Expte. N° 27768/15
“Cabrera, Elena Cora Presidente del Concejo Deliberante de la ciudad de Allen c/ Poder Ejecutivo Municipal de Allen s/ Conflicto de
Poderes”
Procuración General de la Provincia de Río Negro
Sres. Jueces:
I
A fs. 86 se corre vista a este Ministerio Público a fin de que me expida
sobre la cuestión sustanciada en autos, en los términos del art. 801 del CPCC (art. 11 de la
Ley K Nº 4199).
ANTECEDENTES
Se presenta a fs. 47/57 vta. la Sra. Elena Cora Cabrera en carácter de
Presidente del Concejo Deliberante de la ciudad de Allen, patrocinada por el Dr. Pablo Cuadro
Moreno y promoviendo acción en los términos del art. 207 inc 2. ap. b) y arts. 800/801 del
CPCC -Conflicto de Poderes-, con motivo de la Resolución Nº 358/15 dictada por el Poder
Ejecutivo Municipal (PEM) de Allen en fecha 31.03.15.
Considera que dicha Resolución -que convoca a elecciones municipalesviolenta y vulnera preceptos de la Carta Orgánica Municipal (COM) y, por tal motivo, solicita
la nulidad del acto con declaración de inconstitucionalidad en subsidio.
La presentante señala que, mediante la Resolución 358/15, la Intendente
convocó a elecciones municipales a realizarse el día 05.07.15 para cubrir cargos públicos a
partir del 10.12.15, citando como respaldo de su accionar el art. 140 de la Ley Provincial O Nº
2431 indicando que la convocatoria a toda elección será efectuada en el ámbito Provincial y
Comunal por sus respectivos Poderes Ejecutivos.
Alega de esta manera, que el Poder Ejecutivo Municipal transgrede las
disposiciones de la COM en cuanto la misma, en su art. 28 inc. l) impone la tarea de convocar
a elecciones al órgano deliberativo, y dicha obligación impuesta por el Legislador
Constituyente al Concejo Deliberante, no puede ser violentada por una decisión de la
Intendente. Es por ello que la Resolución 358/15 del Ejecutivo fue repudiada por el Cuerpo
Legislativo mediante Resolución Nº 034/2015.
Plantea que la Jefa Comunal se arroga facultades que no son propias de su
cargo y pretende adquirirlas por una norma provincial posterior a la entrada en vigencia de la
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COM de Allen, aún cuando las elecciones siempre han sido convocadas por el cuerpo
legislativo local desde la sanción de la Carta Orgánica Municipal que así lo dispone.
Sostiene que si bien la COM no estipula un plazo de convocatoria al acto
eleccionario municipal, históricamente se ha respetado el plazo mínimo (90 días) y máximo
(120 días) fijado en la vieja ley 2431, y en concordancia, el Concejo Deliberante aún cuenta
con plazo suficiente para convocar a elecciones municipales.
Funda su presentación en los artículos de la Constitución Nacional y
Provincial que refieren a la Autonomía Municipal y la división de poderes; cita jurisprudencia
del Superior Tribunal de Justicia y concreta su petitorio.
CONTESTA INFORME
A fs. 69/85 se presenta la Intendente de Allen, Sra. Sabina Costa, con el
patrocinio letrado de las Dras. Norma Coronel y Liliana Martín, acompañando los
antecedentes constitutivos del conflicto denunciado.
Expone su versión de los hechos y relata que el día 10.12.15 vencen los
mandatos constitucionales de los cargos de Intendente, Concejales y Tribunal de Cuentas, los
cuales deberán ser elegidos mediante acto eleccionario a través del voto directo.
Por este motivo, siendo que en todas las convocatorias a elecciones para
autoridades comunales se ha tenido como norma base la Ley 2431 -en cuanto a los tiempos de
convocatoria, sistemas de recuentos de votos, etc.-, sumado a que la COM no se encuentra
reglamentada en este punto, la Intendente dictó la Res. 358/15 en donde llama a elecciones
para el 05.07.15.
Alega que el derecho de voto, el deber de los funcionarios de acotar sus
mandatos, el derecho a postularse, el principio republicano de gobierno, son todos postulados
de rangos jurídicos que exceden lo “municipal”.
Cita in extenso la doctrina legal del STJ en autos "Apoderado Partido
Justicialista y Otros S/Amparo E Inconstitucionalidad S/Competencia" (STJRNCO SE. 19/99
(04-05-99) y otros fallos relacionados, en donde se ha dicho que la materia electoral no es un
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tema eminentemente comunal, ni aún la sola convocatoria a elecciones.
Afirma que corresponde al Municipio la administración de sus “asuntos
propios” y tiene facultad para legislar únicamente sobre los mismos. A su criterio la prelación
normativa del artículo 225 de la Constitución Provincial sólo se reconoce en caso de
superposición normativa contradictoria.
Manifiesta que la Ley Nº 2431 abarca a todos los municipios,
imponiéndose por su carácter de orden público (art. 50) y, en consecuencia, resulta contraria a
derecho cualquier disposición legal -inclusive aquellas derivadas de la Constitución Localque obste al ejercicio del derecho de convocatoria electoral del que goza el Poder Ejecutivo
Municipal.
II
Ocupándome de la cuestión traída al análisis de esta Procuración General,
necesariamente debo comenzar definiendo lo que se llama conflicto de poderes o
competencias, tal como lo he señalado en anteriores oportunidades (vg. Dict. 132/13; Dict.
139/13, Dict. Nº 136/14, entre muchos otros).
Néstor Pedro SAGÜÉS ("Conflicto de Poderes y recurso extraordinario
per saltum", LL 1991-B, 205) agrupa bajo el rótulo de "conflicto de poderes" situaciones
similares, aunque no idénticas. Dentro de un grupo comprende a los "conflictos de poderes y
de competencias" propios, cuyos casos más típicos son aquellos en que un poder del Estado en sentido estricto- interviene en un caso que según la Constitución o la ley que la reglamente
es propio de otro, incursionando en áreas privativas o reservadas al primero, configurándose
un "poder invasor" y un "poder invadido". En un segundo grupo, involucra a los "conflictos
de poderes por desobediencia", que se producen cuando la competencia no es nítida, y cada
poder ha hecho lo suyo, pero uno de ellos disconforme con lo actuado por el otro, desconoce
(o desobedece) lo decidido por el órgano competente; tal desconocimiento o desobediencia
será -explica- legítima o ilegítima, según tenga o no fundamentos valederos. Agrega además,
que puede perfilarse un conflicto por acción (cuando dos poderes entienden que poseen
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competencia o atribución sobre un mismo acto) o por omisión (si un poder no realiza un acto
por entender que corresponde a otro, y viceversa).
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha precisado que el conflicto de
poderes constituye la invasión que un poder del Estado pudiera hacer en la zona de reserva de
actuación de otro, lo que importa siempre por sí misma, una cuestión institucional de suma
gravedad que puede versar como un conflicto jurisdiccional o un conflicto de poderes en
sentido estricto (Conf. fallo 321: 3236; 324:2299, y 369:371 entre otros).
En este orden, el STJ ha dicho: “El "conflicto de poderes" se configura
cuando existen dos ámbitos de competencia que reclaman para sí una determinada función
estatal, por considerar que en razón de la materia, la misma se encuentra comprendida en
forma expresa o implícita dentro del espectro de las atribuciones que a cada uno le otorga el
ordenamiento jurídico positivo. Es una situación de naturaleza institucional que presupone el
ejercicio, por parte de un Poder, de las atribuciones que constitucionalmente y legalmente
corresponden a otro, invadiendo la esfera de éste o impidiéndole su ejercicio” (STJRNCO
Se. 622/02 "FISCAL DE ESTADO”; Se. 45/11 “INTENDENTE MUNICIPALIDAD RÍO
COLORADO”; Se. 96/14 “OCAMPO”).
Por consiguiente, teniendo en claro cual es la naturaleza jurídica de la
acción originalmente planteada y el responde efectuado por la contraria, puede afirmarse que
se concreta en el caso la existencia de un conflicto de poderes -conforme lo definen los arts.
800 y sgtes. del CPCC- entre el Poder Ejecutivo Municipal y la Legislatura Municipal, ambos
de Allen- en relación a la convocatoria para llevar adelante las elecciones municipales,
debiendo discernirse cuál de los dos posee la titularidad de la competencia o facultad para
formular la misma.
Concretamente, corresponde analizar si la Intendente de la localidad de
Allen -al dictar la Resolución Nº 358/15- ha invadido facultades indelegables y exclusivas del
Poder Legislativo Municipal tal como reclama la Presidente del Concejo Deliberante de esa
ciudad en su escrito inicial.
Señalada la cuestión suscitada -y sin perjuicio de que seguidamente habré
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de exponer y mantener el criterio de esta Procuración General seguido en anteriores
dictámenes- debo señalar que en autos “Jhonston” –donde las circunstancias fueron similares
a las quí planteadas- ese Alto Cuerpo sostuvo, que a partir del precedente de la CSJN "Ponce,
C. c/ Pcia. de San Luis" del 24.02.05, (publicado en LL. 2005-b- 352) en donde se destacó el
primado de la autonomía municipal, debe darse entidad a los artículos 225 y 229 inc. 1 de la
Constitución Rionegrina, de cuyo texto surge que la provincia no puede vulnerar la autonomía
municipal y que en caso de superposición o contradicción prevalece la legislación del
Municipio en materia específicamente comunal. Se resolvió así, por mayoría, que la
Resolución del Intendente convocando a elecciones establecía una clara injerencia en el
ámbito decisorio propio del Poder Legislativo, “pues resulta competencia exclusiva de los
legisladores de Catriel convocar a elecciones y establecer las fechas que consideren
apropiadas para celebrar el acto electivo”.
Ahora bien, avocada a la tarea de exponer la opinión de este Ministerio
Publico, tal como lo señalara supra mantendré el criterio que he venido abonando en
anteriores intervenciones, haciendo nuevamente hincapié en que, si bien es cierto que el
convencional constituyente no distingue cuál es el poder municipal que debe efectuar la
convocatoria para la elección de sus autoridades, sí lo ha hecho la Ley O Nº 2431 –Código
Electoral y de los Partidos Políticos- la que ha venido a reglamentar los artículos 1°, 7°, 24,
25, 120, 121, 123, 139 inciso 14, 173, 181 inciso 18, 213, 228, 229 inciso 1, 233, 237, 238 y
239 de la Constitución Provincial (conforme art. 1º de la Ley).
Consecuentemente con ello, dentro del Título VII “De la convocatoria del
Tiempo o época en el Régimen electoral”, se dispone que la convocatoria a toda elección sea
efectuada en el ámbito provincial y comunal por el Poder Ejecutivo Provincial y por el Poder
Ejecutivo Municipal en el ámbito municipal (art. 140). Así, la normativa pone en cabeza del
Señor Intendente -como máxima autoridad del Poder Ejecutivo local- la facultad para
convocar al acto eleccionario.
Comparto nuevamente de esta manera, la interpretación hermenéutica de la
legislación vigente plasmada en el antecedente que sigue, por la que se indicaba que: “La
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autonomía municipal de los arts 225 y ss de la C.P., está limitada al contenido del art. 229 de
la misma.” (Se. 61/07 “R., R. S/IMPUGNACION CONVOCATORIA ELECCION
MUNICIPAL S.C. DE BARILOCHE S/ APELACIÓN" de fecha 16.05.07), con lo cual, a mi
entender, la disposición del art. 28 inc. l de la COM de Allen se encuentra en franca
contradicción con las disposiciones constitucionales y legales anteriormente citadas.
Dicho en otras palabras, la Constitución Nacional garantiza la existencia
del Régimen Municipal y a su turno, cada Provincia tiene potestad para organizar en forma
individual su Régimen, siempre dentro de los lineamientos de la Norma Fundamental de la
Nación. Así, en cada Provincia, los lineamientos de los distintos Regímenes Municipales
están definidos en las respectivas Constituciones Provinciales. Esto es, porque como órgano
preconstituido, preexistente, la Provincia define el marco en que debe plasmarse la autonomía
municipal que ella misma garantiza.
La autonomía institucional, autonormativa, que otorga a los municipios la
posibilidad de darse sus propias Cartas Orgánicas, no puede soslayar aquellos parámetros
establecidos por la Constitución Provincial. Tal como se ha sostenido “Suele definirse a la
autonomía como un grado de competencia dentro del orden público estatal, de menor
extensión que la soberanía, ubicado inmediatamente por debajo de ella. Pero, en términos
estrictos, esta es la autonomía de las provincias; mientras que la que les cabe a los
municipios se ubica en un tercer grado de descentralización: es el poder de darse sus propias
instituciones y regirse por ellas, pero con un doble cerco: la Constitución Nacional y la
Constitución Provincial del lugar en que la comuna está inserta.” –el subrayado me
pertenece- (Conf. Catalano, Mariana, Publicado en: LLNOA 2010 (diciembre), 1133, Cita
Online: AR/DOC/7699/2010).
Continúa la cita reseñada: “la autonomía municipal no puede ser
entendida en términos absolutos, sino que su contenido se circunscribe a las fronteras que, en
cada caso concreto, y por imperio de lo dispuesto en la Constitución Nacional, le adjudique
cada ordenamiento constitucional provincial particular. Es decir que la municipalidad goza
de autonomía pero siempre acotada a lo que, en cada caso, corresponda, por imperio de las
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normas constitucionales y legales dictadas en su consecuencia. La acción municipal siempre
debe circunscribirse a los límites que el Estado Provincial dentro de sus facultades
imponga.”
Corresponde afirmar entonces que el único poder soberano es el que detenta
la Nación Argentina, entendido como supremo, comprendiendo el poder constituyente
fundamental.
Luego, las provincias en el marco de su autonomía, se dan sus propias
constituciones, “conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno
Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su
incorporación” (art.121º y 122º C.N.), pero no son soberanas como la Nación. Soberanía que
tampoco es dable –consecuentemente- reconocer al Estado Municipal.
De allí que también en este caso, -en tanto el tema que nos ocupa- claro
está que es la Sra. Intendente -como máxima autoridad del Poder Ejecutivo local- quien posee
la facultad para convocar al acto eleccionario.
Por otro lado, y teniendo en cuenta el conflicto planteado, deberá tenerse
presente lo dispuesto por el art. 225 de la CP en cuanto dispone que “La Provincia no puede
vulnerar la autonomía municipal consagrada en esta Constitución y, en caso de
superposición o normativa contradictoria inferior a la Constitución, prevalece la legislación
del Municipio en materia específicamente comunal.”
Es decir que, deberá también
determinarse si la convocatoria a elecciones es, valga la redundancia, materia específicamente
comunal.
Para ello, reiteraré -compartiendo lo resuelto oportunamente en autos
"APODERADO
PARTIDO
JUSTICIALISTA
Y
OTROS
S/AMPARO
E
INCONSTITUCIONALIDAD S/COMPETENCIA" (Se. 19/99) - que: “La materia electoral
no es, como se pretende, tema eminentemente comunal. Ni aún la sola convocatoria a
elecciones. Es tema de derecho público propio del Estado que integra el municipio la
legislación en materia electoral local (provincial), y ello surge de forma "evidente" de la
circunstancia de que la propia Constitución Provincial contiene de modo expreso una Sección
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que bajo el título de "Régimen Electoral" (art. 121) prevé el dictado de una ley electoral a
cargo de la Legislatura Provincial (Cf. Res. Nro 23/91 - TEP. del 30-04-91) .”
Y continúa diciendo: “La autonomía municipal con la extensión y la
profundidad que quiera dárseles, no altera el principio general que permite afirmar que
corresponde al municipio la administración de los asuntos propios, es decir: la de aquellos
asuntos y cuestiones que conciernen exclusivamente a esa colectividad, sin extenderse más
allá. Y esa es, en esencia, la tesis sostenida por este Superior Tribunal de Justicia con
referencia a los alcances de la autonomía municipal en Río Negro (art. 225 de la
Constitución Provincial) en fallo del 30-04-91 (TEP 23/91), donde se señala que si bien el
municipio tiene potestades para legislar sobre temas propios, resulta inevitable admitir que la
autoridad municipal y el concepto de autonomía que cubre a la misma deben insertarse en el
contexto general del Estado al que pertenecen, tanto provincial como finalmente nacional.”
“La Ley Nro 2431 -Ley electoral provincial- abarca a todos los
municipios, con Carta o sin Carta Orgánica, imponiendo la Provincia, en ejercicio de su
autonomía el carácter de orden público de la referida ley (art. 46). De tal modo, entonces, si
bien "la Provincia no puede vulnerar la autonomía municipal consagrada en esta
Constitución", sucede que la potestad de diseñar el régimen municipal deviene, en esencia, de
facultades no delegadas y reconocidas por el art. 5 de la Constitución Nacional.”
En esta inteligencia, el 28 inc. l) -que dispone que es facultad del órgano
legislativo convocar a elecciones como fundamento del Concejo Deliberante para atacar la
Resolución 358/15 del Poder Ejecutivo Municipal- no encuentra, a mi entender, sustento para
su aval.
Cuestión que deberá -a todo evento- ser tenida en cuenta para una futura
reforma de la carta magna local, o analizada su constitucionalidad –si es que correspondiera- a
través de las vías idóneas para ello.
III
Conforme lo manifestado, entiende esta Procuración
8
el conflicto de
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Poderes”
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poderes traído a resolución de ese Superior Tribunal, debe resolverse declarando que la
convocatoria para el acto eleccionario es una potestad del Poder Ejecutivo Municipal y en tal
sentido, deberá rechazarse la acción incoada por la Sra. Presidente del Concejo Deliberante de
la ciudad de Allen.
ES MI DICTAMEN.
Viedma, 5
Silvia Baquero Lazcano
Procuradora General
Poder Judicial
DICTAMEN Nº
80 /15.
9
de Junio de 2015.
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