“LA PROBLEMÁTICA DE LOS DESALOJOS EN CABA: UN ABORDAJE INSTITUCIONAL” A.- PRINCIPALES ELEMENTO DE CONTEXTO En la actualidad en la CABA se registra un boom inmobiliario y de construcción acompañado en contraste, con un gran número de desalojos ejecutados o a ejecutarse, sin que se genere en la agenda estatal un espacio de discusión considerando la dimensión del problema habitacional existente. Un reciente informe de la Defensoría del Pueblo de la CABA1 estima que antes de la finalización del 2007 más de 2300 familias serán desalojadas2; situación frente a la cual, el Estado no cuenta con una respuesta adecuada. Si bien en su mayoría se trata de procesos impulsados por particulares, también existen desalojos promovidos por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCABA) y por el Organismo Nacional de Administración de Bienes del Estado (ONABE) respecto de terrenos de propiedad del Estado Nacional3. El informe de la Defensoría citado también indica que las causas ingresadas a la Justicia Nacional, durante el año 2006, en concepto de desalojos, ascendieron a 4.833. De esta manera, se puede prever que numerosas familias se sumaron durante el 2006 al universo de familias en emergencia habitacional. Asimismo, en dicho año, la Justicia dictó 1976 sentencias de desalojo. Al mismo tiempo, durante el 2006, el Programa de Atención a Familias en Situación de Calle de la CABA4 atendió a 4.146 hogares en emergencia habitacional, mientras que durante el primer semestre del 2007 se atendieron 3.657 (casi la misma cantidad que todo el año pasado). Por esta razón, hacia Agosto de 2007, el programa de referencia, ya había ejecutado casi completamente las partidas presupuestarias asignadas para el año. El documento de trabajo fue elaborado por Diego Morales y Gabriela Kletzel (Área Litigio y Defensa Legal), y Pilar Arcidiácono y Laura Royo (Programa Derechos Económicos, Sociales y Culturales). En esta investigación participaron Federico Efron, Sebastián Adamo, Soledad Arenaza, Favio Fernández, Irina Ferriello, Paula Barberi, Laura Lenzi, Belén Ríos, Lautaro Salamone, Jimena Polverari y Cynthia Degleue, todos ellos alumnos de la Comisión de Práctica Profesional UBA – CELS que cursaron durante el 2007. 1 “Los desalojos y la emergencia habitacional en la Ciudad de Buenos Aires”, Informe producido por el área de Derechos Sociales de la Defensoría del Pueblo de la ciudad de Buenos Aires. Septiembre de 2007. 2 Esta es la cantidad de desalojos que fue fehacientemente notificada al Programa de Atención a Familias en Situación de Calle por lo que puede presumirse que el número es mucho mayor. 3 Ver en este sentido, “Los desalojos y la emergencia habitacional en la Ciudad de Buenos Aires”, Op. Cit. 4 El GCABA a partir de la entrada en vigencia del decreto 895/02, cambió su política de solución habitacional y dejó de brindar alojamiento por quince días en hoteles a aquellos en situación de calle. Dicho decreto implementó una nueva modalidad de subsidio habitacional a familias en situación de calle consistente en la entrega por única vez de un monto ordinario de hasta un mil ochocientos pesos ($ 1800) por familia a entregarse en un máximo de seis (6) cuotas mensuales. Posteriormente, este programa fue derogado por el decreto 690/06, que amplió la cobertura del subsidio otorgado de modo tal que el mismo alcanza actualmente también a las personas solas y aumentó el monto hasta un máximo de pesos dos mil setecientos ($ 2.700) pagaderos en seis (6) cuotas mensuales y consecutivas de pesos cuatrocientos cincuenta ($ 450). El decreto prevé la posibilidad de que la autoridad de Piedras 547, piso 1º (C1070AAK) Buenos Aires, Argentina tel/fax (+5411) 4334-4200 www.cels.org.ar La cantidad de hogares que quedaron en situación de calle y tramitaron un subsidio habitacional para afrontar el pago de un hotel o una vivienda transitoria se incrementó entre el primer y el segundo semestre del año 2006 en un 274 %. Por otro lado, la cantidad de hogares en situación de calle asistidas por dicho Programa durante el primer semestre del año 2007, ascendieron a 3.657, es decir que, en apenas un semestre del año se atendió casi la misma cantidad de hogares que en todo el año anterior. El universo de familias que residen en hábitats calificados de informales o irregulares en la CABA es extenso y se incrementa día a día. En el año 2002 se calculaba en más de 100.000 las personas residiendo en villas de emergencia; 200.000 las que habitaban inmuebles ocupados; 70.000 alojadas en inquilinatos (de las cuales el 50% se encontraban en situación irregular por no pagar el alquiler); 70.000 en hospedajes y 120.000 alojadas en viviendas de familiares o hacinadas en vivienda propia. Todo lo cual supone que cerca del 20% de la población metropolitana se encontraba en situación habitacional deficiente5. Asimismo, cabe destacar que en octubre de 2007 la Legislatura porteña prorrogó por tres años la ley que declara la emergencia habitacional en toda la ciudad y suspendió los desalojos de inmuebles y terrenos tomados por particulares que pertenezcan al gobierno local durante la emergencia. Nos interesa en este contexto relevar la actuación de la Justicia Nacional en los procedimientos de desalojos a fin de poder analizar, entre otras cosas, las prácticas judiciales existentes en relación con la problemática aquí planteada. Para ello, hemos realizado un estudio de quince expedientes en trámite por ante juzgados nacionales en lo civil de la CABA6, en cada uno de los que estaba en juego el desalojo –de distinto tipo7– de varias familias al mismo tiempo y todas ellas, en una crítica situación socio - económica. Si bien el número de expedientes no resulta representativo a la luz de la cantidad de causas actualmente en trámite, consideramos que puede resultar de utilidad no solo por la cantidad de familias pasibles de resultar afectadas: aproximadamente 283 grupos familiares, sino también porque reflejan algunas cuestiones de índole institucional que se hacen presentes en la mayoría de los casos. aplicación otorgue una suma adicional de pesos un mil ochocientos ($ 1.800) en los casos particulares que, a criterio de aquella, ameriten la mencionada extensión, en orden a la persistencia de la situación que en su momento motivara el otorgamiento del beneficio. En el año 2005 se otorgaron 3974 subsidios a familias en situación de calle en el marco del decreto 895/02. A lo largo del año 2006, la cantidad de beneficiarios se amplió a 4.146 y en contraste, dando cuenta del acuciante problema habitacional actual, al 31 de agosto de 2007 la cantidad de beneficios otorgados ascendía a 5386. 5 Ver a este respecto, Plan Estratégico Buenos Aires 2010. Disponible en www.buenosaires2010.org.ar/plan2010/capítulo2_p29.asp 6 En todos los casos, se trató de desalojos impulsados por particulares. Los datos de los expedientes fueron obtenidos a partir de un listado del propio Ministerio de Derechos Humanos y Sociales de la Ciudad, razón por la cual, el listado, probablemente, no cuenta con información sobre desalojos impulsados por el GCABA o el Estado Nacional en la Ciudad. Al mismo tiempo, es dable mencionar que de los casos relevados solo seis tramitaron por vía ordinaria, mientras que los restantes fueron procesos sumarísimos. 7 Intrusión (art. 680bis CPCCN); cambio de destino, deterioro del inmueble, obras nocivas o uso abusivo o deshonesto (art. 680 ter CPCCN ) y falta de pago o vencimiento del contrato (art. 684 bis CPCCN) B.- LA REGULACIÓN DE LOS DESALOJOS El proceso de desalojo está regulado tanto en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (CPCCN) como en el Código Procesal Penal de la Nación (CPPN). Por su parte, en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, el Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires regula en el Art. 463 desalojos en casos de ocupación de bienes de dominio privado del Estado8. Asimismo, la ley 24.441 establece el “Régimen especial de ejecución de hipotecas” en el cual el acreedor puede obtener el lanzamiento anticipado del inmueble y su subasta sin necesidad de intervención judicial. El ejecutado no tiene la posibilidad de interponer defensa, incidente o recurso alguno tendiente a interrumpir el lanzamiento anticipado ni la subasta, salvo que acreditare verosímilmente algunos supuestos acotados9. El CPCCN ha regulado diferentes tipos de situaciones que podrían generar el inicio de una acción de desalojo disponiendo por tanto diversos requisitos para la solicitud de la inmediata entrega del inmueble. Para todas ellas se dispone un procedimiento sumarísimo, pero existen ciertas variaciones respecto del trámite de cada uno de los distintos tipos. En el marco de la crisis socio-económica y política del año 2001 se realizaron modificaciones al procedimiento de desalojo creando nuevas herramientas que, lejos de ayudar a paliar la situación existente, colaboraron en hacer más expeditivos los lanzamientos y restar garantías judiciales para los desalojados. 8 Ley Nº 189 Art. 463º - Acción de desocupación. Procedencia. Trámite. En los casos de ocupación de bienes del dominio privado del Estado, cualquiera sea su causa o motivo, si se ha cumplido el plazo previsto o, en su caso, declarado la rescisión o revocación del acto por el cual se hubiera otorgado, aquélla intima la desocupación del/la o de los/las ocupantes, quienes tienen la carga de restituir el bien dentro del término de diez (10) días corridos. La autoridad administrativa, debe requerir judicialmente el desalojo del/la o de los/las ocupantes. En tal caso, el tribunal, previa acreditación del cumplimiento de los recaudos establecidos en el párrafo anterior, sin más trámite, ordena el lanzamiento con el auxilio de la fuerza pública, sin perjuicio de las acciones de orden pecuniario que pudieran corresponder. La medida no puede suspenderse sin la conformidad de la autoridad administrativa. 9 Cfr. Art. 64, Ley 24.441. Ver a este respecto, Centro por el derecho a la vivienda y contra los desalojos (COHRE), “Desalojos en América Latina” Los casos de Argentina, Brasil, Colombia y Perú. 2006, Pág. 36. De esta manera, el citado plexo normativo prevé, en sus Art. 680 bis y 684 bis, una medida cautelar innovativa que le permite al actor en un proceso de desalojo obtener la entrega inmediata del inmueble, aún antes del dictado de la sentencia. Esta medida puede solicitarse en los desalojos motivados en intrusión (art. 680 bis) o en falta de pago o vencimiento del contrato (art. 684 bis), en cualquier estado del proceso, después de trabada la litis y demostrando verosimilitud del derecho. La diferencia entre ambas disposiciones estriba en que en el caso del Art. 680bis se requiere que el juez fije caución previa por eventuales daños y perjuicios, mientras que en el supuesto del Art. 684bis la caución deberá ser real. En los casos de los artículos 680bis, 680ter y 684bis del CPCCN el juez deberá realizar antes del traslado de la demanda, un reconocimiento judicial dentro de los cinco días de dictada la primera providencia, con asistencia del Defensor Oficial. Por su parte, el CPN consagra en su Art. 18110 el delito de usurpación y a través del art. 238 bis11 del CPPN se permite al supuesto damnificado por tal delito la posibilidad de solicitar al juez, en cualquier estado del proceso y aún sin el dictado del auto de procesamiento, el inmediato reintegro de la tenencia del inmueble. El juez podrá disponerlo provisoriamente, si el derecho invocado fuere verosímil y fijando caución, sólo de considerarlo necesario. En este sentido, al comparar la normativa del trámite civil y penal podría pensarse que para el propietario del inmueble resulta aún más “beneficioso”, en casos de intrusión, iniciar una causa penal en tanto es todavía más expeditivo el trámite del desalojo en sede penal, que aquel previsto en las normas del procedimiento civil. 10 Art. 181.- Será reprimido con prisión de seis meses a tres años:1º el que por violencia, amenazas, engaños, abusos de confianza o clandestinidad despojare a otro, total o parcialmente, de la posesión o tenencia de un inmueble o del ejercicio de un derecho real constituido sobre él, sea que el despojo se produzca invadiendo el inmueble, manteniéndose en él o expulsando a los ocupantes; 2º el que, para apoderarse de todo o parte de un inmueble, destruyere o alterare los términos o límites del mismo; 3º el que, con violencias o amenazas, turbare la posesión o tenencia de un inmueble. (Artículo sustituido por art. 2° Ley N° 24.454 B.O. 7/3/1995). 11 Art. 238 Bis. - En las causas por infracción al artículo 181 del Código Penal, en cualquier estado del proceso y aun sin dictado de auto de procesamiento, el juez, a pedido del damnificado, podrá disponer provisionalmente el inmediato reintegro de la posesión o tenencia del inmueble, cuando el derecho invocado por el damnificado fuere verosímil. El juez, podrá fijar una caución si lo considerare necesario. (Artículo incorporado por art. 1° de la Ley N° 25.324 B.O. 13/10/2000). Es oportuno además señalar que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC) – órgano de aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) –, en su Observación General Nº 7(OG Nº 7), ha definido a los “desalojos forzosos” como aquel procedimiento por el que se hace “salir a las personas de los hogares que ocupan en forma permanente o provisoria, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos”12. El Comité ha entendido a este respecto que los desalojos no deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos. De esta manera, cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda13. En este sentido, el Comité ha destacado que una legislación contra los desalojos forzosos es la base esencial para crear un sistema de protección eficaz. De acuerdo con el Comité, tal legislación debe aplicarse a todos los agentes que actúan bajo la autoridad del Estado o que responden ante él, así como a los desalojos forzosos que lleven a cabo, sin las debidas salvaguardias, particulares o entidades privadas. A su vez, la OG Nº 7 establece las garantías procesales que se deberían aplicar en el contexto de los desalojos forzosos. Entre ellas figuran: a) una auténtica oportunidad de consultar a las personas afectadas; b) un plazo suficiente y razonable de notificación a todas las personas afectadas con antelación a la fecha prevista para el desalojo; c) ofrecer recursos jurídicos; d) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las personas que necesiten pedir reparación a los tribunales14. Se observa así un largo camino por andar a la hora de adecuar las normas y prácticas domésticas en materia de procesos judiciales de desalojo de personas con escasos recursos económicos, a los estándares del derecho internacional sobre la materia. Nos interesa en este acápite señalar la relación entre los distintos actores institucionales que intervienen o deben/pueden intervenir en los procesos de desalojo. C.- EL CABA ROL DE LOS ACTORES INSTITUCIONALES EN LOS PROCESOS DE DESALOJOS EN LA El análisis de la problemática de los desalojos en la CABA desde una perspectiva institucional, pretende reparar en los distintos actores institucionales implicados, sus niveles de responsabilidad, sus concepciones, sus márgenes de actuación y participación concreta, así como sus grados de interacción/articulación. I. LA ACTUACIÓN DEL PODER JUDICIAL 12 Cfr. Comité DESC, Observación general Nº 7 (1997), El derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto): los desalojos forzosos. E/C.12/1997/4, 20 de mayo de 1997, Párr.4. 13 Ídem, Párr. 17. 14 Ídem, Párr.16. El estudio de los expedientes en trámite ante la Justicia Nacional en lo Civil, nos permite afirmar que en ningún momento en el marco del proceso se realiza un análisis sobre la litis tendiente a considerar la existencia de un derecho social en juego en cabeza de las personas que serán desalojadas y que carecen de alternativas habitacionales. En los casos relevados, los jueces simplemente se limitan a constatar la controversia judicial que dio inicio a las actuaciones, tomando en consideración el derecho del actor de disponer libremente de su propiedad. Es decir, en procesos judiciales de desalojo, en los que están en juego cuestiones habitacionales de numerosas familias, la Justicia Nacional en lo Civil mantiene las mismas reglas de procedimiento que aplica para todo tipo de procedimiento. En suma, en ninguno de los casos se advierte la existencia de un conflicto de intereses contrapuestos: es decir, derecho a la propiedad del accionante vs. derecho a la vivienda de las familias demandadas. Es probable que sea por esto también que, en términos generales, los jueces no consideran que sea necesario un abordaje diferente de este tipo de expedientes y la necesidad de participación de otros actores institucionales como el defensor de menores e incapaces y las dependencias respectivas del GCABA. En la mayoría de los expedientes relevados15, los actores solicitan la “restitución anticipada” del inmueble, invocando principalmente la casuales de intrusión16 (Art.680 bis) y falta de pago17 (art. 684 bis) sin embargo, no se advierte que dicha solicitud se haya hecho efectiva excepto en un caso18 donde se ordena la entrega inmediata del inmueble y se lleva a cabo el lanzamiento anticipado. En general en los expedientes relevados, los jueces omiten cumplir con su obligación de efectuar el reconocimiento judicial del inmueble (art. 680 ter) sin hacer, salvo en tres casos19, ninguna referencia al respecto. En este sentido, en un caso de desalojo por intrusión20, el juez consideró que el requisito del reconocimiento judicial procede “en aquellos presupuestos en los que resulta necesario tomar conocimiento de determinados extremos a fin de que no se vea desvirtuada la realidad una vez notificada la demanda” y que, en el caso, no se justificaba “…que ello deba ser apreciado por los propios sentidos del magistrado”21. En virtud de ello se procedió a designar un Oficial de Justicia para que efectivizara el reconocimiento, facultándolo incluso a allanar el domicilio y a requerir el auxilio de la fuerza pública. 15 Los procesos en los que no se solicitó la medida cautelar en estudio fueron: “Lavia Ana María c/inquilinos y sub-ocupantes de México 2138 s/Desalojo” (Exptes. nº 30.459/07 y 30.460/07, 30.462/07, 30.465/07, 30.466/07) en trámite por ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 31, en adelante “Lavia”; “Pesce Oscar Héctor c/Mosquera William s/Desalojo por falta de pago” (Expte nº 14019/06) en trámite por ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 57, en adelante “Pesce”; “San Telmo Houses S.A. c/ López Santiago y otros s/ Vencimiento de contrato” (Expte n° 2214/07) en trámite por ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 54, en adelante “San Telmo Houses S.A.”; “Reynoso Sergio Natividad c/ Trejo Isabel s/Desalojo por falta de pago” (Expte. nº 12.508/07) en trámite por ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 15, en adelante “Reynoso”; “Durazzo, Horacio Jorge c/ Coss Ricardo Gastón y otro s/ Desalojo” (Expte. nº 77.828/05) en trámite por ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 69, en adelante “Durazzo” y “Bussetti, Mabel c/ Sosa, María Beatriz y otros s/ desalojo” (Expte nº 92568/06) en trámite por ante el Juzgado Nacional en lo Civil Nº43, en adelante “Bussetti”. 16 “Bacco, María Alejandra y otro c/ Intrusos” (Expte nº 58371/06) en trámite por ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 44, en adelante “Bacco”; “Súarez José Antonio c/ ocupantes de Moreno 2559 s/ desalojo intrusos” (Expte nº 111072/05) en trámite por ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 101, en adelante “Suárez” y “Villaroel, Figuera Godofredo de Casia c/ Fochesatto Gladis Ester s/ desalojo por vencimiento de contrato” (Expte nº 20.936/04) en trámite por ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 19, en adelante “Villaroel”. “Galán Enrique c/Salas María Estela y otros, sobre desalojo por falta de pago” (Expte nº 92.922/06) en trámite por ante el Juzgado 17 Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 29, en adelante “Galán”; “Pungitore Jorge Adrián c/ Ayala Hugo Alberto s/ desalojo por falta de pago” (Expte nº 47.166/06) en trámite por ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 5, en adelante “Pungitore”; Cfr. “Pesce” y "Yabes Leonor Emilia y otros c/ Di Gilio Guillermo s/ Desalojo: Otras Causales”, (Expte nº 100881/05) en trámite por ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 75, en adelante “Yabes”. 18 “Vázquez Canle, Ma. Del Carmen c/ Choque Calzada, Carlos Johny y otros s/ desalojo por contrato cumplido” en trámite por ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 70, en adelante “Vázquez”. 19 “Bacco”; "Yabes”, “Benussi, Teresa Amadea y otros c/ Cuenca Carlos Alberto y otro s/ desalojo por falta de pago” (Expte nº 42.332/07) en trámite por ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 55, en adelante “Benussi”. 20 21 “Bacco”. Cfr. “Bacco”, Fs. 140. En otro de los casos relevados,22 el juez rechazó el pedido de la actora de realizar dicho reconocimiento pese a la gravedad del estado del inmueble denunciado por esa parte al considerar que “…se justifica en los casos en que sea necesario constatar la existencia de las causales de cambio de destino, deterioro del inmueble, obras nocivas o uso abusivo” y que “resulta inútil su exigencia para verificar las causales de falta de pago o vencimiento de contrato, cuya prueba jamás podrá depender de una inspección visual del inmueble locado...”23. Por otro lado, en otro de los expedientes relevados el juez dispuso que “no advirtiéndose con los elementos arrimados a la causa hasta el momento, la trascendencia al efecto de la concreción hoy de un reconocimiento judicial del inmueble cuyo desalojo se pretende, con el consiguiente dispendio de tiempo y medios para este Juzgador y para la Defensoría Pública Oficial, sumado al cúmulo de tareas existente en el Juzgado y audiencias que requieren la presencia obligatoria del Juez, y toda vez que el suscripto tomará oportunamente contacto con las partes (…) es que no habrá de disponerse en este estado el reconocimiento judicial previsto (…) En atención a lo dictaminado por la Sra. Defensora Pública (…) y toda vez que la misma tomó conocimiento del criterio dispuesto no formulando cuestión alguna al respecto, es que no corresponde dar vista a la misma…”24. Cabe advertir que, de acuerdo a los expedientes relevados, la realización del reconocimiento judicial ordenado en el CPCCN en general, no se realiza y que es concebido como un acto procesal en beneficio de la actora. No se considera que pueda ser un elemento indispensable para que el juez tome nota de la composición y situación social de los habitantes del inmueble. Asimismo, según la normativa vigente, se debe realizar antes del traslado de la demanda con la intervención del Defensor Oficial por lo que esto conlleva a pensar que no hay una verdadera garantía de que los derechos de defensa y debido proceso de los desalojados estén resguardados ya que – como se detallará más adelante – la defensa pública oficial se abstiene de intervenir. "Yabes”. Cfr. “Yabes”, Fs. 30. 24 Cfr. “Benussi”, Fs. 25/26 22 23 En ningún caso, se advierte por parte de la Justicia Civil Nacional una clara intención de precisar o determinar la composición y situación socio-económica de los grupos familiares que habitan los inmuebles en cuestión. Es así que, solo en una de las causas25 tuvo lugar la producción de un informe socio ambiental de las personas a ser desalojadas. En este caso, se ordenó a la Secretaría de Desarrollo Social del GCABA que realizara dicho informe y ello fue como consecuencia del amparo iniciado por los habitantes del inmueble ante el fuero contencioso administrativo de la CABA, producto de la inacción del GCABA luego de su clausura administrativa. Conforme surge de estas actuaciones, esta medida fue ordenada, no por el Juez que entendía en el proceso de desalojo del inmueble, sino por aquel que entendiera en dicho amparo, como consecuencia de la existencia de numerosas familias integradas por niños, embarazadas y discapacitados. En el resto de las causas, no se advierte ni que el Juez lo haya ordenado ni que alguna de las partes haya pedido la realización del informe. En otro caso26, el magistrado contaba con los resultados del mandamiento de constatación – solicitado por la actora al momento de interponer la demanda – que lo pusieron en conocimiento de las características del inmueble y de la cantidad y composición de los grupos familiares a ser desalojadas. Pese a esto y a otras pruebas obrantes en el expediente no se tomó ninguna medida tendiente a dar satisfacción al derecho a una vivienda adecuada de los demandados. En paralelo, es de destacar que ante la denuncia de la presencia de niños y niñas en los inmuebles a desalojar en general, no se advierte que se corra traslado al defensor de menores e incapaces. Al mismo tiempo, en muchos de los expedientes relevados27 se declaró la rebeldía de los demandados al no contestar la demanda luego de haber sido notificados del traslado, declarándose la cuestión de puro derecho y sin dársele intervención a defensor oficial alguno. En este orden de ideas, cabe destacar aquí, el contraste existente entre el abordaje de esta problemática en la justicia nacional con las características antes descriptas y en el Poder Judicial de la CABA que, conforme se desarrollará en el siguiente apartado, adopta una postura notablemente más receptiva frente a las implicancias de la crisis habitacional28. En este sentido, respecto a la regulación normativa, el Tribunal Superior de Justicia de la CABA declaró inconstitucional el Art. 463 del CCAyT (CABA)29, poniendo de manifiesto la conexión necesaria entre el derecho a una vivienda adecuada y a las garantías del debido proceso considerando que el hecho de que sea el propio Gobierno quien propicie el desalojo exige extremar los recaudos para asegurar que quien controle la legalidad del desalojo sea una autoridad judicial con suficiente capacidad de revisión de hechos y de prueba y de consideración de excepciones y argumentos tendientes a oponerse al desalojo. El fallo además funda su opinión en los estándares internacionales vigentes30. “Suárez”. “Yabes”. 27 “Galán”, “Durazzo”, “Reynoso”, “Villaroel”, “Benussi”. 28 Sobre este punto volveremos en el apartado siguiente al referirnos a las particularidades de un caso por el derecho a la vivienda digna en la Ciudad Se trata del caso “Villa la Dulce”. 29 Sentencia del Superior Tribunal de la Ciudad de Buenos Aires, oct 27-002 en los autos “Comisión Municipal de la Vivienda c/ Saavedra, Felisa Alicia y otros s/ Desalojo s/ Recurso de Inconstitucionalidad (Expte n° 1556/02); y oct 16-002 en los autos 25 26 Asimismo, no es posible dejar de hacer notar que los procesos de desalojo se dan en un marco de convivencia de distintas jurisdicciones en el territorio de la CABA. Así, estos tramitan por ante la justicia nacional, mientras que es el GCABA quien está inmediatamente obligado a tomar medidas para dar soluciones a este acuciante problema habitacional. En este punto es de destacar que, en la gran mayoría de los casos relevados 31, el juez no ordena poner en conocimiento del GCABA la existencia de un proceso que podrá conllevar la necesidad de que se tomen medidas frente a la vulneración del derecho a la vivienda de las personas a ser desalojadas. Solamente, ante la mención de la existencia de niños y niñas, a partir de la información aportada en la contestación de la demanda, se oficia en algunos excepcionales casos, al Programa Atención para Familias en Situación de Calle del Ministerio de Derechos Humanos y Sociales. En otro de los expedientes relevados32 la actora acompañó, al momento de interponer la demanda, informes elaborados por el mismo GCABA que ponían de manifiesto el estado precario del inmueble y el peligro que corrían sus habitantes. A fin de corroborar dicha información el juez ordenó oficiar al GCABA33 a los fines de corroborar el estado de peligrosidad del inmueble a desalojar. Ante dicha orden judicial el GCABA dio cuenta del estado precario de la vivienda e informó que se apuntalaron partes del inmueble para evitar peligro de derrumbe, pero que para terminar con esta obra se requería la desocupación del inmueble. Asimismo se informó sobre el estado de colapso del sistema sanitario y sobre la necesidad de reubicación de los ocupantes como paso previo a la demolición o reparación total del inmueble34. Ante dicha respuesta, el juez solicitó información para saber si se había hecho efectiva la reubicación de los habitantes. Ahora bien, finalmente dicha solicitud no se efectivizó ya que el Juez aceptó un planteo de la actora por el que requirió que se dejara sin efecto tal resolución en virtud de que la reubicación sería expedita una vez dictada la sentencia de desalojo, de acuerdo a la normativa vigente para el goce de los subsidios habitacionales en la CABA. “Comisión Municipal de la Vivienda c/ Tambo Ricardo s/ desalojo” (Expte nº 1472/02). Asimismo, en abril 29-003 en autos “Comisión Municipal de la Vivienda c/ Fernández, Martha Isabel y otros s/ desalojo s/ recurso de inconstitucionalidad concedido” (Expte n° 2108/03) se volvieron a reiterar estos criterios. 30 Centro por el derecho a la vivienda y contra los desalojos (COHRE), “Informe de misión de investigación, 2004. El derecho a la vivienda”, Pág. 36. 31 En “Lavia” se ordenó se libre oficio al Programa Atención Para Familias en Situación de Calle del GCABA. En “Durazzo” se solicitó se oficie a la Dirección de Asistencia Integral de la niñez en caso de que sea necesario, al momento del lanzamiento, brindar asistencia a los niños. 32 “Bussetti” 33 Se ofició a la Dirección de Fiscalización de Obras y Catastro - Departamento de Inspecciones (fs 137/8) y luego éste dio intervención a la Guardia de Auxilio y Emergencia fs. (186/7) 34 “Bussetti” Cfr. Fs. 186/7. Asimismo, en un caso similar35 en el que el inmueble también corría peligro de derrumbe36, a pesar de contar el juez con los informes del GCABA acompañados por la actora y con el resultado del mandamiento de constatación37 que daban cuenta de la situación de grave estado de conservación del mismo38 no se toma medida judicial alguna relativa a la situación habitacional de las personas a ser desalojadas. En otro de los expedientes relevados39, la participación del GCBA se origina en la solicitud de los actores al momento del lanzamiento de que se oficie a la Coordinación de Emergencia habitacional de la CABA a fin de brindar asistencia y efectuar los necesarios traslados40. Las situaciones descriptas no hacen más que evidenciar la falta de todo diálogo y coordinación entre el Poder Judicial Nacional y el GCABA. De esta manera podemos advertir que las medidas que se toman son solo a los efectos de facilitar el lanzamiento de los ocupantes por la actora pero que en ningún momento se contempla la posibilidad de buscar ni respuestas transitorias ni mucho menos duraderas en relación a la solución habitacional de los desalojados. II.- LA ACTUACIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO Los defensores públicos de menores e incapaces tienen el deber, en virtud del Art. 59 del Código Civil y de la Ley Orgánica del Ministerio Público (LOMP) 41, de intervenir en toda oportunidad en que se encuentre comprometido el interés de la persona o los bienes de los niños y niñas o incapaces, emitiendo el correspondiente dictamen. Atento lo expuesto, llama la atención la falta de intervención de los Defensores de Menores en los desalojos relevados a pesar de que, a través de la contestación de demanda42, en la misma demanda43, o en el resultado del informe del oficial de justicia luego del mandamiento de constatación44 se pone de manifiesto que los grupos familiares se encuentran compuestos por un gran número de niños y niñas. Al mismo tiempo, en determinados casos los demandados solicitan se corra vista al Defensor de menores e incapaces sin que la misma se conceda. "Yabes” . “Yabes” Cfr. Fs. 12 y sgs. Allí consta que existían conexiones clandestinas de gas, construcción precaria, peligro de derrumbe, etc. 37 “Yabes” Cfr. Fs. 48/9. Se acreditan allí las siguientes condiciones: estado precario de la cocina precaria, caños a la vista, construcción muy precaria, sin ventilación, construcción de entrepisos clandestinas, cables a la vista en mal estado de conservación, filtraciones de agua, estado general de insalubridad. 38 “Yabes” Cfr. Fs.10. Obra allí el Informe Técnico del GCABA en el que se establece: “… 2.Se trata de una vivienda de PB y un piso con entradas independientes… se encuentra en agravado estado de conservación. 3.- cielorrasos en mal estado, filtraciones de agua… 4.- de no realizar en forma urgente las reparaciones mínimas necesarias, no es aconsejable su habitabilidad…” 39 “Durazzo” 40 En este punto, cabe mencionar que en varias de las causas relevadas, al momento de ordenar el lanzamiento se solicita se oficie al SAME40 a los fines de brindar asistencia; a la Policía Federal Argentina, a los fines de que, en caso de encontrarse niños y/o niñas, se los traslade y se de intervención al juez de menores correspondiente. Finalmente, en otros dos casos 40 se oficia con el mismo fin, al Consejo Nacional de la Niñez, Adolescencia y Familia. 35 36 41 Ley Nº 24.946 art. 54 inc. a y b. Son ejemplos de esto, casos como “Pungitore”; ”Pesce”; “Lavia”; “Vázquez Canle” y “Bussetti”. 43 "Yabes” y “Suárez”. 44 “Pérez” y “Durazzo”. 42 Como ejemplo de lo dicho podemos mencionar que, en uno de los casos relevados45 al momento de ordenar el mandamiento constatación y desocupación, el juez ordenó citar a la Defensora oficial a fin de que participe del acto. La citada funcionaria contestó la vista poniendo de manifiesto que no corresponde su intervención por no estar contemplada la misma en la normativa y aclara que el MPD sólo interviene en ocasión del Art. 680ter. Asimismo agrega que “en caso de que se lleve a cabo el reconocimiento judicial dispuesto por este artículo deberá hacerse con la presencia del juez ya que su concurrencia no puede suplirse por otra persona por él designado a fin de evitar planteos nulificatorios”. Cabe destacar entonces que pese a que la defensora efectivamente no estaba obligada por la normativa a intervenir en el mandamiento de constatación, resulta preocupante que no concibiera al caso como uno de aquellos que requiere de la participación de la defensa pública con miras a resguardar el debido proceso en el trámite de desalojo y eventualmente, garantizar el derecho a una vivienda adecuada de las familias. Asimismo, en otro de los casos relevados46, el juez ordenó dar vista al Defensor de Menores pero el mismo manifestó que “en atención a lo que se desprende de las constancias de la causa, la ocupación que detentarían los menores (…) en el inmueble objeto de autos, lo es en calidad de hijos de la demandada. Por ende y toda vez que entre las obligaciones alimentarias que se encuentran a cargo de los progenitores, estaría la de suministrarles vivienda (276 CC), es que resultan los menores ajenos a los conflictos jurídicos que se suscitan entre los padres y terceros respecto del bien en cuestión. En consecuencia, este Ministerio Publico no es parte en las presentes actuaciones, por lo que solicito se me exima de dictaminar en lo sucesivo” (sic). En el resto de los casos, no se advierte intervención alguna por parte del Ministerio Público. Como se destacara, los defensores de menores e incapaces, directamente no son llamados a intervenir por los jueces actuantes47. III.- LA ACTUACIÓN DEL GCABA 45 46 47 "Yabes” . ”Pesce”. Solo en un caso más (“Ocupantes de Moreno 2559 c/ titulares de inmueble y GCABA s/ Amparo” en trámite por ante el Juzgado Contencioso Administrativo de la CABA Nº 3 Secretaría Nº 5) se advierte la intervención del Ministerio Público de Menores, pero esta vez de la CABA. Se trata de un caso en el que se había interpuesto previamente al proceso de desalojo, un amparo en el marco de la justicia de la CABA en el cual los ocupantes del inmueble en cuestión solicitaban una medida de no innovar frente al peligro de desalojo compulsivo debido al reciclaje del hotel que ocupaban. La acción se dirigía contra el GCABA por falta de control y se solicitaba el acceso a una vivienda adecuada. El asesor tutelar de la CABA toma aquí intervención y solicita, entre otras medidas, se oficie al GCABA a fin de que informe el estado de las medidas tendientes a brindar alojamiento a los damnificados y, en el caso de prosperar la demanda, se oficie al Consejo Nacional de Niñez, Adolescencia y Familias para que se adopten medidas de resguardo y al Consejo de Niñas, Niños y Adolescentes del GCABA para que garanticen el derecho a la vivienda de Conf. Art. 14 CN. Los expedientes relevados permiten advertir que, al interior del GCABA no existe coordinación alguna entre los diferentes ministerios, secretarías, programas, etc. a la hora de enfrentar sus obligaciones frente al desalojo de un grupo familiar. Por ejemplo, en casos de desalojos por clausura de hoteles, surge que, en principio, la Dirección de Fiscalización y Control del GCABA, no pone en conocimiento de la clausura dispuesta a otras dependencias del GCABA, a fin de que estas procedan a tomar las medidas pertinentes respecto de quienes se encuentran en riesgo habitacional. Tampoco se evidencia la puesta en práctica de acciones de control previo de estos inmuebles para evitar llegar a estas situaciones críticas. En uno de los casos relevados48 la actora antes de impetrar dicha acción judicial había realizado una serie de denuncias ante diversas dependencias del GCABA tales como el Ministerio de Derechos Humanos y Sociales solicitando se socorra a los inquilinos habitacionalmente ya que la propiedad presentaba signos de derrumbe y vetustez. Asimismo, el GCABA realizó un informe técnico informando que de no realizarse en forma inmediata las reparaciones constructivas mínimas (…) no era aconsejable la habitabilidad. También se inició una actuación ante la Defensoría del Pueblo de la CABA49 quien recomendó a la Guardia de Auxilio y Emergencia del gobierno local la realización de las reparaciones necesarias para la habitabilidad hasta que se pudiera brindar una solución habitacional a sus habitantes, y al Subsecretario de Gestión Social y Comunitaria que verifique las condiciones de habitabilidad y arbitre los medios para proveer a una solución habitacional. En el mismo sentido, en otra causa50 obra un informe técnico de la Guardia Civil del GCABA --elaborado con anterioridad al inicio de la causa judicial – en el que se informa el estado agravado de conservación del inmueble y se desaconseja la habitabilidad del mismo. Esto da cuenta de que, en ambos casos el GCABA tenía conocimiento previo al inicio de las actuaciones judiciales sobre las condiciones en las que vivían dichas familias. Al mismo tiempo, durante el curso de los expedientes, el GCBA recibió en algunos casos, diversas notificaciones con el mismo objeto. A pesar de esto, hasta que no se dispuso efectivamente el desalojo, el GCBA no tomó medida alguna para dar una solución habitacional a las familias involucradas. Esta desarticulación y aparente fragmentación de competencias, termina derivando en un creciente proceso de desresponsabilización por parte de los diferentes actores institucionales sobre la acuciante situación de las familias afectadas. Esto, acompañado por supuesto, por una falta de toda coordinación entre aquellas dependencias encargadas de brindar soluciones transitorias de vivienda con aquellas que están encargadas de garantizar soluciones habitaciones definitivas. IV.- LA ACTUACIÓN DE LOS DEFENSORES Cfr. “Bussetti”, Fs. 27 a 39. Las actuaciones ante la Defensoría del Pueblo de la CABA se iniciaron el 23/08/06. 50 "Yabes”. 48 49 En todos los expedientes relevados, la defensa estuvo a cargo de un defensor particular excepto en un caso51 en el que los demandados se presentaron con patrocinio gratuito del Colegio Público de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires (CPACF). Aún cuando no se trate de actores institucionales propiamente dichos, los defensores particulares actuantes, tampoco parecen concebir que en el proceso se encuentren en juego derechos sociales. Así, las defensas particulares no apelan en sus presentaciones a normas del derecho internacional de los derechos humanos. Excepcionalmente fundan sus presentaciones en normas de la CN52 (Art.14 bis y 18) o de la Constitución de la CABA53 (Art. 31). Solamente en un caso54 los demandados al contestar la demanda plantean el caso como un litigio en el cual está en juego el derecho a la vivienda digna desde una perspectiva del derecho internacional de los derechos humanos y las obligaciones del estado argentino respecto de dicho derecho. Asimismo plantearon la situación de emergencia habitacional existente en la CABA y que el desalojo implicaría una violación a los derechos humanos. Por otro lado, las defensas en general no solicitan se ordene dar vista al Defensor de Menores ni que se ponga en conocimiento de la acción impetrada al GCABA para que, en el caso de que prospere la acción, se tomen las medidas pertinentes a fin de dar adecuada respuesta a la situación de crisis habitacional de sus defendidos. V.- ALGUNAS REFLEXIONES FINALES Se han identificado así, básicamente, los siguientes problemas en el abordaje institucional de la problemática de los desalojos en la CABA: Concepción del proceso judicial como un conflicto entre privados y no como un proceso que involucra y genera obligaciones para el Estado. Deficiente articulación entre Poder Judicial Nacional y el Ministerio Público Nacional. Coexistencia de dos jurisdicciones involucradas en la problemática habitacional: Justicia Nacional – GCABA. Falta de coordinación entre el Poder Judicial Nacional y Poder Ejecutivo de la CABA. Falta de coordinación interministerial al interior del GCBA. En virtud de lo hasta aquí expuesto, los procesos de desalojos deberían repensarse a la luz de los estándares internacionales de derechos humanos. El juez al momento de considerar el caso debería tomar conciencia de la dimensión de su sentencia y de las consecuencias que ésta implicará en el grupo familiar a desalojar, así como de las obligaciones estatales que están en juego por lo que como miembro del Poder judicial también resulta obligado a cumplir y hacer cumplir. “Bussetti”. “Suárez”. 53 “Pesce” y “Suárez”. 54 “San Telmo Houses S.A.” 51 52 Conforme se destacara, las normas internas que regulan los procedimientos de desalojos no se adecuan en general a los estándares internacionales en materia de desalojos forzosos. Debería impulsarse así, una revisión profunda de la normativa y de las prácticas que fueron relevadas a lo largo de este capítulo. De todas maneras, creemos que existen algunas herramientas en la normativa interna que podrían utilizarse para intentar su aproximación a una armonización con los estándares internacionales. Así, podrían ser utilizadas por los magistrados, por ejemplo, las medidas instructorias del Art. 36 CPCCN a fin de ordenar la realización de un informe socio ambiental e incentivar las relaciones interjurisdiccionales con miras a garantizar que las personas pasibles de ser desalojadas no queden en situación de calle. Al mismo tiempo, sería importante hacer efectivo uso del reconocimiento judicial previsto en el art. 680bis del CPCCN, lo cual podría permitirle al juez conocer la identidad, situación socioeconómica, estado de salud, etc. de las personas que habitan los inmuebles en conflicto, así como la existencia de niños/as y/o personas con discapacidad. Con el resultado de dicho informe el juez podría tomar las medidas pertinentes para paliar las consecuencias de su decisión. Por ejemplo, dar intervención al GCABA antes de tomar cualquier medida que implique el lanzamiento de las familias a fin de que pueda prever acciones y recursos y tomar medidas con miras a satisfacer el derecho a la vivienda en el caso de que la acción prospere. La crisis habitacional que atraviesa actualmente la CABA es, a esta altura, advertida no solo por los que sufren día a día estas circunstancias sino también por los medios de comunicación, las organizaciones de la sociedad civil, la legislatura porteña, etc. Por su parte, la Defensoría de la CABA ha presentado en la Legislatura de la CABA un proyecto55 para requerirle a la Cámara de Apelaciones en lo Civil de la Nación que disponga que en los juicios de desalojo que se sustancian en jurisdicción de la CABA, previo a librar una cédula de desalojo, los juzgados de primera instancia realicen un informe socio ambiental pormenorizado y que cuando de dicho informe se derive que el incumplimiento en las obligaciones contraídas o la situación de hecho configurada que llevan al desalojo, obedecen a razones socioeconómicas ajenas a la voluntad del o los demandados, los tribunales actuantes deberán enviar un oficio judicial que incluya una copia del informe socio-ambiental al Ministerio de Desarrollo Social del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires para que éste adopte las medidas habitacionales o de protección correspondientes. 55 El proyecto de la Defensoría (Nº 1296-F-07) está desde el mes de junio en la Comisión de Justicia y todavía no ha tenido despacho. Asimismo, tiene otorgado giro a la Comisión de Derechos Humanos. A raíz de esto, resulta alarmante que el Ministerio Público Nacional no advierta esta situación y permanezca ajeno a la misma. En los procesos relevados, al igual que los magistrados, el Ministerio Público parece entender el problema de los desalojos como un mero conflicto individual entre particulares y no tiene en consideración las implicancias de la vulneración del derecho a la vivienda en el contexto actual de la CABA. La escasa interacción de los defensores con los jueces en estos casos da cuenta de la necesidad de precisar el rol que podrían tener los defensores de menores en este tipo de procesos. En este marco, cabe recordar que la Ley Orgánica del Ministerio Público le otorga facultades al Defensor General para promover y ejecutar políticas que faciliten el acceso a la justicia (art. 51 inc. e) así como la realización de las medidas conducentes a la defensa y protección de los derechos humanos. Por lo que podría sugerirse el dictado de una resolución general que ordene tomar intervención de los defensores de menores en este tipo de causas donde es evidente que el interés de los niños y niñas está en juego. Al mismo tiempo, parece importante dar un debate en torno al rol que la defensa oficial puede/debe detentar en el marco de este tipo de procesos. Entendemos que la defensa oficial, no solo debería intervenir en aquellos casos en los que las personas no puedan afrontar un defensor particular, sino también que las defensorías oficiales podrían tener un papel importante que cumplir en este escenario, articulando su actuación con los restantes actores que deben garantizar el derecho a la vivienda. El ejemplo de la situación actual en materia de desalojos en la CABA constituye un aporte de reflexión sobre no solo las deficiencias/limitaciones institucionales sino también los espacios de acción que se abren para generar una mayor actuación de las defensorías oficiales y de menores en la defensa de los derechos sociales. Eventualmente, la realización de reformas institucionales será ineludible para promover una buena y eficaz protección de los derechos sociales de la mayoría de la población. D. EL CASO VECINOS DE VILLA LA DULCE. UNA EXPERIENCIA DE EXIGIBILIDAD POLÍTICA Y JURÍDICA POR LA REALIZACIÓN DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES. El caso Vecinos de la Villa La Dulce es un proceso de reclamación por el derecho a la vivienda digna que da cuenta del rol fundamental que pueden y deben detentar el Poder Judicial, el Ministerio Publico y las Defensorías del Pueblo en la promoción y protección de los DESC. Es una experiencia que evidencia las potencialidades de la actuación articulada entre actores institucionales y organizaciones sociales en la lucha por el goce y ejercicio de los derechos humanos, al mismo tiempo que visibiliza algunos de los obstáculos para que las vías de negociación política y exigibilidad judicial se constituyan en verdaderas garantías para la realización de los DESC. El caso presenta numerosos puntos de contacto con la problemática expuesta en el acápite anterior. Ilustra con claridad cómo los sectores de menores recursos en modo alguno son tenidos en cuenta a la hora del diseño y la implementación de políticas públicas en materia de vivienda en la ciudad, así como muestra las consecuencias que acarrean los desalojos forzosos para los grupos más vulnerables de la sociedad. Asimismo, vuelve a evidenciar las consecuencias de la convivencia desarticulada de dos jurisdicciones en el mismo ámbito geográfico y la ausencia de toda coordinación entre las distintas dependencias del GCABA para el abordaje de la problemática. I.- PRINCIPALES ELEMENTOS DE CONTEXTO DEL CASO. Al igual que en el resto del país, la situación socio-económica de la Ciudad de Buenos Aires se vio seriamente deteriorada en los últimos años de la década de los 90 y comienzos de 2000. Ello se reflejó en los indicadores de indigencia y pobreza. La evolución de estos indicadores, a partir de junio de 1997 hasta el primer cuatrimestre de 200256 da cuenta de un importante aumento de la situación de pobreza e indigencia de los habitantes de la ciudad57. En cuanto a la situación habitacional de los vecinos de la ciudad —según los datos proporcionados por la entonces Comisión Municipal de la Vivienda58— el déficit de vivienda hacia el 2002 alcanzaba a 400 mil personas. En el mismo sentido, la población asistida por el plan de emergencia habitacional del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires59 aumentó cuatro veces en este período: mientras que en 1999 abarcaba a 2285 personas, en 2002 alcanzó a 8090, evidenciando el deterioro social producido a este respecto. 56 Se destacan los índices correspondientes al primer cuatrimestre de 2002 en tanto, como veremos, son los más cercanos a la fecha del desalojo del enclave “Villa la dulce”. 57 En el caso concreto de la población bajo la línea de pobreza en la ciudad de Buenos Aires, se advierte un aumentó del 6,8% en mayo de 1997 a 19,8% en mayo de 2002. Ahora bien, la población que se encuentra bajo la línea de indigencia representa a las personas que no cuentan con los ingresos suficientes para satisfacer las necesidades básicas alimentarias. Mientras en mayo de 1997 este índice era del 1,2%, en mayo de 2002 ascendió a 6,3%. Por otro lado, entre octubre del 2000 y mayo de 2002, el salario real de aquellas personas que tenían trabajo se redujo —en promedio— un 27%. Esta caída incluyó una disminución del ingreso nominal (el salario en pesos) y el impacto de la inflación de precios sobre el poder adquisitivo. En otras palabras, aquellas familias en las que trabajaba al menos uno de sus miembros vieron reducida su capacidad para cubrir los bienes y servicios necesarios. 58 Este organismo local, encargado de la construcción y adjudicación de viviendas para personas de bajos recursos económicos, registraba hacia el año 2002, un total de 2100 notas ingresadas por razones de emergencia habitacional, cifra que venía demostrando una notable tendencia al aumento (Cfr. Registro nº 3490/MGESYA/2002) En el año 2003, la CMV cambió sus características, funciones y organigrama y pasa a denominarse Instituto de la Vivienda de la Ciudad (en adelante IVC) 59 Se trata del Programa integrador para personas o grupos familiares en situación de “emergencia habitacional”. Creado por el Decreto 607/97. Estos datos oficiales demuestran el deterioro social producido en la ciudad de Buenos Aires a principios de esta década. El aumento de la pobreza y la indigencia, la creciente precariedad laboral, reflejada en las tasas de desempleo y subdesempleo, y la consecuente disminución de la capacidad adquisitiva, evidencian la gravedad de la situación social y económica de los habitantes de la ciudad. En este marco, debe leerse el deterioro de la situación habitacional de numerosas familias que vieron vulnerado su derecho al acceso a una vivienda digna. II.- EL CASO VECINOS DE VILLA LA DULCE El enclave urbano “Villa La Dulce”60 comenzó a conformarse hacia octubre del año 2000, dentro de un predio privado, desocupado y abandonado hacia mas de 10 años, en el barrio de Villa Soldati, en la zona sur de la CABA61. La mayoría de los vecinos pagó, a un autotitulado “encargado”, por las parcelas en las que se instalaron, lo que implicó la inversión de todos sus ahorros. Los vecinos comenzaron las tareas de limpieza, relleno y mejoramiento del terreno y se fueron ubicando y construyendo sus casillas, agrupados a veces por nacionalidad o redes familiares. El 16 de julio de 2001, en el marco de una causa por el delito de usurpación, la Justicia Penal Nacional62 dictamina y efectiviza el desalojo de Villa La Dulce. La desocupación del terreno por parte de la fuerza pública implicó la salida apresurada de sus habitantes con las pocas pertenencias que pudieron rescatar. Finalizado el operativo, 86 (ochenta y seis) familias, aquellas que no tenían ninguna alternativa habitacional a su alcance, quedaron literalmente en la calle sin que el GCABA adoptara medida alguna a su respecto63. En este momento inicial del reclamo, se acercan a los vecinos algunos de los actores institucionales que han acompañado el proceso durante casi siete años: la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, el titular de la Asesoría Tutelar en lo Contencioso administrativo y tributario N º 1 de la Ciudad64 (en adelante “Asesor Tutelar”) y la Pastoral Social del Arzobispado de Buenos Aires65 (en adelante “Pastoral Social”). Desde ese primer momento comienzan a desarrollarse una serie de negociaciones por parte de los actores institucionales siempre con la presencia de los vecinos, para contactar diferentes áreas del GCBA en la búsqueda de mejorar las condiciones inmediatas de las familias y, paralelamente, intentar abrir un espacio de diálogo que posibilitara una solución habitacional digna y sustentable para los habitantes de Villa La Dulce. 60 El asentamiento tomó su nombre por ser colindante a una fábrica de chocolates, llegando a constituir allí sus viviendas precarias, más de 180 familias. 61 Los grupos familiares que conformaron “Villa la dulce” no eran en su gran mayoría oriundos de la Ciudad de Buenos Aires. Habían llegado a la ciudad hacia fines de la década del 90, o bien desde el interior del país, o desde países limítrofes, en busca de una mejor calidad de vida. A pesar de esto, los adultos no habían logrado tener acceso al mercado formal de trabajo y, en la mayoría de los casos, se dedicaban a la recolección de cartón. 62 La orden emanó del Juzgado de 1º Instancia en lo Correccional nº 9, Secretaría nº 65. 63 Tal es así, que las 86 familias se ubicaron justo enfrente del predio desalojado entre la calle y la vereda, con las pocas pertenencias que pudieron rescatar tras el desalojo. 64 65 Se trata del representante legal de los niños, niñas y adolescentes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Delegación directa del Arzobispado de la Ciudad de Buenos Aires en cuestiones sociales. Este proceso de reclamación política culmina con la suscripción de un acta acuerdo el 7 de noviembre de 200166. Allí el GCBA se compromete a proveer una solución habitacional definitiva e integral para los vecinos de Villa La Dulce, en un plazo máximo de 60 (sesenta) días, en un terreno ubicado en la localidad de Villa Celina, Partido de La Matanza. Este compromiso no fue sostenido por el Estado, lo que dio inicio a una nueva etapa en el proceso de reclamación: la exigibilidad judicial del reclamo por su derecho a la vivienda digna. En este sentido, los vecinos de Villa la Dulce con el patrocinio del CELS, presentan ante la Justicia en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la CABA en febrero de 2002, una acción de amparo colectivo con miras a lograr la ejecución del acta firmada por el GCBA en noviembre de 2001 y la consecuente satisfacción de su derecho a la vivienda digna. Como medida cautelar, solicitan que se inmovilice la partida presupuestaria necesaria para dar cumplimiento al acuerdo de referencia y la provisión de una solución habitacional transitoria para las familias de La Dulce. La apertura de la vía judicial se articula con las negociaciones extrajudiciales, para proporcionar canales consensuados de acciones que luego, sistemáticamente, se incorporaron a la causa como mecanismo de garantía para los vecinos y sus derechos. En el marco de este trabajo articulado de los actores institucionales y con la presencia permanente de los vecinos, se logra en diciembre de 2003, la homologación en sede judicial de un acuerdo orientado a la solución habitacional definitiva para Villa La Dulce; convenio que incorpora estándares internacionales en materia de derecho a la vivienda digna, tales como habitabilidad, asequibilidad y accesibilidad. A partir de este acuerdo y su homologación en sede judicial, el GCBA se compromete a construir las viviendas necesarias para brindar una solución habitacional definitiva a las familias. Los vecinos de la ex villa La Dulce podrán adquirir las viviendas construidas. Para ello el Gobierno se comprometió a otorgar, a través de la Instituto de la Vivienda, un contrato de leasing con opción a compra o una línea de crédito especial que resulte accesible a los beneficiarios. Así, el préstamo de dinero no devengará interés de ningún tipo para las familias beneficiarias y el monto de la cuota y los plazos de pago se adecuarán a la capacidad de pago de cada familia beneficiaria. Para ello, el valor de la cuota mensual no podrá superar el 20% del ingreso real de cada grupo familiar. En este contexto, el GCBA se obliga también a mantener vigente el alojamiento transitorio 67 y la ayuda alimentaria para los receptores hasta el cumplimiento a las obligaciones del acuerdo y asignar las partidas presupuestarias correspondientes a los años que demande su ejecución, más allá de los plazos que la construcción de la vivienda demande. 66 La sistemática ausencia de respuestas por parte de la CMV, decidió a los vecinos – en una de las asambleas periódicas realizadas en el barrio - a movilizarse para reclamar directamente al gobierno por el cumplimiento de las promesas realizadas. La movilización fue pacífica y se constituyó como el primer hito importante del proceso de exigibilidad política del derecho a la vivienda de las familias de Villa La Dulce, con su presencia y reclamo directo y el apoyo del resto de los actores institucionales. Lograron así que el gobierno local se comprometiera por escrito a brindarles una solución habitacional definitiva. 67 En primer lugar, el alojamiento transitorio de los vecinos tuvo lugar a través del llamado Programa de Hoteles del GCABA. En el marco de este programa, el GCABA contrataba hoteles para alojar personas en situación de emergencia habitacional. Tras A pesar de los esfuerzos desplegados por los vecinos y los actores institucionales y de la sociedad civil para lograr la ejecución del convenio de diciembre de 2003 – que se plasmaron en numerosas presentaciones judiciales, así como en reuniones de la mesa de negociación con el GCBA y el IVC cada 15 días – los tiempos y acciones comprometidas en este acuerdo judicial fueron sistemáticamente incumplidos por parte del Estado. Así, llegados a comienzos de 2006, muchas de las familias seguían en los hoteles en condiciones precarias. En este sentido, a fin de que las familias pudieran mejorar las condiciones de alojamiento transitorio en que se encontraban, se arribó a un nuevo acuerdo con el GCBA que implicó el pago de un subsidio de alquiler a cada grupo familiar hasta la entrega de las viviendas definitivas. En la misma oportunidad, se acordó que, a modo de resarcimiento por el tiempo transcurrido, cada familia, mas allá de las facilidades de pago acordadas en el convenio inicial, recibiría un descuento de 15.000 pesos del monto total del crédito para el acceso en propiedad a las viviendas68. A diciembre de 2007, las obras destinadas a los vecinos de Villa La Dulce están en plena ejecución, con un avance real de alrededor del 60%. Esto determina que el proceso judicial y extrajudicial todavía permanece abierto con la posibilidad de que las viviendas sean entregadas recién en el primer trimestre de 2008. III.- LA ACTUACIÓN DEL PODER JUDICIAL EN EL CASO El Poder Judicial tuvo un doble y paradójico rol en el caso. El mismo evidencia las perspectivas marcadamente diferenciadas que presentan el poder judicial nacional en lo civil y el fuero contencioso administrativo de la ciudad a la hora de lidiar con problemáticas vinculadas a la realización de los DESC. Todo esto, en el mismo ámbito geográfico. En este sentido, tal como se destacara, es producto de una orden judicial que se procede a desalojar a las familias del enclave urbano Villa la Dulce. Así, por medio de un operativo policial absolutamente desproporcionado - en tanto los vecinos no ofrecieron resistencia al accionar judicial y policial - la Justicia Penal Nacional deja literalmente en la calle a unas 86 familias, cada una de ellas, con varios niños a su cargo. La jueza69 no toma ningún recaudo ni antes ni después del desalojo a fin de paliar las consecuencias de la medida para las familias. Su intervención se limita a efectivizar el desalojo, sin siquiera poner en conocimiento de la situación al Ministerio Público de Menores ni al GCABA. numerosos cuestionamientos judiciales por las pésimas condiciones de habitabilidad que presentaban los lugares que el GCBA alquilaba, el programa dejó en el 2004 de recibir nuevas altas. 68 Cfr. IVC, Resolución 978/2007. 69 A cargo del Juzgado de 1º Instancia en lo Correccional nº 9, Secretaría nº 65. A posteriori, y tras la interposición de la acción de amparo en los tribunales contencioso administrativos de la ciudad, el Poder Judicial local interviene en procura del resguardo de los derechos de los vecinos de Villa la Dulce. En este orden de ideas, en su primera intervención en el proceso, la Jueza a cargo del mismo70, realizó un reconocimiento físico del enclave y tras verificar las condiciones de precariedad absoluta en la que vivían los vecinos y la gravedad del incumplimiento específico en el que incurría el GCBA, decidió hacer lugar a la medida cautelar requerida en la acción, inmovilizando los fondos de la partida presupuestaria señalada por un monto aproximado de $500.000. A lo largo del trámite del amparo, la justicia de la ciudad demuestra proactividad en la defensa y promoción de los derechos de los accionantes, homologando así el acuerdo alcanzado entre el GCBA y los vecinos para la obtención de una solución habitacional definitiva y dando inmediato comienzo al proceso de ejecución del mismo. Proceso en el marco del cual, entre otras medidas, la justicia decide: convocar numerosas audiencias con presencia de las partes; imponer sanciones económicas a los organismos estatales responsables del incumplimiento; nombrar peritos para el monitoreo de la construcción de las viviendas, así como, la realización de inspecciones judiciales en las obras en ejecución. A pesar de estos esfuerzos, en la actualidad, y casi 6 años después de la interposición de la acción judicial, el GCBA aun no ha dado cabal cumplimiento a sus obligaciones. Esta situación demuestra la necesidad de concebir nuevos mecanismos de ejecución de decisiones judiciales favorables a los DESC, con miras a la real y concreta satisfacción de los derechos en juego. IV.- LA ACTUACIÓN DEL GCBA. El rol del GCABA a lo largo de este proceso de reclamación por el derecho a una vivienda digna ha estado teñido por un permanente y sistemático incumplimiento de las obligaciones a su cargo. Así, el gobierno local ha potenciado en todo cuanto fuera posible los mecanismos burocráticos y dilatado los tiempos de respuesta; ha ofrecido soluciones transitorias y fragmentadoras de la demanda grupal71 tanto a nivel judicial como extrajudicial; así como, ha impulsado un permanente deslinde de responsabilidades entre las distintas órbitas estatales involucradas a fin de no asumir cabalmente sus responsabilidades. La experiencia de Villa la Dulce permite además dar cuenta de la absoluta falta de coordinación entre dependencias gubernamentales, incluso bajo la órbita de un mismo ministerio72, al mismo tiempo que ha evidenciado profundas desarticulaciones entre las instancias de decisión política y las de ejecución de dichas decisiones. 70 Titular del Juzgado en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Nº 5, Secretaría Nº 9. Un ejemplo de soluciones fragmentadoras ha sido la propuesta del GCBA de ubicar a todas las familias en hoteles distintos a cargo del GCABA por un periodo de 15 días. En un primer momento las familias rechazaron la propuesta porque entendieron que implicaba disolver su reclamo. Fue solo una vez que estuvo presentada la acción judicial que aceptaron el traslado a los hoteles. 72 A modo de ejemplo en este punto, el CELS y la Defensoría debieron ocuparse de poner en contacto en numerosas oportunidades a lo largo del proceso al Programa de Hoteles y al Programa de alquileres del GCBA (actualmente programa conocido como Decreto 690/06). Ambos programas dependen del Ministerio de Desarrollo Social. 71 Por ultimo, es de destacar que el palmario incumplimiento del GCABA y del IVC en la ejecución de las obras, ha implicado que el GCBA terminara destinando por el paso del tiempo, importantes recursos económicos al alojamiento transitorio de los vecinos, que deberían haberse consignado de origen a la rápida y efectiva solución del problema de fondo. V.- LA ARTICULACIÓN ENTRE ACTORES INSTITUCIONALES Y DE LA SOCIEDAD CIVIL PARA LA REALIZACIÓN DEL DERECHO A LA VIVIENDA. El caso Villa la Dulce es una experiencia emblemática de articulación entre distintos actores estatales y de la sociedad civil alrededor de un objetivo común: la satisfacción del derecho a la vivienda de los vecinos de Villa la Dulce. De esta manera, el CELS, la Defensoría del Pueblo de la Ciudad, el Asesor Tutelar, la Pastoral Social y los vecinos han articulado operativa y estratégicamente a lo largo del proceso tanto en el plano de la negociación política como en el del diseño de la estrategia de litigio, con miras a potenciar los resultados. Es de destacar que aún antes del desalojo, tanto el Asesor Tutelar como la Defensoria del Pueblo habían desplegado un sinnúmero de acciones, a fin de promover y proteger los derechos de los vecinos. Así y simplemente a modo de ejemplo, fue a partir de las gestiones de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad que logró conseguirse el primer predio sobre el que planeaban construirse las viviendas. También, fue producto de la convocatoria de la Defensoria que el CELS decidió asumir el patrocinio letrado de las familias. Al mismo tiempo, el rol del Asesor Tutelar se ha visto marcado por el certero y permanente monitoreo de la ejecución de las obligaciones del GCBA y del IVC en el caso, lo que lo ha llevado, a denunciar el incumplimiento en múltiples ocasiones, a la par de los actores, y a solicitar la adopción de medidas tendientes a la realización de los derechos en juego. Se evidencia así una notoria diferencia con los procesos de desalojos descriptos en el acápite anterior de este trabajo, ya que en este caso, el rol del Ministerio Publico Tutelar y de la Defensoria del Pueblo ha sido por demás esencial para la promoción y protección de los DESC. VI.- ALGUNAS REFLEXIONES FINALES El caso hasta aquí descripto presenta las siguientes particularidades desde una perspectiva institucional: El involucramiento de importantes actores institucionales y de la sociedad civil en permanente apoyo y asesoramiento del reclamo de los vecinos por el derecho a una vivienda adecuada; La extensión en el tiempo: la reclamación se inició en el mes de julio de 2001 y todavía está en desarrollo; La obtención de un acuerdo judicial en el que el Estado local se comprometió a proveer una solución definitiva para la emergencia habitacional de los habitantes de Villa La Dulce y que resulta innovador en términos de la incorporación de elementos asociados a estándares internacionales sobre vivienda adecuada; El incumplimiento sistemático por parte del Estado de todos los compromisos y obligaciones asumidas, tanto judicial como extrajudicialmente; La necesidad de diseñar estrategias eficaces con miras a superar las trabas políticas que se imponen a los procesos de reclamación jurídica. En este orden de ideas, tal como se destacara al comienzo de este apartado, el caso Villa la Dulce presenta puntos de contacto y de desencuentro con la problemática de desalojos masivos que en la actualidad atraviesa la ciudad de Buenos Aires. Por un lado, las situaciones se asemejan en tanto y en cuanto la lectura de la problemática en juego vuelve a resultar completamente opuesta desde la perspectiva de los poderes judiciales actuantes. De esta manera, mientras que la Justicia Nacional se limita a desocupar predios en resguardo de la propiedad privada amenazada, la Justicia de la ciudad asume un rol en la protección de los derechos de las familias desalojadas. Asimismo, el caso aquí reseñado vuelve a evidenciar la ausencia de toda articulación al interior del GCBA. Por otro lado, esta vez, en clara oposición a las conclusiones del acápite anterior, el caso Villa la Dulce muestra el involucramiento y la articulación de importantes actores institucionales y de la sociedad civil en apoyo y asesoramiento permanente del reclamo por el derecho a una vivienda digna, al tiempo que da cuenta de la recepción por parte de la justicia de la ciudad de los estándares internacionales en la materia. Ahora bien, a pesar de todos los esfuerzos desplegados por los vecinos, el Ministerio Publico Tutelar, la Defensoría y las organizaciones de la sociedad civil, el caso evidencia los desafíos pendientes en el campo de la exigibilidad judicial de los DESC: la ausencia de mecanismos efectivos para lograr el cumplimiento de las decisiones judiciales favorables para el goce y ejercicio de los derechos sociales.