Inconstitucionalidad Art. 1 de la Ley 22.278

Fallo Gabriel Cavallo y Eduardo Freiler - Inconstitucionalidad Art. 1 Ley 22.278 y Art 412 CPPN
Informe Colectivo de Derechos de Infancia y Adolescencia (Argentina) • CIDH • 6 de marzo de 2007
Juicio de menores. Art. 1 ley 22.278. Art 412 CPPN. Inconstitucionalidad
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional Federal, sala 1ª
6 de diciembre de 2006
G.F.D. y O. s/ expediente tutelar
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional Federal, sala 1ª
Buenos Aires, 6 de diciembre de 2006
Y VISTOS Y CONSIDERANDO:
I) Llegan las presentes actuaciones a conocimiento y decisión de este Tribunal, en
virtud de la contienda negativa de competencia trabada entre los titulares del Juzgado
Nacional en lo Criminal y Correccional Federal Nº 11, Secretaría Nº 21, y el Juzgado
Nacional de Menores Nº 7 Secretaría Nº 20, conforme lo establecido por el artículo 44
del Código Procesal Penal de la Nación (fs 2/8).
A fs. 15 el representante del Ministerio Público Fiscal contestó la vista que le fuera
concedida. Entendió que no correspondía la declaración de incompetencia, y que los
juzgados de menores se encontraban limitados a intervenir en aquellos casos en que
éstos fuesen imputados de delitos. A tal efecto, consideró que debía efectuarse la
remisión de las actuaciones al Consejo Nacional del Menor y la Familia, en base a los
artículos 42, 45 y 46 de la ley 26.061, de "Protección Integral de los Derechos de los
Niños, Niñas y Adolescentes".
II) La formación del presente expediente tutelar obedeció a la intención del juez de
determinar si existía para los jóvenes estado de riesgo o abandono, todo ello conforme
a lo establecido por el artículo 34 de la ley 23.737 y el artículo 1º in fine de la ley
22.278.Si bien tiene dicho este Tribunal que para el juzgamiento de una persona
menor de 18 años, el fuero nacional de menores es el que mejor satisface la exigencia
de especialidad que resulta de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño
(c. 39.085 "Incid. de incomp. de Q., R. D."., rta. 27/06/06, reg. Nº 606), la
circunstancia
de
que
en
este
caso
haya
concluido
la
causa
penal
lleva
irremediablemente el centro de la discusión a una instancia previa: decidir sobre la
subsistencia del régimen tutelar a la luz de esa Convención - de jerarquía
constitucional-, del resto de reglas internacionales sobre la materia y de la ley 26.061.
La cuestión planteada presenta uno de los puntos más controvertidos en torno al
sistema de judicialización de menores en nuestro país, y fundamentalmente recepta el
debate teórico en torno al diseño de una política legislativa en materia de minoridad y
delincuencia juvenil que oscila entre: dar prevalencia a un modelo tutelar, en el que el
juez actúa como un padre ope legis del menor de edad (propio del sistema de la ley
22.278, en consonancia con el art. 412 del CPPN) y dejar ese modelo tutelar
definitivamente atrás por su contradicción frente a los derechos reconocidos a los niños
por fuentes supralegales.
La discusión, en la práctica, se traduce en seguir sosteniendo la vigencia del arcaico
sistema penal de minoridad, o bien, hacerlo a un lado por resultar incompatible con los
postulados constitucionales y reglas internacionales de la misma jerarquía.
El modelo tutelar, propio de la derogada ley 10.903 de "Patronato de Menores" de
1919, conocida también como "Ley Agote" (LA 1980-B-1539), al que se adscribe la
vigente ley 22.278, giraba en torno a la idea de la necesidad de instaurar un régimen
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tutelar frente a la situación irregular vivenciada por el niño. Receptaba, bajo el
concepto de tutela, la posibilidad de avanzar, no sólo sobre los niños que resultaban
autores de delitos, sino fundamentalmente sobre aquellos que se encontraban en
situación de abandono, peligro material y moral.
Así, el artículo 14 de esa ley establecía que "Los jueces de la jurisdicción criminal y
correccional en la Capital Federal de la República y en las provincias o territorios
nacionales, ante quienes comparezca una persona menor de 18 años, acusado o como
víctima de un delito, deberán disponer preventivamente de ese menor si se encuentra
material o moralmente abandonado o en peligro moral...". Creaba el marco para que el
Estado actuara con ilimitada discrecionalidad, y dispusiera de los menores por tiempo
indeterminado con el único límite marcado por la mayoría de edad, que el
ordenamiento jurídico argentino establece a los 21 años. Tal facultad persistía, incluso,
cuando el expediente judicial concluía con un sobreseimiento o absolución, y así
también cuando se trataba de un niño víctima, pero que a criterio del juez se
encontraba en un estado de abandono.
El sistema funcionó en perfecta armonía con la ley Penal de Minoridad -22.278(sancionada el 28 de agosto de 1980 -v.LA 1980-B-1539- y modificada por ley 22.803
-v. LA 1983-A-103-), que con un contenido ideológico similar al de la "Ley Agote",
estructuró el proceso al que deberían ser sometidos los menores cuando se
encontrasen imputados por la comisión de un hecho delictivo.
El artículo 1º de la Ley Penal de Minoridad dispone que no son punibles los menores
que no hayan cumplido 16 años de edad, como así tampoco los que no hayan cumplido
18 años respecto de los delitos de acción privada o reprimidos con pena privativa de
libertad que no exceda de 2 años, con multa o inhabilitación.
Pese a ello, en su segundo párrafo habilita a los jueces de menores a intervenir
discrecionalmente, adoptando medidas intromisivas. Establece que "si de los estudios
realizados resultare que el menor se halla abandonado, falto de asistencia, en peligro
material o moral, o presenta problemas de conducta, el juez dispondrá definitivamente
del mismo por auto fundado, previa audiencia de los padres, tutor o guardador" (art.
1º, in fine). Se desprende de allí que, la inimputabilidad declarada no implica per se un
renunciamiento a la intervención penal coactiva, ya que, aún en ese caso, el niño es
susceptible ser objeto de la injerencia estatal, a través de la aplicación de medidas
tutelares en función de sus condiciones de vida.
El artículo 2º, y respecto de los menores de entre 16 y 18 años de edad que
incurrieren
en
delito,
ordena
al
juez
a
someterlos
a
proceso
y
disponerlos
provisionalmente durante su tramitación a fin de posibilitar la aplicación de las
facultades conferidas por el artículo 4º. Asimismo contempla, cualquiera sea el
resultado de la causa, que se dispondrá definitivamente de ellos cuando de los estudios
realizados resultaren las circunstancias reseñadas en el párrafo anterior respecto del
artículo 1º.
El artículo 3º establece los efectos de la disposición: "a)La obligada custodia del menor
por parte del juez, para procurar la adecuada formación de aquél mediante su
formación integral", facultándolo a ordenar las medidas que crea convenientes
respecto del menor y siempre que sean modificables en su beneficio; " b) La
consiguiente restricción al ejercicio de la patria potestad o tutela, dentro de los límites
impuestos y cumpliendo las indicaciones impartidas por la autoridad judicial, sin
perjuicio de la vigencia de las obligaciones inherentes a los padres o al tutor; c) el
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discernimiento de la guarda cuando así correspondiere". Por último, prevé que "la
disposición definitiva podrá cesar por resolución judicial fundada, y concluirá de pleno
derecho cuando el menor alcance la mayoría de edad".
En un sentido similar, el Código Procesal Penal de la Nación en su artículo 412, bajo el
título
de
medidas
tutelares
prescribe
que
"[el
tribunal]
Podrá
disponer
provisionalmente de todo menor sometido a su competencia entregándolo para el
cuidado y educación a sus padres o a otra persona o institución...", "En tales casos, el
tribunal podrá designar un delegado para que ejerza la protección y vigilancia directa
del menor y periódicamente le informe sobre la conducta y condiciones de vida de
aquél".
Este modelo de intervención, conocido como "la doctrina de la situación irregular", se
basa fundamentalmente en la idea de un Estado paternalista, que habilita la
intervención de sus órganos (judicial y administrativo) bajo el argumento de protección
mediante mecanismos de tutela dirigidos a resocializar al menor .La exégesis de las
leyes 10.903, 22.278 y el artículo 412 del Código Procesal Penal de la Nación revela
que la doctrina de la situación irregular encierra un grave defecto: no logra distinguir
entre la atención de situaciones de desprotección, desamparo o abandono y la
persecución y juzgamiento de hechos calificados como delitos por la ley penal. La
confusión en la que incurre es la responsable de que se vulneren las garantías de las
que goza, sin importar la edad, toda persona sujeta a proceso penal.
Todo ordenamiento legal propio de un Estado de Derecho exige la configuración de un
derecho penal de acto que desvalore lo que el agente hizo sin consideración a su modo
de vida o su conducta moral. En nuestro país, ello es consecuencia del principio de
reserva establecido en el artículo 19 de la Constitución Nacional cuyo texto dispone
que las acciones privadas, siempre que no afecten derechos de terceros quedan
"reservadas a Dios y exentas de los magistrados".
En contraste, el tratamiento especial que importan las medidas tutelares es impuesto,
con independencia de la declaración de responsabilidad penal, en base a las
características personales del menor, su eventual "peligrosidad" y su situación familiar,
como resultado de diversos estudios que se realizan previamente sobre él. De este
modo, la culpabilidad por el acto, de raigambre constitucional, es desplazada en la
práctica por un "derecho penal de autor".
Las disposiciones heredadas del sistema de patronato, desconocen, en igual medida, el
principio de estricta legalidad. Tal como explica Ferrajoli, la ley penal, por incidir en la
libertad personal de los individuos, "está obligada a vincular a sí misma no sólo las
formas, sino también, a través de la verdad jurídica exigida a las motivaciones
judiciales, la sustancia o los contenidos de los actos que la aplican. Esta es la garantía
estructural que diferencia el derecho penal en el estado de ´derecho´ del derecho
penal de los estados simplemente ´legales´, en los que el legislador es omnipotente y
por tanto son válidas todas las leyes vigentes sin ningún límite sustancial a la primacía
de la ley" (Ferrajoli, Luigi, Derecho y Razón. Teoría del garantismo penal, Trotta,
Madrid, 2000, p. 379). Por fomentar aplicaciones de tipo sustancialista y decisionista la
doctrina de la situación irregular viola esa garantía.
Respecto de las medidas que la ley penal de minoridad lleva a adoptar durante los
procesos seguidos a menores imputados de cometer delitos, es posible afirmar que
todas confluyen en la opción de disponer definitivamente o no del menor, vulnerando
el principio constitucional de inocencia. La utilización de eufemismos, tales como
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"tutelar" o "institucionaliazción", ofrece una visión distorcionada de la realidad, que
esconde verdaderas privaciones de la libertad de plazo incierto, independientemente
de
su
responsabilidad
penal,
con
la
consecuencia
cruda
que
conlleva
toda
prisionización empezando por el estigma de quien la padece.
La formación del expediente tutelar, orientada a la comprobación del estado de
abandono o riesgo, material o moral en que pueda encontrarse el menor, es "donde el
juez decide todo lo atinente a la restricción de derechos del sometido a proceso,
incluida la pérdida forzosa de la libertad, sin necesidad de que dicha medida guarde
relación con lo acontecido n el proceso penal, pues puede continuar la internación, aún
cuando el imputado haya sido sobreseido" (Mary Beloff - José Luis Mestres, "Los
recursos en el ámbito de la justicia de menores", en: "Los recursos en el procedimiento
penal", Bs. As., Ediciones del Puerto, segunda edición actualizada, 2004, pp. 362/363).
De este modo, se ha concluido que "el sistema que se aplica en Argentina, combina lo
peor de la tradición tutelar con lo peor de la tradición penal. En otras palabras: no
protege sino castiga; y castiga sin garantías ni derechos, porque la intervención estatal
sobre menores imputados de delitos se justifica sobre la base de argumentos tutelares
en lugar de argumentos represivo-sancionatorios, propios del derecho penal liberal"(
Mary Beloff , "Revista jurídica de la Universidad de Palermo, "Los adolescentes y el
sistema penal. Elementos para una discusión necesaria en la Argentina actual", p.
102).
Desde un punto de vista afín, la Cámara Nacional en lo Criminal y Correccional ha
criticado la internación, al sostener que: "estas disposiciones [arts. 1º, 2º, 3º y 3º bis
de la ley 22.278 y art. 412 del CPPN] entran en colisión con el derecho al debido
proceso y el principio de inocencia, que exigen que la imposición de una pena esté
precedida por una sentencia de condena. Ello en tanto, según el artículo 18 de la
Constitución Nacional, cualquier intervención coactiva que se aplique antes de tal
resolución definitiva -particularmente cuando se trate de una medida restrictiva de la
libertad- debe estar fundada estrictamente en cuestiones de carácter procesal
debidamente probadas y debe cubrir una serie de exigencias (mérito sustantivo,
excepcionalidad, proporcionalidad, provisionalidad, por el tiempo más breve que
proceda), que no aparecen enunciadas en las normas antes citadas" (CCC, Sala I, CNº.
22.909 "Famoso, E. y O. s/ procesamiento e internación", rta. 17/03/04).
Por su parte, la Cámara Nacional de Casación Penal recientemente entendió que "... sin
renunciar al distingo ontológico entre prisión preventiva, detención (art. 411 CPPN) y
disposición tutelar que ordena un internamiento en un instituto de puertas cerradas,
no puede pasarse por alto que todas esas medidas están revestidas de un franco matiz
de represión, que son lisa y llanamente, privaciones de la libertad con la agravante de
que, en gran parte de los casos, las medidas tuitivas así dispuestas ni siquiera guardan
relación con la infracción achacada al menor" (CNCP, del voto de la Dra. Amelia L.
Berraz de Vidal, acuerdo 2/06, plenario nº 12, "C. F., M. R. s/ recurso de
inaplicabilidad de la ley", 29/06/2006). Esto último encuentra explicación en que la
privación de la libertad en el expediente tutelar se fundamenta principalmente en la
personalidad o estado de riesgo del niño, sus condiciones personales o familiares, o la
necesidad de ser tutelado.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación también ha censurado la realidad que
exhibe el sistema judicial de menores. Sostuvo que "una característica distintiva y
criticable que ha tenido este sistema judicial de menores es que históricamente no ha
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establecido una línea divisoria clara entre el niño imputado de un delito de aquel otro
niño desamparado o incluso del que fue víctima, en efecto, para esos casos el juez
tiene respuestas similares, entre ellas disponer de ellos, que en muchos casos ha
implicado internación. Esto surge claramente no sólo del artículo 2º de la ley 22.278
sino también de la hermenéutica de la ley de Patronato de Menores nº 10.903 ... (art.
21)". "Estas medidas, materialmente, han significado, en muchos casos, la privación
de la libertad en lugares de encierro en condiciones de similar rigurosidad y
limitaciones que aquellos lugares donde se ejecutan las penas de los adultos"("M. 1022
XXXIX, "M., D. E. s/ robo agravado por el uso de armas en concurso real con homicidio
calificado", rta. 7/12/05).
También dijo, en cuanto a la prohibición de ejercicio de poder punitivo que no se ajuste
al principio de culpabilidad, que ella "recoge una concepción antropológica que no
admite la cosificación del ser humano, y por ende, rechaza su consideración en
cualquier otra forma que no sea como persona, lo que presupone su condición de ente
capaz de autodeterminación y dotado de conciencia moral" ("M. 1022 XXXIX, "M., D. E.
s/ robo agravado por el uso de armas en concurso real con homicidio calificado", rta.
7/12/05).
La reforma constitucional de 1994 incorporó con jerarquía constitucional la Convención
Internacional sobre los Derechos del Niño (cfr. art. 75 inc. 22 de la C.N.), adoptada por
la Asamblea General de las Naciones Unidas, en Nueva York, el 20 de noviembre de
1989, y ratificada por nuestro país mediante la ley 23.849, en el año 1990. Dicho
instrumento ha significado una nueva visión sobre los derechos del niño, al que,
igualmente se adscriben otras normas de vigencia internacional, como las Reglas
Mínimas de Naciones Unidas para la Administración de Justicia Juvenil (Reglas de
Beijing), las Reglas Mínimas de Naciones Unidas para Jóvenes Privados de Libertad y
las Directrices de las Naciones Unidas para la Administración de Justicia Juvenil
(Directrices de Riad), y que constituyen un punto de inflexión respecto al tratamiento
que hasta ese momento se le daba al menor.
La nueva concepción de la niñez que de allí resulta se estructura sobre la base de
ciertos derechos y garantías que exigen el reconocimiento del niño como un sujeto de
derechos con responsabilidades, derechos y obligaciones, e importa la exigencia de
que los niños infractores de la ley sean tratados respetando el sentido de su dignidad,
que en principio se traduce en la imposibilidad de que se encuentren en peor situación
que un adulto que hubiese realizado la misma conducta delictiva. A la par, contempla
la regla de que el niño no sea separado de sus padres y la posibilidad de que sea oído
en todo procedimiento judicial y administrativo que lo afecte.
La citada Convención impone como premisa fundamental, que cualquier desarrollo
normativo que los Estados elaboren en cuanto a las medidas de protección de la niñez
debe
reconocer
que
los
niños
son
sujetos
de
derechos
propios
(art.
19).
Específicamente, para los casos en que se les impute la infracción de leyes penales,
diseña un sistema que básicamente recepta los principios reconocidos a nivel
internacional en relación con la necesidad de asegurar un debido proceso, el respeto
por su dignidad, y la racionalidad de cualquier medida que en su consecuencia se
disponga (arts. 37 y 40).
Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva
sobre Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño resaltó que "el Estado tiene la
obligación de elaborar programas de prevención del delito. El internamiento de niños
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sin que hayan cometido una falta y sin respetar las garantías del debido proceso,
constituiría una violación a los artículos 7º y 8º de la Convención Americana, al artículo
40 de la Convención sobre los Derechos del Niño, a la Constitución y al principio
fundamental en el Derecho penal de nulla poena sine lege ... Además, para la
detención de niños deben darse condiciones mucho más específicas en las que resulte
imposible resolver la situación con cualquier otra medida"(Corte Interamericana de
Derechos Humanos, Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño, Opinión
consultiva OC-17/2002, 28/08/2002).
En esa misma oportunidad también dijo que "hay niños expuestos a graves riesgos o
daños que no pueden valerse por sí mismos, resolver los problemas que los aquejan o
encausar adecuadamente su propia vida, sea porque carecen absolutamente de un
medio familiar favorable, que apoye su desarrollo, sea porque presenten insuficiencias
educativas, alteraciones de la salud o desviaciones de comportamiento... Obviamente
estos niños no quedan inmediatamente privados de derechos y sustraídos a la relación
con sus padres o tutores y a la autoridad éstos. No pasan al dominio de la autoridad,
de manera tal que ésta asuma, fuera de procedimiento legal y sin garantías que
preserven los derechos e intereses del menor, la responsabilidad del caso y la
autoridad plena sobre aquél. En toda circunstancia, se mantienen a salvo los derechos
materiales y procesales del niño. Cualquier actuación que afecte éste debe hallarse
perfectamente motivada conforme la ley, ser razonable y pertinente en el fondo y en la
forma, atender al interés superior del niño y sujetarse a procedimientos y garantías
que permitan verificar en todo momento su idoneidad y legitimidad".
De esta manera, se superan los defectos del inquisitivo régimen tutelar, que no
lograba a distinguir entre los niños que eventualmente se encontraban en una
situación de desamparo de aquellos que particularmente ostentaban un conflicto con la
ley penal, y se diseñan políticas diferenciadas según la situación en la que se
encuentre el niño.
En el primero de los casos -desamparo-, la Convención elabora un sistema basado en
el desarrollo de su núcleo familiar y sólo contempla excepcionalmente la separación de
ése ámbito en función del interés superior del niño y por un periodo de tiempo
determinado. A tal efecto, los Estados partes adoptan todas las medidas apropiadas
para promover el efectivo cumplimiento de los derechos reconocidos, como así
también, procurar tanto la recuperación física y psicológica del niño, como su
reintegración social cuando inevitablemente resulte víctima de alguna restricción en el
ejercicio de sus derechos (arts. 3º, 4º, 9º, 18, 27 y cctes.). Asimismo, se estipula que
estas medidas de protección deberían comprender procedimientos eficaces para el
establecimiento de programas sociales dirigidos a proporcionar la asistencia necesaria
al niño y a quienes cuidan de él (art. 19.2).
En el segundo supuesto -niños en conflicto con la ley penal-, el cambio consiste en
abandonar viejas prácticas que convertían la condición de menor de edad en un
pretexto para legitimar arbitrarias intromisiones sobre sus derechos en desmedro de
los principios rectores de todo proceso penal en un Estado de Derecho, los que
paradójicamente sí eran reconocidos a los adultos -principio de inocencia, juez natural,
doble instancia y recurso efectivo, principio contradictorio, requisito de publicidad (cfr.
arts 37 y 40)-, sino que además se les reconozcan "derechos adicionales y un cuidado
especial" (CIDH, Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño, Opinión consultiva
OC-17/2002, 28/08/2002).
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En suma, para llevar a cabo la protección en ambos ámbitos -desamparo y conflicto
penal- la Convención supera el monopólico recurso de la tutela judicial y requiere el
desarrollo de mecanismos internos diferentes según las particularidades del niño y la
situación en la que se encuentre, a través de la elaboración de políticas de orden
administrativo, para el primero de los supuestos; y la adopción de decisiones de orden
jurisdiccional, para el segundo (cfr. CIDH, Condición Jurídica y Derechos Humanos del
Niño, Opinión consultiva OC-17/2002, 28/08/2002).
Con todo ello, sentó las bases de un programa que pretende abandonar la doctrina de
la
situación
irregular,
donde
los
niños
se
consideran
incapaces
de
asumir
responsabilidades por sus acciones, y se constituyen en sujetos pasivos de la
intervención proteccionista o represiva del Estado.
La Convención acogió, por tanto, la doctrina de la protección integral, que reconoce al
niño su condición de sujeto de derecho y "en materia penal significó el cambio de una
jurisdicción tutelar a una punitivo, con las garantías de las personas menores de edad,
en la cual, entre otras medidas, se reconocen plenamente los derechos y garantías de
los niños, se les considera responsables de sus actos delictivos, se limita la
intervención de la justicia penal a mínimo indispensable, se amplía la gama de
sanciones, basadas en principios educativos; y se reduce al máximo la aplicación de las
penas privativas de libertad" (CIDH, Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño,
Opinión consultiva OC-17/2002, 28/08/2002).
La trascendencia adquirida con la nueva normativa a nivel internacional, obligó a los
Estados a ajustar sus legislaciones a los nuevos conceptos dominantes en los asuntos
concernientes a los niños y su relación con la justicia. Estos lineamientos básicos,
producto de la elaboración internacional, deben gozar, tanto por su jerarquía y
naturaleza, como por los compromisos asumidos por el país, de plena operatividad.
Como sostuvo el Máximo Tribunal, "debe tenerse presente que cuando la Nación
ratifica un tratado que firmó con otro Estado, se obliga internacionalmente a que sus
órganos administrativos y jurisdiccionales lo apliquen a los supuestos que ese tratado
contemple, siempre que contenga descripciones lo suficientemente concretas de tales
supuestos de hecho que hagan posible su aplicación inmediata. Una norma es
operativa cuando está dirigida a una situación de la realidad en la que pueda operar
inmediatamente, sin necesidad de instituciones que deba establecer el Congreso ... La
interpretación según la cual toda persona ´tiene derecho a...´despeja la duda sobre la
existencia de la alegada operatividad" (Fallos 315:1492).
A la luz de dichas disposiciones, resulta insostenible a nivel nacional la doctrina de la
situación irregular y un concepto de niño arraigado a una justicia eminentemente
tutelar. Esto claramente se desprende de la hermenéutica de la Convención que en su
articulado establece una barrera infranqueable a la facultad discrecional de los Estados
en el dictado de las medidas especiales de las que son destinatarios los menores.
La prioridad de rangos del derecho internacional sobre el derecho interno integra el
ordenamiento jurídico argentino en virtud de la Convención de Viena sobre el Derecho
de los Tratados, aprobada por ley 19.865, ratificada por el Poder Ejecutivo Nacional el
5 de diciembre de 1972y en vigor desde el 27 de enero de 1980.La necesaria
aplicación de su artículo 27 impone a los órganos del Estado argentino asignar
primacía al tratado ante un eventual conflicto con cualquier norma interna contraria
que, en sus efectos, equivalga al incumplimiento del tratado internacional en los
términos del citado artículo 27(cfr. Fallos 315:1492).
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En ese contexto, y en concordancia con las obligaciones asumidas a través de la
ratificación de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, el Congreso de
la Nación sancionó con fecha 28 de octubre de 2005 la ley 26.061 de "Protección
integral de los Derechos del Niño, Niña y Adolescente"(Adla, Bol. 29/2005, p. I),
derogatoria de la antigua "Ley Agote"- 10.903-.
Desde el ámbito legislativo y con la participación del Poder Ejecutivo Nacional, que no
sólo promulgó sino también reglamentó dicha ley por medio del Decreto 415/06, se
buscó cumplir con la obligación adquirida y obtener una normativa que se estructure
sobre la idea de reconocimiento a toda persona menor de edad de su condición de
sujeto de derechos, haciendo hincapié en los derechos y garantías del niño, no
obstante su condición de incapaz, y superando el viejo modelo de la minoridad basado
en la tutela.
A diferencia del antiguo sistema de protección que neutralizaba toda participación del
niño, el eje fundamental sobre el que se sostiene la ley 26.061 es su reconocimiento y
participación como sujeto pleno de derechos al que se le suman, obviamente en su
favor, garantías que condicionan y limitan cualquier intervención estatal sobre ellos. El
rol del Estado, es entonces, el de ser garante de los derechos del niño, ya que en
materia de Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el Estado no sólo debe
reconocer sino, sobretodo, garantizar los derechos de los individuos bajo su protección.
Esta novedad legislativa resulta consecuente con las observaciones que el Comité de
los Derechos del Niño -órgano encargado de supervisar la forma en que los Estados
partes cumplen sus obligaciones derivadas de la Convención en la materia-, formulara
a nuestro país en su documento de fines del año 2002, en el que se alertaba a la
Argentina respecto del mantenimiento de la ley 10.903, señalada junto al denominado
régimen penal de menores (ley 22.278), como determinantes de la doctrina de la
situación irregular.
Así, la ley diseña un sistema de protección que se basa fundamentalmente, en la
negación de la intervención del Estado a través de organismos tutelares. Esta posición
se traduce en lo que se denomina desjudicialización o administrativización de los
servicios, con la convicción de preservar a los jueces en una función meramente
técnica, y apartada de toda connotación de tutela (cfr, D´Antonio, Daniel, "La
protección de los menores de edad como función estatal subsidiaria e indelegable.
Acerca de la sanción de la ley 26.061", ED Nº 11.401, año XLIII, 7/12/2005).
Esta orientación es clara en las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la
Administración de la Justicia Juvenil (Reglas de Beijin), que disponen que "Los Estados
Miembros se esforzarán por crear condiciones que garanticen al menor una vida
significativa en la comunidad fomentando,
durante el periodo de edad en que el menor es más propenso a un comportamiento
desviado, un proceso de desarrollo personal y educación (art. 1.2). Asimismo, "... se
concederá la debida importancia a la adopción de medidas concretas que permitan
movilizar plenamente todos los recursos disponibles, con inclusión de la familia, los
voluntarios y otros grupos de carácter comunitario, así como las escuelas y otras
instituciones de la comunidad" (art. 1.3). De tal forma, con el fin de promover el
bienestar de los niños en la mayor medida posible intentan reducir al mínimo el
número de casos en que haya de intervenir el sistema de justicia de menores y, a su
vez, reducir al mínimo los prejuicios que normalmente ocasiona cualquier tipo de
intervención.
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Informe Colectivo de Derechos de Infancia y Adolescencia (Argentina) • CIDH • 6 de marzo de 2007
En el artículo 33, la ley 26.061 asume esta posición que sin dudas concuerda con la
filosofía que la ha inspirado, procura la implementación de medidas que, como reza su
texto, "son aquellas emanadas del órgano administrativo competente local ante la
amenaza o violación de los derechos y garantías de uno o varias niñas, niños o
adolescentes individualmente considerados, con el objeto de preservarlos, restituirlos o
reparar sus consecuencias. ... La falta de recursos materiales de los padres, de la
familia, de los representantes legales o responsables de las niñas, niños y
adolescentes, sea circunstancial, transitoria o permanente no autoriza la separación de
su familia nuclear, ampliada o con quienes mantenga lazos afectivos, ni su
institucionalización".
No obstante, la ley 26.061 contempla la adopción de medidas excepcionales "que son
aquellas que se adoptan cuando las niñas, niños y adolescentes estuvieran temporal o
permanentemente privados de su medio familiar o cuyo superior interés exija que no
permanezcan en ese medio"(art 39). Estas soluciones extraordinarias, deben ser
adoptadas por un tiempo acotado y debe ser la autoridad local de aplicación quien
decida su utilización y establezca el procedimiento a seguir (art 40).
Recién en esa instancia la ley introduce al juez en un tarea de contralor ("deberá estar
jurídicamente fundado, debiendo notificar fehacientemente dentro del plazo de
veinticuatro horas, la medida adoptada a la autoridad judicial competente en materia
de familia de cada jurisdicción").
Ahora bien, de lo expuesto, se deduce que no sólo a nivel internacional, sino también
en el ámbito legislativo nacional se ha consolidado la tendencia por reconocer que la
doctrina del superior interés del niño y su protección integral constituye el principio
rector que gobierna toda decisión estatal en relación con los menores de edad,
procurando desplazar los fundamentos normativos que bajo pretensiones paternalistas
reivindican los postulados de la vieja doctrina de la situación irregular.
Sin embargo, la ley 26.061sólo en parte ha asumido dichas observaciones, en la
medida de que en nuestro ordenamiento aún persisten vestigios del sistema de la
situación irregular y la disposición definitiva a través de los postulados de la ley 22.278
y el artículo 412 del Código Procesal Penal de la Nación, lo que a todas luces resulta
contradictorio con los presupuestos constitucionales y es susceptible de comprometer
la responsabilidad de nuestro país en el ámbito internacional.
Como
señala
Zaffaroni,
en
el
derecho
penal
es
posible
advertir
múltiples
racionalizaciones que responden a ciertos contextos históricos y que son consagradas
por legisladores que responden a un determinado contexto cultural y de poder con una
impronta ideológica poco compatible con el Estado de Derecho, y que, por ello, sin ser
expresamente derogadas pierden vigencia al cambiar las circunstancias que les dieron
origen. Esta realidad es ostensible, y genera la obligación por parte de los operadores
judiciales de rastrear su genealogía, poner al descubierto los componentes del Estado
de policía que arrastran y neutralizarlos cuidadosamente (cfr. Zaffaroni, E. R., Slokar,
A., Alagia, A., Derecho Penal Parte General, Bs. As., 2002, p. 131).
Ningún sistema legislativo puede sostener su vigencia en confrontación con los
principios y reglas constitucionales. Derogada la ley 10.903, la subsistencia del
régimen penal de minoridad en su actual configuración es contrario a las nuevas reglas
y principios que gobiernan toda práctica estatal sobre la materia, y así debe ser
declarado para ser consistente con los compromisos asumidos por el Estado.
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Fallo Gabriel Cavallo y Eduardo Freiler - Inconstitucionalidad Art. 1 Ley 22.278 y Art 412 CPPN
Informe Colectivo de Derechos de Infancia y Adolescencia (Argentina) • CIDH • 6 de marzo de 2007
Si bien los jueces no pueden efectuar declaraciones de inconstitucionalidad de las leyes
en abstracto, es decir, fuera de una causa concreta en la que encuentren aplicación las
normas eventualmente en pugna con la Constitución Nacional, sí tienen la potestad y
el deber de mantener la supremacía constitucional, prerrogativa que se resume en el
adagio latino iura novit curia.
Este principio concede a los jueces la facultad de suplir el derecho que las partes no
invocan o invocan erróneamente, y conlleva la obligación de examinar las leyes en los
casos concretos que se traen a su decisión comparándolas con el texto de la
Constitución, a fin de mantener la jerarquía normativa del orden jurídico argentino.
Tal es el criterio de la Corte Suprema de Justicia de la Nación al señalar que "es
elemental, en nuestra organización constitucional, la atribución que tienen y el deber
en que se hallan los tribunales de justicia de examinar las leyes en los casos concretos
que se traen a su decisión, comparándolas con el texto de la Constitución para
averiguar si guardan o no conformidad con ésta, y abstenerse de aplicarlas, si las
encuentran en oposición con ella" (Fallos 327:3117).
De este modo, en el precedente citado, el más alto Tribunal ha afianzado la idea de
que a la hora de resolver una causa todo juez está obligado a dar prelación a la
Constitución, y a descartar toda norma infraconstitucional que le sea contraria, lo que
equivale a sostener que ha de declarar su inconstitucionalidad, aunque sea
oficiosamente.
Por ende, comprobada la abierta contradicción del artículo 1º de la ley 22.278 y del
artículo 412 del Código Procesal Penal de la Nación, normas sobre las cuales basa su
existencia el presente expediente tutelar, con la Convención Internacional sobre los
Derechos del Niño -de jerarquía constitucional-, según las condiciones de su vigencia cfr. art. 75, inc. 22, C.N.- (Fallos 318:514), su inconstitucionalidad debe ser declarada
de oficio.
Este proceder significa privar de validez a lo actuado en base a aquel régimen tutelar e
impone la necesidad de dar intervención inmediata al organismo específico que prevé
la ley 26.061, tal como con acierto propicia la Sra. Fiscal General Adjunta, Dra.
Eugenia Anzorreguy.
Finalmente, aún cuando en el dictamen fiscal no se mencione, es preciso resaltar que
de acuerdo a esos mismos argumentos, y en resguardo de la garantía republicana a la
jurisdicción, la actuación del órgano de aplicación deberá contemplar el control judicial
suficiente por ante los tribunales competentes (cfr. art. 40, párr. 4º, ley 26.061).
III) En base a las consideraciones precedentes, este TRIBUNAL resuelve:
I) DECLARAR LA INCONSTITUCIONALIDAD PARCIAL del artículo 1ero. de la ley 22.278,
en cuanto atañe a sus párrafos 2do., 3ero. y 4to., y del artículo 412 del Código
Procesal Penal de la Nación, en relación con sus párrafos 2do. y 3ero..
II) DEVOLVER las actuaciones al juzgado nro. 11 de este fuero, para que dé
intervención al Consejo Nacional del Menor y la Familia -ley 26.061-.
Regístrese, notifíquese al Ministerio Público Fiscal y devuélvase a Primera Instancia a
fin de que practique las notificaciones a que hubiere lugar y se cumpla con lo resuelto.
Sirva la presente de atenta nota de envío.
Gabriel Cavallo - Eduardo Freiler - Ante mí: Sebastián Casanello. Secretario de
Cámara.
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