Poder Judicial de la Nación
Sentencia N° 2010. Buenos Aires 25 de noviembre de 2003. Expediente N° 28.492/01
"Federación Nacional de Trabajadores camineros y obreros del transporte automotor de
cargas y otros c/ Poder Ejecutivo Nacional s/ acc. Ordinaria de inconst." Juzgado
Nacional de primera instancia del trabajo N° 80.
Autos y vistos:
La demanda deducida por la Federación Nacional de Trabajadores Camineros y Obreros
del Transporte Automotor de Cargas; el Sindicato de Choferes de Camiones y afines; la
Unión Tranviarios Automotor; la Asociación Argentina de Aeronavegantes; el Sindicato
Argentino de Docentes Particulares (SADOP); la Asociación del Personal de Dirección
de la Empresa Subterráneos de Buenos Aires; la Asociación de Modelos Argentinos; la
Federación Argentina de Trabajadores de Prensa; el Sindicato de Empleados Textiles de
la Industria y afines de la República Argentina; el Sindicato de Mecánicos y afines del
Transporte Automotor de la República Argentina; la Asociación del Personal del
Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (APINTA); la Asociación del Personal
de Organismos de Previsión Social (APOPS); la Asociación del Personal Superior de
Empresas de Energía (APSEE); la Federación Argentina de Trabajadores de la
Imprenta, Diarios y afines (FATIDA); la Federación Argentina del Trabajador de las
Universidades Nacionales (FATUN); la Federación del Personal Jerárquico y
Profesional de la Secretaría de Estado de Comunicaciones y de ENCOTESA
(FEJEPROC); FOETRA- Sindicato Buenos Aires; el Sindicato de empleados de la Caja
de Subsidios Familiares para el Personal de la Industria; la Unión de Empleados de la
Justicia de la Nación y de la Unión Obrera Molinera Argentina contra el Poder
Ejecutivo Nacional. Las entidades sindicales demandantes solicitan se declare la
inconstitucionalidad e implicabilidad del Dec. PEN 1382/01 y su modificatorio; y dec.
1604/01 y sus normas reglamentarias y/o complementarias, respecto de todos los
trabajadores representados personal y territorialmente por dichas asociaciones
profesionales. Peticionan, asimismo, que en la sentencia definitiva se declare que los
trabajadores por ellas representados deben continuar gozando el régimen de
asignaciones familiares vigente para cada actividad con anterioridad a los decretos cuya
validez constitucional cuestionan.
El Estado Nacional, por su parte, se presenta a fs. 84/107 y plantean en primer término
la falta de legitimación activa de las entidades gremiales actoras. Expone diversos
argumentos de hecho y de derecho que, a su criterio, reafirman la validez constitucional
de los decretos cuestionados y solicito, en definitiva, el rechazo de la demanda en todas
sus parte.
Y considerando:
I. Tal como ha quedado la litis corresponde resolver en primer término la excepción de
falta de legitimación activa opuesta por la demandada en su responde.
La accidentada sostiene que las entidades sindicales actoras carecen de legitimación
para obrar pues no son ellas las titulares de las relaciones jurídicas ni de los derechos
constitucionales invocados que, según su criterio, se encontrarían violadas. Consideran
que en el caso no resulta aplicable el artículo 31 incisos a) y c) de la ley 23.551, por no
estar comprometidos intereses colectivos, sino supuestos derechos plurindividuales de
trabajadores registrados y no registrados. Considera que el art. 43 de la Constitución
Nacional que las actoras citan, no resulta aplicable al caso en análisis pues no se trata de
una acción de amparo sino de una acción ordinaria de inconstitucionalidad y destaca
que las asociaciones accionantes no son titulares de los derechos constitucionales que, a
su criterio, se encontrarían violados, y que carecen de mandato de los trabajadores,
únicos habilitados para plantear esta acción, por lo que no se ha dado cumplimiento a lo
establecido en el art. 22 del dec. 467/88 que expresamente determina que para
representar los intereses individuales de los trabajadores las asociaciones sindicales
deberán acreditar el consentimiento por escrito, por parte de los interesados, del
ejercicio de dicha tutela.
Es cierto que el presente expediente no es una acción de amparo, pero no lo es menos en
virtud de lo establecido en el art. 31 inc. a) de la ley 23.551 de asociaciones sindicales
con personería gremial, caso de las aquí demandantes, están facultadas para defender y
representar ante el Estado y los empleadores los intereses individuales y colectivos de
los trabajadores.
Como sostuvo el señor Fiscal General al dictaminar en la medida cautelar iniciada por
lo reclamantes la que tramitó ante el Juzgado N° 49 del Fuero fs (118/120), cabe
distinguidas las contiendas plurindividuales de las colectivas propiamente dichas, para
concluir afirmando que la legitimación sindical natural se limita a los conflictos
mencionados en el último térmico y no a los primeros, que exigen que la asociación
acredite por escrito el consentimiento de los trabajadores, ya que actuaría como
mandante y en los términos del art. 22 del decreto 467/88, reglamentario de la ley
23.551 y ninguna duda me cabe, compartiendo en todo el dictamen de la Fiscalía
General, que el intento de modificar peyorativamente las asignaciones implica, más allá
de lo que oportunamente se resuelva, la base de una potencial controversia colectiva,
que debe considerarse incluida en el amplio ámbito de representación legal de los
sindicatos, ante lo establecido por el ya citado art. 31 inc. A, de la ley 23.551.
Las entidades reclamantes inician la presente acción en defensa de los derechos de todos
los trabajadores (inclusive los futuros y potenciales) incluidos en su ámbito de
representación, tanto personal como territorial y ninguna duda me cabe que los derechos
que se dicen afectados por los decretos cuestionados tienen incidencia colectiva.
Desde la perspectiva expuesta, considero que las asociaciones gremiales actora se
encuentran legitimadas para iniciar la presente acción y, en consecuencia, desestimaré la
excepción expuesta por el Poder Ejecutivo Nacional.
Aclarado este primer punto corresponde resolver sin más el fondo de la cuestión
planteada.
Las actoras plantean la inconstitucionalidad del decreto 1382/01 y su modificatorio
(1407/01), publicado en el Boletín Oficial el 2 de noviembre de 2001 dictado por el
PEN invocando las atribuciones que confiere el art. 99 inc. 3 de la C.N., que establece
un Sistema Integrado de Protección a la Familia (SIPROF) y deroga en su art. 26, la ley
27.714 y sus modificatorias y el art. 89 del decreto 2284/91 y del decreto 1604/01 que
restituye la vigencia del art. 89 del decreto 2284/91 y de la ley 24.714, con excepción de
las normas correspondientes a las prestaciones a las que refiere el párrafo 3° del art. 26
del dec. 1382/01 (asignación por hijo, asignación por cónyuge correspondiente a los
beneficiarios del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones), cuya vigencia se
regirá por las pautas en él establecidas.
Independientemente del acierto o error de las disposiciones establecidas en las normas
precedentemente citadas lo cierto es que ambas, a mi criterio, y por las razones que a
continuación expondré presentan una inconstitucionalidad de origen.
El art. 99, inc 3 de nuestra Carta Magna establece que el presidente de la Nación no
podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de
carácter legislativo y que solamente cuando las circunstancias excepcionales hicieran
imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción
de las leyes y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el
régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y
urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán
refrendarlos conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.
A renglón seguido establece cual será el trámite de dichos decretos.
El decreto 1382/01 se dictó durante el período de sanciones ordinarias del Congreso y lo
cierto del caso es que como sostienen las actoras a fs. 85 no se avisara cuales fueron las
circunstancias excepcionales o la extra urgencia a la que se hace mención en sus
considerandos que hicieron imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la
Constitución para la sanción de las leyes teniendo en cuenta que en el art. 26 establece
como fecha de su entrada en vigencia el 1° de enero de 2002, o sea dos meses después
de su dictado (1/11/01) y publicación (2/22/01).
Por otra parte, a casi dos años de su dictado no se ha dado cumplimiento al trámite
establecido en nuestra Carta Magna para el caso de los decretos de necesidad y
urgencia.
Considero que la doctrina sentada por nuestro Alto Tribunal en la causa “Verrocchi,
Ezio Daniel c/Administración Nacional de Aduanas” (Fallos 322;1723), resulta
plenamente aplicable al caso en análisis.
En dicho precedente la Corte sostuvo que en el art. 99 inc 3 de la Constitución Nacional
no deja lugar a dudas de que la admisión del ejercido de facultades legislativas por parte
del Poder Ejecutivo, se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con
sujeción a exigencias materiales y formales, que constituyen una limitación y no una
ampliación de la práctica seguida en el país, así como que para que el Poder Ejecutivo
Nacional puede ejercer legítimamente facultades legislativas que, en principio, le son
ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) Que se
imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución o 2)
que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser
solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite
normal de las leyes.
Como hemos visto, ninguna de estas dos circunstancias se ha verificado en el caso en
análisis, por lo que no tengo dudas que el PEN ejecutó ilegítimamente facultades que le
son ajenas y que, en consecuencia, los decretos cuestionados son nulos de nulidad
absoluta e insanable (art. 99, inc. 3°, 2do. Párrafo CN).
Si bien esta circunstancia bastaría para hacer lugar al reclamo incoado considero, dada
la trascendencia del tema en debate, agregar algunas consideraciones más.
Al igual que en el caso "Verrocchi", los decretos aquí cuestionados concretan la
derogación de una ley formal, por lo que cabe concluir que el PEN ha ejercido una
actividad materialmente legislativa con injerencia en la función propia del Congreso de
la Nación.
Como se sostuvo en el citado precedente los constituyentes de 1994 no han eliminado el
sistema de separación de las funciones del gobierno, que constituye uno de los
contenidos esenciales de la forma republicana prevista en el art. 1° de la Constitución
Nacional. En ese sentido, los arts. 23, 76 y 99 revelan la preocupación del poder
constituyente por mantener intangible como principio un esquema que, si bien
completado con la doctrina de los controles recíprocos que los diversos órganos se
ejercen, constituye uno de los pilares de la organización de la Nación por cuanto
previene los abusos gestados por la concentración del poder.
No cuestiono para nada los propósitos del Poder Ejecutivo Nacional de alcanzar metas
sociales que redunden no sólo en beneficio de los trabajadores sino del país entero,
propósitos que comparto y que, por otra parte, no es de mi competencia analizar ya que
entran dentro del ámbito de actuación de dicho poder y están excluidos del análisis que
de ellos puedan efectuar los jueces en el ejercicio de su jurisdicción, lo que sí cuestiono
y tal tema si entra dentro de mi competencia, es la forma en la que se pretenden
implementar tales medidas.
Por otra parte, tal como he dicho, los decretos aquí cuestionados (en especial el dec.
1382/01) concretan la derogación de una ley formal y lo cierto es que la virtud del cual
los de inferior jerarquía deben, necesariamente, adecuarse a las superiores y las de
idéntico nivel no pueden existir simultáneamente si se contradicen, ya que es sabido que
una ley (y no un decreto) posterior deroga a la anterior.
Desde el punto de vista, tal como mencioné en la causa "Negri, Mario Raúl y otros
/Estado Nacional-Poder Ejecutivo Nacional s/acción de amparo" (sentencia N° 1197 del
12 de marzo de 1997), resulta destacable lo expuesto por Hans Kelsen en su "Teoría
pura del derecho", Ed. Universitaria de Buenos Aires, pág. 147, en cuanto a que "Un
orden jurídico no es un sistema de normas yuxtapuestas y coordinadas. Hay una
estructura jerárquica y sus normas se distribuyen en diversos estratos superpuestos. La
unidad del orden reside en el hecho de que la creación –y por consecuencia la validezde una norma está determinada por una tercera norma. Podemos de este modo,
remontarnos hasta la norma fundamental de la cual depende la validez del orden
jurídico en su conjunto".
Es evidente que esa pirámide jurídica, los decretos cuestionados no resultan aptos,
conforme la escala de normas prevista en el art. 31 ya citado, para modificar una ley
pues esta resulta ser superior a un decreto.
Desde otra perspectiva, cabe señalar que los considerandos del dec. 1382/01, al igual
que en los dec. 770/96 y 771/96, resultan ser afirmaciones dogmáticas de insuficientes
que no alcanzan a justificar la imposibilidad de revitalizar el régimen de las
asignaciones familiares por medio del ejercicio de la función legislativa por el Congreso
de la Nación, máxime, como sostuvo la Corte en el tantas veces citando "Verrocchi",
cuando se trata de derechos sociales, tutelados explícitamente en la Constitución
Nacional, los cuales pueden y deben ser reglamentados por leyes formales –fruto de los
debidos consensos obtenidos por los representantes para dar respuestas a las
necesidades de la comunidad- pero nunca aniquilados ni aún en la emergencia. En estas
condiciones, cabe concluir en la invalidez de los decretos cuestionados en el sub line,
por cuanto no ha existido ninguna de las circunstancias fácticas que la norma
constitucional describe con rigor de vocabulario.
En función de todo lo expuesto declaro la inconstitucionalidad e inaplicabilidad de los
decretos 1382/01 y su modificatorio (1407/01) y 1604/01, los que en virtud de lo
establecido en el art. 9 inc. 3 de la CN, resultan nulos de nulidad absoluta e insanable.
En función de lo resuelto precedentemente y atento lo expresamente solicitado en la
demanda (fs. 96) corresponde establecer que los trabajadores representados territorial y
personalmente por las asociaciones sindicales accionantes deben continuar regidos por
el Régimen de Asignaciones Familiares vigente para cada actividad con anterioridad al
dictado de los Decretos PEN 1382/01, 1407/01 y 1604/01 y hacer saber al Poder
Ejecutivo Nacional que deberá arbitrar los medios necesarios para comunicar a los
empleadores alcanzados por este procedimiento lo aquí dispuesto.
No puedo dejar de señalar que comparto totalmente los propósitos del Poder Ejecutivo,
quien ante la grave situación social imperante trata de brindar cobertura a todos los
sectores afectados, pero coincido con las actoras en que ello no se logra disminuyendo
el ingreso de trabajadores que perciben salarios inferiores a $ 1.500 y que se encuentran
vinculados a sus empleadores a través de una relación formal.
No se trata, como vulgarmente podría decirse, "de tapar un agujero para destapar otro",
sino de implementar, conforme los procedimientos adecuados, una política social que
tenga como fin último la dignificación del hombre y su derecho a vivir como
corresponde.
Costas a cargo de la demandada vencida (art. 68 CPCC).
Por lo expuesto y disposiciones legales citadas, FALLO: Hacer lugar a ka demanda
deducida por Federación Nacional de Trabajadores Camineros y Obreros del Transporte
Automotor de Cargas; el Sindicato de Choferes de Camiones y afines; la Unión
Tranviarios Automotor; la Asociación Argentina de Aeronavegantes; el Sindicato
Argentino de Docentes Particulares (SADOP); la Asociación del Personal de Dirección
de la Empresa Subterráneos de Buenos Aires; la Asociación de Modelos Argentinos; la
Federación Argentina de Trabajadores de Prensa; el Sindicato de Empleados Textiles de
la Industria y afines de la República Argentina; el Sindicato de Mecánicos y afines del
Transporte Automotor de la República Argentina; la Asociación del Personal del
Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (APINTA); la Asociación del Personal
de Organismos de Previsión Social (APOPS); la Asociación del Personal Superior de
Empresas de Energía (APSEE); la Federación Argentina de Trabajadores de la
Imprenta, Diarios y afines (FATIDA); la Federación Argentina del Trabajador de las
Universidades Nacionales (FATUN); la Federación del Personal Jerárquico y
Profesional de la Secretaría de Estado de Comunicaciones y de ENCOTESA
(FEJEPROC); FOETRA- Sindicato Buenos Aires; el Sindicato de empleados de la Caja
de Subsidios Familiares para el Personal de la Industria; la Unión de Empleados de la
Justicia de la Nación y de la Unión Obrera Molinera Argentina contra el Estado
Nacional- Poder Ejecutivo Nacional, y en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad
e inaplicabilidad de los decretos 1382/01 y su modificatorio 1407/01 y 1604/01 los que
resultan nulos de nulidad absoluta e insanable y establecer que los trabajadores
representados territorial y personalmente por las asociaciones sindicales accionantes
deberán continuar regidos por el Régimen de Asignaciones Familiares vigente para cada
actividad con anterioridad al dictado de dichos decretos.
II. Hacer saber al Poder Ejecutivo Nacional que deberá arbitrar los medios necesarios
para notificar a los empleadores alcanzados por este procedimiento lo aquí dispuesto.
Costas a cargo de la parte demandada a cuyo efecto se regulan los honorarios de la
representación y patrocinio letrado de las partes actora y demandada en la suma de $
500.000 (pesos cincuenta mil) y $ 35.000 (pesos treinta y cinco mil), respectivamente
(arts. 6, 7, 9, 19, 22, 37, 39, 47 y ley 21.839 y 38 de la ley 18.3345). Regístrese,
nitifiquese, cúmplase y, oportunamente, con intervención del Ministerio Público,
archívese.
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