Conflicto de Poderes. Autonomía Municipal.

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SENTENCIA NÚMERO: DIECISIETE.En la Ciudad de Córdoba, a los
VEINTICUATRO
SEPTIEMBRE del año dos mil cuatro, siendo las
días
del
mes
de
DOCE horas, se reúnen en
acuerdo público los Señores Vocales integrantes del Tribunal Superior de
Justicia, Doctores Aída Lucía Teresa Tarditti, María Esther Cafure de Battistelli,
Domingo Juan Sesin, Luis Enrique Rubio, Armando Segundo Andruet (h) y M.
Mercedes Blanc G. de Arabel y Humberto Sánchez Gavier, bajo la presidencia de
la
primera,
a
fin
de
dictar
sentencia
en
estos
autos
caratulados:
“MUNICIPALIDAD DE ALTA GRACIA C/ PROVINCIA DE CÓRDOBA
– CONFLICTO EXTERNO DE PODERES” (expte. letra “M”, nº 03, iniciado
el diecisiete de mayo de dos mil cuatro), con motivo del conflicto externo
municipal suscitado entre la Municipalidad accionante y la Provincia de
Córdoba.--------------------------------------------------------------------------------------PRIMERA CUESTIÓN: ¿Es procedente el conflicto externo municipal traído a
decisión de este Tribunal?-----------------------------------------------------------------SEGUNDA CUESTIÓN: ¿Qué pronunciamiento corresponde?--------------------A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA LOS SEÑORES VOCALES
DOCTORES AÍDA LUCÍA TERESA TARDITTI, MARÍA ESTHER
CAFURE DE BATTISTELLI, DOMINGO JUAN SESIN, LUIS ENRIQUE
RUBIO, ARMANDO SEGUNDO ANDRUET (h), M. DE LAS MERCEDES
BLANC G. DE ARABEL Y HUMBERTO SANCHEZ GAVIER, EN
FORMA CONJUNTA, DIJERON:---------------------------------------------------1. A fs. 60/69 vta., mediante apoderado, la Municipalidad de la ciudad de
Alta Gracia promueve demanda en contra del Superior Gobierno de la Provincia
de Córdoba denunciando la existencia de un conflicto externo de poderes en los
términos del inciso 1°, apartado c) del artículo 165 de la Constitución Provincial,
y artículos 137 de la Carta Orgánica Municipal y 128 de la Ley Orgánica, con
motivo, según aduce, en que la Provincia de Córdoba está desplegando un
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accionar institucional, administrativo y judicial, con invocación de normas
constitucionales, nacionales, aún ratificatorias de tratados internacionales, en
procura de la realización de un plan de viviendas en jurisdicción de la
Municipalidad de Alta Gracia, en desconocimiento del derecho municipal de
autorizar o no loteos a tal fin mediante el instrumento legal idóneo (ordenanza)
por tratarse de parcelamientos con transferencia de espacios al dominio público.-Relata que mediante expediente administrativo municipal Nº 60-I/99 la
Cooperativa de Vivienda, Consumo y Crédito “Nuevo Amanecer Limitada”, en
su calidad de titular del inmueble ubicado en pasaje Mariano Moreno s/n entre
pasaje Mariano Moreno 815 (oeste) y Corrientes s/n (este) de Barrio 25 de Mayo
de la ciudad de Alta Gracia, cuyos demás datos catastrales describe, solicita al
Municipio la celebración de un convenio a los fines de establecer un loteo en
dicho predio, destinado a la construcción de un plan de vivienda.-------------------Señala que el Convenio referido se celebró con fecha dieciséis de junio de
mil novecientos noventa y siete, pero que a la fecha el mismo no ha sido
aprobado por el Concejo Deliberante, condición imprescindible -dice- para que el
mismo tenga efectos jurídicos, en función de lo dispuesto en el art. 79 inc. 23 de
la C.O.M.. Dado que se verifican observaciones por parte del Cuerpo
Deliberativo (fs. 67vta.) el Convenio vuelve al Departamento Ejecutivo, quien
con fecha ocho de febrero de dos mil dos decide dejar sin efecto el mismo y
celebrar un nuevo contrato, que obra a fs. 69/70 del expte. administrativo, por el
cual la Cooperativa informa que ha adquirido las fracciones de terreno y solicita
el aporte del Municipio para la concreción de obras de infraestructura y se facilite
la tramitación hasta la aprobación definitiva del loteo.--------------------------------Explica que ese Convenio fue ratificado por Decreto Nº 0084-02 del
Departamento Ejecutivo, ad referéndum del Concejo Deliberante, órgano que no
ha prestado la aprobación hasta el presente, por lo que carece de virtualidad y
efecto el instrumento referido.-------------------------------------------------------------
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Advierte que con motivo de dichos acuerdos se emitieron informes de las
áreas técnicas provinciales, a los que califica de confusos y contradictorios,
respecto de la viabilidad del proyecto, al tiempo que se suscitan diversas
presentaciones de los vecinos del sector a los fines de determinar la posible
afectación de sus derechos como vecinos y ciudadanos, en aspectos atinentes a
las derivaciones urbanísticas, sociales y económicas, de salubridad y seguridad,
luego de advertir que se constituiría la radicación en el barrio de un asentamiento
de ciudadanos provenientes de zonas inundables o de sectores precarios de la
ciudad de Córdoba.-------------------------------------------------------------------------Manifiesta que asumidas las nuevas autoridades municipales en
diciembre de dos mil tres, y ante la presunción de que han tomado participación
en dicho emprendimiento entes públicos provinciales y de la inclusión del mismo
en una operatoria del B.I.D. para financiar la reubicación de vecinos de la ciudad
de Córdoba, el Departamento Ejecutivo produce el Memorandum 509/03 por el
cual dispone una serie de medidas tales como la actualización de todos los datos
técnicos de factibilidad del proyecto por parte de la áreas técnicas municipales y
a la Cooperativa para que acredite la constancia actual de su personalidad
jurídica,
acreditación
de
su
normal
giro
cooperativo,
patrimonio,
desenvolvimiento económico financiero, constancias fehacientes de la inclusión
del proyecto en la operatoria del B.I.D., las condiciones del mismo, convenios
suscriptos al efecto por la Provincia, resolución de la que fuera notificada
debidamente la Cooperativa, el veinticuatro de diciembre de dos mil tres (24-1203). -------------------------------------------------------------------------------------------Señala que anoticiado el Municipio de la realización de trabajos en el
predio, con fecha veintisiete de enero de dos mil cuatro se cursó una nueva
notificación a los fines de que la empresa se abstuviera de realizar cualquier
edificación hasta tanto la administración municipal contara con todos los
elementos de convicción para producir los actos administrativos y legislativos
que aprueben definitivamente el proyecto.----------------------------------------------
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Relata que, dos días después, inspectores municipales labran un acta de
constatación por la cual se deja constancia que cinco personas pertenecientes a la
empresa constructora “Ingeniería S.R.L. – Ing. Carlos y Roberto Trujillo – S.R.L.
– UTE” se encontraban realizando el armado de un obrador y el desmonte del
predio, por lo cual se conmina infructuosamente a suspender dichas tareas.-------Precisa que la empresa contratada por la DACYT comunica a la
Municipalidad, con fecha trece de abril de dos mil cuatro, la prosecución de las
obras a partir del día siguiente, fundándose para ello en un informe de la
representante residente del PNUD, que aducía la existencia de “inmunidades”
sobre dicho emprendimiento, por aplicación del Acuerdo Marco ratificado por
Ley 23.394 y la Convención de Naciones Unidas internalizada mediante Decretoley 15.971.-----------------------------------------------------------------------------------Advierte que por Expediente Administrativo Nº 1426/01 se tramita la
aprobación de los planos del loteo, el que ha recibido solamente una factibilidad
previa hasta tanto la Cooperativa de Aguas del Alta Gracia realizara las obras de
mejoramiento de la planta de líquidos cloacales.--------------------------------------Puntualiza que la Provincia de Córdoba jamás tomó participación en las
actuaciones administrativas y sólo la empresa constructora contratista de la
Agencia Córdoba de Inversión y Financiamiento es la que iba informando a la
Municipalidad los cursos de acción que se iban siguiendo. Así, con fecha trece de
abril de dos mil cuatro presenta nota comunicando que se reanudarían las obras al
día siguiente, fundándose en un informe de la Representante Residente del
PNUD en la Argentina, que aducía la existencia de “inmunidades” del
emprendimiento en cuestión, por aplicación del Acuerdo Marco ratificado por
Ley 23.394 y la Convención de las Naciones Unidas.---------------------------------Añade que -paralelamente- la Justicia Municipal de Faltas, mediante
Sentencia Número Ciento treinta y nueve del dieciséis de febrero de dos mil
cuatro impuso a la Cooperativa Nuevo Amanecer una sanción de multa y orden
de suspensión o paralización de todo tipo de trabajo por violación al Código de
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Edificación de la ciudad de Alta Gracia (Ord. 1294), en cuanto en su artículo 193
dispone que los loteos o concesión de espacios de dominio público deben ser
aprobados por ordenanza, extremo que en el caso no se ha cumplimentado.-------Bajo el acápite “El accionar de la Provincia”, expone que el Superior
Gobierno de la Provincia comenzó a desplegar un curso de acción extrajudicial y
luego judicial, en abierta violación de las normas constitucionales que reconocen
la autonomía municipal. Es así, prosigue, que a pesar de no contar con los
informes técnicos pertinentes, celebró Convenio de Regularización Dominial,
llamó a licitación pública y adjudicó la obra y ha pretendido de hecho
comenzarla en varias oportunidades, pese a que la Municipalidad no había
aprobado el loteo sobre el que debía asentarse el plan de vivienda.-----------------Hace referencia a la existencia de una causa penal relacionada con la
sanción de la Ordenanza 6410 de fecha veintiuno de agosto de dos mil tres,
promovida por el Señor Fiscal de Estado de la Provincia con el Patrocinio del
Señor Procurador del Tesoro, en la cual se imputa la comisión del delito de abuso
de autoridad a los Concejales que votaron aquella normativa.-----------------------Indica asimismo que la Provincia de Córdoba inició una acción de
Amparo ante el Juzgado Civil y Comercial de Alta Gracia, solicitando en el
marco de los arts. 14bis
y 128 de la Constitución Nacional y 58.3 de la
Constitución Provincial, hacer cesar los impedimentos a la ejecución de la obra y
adjudicación de las viviendas.-------------------------------------------------------------Puntualiza que si bien se acredita en la acción de amparo antes referida
que existe un Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD
ARG/02/029 con fondos provistos por el Banco Interamericano de Desarrollo
(Préstamo 1287/OCAR) y teniendo en cuenta que dicho programa se encuentra
alcanzado por el Acuerdo Marco celebrado por la República Argentina y
aprobado por Ley 23.396, siéndole aplicable la Convención a la que adhirió la
Nación mediante Decreto-Ley 15.971, ni en aquellos autos ni en el expediente
municipal se acredita, mediante instrumento legal idóneo suficiente, de qué
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manera y a qué titulo el emprendimiento de la Cooperativa “Nuevo Amanecer”
fue incluido en ese marco general de índole nacional e internacional, de manera
que no se demuestra la supuesta inmunidad de tinte internacional que pretende
dársele al emprendimiento -aunque aclara que las inmunidades emergentes de tal
ordenamiento no pueden vulnerar el orden público local-, olvidando la Provincia
que el Plan de Viviendas debe estar asentado sobre un loteo que no estuvo ni está
aprobado.-------------------------------------------------------------------------------------Por ello, prosigue afirmando, ningún derecho adquirido tiene la
Cooperativa “Nuevo Amanecer” respecto del emprendimiento de que se trata,
puesto que todos los actos cumplidos son meramente preparatorios y los
convenios oportunamente celebrados entre el Municipio y la Cooperativa no
fueron ratificados por el Concejo Deliberante.------------------------------------------Pone en conocimiento que con fecha trece de mayo de dos mil cuatro, el
Cuerpo Legislativo Comunal sanciona la Ordenanza Nº 6896, promulgada
mediante Decreto Nº 557-04, por la cual se resuelve rechazar en su actual estado
de trámite, por incompleto, la solicitud de aprobación del loteo.--------------------Sostiene que lo obrado por la Provincia resulta violatorio de la autonomía
municipal, consagrada en el art. 180 de la Carta Magna Provincial, como así
también vulnera el art. 186 del mismo cuerpo normativo y los arts. 16, 17, 33 inc.
7 y 41 inc. 9 de la C.O.M., en cuanto dichos dispositivos confieren a los
municipios la regulación del uso del suelo, el control de la construcción, la
regulación de planes urbanísticos y de impacto ambiental. En base a dicha
normativa, el Municipio reivindica su inalienable derecho de establecer las
pautas para la urbanización de la ciudad y aprobar loteos destinados a planes de
viviendas, de conformidad a sus propias normas de planificación urbana y
ambiental, zonificación y análisis de potencialidad de prestación de servicios
básicos y esenciales, como salud, educación, seguridad, etc.-------------------------Como corolario de lo expuesto, enfatiza que la Provincia de Córdoba está
desplegando un accionar institucional, administrativo y judicial, como derivación
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de imperativos constitucionales y de normas nacionales, aún ratificatorias de
tratados internacionales, en procura de la efectiva realización del Plan de
Viviendas obviando el derecho municipal, basado en normas legales propias y en
normas constitucionales propias y provinciales, de autorizar o no loteos a tal fin
en su jurisdicción, mediante instrumento legal idóneo (ordenanza), por tratarse de
parcelamientos con transferencia de espacios al dominio público.------------------En definitiva, en atención a lo dispuesto por el art. 137 de la Carta
Orgánica de la ciudad de Alta Gracia, habiéndose pronunciado el Tribunal de
Primera Instancia de esa ciudad en el sentido de que la controversia configura un
conflicto de poderes y con sustento en jurisprudencia que cita, solicita que este
Tribunal Superior se aboque a la resolución del diferendo suscitado, poniendo en
marcha los mecanismos previstos en el art. 128 de la Ley 8102, y por lo tanto, se
ordene la suspensión de todo procedimiento relacionado con la cuestión,
requiriendo la elevación de todos los antecedentes del caso, en tanto de ellos se
podrá advertir que el informe de la Representante Residente del PNUD en el país
en el cual manifiesta que el proyecto cuenta con aprobación municipal previa, es
incorrecto.------------------------------------------------------------------------------------2. Impreso trámite a la presente por Auto Número Veinticuatro de fecha
cuatro de junio de dos mil cuatro (fs. 87/92) , se corrió vista de la presentación a
la Provincia de Córdoba, quien la contesta a fs. 100/112vta. por intermedio de su
representante, el Señor Procurador del Tesoro, propiciando la inadmisibilidad
formal y sustancial del planteo en cuestión por los fundamentos que a
continuación se reseñan.-------------------------------------------------------------------a) En cuanto a la inadmisibilidad formal, aduce que no se ha configurado
en autos un conflicto de poderes que habilite la competencia de este Tribunal,
toda vez que la cuestión litigiosa deriva del accionar arbitrario e ilegal del
Municipio de Alta Gracia que afecta en forma actual e inminente el ejercicio de
derechos y garantías constitucionales y normas legales superiores, no obstante lo
cual consiente la competencia de este Tribunal Superior en los términos del art.
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165 inciso 1° apartado c) de la Const. Pcial, con la finalidad de permitir una
rápida resolución del diferendo suscitado.-----------------------------------------------b) Tras reseñar la posición que respecto de la cuestión sustancial mantiene
el Municipio accionante, alega que el único conflicto que puede avizorarse en el
sub lite se suscita entra la actora y el orden jurídico, toda vez que reivindicando
en forma equívoca y extralimitada el concepto de autonomía municipal, ésta
pretende legitimar actos propios, manifiestamente ilegales y arbitrarios que
desconocen las potestades del Gobierno Provincial, en violación de tratados
internacionales, celebrados y ratificados por la Argentina.---------------------------Advierte que el obrar de los funcionarios comunales revela tintes de
discriminación y abuso de autoridad conforme surge de la acción penal iniciada a
partir de la denuncia formulada por el Señor Fiscal de Estado y que tramita por
ante la Fiscalía de Instrucción de Alta Gracia al tiempo que configura un
avasallamiento de los derechos constitucionales de los socios de la Cooperativa
“Nuevo Amanecer” quienes legítimamente aspiran a acceder a la vivienda
propia, en terrenos de su propiedad y cuya radicación en Alta Gracia se pretende
impedir en forma ilegal y deliberada.----------------------------------------------------Acusa que tanto la Ordenanza N° 6986/04 por la cual se rechaza la
solicitud de aprobación del loteo en discusión, como la Resolución N° 022/04 por
la cual se rechaza por improcedente el oficio librado por el Señor Fiscal de
Instrucción en el ámbito de la causa penal referida, se orientan a cohonestar la
conducta antijurídica desplegada por las autoridades municipales.-----------------En relación a la inclusión del proyecto en el PNUD, cuestionada por la
actora, precisa que la misma fue dispuesta por Resolución A.C.I.F. N° 120 de
fecha veintidós de julio de dos mil tres, circunstancia que fue debidamente
comunicada al Municipio por nota de fecha trece de abril de dos mil cuatro,
emanada de la empresa constructora a cargo de la obra.------------------------------Agrega que en aquella comunicación se le hacía saber igualmente que a
resultas de dicha inclusión todas las actividades inherentes a la ejecución de la
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obra se encuentran comprendidas en el Acuerdo Marco aprobado por Ley
Nacional N° 23.396, siéndole de aplicación el Convenio sobre Prerrogativas e
Inmunidades de las Naciones Unidas al que adhirió la República Argentina por
Decreto Ley 15-971, de conformidad con los artículos 31 y 75, inciso 22 de la
Constitución Nacional.---------------------------------------------------------------------Manifiesta que en la Acción de Amparo vinculada a la presente obran
constancias del llamado a licitación pública para contratar la “Construcción de 76
soluciones habitacionales con infraestructura básica en Barrio Cafferata, Nuevo
Amanecer, Dpto. Capital, Provincia de Córdoba” (fs. 94/96), de la adjudicación
de la obra, a solventarse con fondos emergentes del Contrato de Préstamo BID
1287/OC-AR., a la empresa constructora “Ingeniería S.R.L. – Ing. Carlos y
Roberto Trujillo – S.R.L. – U.T.E.” (Resol. 120/03 – fs. 97/98); del contrato
celebrado entre el PNUD -Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo- y la
empresa adjudicataria (fs. 99/100); e informe relativo a la inclusión del plan de
viviendas dentro del PNUD emanado del representante residente de dicho
organismo (fs. 120/123). Acompaña a su presentación certificado en igual
sentido expedido por la Presidente de la Agencia Córdoba de Inversión y
Financiamiento y Directora Nacional del programa de marras.----------------------Controvierte lo afirmado por la Comuna en orden a la ausencia de
derechos adquiridos en cabeza de la Cooperativa por cuanto sólo ha obtenido
actos preparatorios, señalando que se trata de actos administrativos firmes,
vigentes y eficaces, no habiendo mediado a su respecto invalidación o
revocación, citando entre ellos -según constancias de la acción de amparo- los
certificados municipales de factibilidad; de urbanización y no inundabilidad; de
servicio de mantenimiento de calles; de mantenimiento de espacios verdes; de
recolección de residuos, de servicio público de transporte y plano de mensura y
loteo aprobado por la Secretaría de Obras y Servicios Públicos de la
Municipalidad de Alta Gracia con fecha ocho de abril de dos mil dos (cfr. fs.
54/56). Destaca que a fs. 56 obra proveído emergente de esa Secretaría que reza:
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“Habiéndose cumplimentado con todas las observaciones realizadas por esta
Secretaría, se autoriza la prosecución del trámite del expediente, quedando
pendiente la aplicación del art. 203 de la Ordenanza N° 1.294, una vez que se
produzca la utilización efectiva de los lotes”, a lo que se añaden once
comprobantes de pago de tasas por servicios a la propiedad, certificados de
factibilidad del servicio eléctrico y de provisión de agua y certificado de aptitud
ambiental expedido por la DACyT S.E.M. con fecha veintinueve de noviembre
de dos mil dos (29-11-02 - fs. 78) todo lo cual torna la pretensión actual del
Municipio ilegal y contraria a sus propios actos.---------------------------------------En relación a las condiciones ambientales del emprendimiento, sostiene
que no ha sido emitido acto administrativo alguno por parte del Municipio actor
que establezca la obligatoriedad de realizar estudios de impacto ambiental, por lo
que mal puede reputarse incumplido un requisito que no ha sido exigido, siendo
suficiente sujetarse a las exigencias de la Ley de la materia (Ley N° 7343).-------Estima que frente a la naturaleza del proyecto y a sus reducidas
dimensiones -76 viviendas con infraestructura y servicios correspondientes- la
arbitraria negativa de las autoridades municipales y la exigencia del estudio
referido sólo esconden intenciones discriminatorias, al igual que el contenido de
la Ordenanza N° 6410 que les valiera la imputación de abuso de autoridad en
sede penal.-----------------------------------------------------------------------------------En otro orden de cosas y en relación a las inmunidades y prerrogativas
emergentes de tratados internacionales subraya que la obra de construcción de
setenta y seis viviendas a llevarse a cabo en predios de propiedad de la
Cooperativa “Nuevo Amanecer” se realiza en los términos del Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo – Proyecto PNUD ARG/02/029, con fondos
provistos por el Banco Interamericano de Desarrollo (Préstamo 1287/OC-AR),
comprendido en el Acuerdo Marco celebrado por la República Argentina y
aprobado por Ley 23396, siéndole aplicable la Convención sobre inmunidades y
prerrogativas a la que adhirió la Nación mediante Decreto-Ley 15.971, la que en
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su art. II Sección 2 establece que las Naciones Unidas así como sus bienes y
haberes, en cualquier parte y en poder de cualquier persona, gozarán de
inmunidad contra todo procedimiento judicial, salvo renuncia expresa de su
parte, inmunidad que se extiende contra todo allanamiento, requisición,
confiscación, expropiación y toda forma de interferencia de carácter
administrativo, ejecutivo, judicial o legislativo (Sección 3) así como a los
proyectos como el presente, de “ejecución nacional”, todo lo cual, aclara, fue
puesto en conocimiento del Gobierno Municipal con fecha trece de abril de dos
mil cuatro. Describe la prueba documental relativa a este aspecto que acompaña a
su presentación.-----------------------------------------------------------------------------En cuanto a las potestades del Gobierno de la Provincia pone de resalto
que su representada ha actuado en cumplimiento estricto de lo dispuesto en el art.
128 de la C.N. en cuanto reza: “Los Gobernadores de Provincia son agentes del
Gobierno Federal para hacer cumplir la Constitución y las Leyes de la Nación”,
en procura de que el Municipio de Alta Gracia observe la garantía de acceso a la
vivienda digna consagrada en el art. 14 bis de la C.N. y el deber de asistencia del
Estado Provincial normado en el art. 58 inciso 3° de la Const. Pcial., respete el
derecho de propiedad de la Cooperativa “Nuevo Amanecer” y de sus socios,
futuros beneficiarios de las viviendas, y acate el derecho de igualdad ante la ley
(art. 18 C.N.), todo ello en cumplimiento de la manda constitucional que confía
al Congreso de la Nación proveer lo conducente al desarrollo humano y progreso
económico con justicia social, al crecimiento armónico de la Nación y al
poblamiento de su territorio (art. 75 inc. 19 C.N.), en atención a las facultades
conferidas al Gobierno de la Provincia por el art. 144 de la Const. Pcial. en orden
a la formulación y dirección de políticas en materia social y habitacional, las que
no pueden ser enervadas –señala- enarbolando la autonomía municipal como
concepto absoluto y sin limitación alguna que permita insertar al Municipio en el
modelo jurídico-político nacional.---------------------------------------------------------
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Sobre los límites a la autonomía municipal, manifiesta -con cita de
jurisprudencia emanada de este Tribunal Superior- que ésta reconoce cotos en
función
de
principios
y
pautas
de
competencia,
territorialidad
y,
fundamentalmente, supremacía, no pudiendo la misma ser ejercida en desmedro
de las leyes superiores, provinciales, nacionales y tratados con potencias
extranjeras.-----------------------------------------------------------------------------------Sostiene que la pretensión autonómica desplegada por el Municipio de
Alta Gracia en el diferendo que motiva los presentes deviene ilegal y arbitraria en
cuanto ignora, soslaya y viola derechos y principios constitucionales, así como
las potestades constitucionales del Gobierno Provincial.------------------------------Denuncia discriminación y prejuicio: Entiende que son falsas las
objeciones opuestas a la ejecución del plan de viviendas de que se trata, y
encubren discriminación y prejuicio en contra de los futuros beneficiarios de las
viviendas a construir, por pertenecer a “grupos vulnerables”, prueba de lo cual ha
sido la imputación del Intendente de Alta Gracia, Sr. Bonfigli, en sede penal, por
infracción al art. 1° de la Ley 23.592.----------------------------------------------------Aduce que dicha actitud se patentiza igualmente en los términos de la
Ordenanza N° 6410, en cuanto establece que “sólo podrán autorizarse la
realización de planes de viviendas en el ejido de la Ciudad de Alta Gracia para
residentes de otras localidades, con aprobación del H.C.D. con los dos tercios
(2/3) de los votos de sus miembros”, con fundamento en el impacto negativo que
puede producir en la sociedad ese emplazamiento y en la autonomía municipal
para planificar su urbanización, en abierta violación del derecho de igualdad (art.
16 C.N.).--------------------------------------------------------------------------------------Acusa igualmente obstrucción ilegal al desarrollo de las políticas
sociales del Estado Provincial en un aspecto tan esencial como el de posibilitar
el acceso a la vivienda propia y digna a familias con recursos insuficientes,
inserto en el plan desarrollado por el Gobierno Provincial y en ejecución bajo
diversos programas, con el objeto de construir un total de dos mil viviendas a los
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fines de poner remedio al déficit habitacional existente, en el que está incluido el
emprendimiento cuestionado en autos, por lo que la resolución a dictarse
adquiere, a su juicio, ribetes de inusitada trascendencia social y económica.-----En cuanto al riesgo de perjuicio irreparable, explica que contrariamente
a lo sostenido por el Municipio actor en orden a la ausencia de constancia que
permita concluir que la suspensión de las obras podría acarrear la pérdida del
financiamiento internacional, surge en forma clara del Acuerdo Marco de
Cooperación con el PNUD aprobado por Ley 23.996 que dicho organismo puede
suspender la asistencia por cualquier circunstancia que entorpezca o amenace
entorpecer la feliz conclusión del proyecto o la consecución de sus objetivos e
incluso suspender la asistencia en caso de persistir el impedimento (artículo XI
apartados 1 y 2 ib.).-------------------------------------------------------------------------Ofrece la prueba que sustenta sus alegaciones y, subsidiariamente, solicita
que de entenderse que en el marco del conflicto planteado este Tribunal Superior
no resulta competente para decidir y disponer acerca de la aprobación del
proyecto y la continuidad de la obra, y atento la trascendencia de la cuestión
suscitada, el mismo se avoque en forma directa -“per saltum”- a la acción de
amparo vinculada a la presente, en la que por lo demás la Sra. Juez Civil
interviniente se declaró incompetente en razón de la materia.------------------------c) Pide, en definitiva, se rechace la posición de la demandante, se
reivindiquen las potestades de la Provincia de Córdoba y, consecuentemente, se
ordene a la Municipalidad de Alta Gracia hacer cesar los impedimentos opuestos
a la ejecución de la obra de que se trata, revocando igualmente la medida
suspensiva dictada en autos, con costas a la actora.------------------------------------3. Corrida vista al Señor Fiscal General de la Provincia, éste la evacua a
fs. 122/126, pronunciándose por la inexistencia de un conflicto de poderes mas sí
de intereses sociales y económicos entre las partes, por lo que propicia la
celebración de una audiencia de conciliación a los fines de buscar vías
alternativas de solución.---------------------------------------------------------------------
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4. Dictado el decreto de autos (fs.130) y firme el mismo, queda la presente
en condiciones de resolver.----------------------------------------------------------------5.- A fs. 141 el apoderado de la Municipalidad de Alta Gracia denuncia
hecho nuevo relevante. Alega que con fecha veinticuatro de junio próximo ppdo.
llegó a conocimiento de dicho Municipio un informe de Auditoría Ambiental,
realizado por personal de la Agencia Córdoba DACyT S.E.M., que obra
agregado en copia certificada a fs. 132/139 de autos, el cual es absolutamente
relevante para la sustancia de la cuestión debatida. -----------------------------------Entiende que ello es así, toda vez que dicho informe da cuenta de la
peligrosidad ambiental y de salubridad actual que entraña la Planta de
Potabilización de Líquidos Cloacales de la ciudad de Alta Gracia para la
radicación del Plan de Viviendas que pretende la Provincia de Córdoba, cuya
ubicación dista unos doscientos metros de aquella Planta.----------------------------6. A fs. 142 se dictó el proveído de fecha treinta de junio de dos mil
cuatro, por el cual se dispuso: “...Téngase por no efectuada la denuncia de hecho
nuevo formulada, sin perjuicio de tener presente lo manifestado para su
oportunidad”.-------------------------------------------------------------------------------7. A fs. 148 el Sr. Procurador del Tesoro de la Provincia de Córdoba, Dr.
Carlos Fernando Arrigoni, denuncia y acredita como hecho nuevo conducente al
litigio de autos, la emisión por parte de la Comisión Técnica Interdisciplinaria de
la Agencia Córdoba Ambiente S.E. del Dictamen Número 034 de fecha
veinticinco de junio del corriente año, emitido en el Expediente N° 0517003367/04 asunto: “Aviso de Proyecto y Estudio de Impacto Ambiental
EMPRENDIMIENTO NUEVO AMANECER“, y que obra agregado en copia a fs.
143/147 de autos.---------------------------------------------------------------------------Sostiene que dicho dictamen recomienda autorizar el Aviso de Proyecto y
el Estudio de Impacto Ambiental del emprendimiento referido bajo las
condiciones allí descriptas, cuyo cumplimiento y/o exigencia competen
fundamentalmente a la Municipalidad de Alta Gracia.---------------------------------
15
8. A fs. 149 se dictó el proveído de fecha seis de julio de dos mil cuatro,
por el cual se dispuso: “...deberá tenerse por no efectuada la denuncia de hecho
nuevo formulada, sin perjuicio de tener presente lo manifestado para su
oportunidad”.-------------------------------------------------------------------------------9. A fs. 151 el Sr. Procurador del Tesoro de la Provincia de Córdoba, Dr.
Carlos Fernando Arrigoni, interpone recurso de reposición en contra del decreto
de fecha seis de julio de dos mil cuatro, solicitando se revoque por contrario
imperio dicho proveído y se ordene admitir la denuncia de hecho nuevo
formulada, teniendo presente para su oportunidad los extremos invocados y
acreditados.----------------------------------------------------------------------------------10. A fs. 157/158 se dictó el Auto Número Treinta y seis del veintitrés de
agosto de dos mil cuatro, por el cual se resolvió: “Declarar inadmisible el
recurso de reposición articulado por la Provincia de Córdoba en contra del
proveído de fecha seis de julio del corriente año (fs. 149) y en su mérito
mantener en todas sus partes el decreto cuestionado...”.-----------------------------1.- LA INTERVENCIÓN DE ESTE CUERPO.----------------------------Por Auto Interlocutorio Número Veinticuatro de fecha cuatro de junio de
dos mil cuatro, este Cuerpo admitió formalmente su intervención con
fundamento en la causal del art. 165 inciso 1° apartado “c” de la Constitución
Provincial (conflicto externo municipal), “..sin perjuicio de la calificación
definitiva por parte de este Alto Cuerpo.. “ (fs. 90 vta.).------------------------------Las posturas expuestas por las partes ponen en evidencia que la disputa
entre ambas esferas de gobierno se centra en posiciones antagónicas respecto de
la primacía, interpretación y aplicación de distintos cuerpos normativos, a los
cuales los contendientes otorgan distintos alcances y aplicación; confrontación
que se extiende en relación a la legalidad y correspondencia jurídica de ciertos
actos administrativos cumplidos por la Municipalidad de Alta Gracia.-------------Las posiciones antagónicas asumidas por la Municipalidad de Alta Gracia
y el Poder Ejecutivo Provincial, resaltan la existencia de un desencuentro
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institucional de magnitud, que ha generado demandas judiciales de amparo y
denuncias ante dependencias del Ministerio Publico Fiscal, a lo que se suma la
pendencia de contrataciones públicas financiadas por organismos internacionales
de crédito.------------------------------------------------------------------------------------Frente a este contexto, se impone la imperiosa necesidad de que el
diferendo sea zanjado por la Máxima Autoridad Judicial de la Provincia, a quien
el orden constitucional local ha conferido competencia suficiente para determinar
y precisar los límites de las atribuciones o prerrogativas que el orden jurídico
confiere a los Poderes o Autoridades Públicas que integran las distintas esferas
de gobierno reconocidas por el derecho público provincial.--------------------------La decisión de este Cuerpo, por tanto, indagará acerca de las atribuciones
y prerrogativas en disputa, la legalidad y juridicidad del actuar estatal, las
decisiones adoptadas y demás aspectos que enfrentan a las dos esferas de
gobierno.-------------------------------------------------------------------------------------2.- LAS PRERROGATIVAS O POTESTADES INVOCADAS.--------Los argumentos sobre los cuales ha discurrido la controversia suscitada,
imponen la necesidad de reflexionar acerca de ciertas potestades o atribuciones
que las autoridades provincial y municipal han expuesto como fundamentos en
los que legitiman su posición en esta disputa. -----------------------------------------3.- CONSTITUCIONALISMO SOCIAL Y EL ESTADO SOCIAL
DE DERECHO.----------------------------------------------------------------------------3.1. La Constitución Provincial sancionada en el año 1987 ha recibido los
influjos del llamado “constitucionalismo social”, esto es, una ampliación de los
contenidos del “constitucionalismo moderno o clásico”, que, en una rápida
caracterización, comporta la inclusión en los textos formales, de declaraciones
sociales y económicas que abarcan el ámbito de la educación, la cultura, la
familia, el trabajo, las asociaciones profesionales y sindicales, la propiedad, la
ancianidad, la vivienda, la salud, la seguridad , etc.. En esencia, es una toma de
posición ante los derechos sociales y económicos (BIDART CAMPOS, Germán
17
José “Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino”, EDIAR, Bs.
As. 1986. T I, págs. 391 y sgtes.). -------------------------------------------------------3.2. Por expreso designio constitucional, la Provincia de Córdoba “se
organiza como Estado Social de Derecho” (art. 1 C.P.), que al decir de Frías,
“es la conjunción del Estado de derecho de raíz liberal con el
constitucionalismo social, de la libertad con la igualdad, de la propiedad
privada con su función social, de la libre iniciativa con la solidaridad del
sistema representativo con la participación popular. No se trata de transferir al
Estado cuestiones privadas, sino de una Interpenetración que atenúa la
antigua contraposición de lo privado y lo público (“La Constitución de Córdoba
Comentada”, La Ley, Bs. As. 2000, pág. 15).------------------------------------------Los Constituyentes locales clarificaron la norma sancionada y expresaron
“..la filosofía de nuestra Constitución de corte liberal ha sido dejada de lado por
este nuevo texto constitucional para ingresar en el constitucionalismo social, del
hombre situado, de una sociedad mucho más humana donde ya se comienza a
analizar no al hombre frente al Estado, sino al hombre en su relación con los
demás hombres y juntamente con el Estado...“ (del Convencional Alberto
CHIACCHIERA, Diario de Sesiones, Convención Provincial Constituyente,
Córdoba 1987, Tomo II, pág. 1257).-----------------------------------------------------“...El Estado Social de Derecho ... requiere un nuevo rol del Estado: un
Estado que sea artífice y promotor de la justicia, que no sólo asegure la igualdad
de los iguales sino que tienda a promover a los iguales y tienda a crear
circunstancias nuevas para que los hombres puedan gozar realmente de esos
derechos que no tienen...” (del Convencional Ricardo DEL BARCO; Tomo II,
pág. 1448).-----------------------------------------------------------------------------------4.1. LAS POLÍTICAS ESPECIALES DEL ESTADO.--------------------Los postulados que los Convencionales Constituyentes han insertado en el
Titulo “Políticas Especiales del Estado” constituyen pautas de acción que se
18
imponen al Estado Provincial tendientes a permitir la concreción efectiva de los
derechos sociales proclamados.-----------------------------------------------------------“...El Constituyente parece haber querido brindar a los habitantes de
Córdoba la seguridad del futuro democrático en su condición de persona,
ciudadano, trabajador, en la protección de sus necesidades, integridad física y
aspectos habitacional, cultural, situación económica y hasta en el medio
ambiente. Los futuros gobernantes deberán ceñir sus políticas a esta suerte de
reaseguros que la Carta Magna provincial ofrece al ciudadano. Se ha
pretendido no someter a eventuales contingencias electorales las principales
políticas del Estado y, por ende, del gobierno de turno como su natural
ejecutor...” (ROJAS MORESI, Álvaro Daniel en: Frías, Pedro J. y otros: “La
Constitución de Córdoba Comentada”, La Ley, Bs. As. 2000, pág. 48).------------El repaso de los debates en el seno de la Convención Constituyente alerta
del sentido de la previsión sancionada. En tal sentido, se destacó que las políticas
especiales “...no son más que poner en vigencia efectiva los principios
receptados por la propia ‘Declaración Universal de los Derechos del Hombre’
... Con esta nueva Constitución se consagra la obligación del Estado de la
Provincia de Córdoba, de hacer realidad los derechos del hombre, por el mero
derecho de ser tal, para lograr una sociedad más humana, como decía Hobbes”
(del Convencional OBREGÓN CANO; Diario de Sesiones, Convención
Provincial Constituyente, Córdoba 1987, Tomo II, pág. 1658).----------------------4.2. LAS POLÍTICAS ESPECIALES EN MATERIA DE VIVIENDA.
El art. 58 de la Constitución Provincial establece, en relación al derecho a
tener una vivienda digna, que el Estado Provincial "promueve las condiciones
necesarias para hacer efectivo este derecho", a cuyo fin "planifica y ejecuta la
política de vivienda y puede concertarla con los demás niveles jurisdiccionales,
las instituciones sociales o con el aporte solidario de los interesados". En dicha
disposición se recepta como uno de los principios liminares para el Estado la
19
asistencia "a las familias sin recursos para facilitar su acceso a la vivienda
propia.”.--------------------------------------------------------------------------------------En cuanto al modo de instrumentar una política de gobierno que ha de
llevar a cada trabajador a una vivienda digna, sostuvo el convencional Elpidio
TORRES “...que: existen muchos sistemas para lograr tales fines. Todos ellos
basados en un estricto criterio acerca de la justicia social y su puesta en
práctica. Se pueden instrumentar sistemas de convenios, de ayudas financieras,
de planes ejecutados por el gobierno provincial o comunal, por las entidades
patronales o por los sindicatos obreros, por asociaciones mutualistas o
cooperativas, ya sea para construir viviendas económicas, en forma individual o
colectiva, se trate de planes de conjunto o de obras aisladas...” (Diario de
Sesiones, Convención Provincial Constituyente, Tomo II, p. 1952).---------------“...La obtención de una vivienda no puede ni debe ser un privilegio de los
sectores económicamente pudientes, sino un valor social fundamental al que
tiene derecho todo hombre... Por eso el artículo que nos ocupa establece que el
Estado planifica y ejecuta su política habitacional pudiendo concertarla con los
demás poderes públicos, instituciones sociales o con el aporte solidario de los
interesados, preservando el uso racional del suelo y la calidad de vida” (del
convencional
MONTE,
Diario
de
Sesiones,
Convención
Provincial
Constituyente, Tomo II, p. 1954/1955).-------------------------------------------------5.- EL MUNICIPIO. SU RANGO CONSTITUCIONAL.----------------En la Constitución Provincial.--------------------------------------------------La reforma constitucional de mil novecientos ochenta y siete reconoce al
Municipio como una entidad política autónoma (art. 180) en consonancia con
los postulados proclamados en el preámbulo.-------------------------------------------Sobre
el
tópico
se
ha
pronunciado
este
Tribunal
en
autos:
“MUNICIPALIDAD DE PAMPAYASTA SUD C/ EDUARDO R. ZIHEIRI
– EJECUTIVO – RECURSO DIRECTO – HOY RECURSO DE REVISIÓN
E INCONSTITUCIONALIDAD” -Sentencia N° 119, de fecha 29 de
20
septiembre de 2000; “COOPERATIVA LIMITADA DE SERVICIOS
PÚBLICOS DE AGUA DE ORO C/ MUNICIPALIDAD DE AGUA DE
ORO – ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD", Sent. 18 del 29/12/03;
"COOPERATIVA DE OBRAS Y SERVICIOS DE RÍO CEBALLOS
LTDA. C/ MUNICIPALIDAD DE RÍO CEBALLOS – ACCIÓN DE
INCONSTITUCIONALIDAD", Sent. 8 del 16/05/03).----------------------------En dichos decisorios se expresó que la consagración constitucional de la
autonomía municipal implica el reconocimiento de potestades normativas
originarias de los municipios en relación a competencias materiales propias, que
se hacen efectivas sobre las personas o las cosas que conforman su riqueza local,
disponiendo en relación a estas últimas su distribución en el modo y alcance que
estimen oportuno, sin más limitación que la que surge del propio texto
constitucional. En ese marco, sus facultades son amplias, y el criterio de
oportunidad, mérito o conveniencia con que se materializa su ejercicio no resulta
revisable por el Poder Judicial, siempre que en el uso de dicha potestad no se
exceda el marco de atribuciones reconocidas por el Constituyente, o bien que su
ejercicio comprometa el logro de los fines que la Constitución Nacional y la
Constitución Provincial atribuyen al gobierno federal o provincial.-----------------En este orden, dicha facultad explícita del municipio le confiere
independencia de todo otro poder, en tanto y en cuanto el mismo sea “conforme”
a la Constitución y a las leyes que en su consecuencia se dicten (art. 180 Const.
Pcial.).----------------------------------------------------------------------------------------La Reforma de la Constitución Nacional en 1994.--------------------------La reforma introducida a la Ley Fundamental de la Nación en el año 1994,
complementa este “bloque de constitucionalidad” ya que de manera novedosa
consagra la autonomía municipal, a nivel federal, siendo que, en el orden local,
dicho carácter ya había sido proclamado con anterioridad a la reforma en los
textos constitucionales de algunas Provincias.-------------------------------------------
21
Por su parte, el art. 123 ib. preceptúa que “...Cada provincia dicta su
propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5°, asegurando la
autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, político, administrativo, económico y financiero”.--------------------En orden a este aspecto de la cuestión, la Corte Suprema de Justicia de la
Nación in re “Telefónica de Argentina c/ Municipalidad de Chascomús s/
acción meramente declarativa” (fallo del 18 de abril de 1997) y en la causa
“Telefónica de Argentina S.A. c. Municipalidad de Luján” de igual fecha
(L.L. 1997-E-113) declaró que “...de acuerdo con la distribución de
competencias que emerge de la Constitución Nacional, los poderes de las
provincias son originarios e indefinidos (art. 121), en tanto que los delegados a
la Nación son definidos y expresos (art. 75) (Fallos 304:1186, entre muchos).
Dentro de ese contexto, cabe entender que las prerrogativas de los municipios
derivan de las correspondientes a las provincias a las que pertenecen (arts. 5° y
123)...”. De tal suerte, que la determinación de la naturaleza y alcance de las
potestades de los municipios, depende de la definición que de ellos efectúe el
Constituyente Provincial.------------------------------------------------------------------5.2. ALCANCE DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL.-------------------El reparto de competencias que emerge de la Constitución Nacional y de
la Constitución Provincial, habilita la existencia de tres esferas de gobierno:
federal, provincial y municipal.-----------------------------------------------------------El municipio se inserta entonces en un ámbito de actuación más amplio
cual es el delimitado a la Nación y a las Provincias. Por tanto si bien la
autonomía municipal importa el reconocimiento de un “status” jurídico propio,
ello no significa una equivalencia jerárquica, sino que sus posibilidades de
actuación deben coordinarse y armonizar con el reparto de competencias y
atribuciones que efectúa la Constitución Nacional y Provincial respecto de cada
uno de esos niveles de gobierno.-----------------------------------------------------------
22
De ello se desprende entonces que el ejercicio del poder de policía
municipal debe vincularse positivamente a los límites jurisdiccionales de tales
entes, evitando situaciones de conflictos de leyes, que menoscaben o lesionen los
derechos y garantías reconocidos a los habitantes por la Constitución Nacional o
Provincial.------------------------------------------------------------------------------------La autonomía, por su naturaleza, supone un poder limitado. Con ello se
quiere significar que “autonomía” no es “soberanía”, y ni siquiera esta última
está exenta de límites. De allí que los municipios, aún cuando sean autónomos, se
hallan insertos en una unidad dentro de la cual se desarrollan y adquieren su justo
sentido.---------------------------------------------------------------------------------------A la luz de estos conceptos puede concluirse que las atribuciones
conferidas a los municipios no pueden ser ejercidas extra muros del reparto
constitucional de competencias entre las Provincias y la Nación, establecido por
el poder constituyente nacional y provincial, es decir que no pueden exceder los
ámbitos en los que se desenvuelven análogos poderes de la autonomía provincial
y de la Nación, en el marco de un estado federal, lo que impone una necesaria
coordinación y armonización del ejercicio de esas atribuciones.---------------------5.3. La autonomía y el Poder de Policía Municipal.------------------------La doctrina tradicional ha definido al poder de policía como una potestad
reguladora del ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes
constitucionales,
como
atribución
perteneciente
al
órgano
legislativo
(Marienhoff, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", T. IV, Abeledo
Perrot, Bs. As. 1973, pág. 514) o bien, como la facultad o potestad jurídica por
parte de la Administración Pública de establecer limitaciones y ejercer
coactivamente su actividad, con el fin de regular el uso de la libertad personal y
promover el bienestar general (BIELSA, Rafael, “Derecho Administrativo”, J.
Lajouane & Cía. Edit., Bs. As., 1921, pág. 71).----------------------------------------Esa vinculación entre la autonomía y el poder de policía radica, pues, en
que las facultades que constituyen el contenido de esta prerrogativa son
23
inherentes a las esferas de gobierno que la Constitución ha creado: Nación,
Provincias y Municipios. Es que el poder de policía es consustancial al deber
primigenio de todo gobierno en el marco de sus propias jurisdicciones, de
proteger la vida, la propiedad, la seguridad, la moralidad y la salud, entre otros
cometidos esenciales, de los habitantes comprendidos en el ámbito subjetivo y
objetivo de actuación de esas potestades.------------------------------------------------5.4. Limitaciones propias del poder de policía.------------------------------Ahora bien, ya sea que las formulaciones jurídicas elaboradas en virtud
del ejercicio de ese poder de policía sean consecuencia del ejercicio de un poder
autónomo, o en virtud de una delegación legislativa, siempre, tal reglamentación
será antijurídica si repugna a algún principio constitucional, o incurre en
contradicción con el texto o el espíritu de la Constitución –Nacional o Provincialo las leyes que en su consecuencia se dicten.-------------------------------------------Reglamentar un derecho -ha dicho la Corte- es limitarlo, es hacerlo
compatible con el derecho de los demás dentro de la comunidad y con los
intereses superiores de esta última, pero esa facultad reguladora tiene un límite
que surge de los arts. 14 y 28 de la Constitución Nacional (C.S.J.N. 28-04-1922
"Don Agustín Ercolano c. Julieta Lanteri Renshaw" Fallos 136:161).--------------Sabido es que los derechos y garantías que consagra la Constitución no
son absolutos (Fallos 199:149 y 483; 200:450; 249:252; 262:205, entre muchos),
sino que están sujetos, en su ejercicio, a reglas y limitaciones indispensables para
el orden y la convivencia social (Fallos 188:105).-------------------------------------De lo expuesto se concluye que, en el marco de nuestra organización
constitucional, la autonomía municipal y el ejercicio del poder de policía, no han
sido consagrados como potestades de regulación incondicionados, sino que
deben ejercerse “conforme” a los valores, principios y al texto Constitucional.--6.- EL PODER DE POLICÍA EN MATERIA URBANÍSTICA.--------La Constitución local en su art. 186 inc. 7°, establece que son funciones,
atribuciones y finalidades inherentes a la competencia municipal, en lo que aquí
24
interesa, atender las materias de salubridad; planes edilicios, apertura y
construcción de calles; diseño y estética; uso de calles y subsuelo; control de la
construcción.---------------------------------------------------------------------------------La Ley Orgánica Municipal N° 8102, en su art. 30, establece que son
atribuciones del Concejo Deliberante regular y coordinar planes urbanísticos y
edilicios.--------------------------------------------------------------------------------------La Carta Orgánica Municipal de la Ciudad de Alta Gracia, contiene una
serie de normas que aluden o dan referencia de la cuestión, tales como los arts.
16, 17, 41, 79 y 189.------------------------------------------------------------------------Por tanto es de incumbencia municipal, el establecer acciones
reguladoras, esto es “..establecer normas de comportamiento tendientes a
regular el desarrollo urbano a través del dictado de disposiciones urbanísticas
aplicables a quienes realicen tareas de urbanización, sean privadas o públicas y
que obligan a ejecutar las obras correspondientes de acuerdo a las declaratorias
de zonificación, subdivisión, equipamiento e infraestructura, usos y destinos del
suelo preestablecidos” (VERGARA, Ricardo Alberto, en “Cartas Orgánicas
Municipales”, Mateo J. García Ediciones, Córdoba 1991, pág. 153).---------------PRIMERAS CONCLUSIONES.-----------------------------------------------a) En el marco constitucional reseñado, el Estado Provincial debe
promover las condiciones necesarias para hacer efectivo el acceso a la vivienda
digna en todo el territorio provincial, y a tal fin planifica y ejecuta la política de
vivienda, que puede concertarla con los demás niveles jurisdiccionales, las
instituciones sociales, el aporte solidario de los interesados, y para cuya efectiva
concreción puede valerse de las distintas alternativas que permite la ejecución
por administración o con la colaboración de particulares a quienes se liga por un
contrato de obra. Es decir, que en el marco de sus atribuciones constitucionales
no se encuentra subordinado a la conformidad de los Municipios o Comunas,
aunque desde luego es deseable que exista una armoniosa coordinación.-----------
25
b) Es de indisputada incumbencia del gobierno municipal regular y
controlar los procesos de urbanización en su respectivos ejidos o radios
territoriales, normativa que debe guardar entera correspondencia con el resto del
ordenamiento jurídico en el que se inserta.----------------------------------------------c) Cualquiera que fuera la forma adoptada por el Estado Provincial para
llevar a cabo sus políticas especiales en materia de vivienda, los organismos
públicos o privados que tenga a cargo su concreción deben respetar y dar
cumplimiento a las previsiones legales respectivas.-----------------------------------7.-
NORMATIVA
MUNICIPAL
EN
MATERIA
DE
URBANIZACIÓN.------------------------------------------------------------------------La Ordenanza N° 1294/82 y sus modificaciones, llamada “Código de
Edificación y Urbanización del Municipio de Alta Gracia”, regula los
aspectos atinentes a los procesos de urbanización y aprobación de los
parcelamientos (Libro IV Capítulos I y II, especialmente).--------------------------La norma municipal indica que todo loteo deberá ser presentado ante la
Municipalidad a los fines de su estudio y aprobación por intermedio de la
Oficina Técnica correspondiente, con arreglo a las disposiciones que se fijan
en el presente libro... (Art. 192).---------------------------------------------------------Igualmente distingue, en dos supuestos, la autoridad municipal que tiene a
su cargo la aprobación de dichas parcelas, y señala:-----------------------------------a) Cuando no haya transferencia de superficies al dominio público, por
decreto del Departamento Ejecutivo y, --------------------------------------------------b) Cuando haya transferencia de superficies al dominio público, mediante
Ordenanza (art.193).------------------------------------------------------------------------8.- EL RECHAZO A LA APROBACIÓN DEL LOTEO: LA
ORDENANZA 6896/04.------------------------------------------------------------------Con fecha trece de mayo de dos mil cuatro (13-05-2004), el Concejo
Deliberante de la Ciudad de Alta Gracia, dicta la Ordenanza 6896, promulgada
por Decreto N° 0557 de la misma fecha, por la cual rechaza, en su actual estado
26
de trámite y por incompleto, la solicitud de aprobación de loteo obrante en el
expediente Administrativo N° 60-I-99 y sus acumulados; y hace saber a la
Cooperativa “Nuevo Amanecer y/o a los organismos públicos o privados que
fuesen titulares y/o responsables actuales del emprendimiento de que se trata, que
podrán si así lo desean, formular nueva presentación al efecto, en un todo de
conformidad a las normas urbanísticas de la Ciudad de Alta Gracia (fs. 38/43).--Se alzaron como fundamentos principales los siguientes argumentos.------a) Que es competencia exclusiva y excluyente del Concejo Deliberante
aprobar o desaprobar loteos o parcelamientos con transferencia de superficies al
dominio público.----------------------------------------------------------------------------b) Que los informes u opiniones técnicas constituyen actos preparatorios
para ilustrar a la autoridad de aplicación o documentos necesarios para la
tramitación de los parcelamientos.--------------------------------------------------------c) El derecho subjetivo de naturaleza administrativa nace con la
aprobación del loteo.-----------------------------------------------------------------------d) Que los convenios suscriptos por el D.E.M. al no haber sido ratificados
carecen de virtualidad jurídica.------------------------------------------------------------e) Lo confuso y contradictorio de ciertos informes (riesgo para
inundaciones, aptitud ambiental).---------------------------------------------------------f) Carencia de los instrumentos formales idóneos que permitan determinar
con precisión y exactitud y con carácter indubitable, la debida conexidad o
derivación causal entre la solicitante originaria y quienes serían los actuales
titulares y/o responsables del emprendimiento.-----------------------------------------g) Posibilidades de financiamiento.----------------------------------------------8.1. ANÁLISIS DE DICHAS OBSERVACIONES.------------------------EL
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
PARA
LA
APROBACIÓN DEL LOTEO Y LA CALIDAD JURÍDICA DE LOS
ACTOS DE VIABILIDIAD TÉCNICA OTORGADOS.---------------------------
27
A) Las normas de loteo o parcelamiento municipal, para el caso de autos,
esto es, cuando media transferencia de superficies al dominio público municipal,
requieren del cumplimiento de etapas perfectamente separables y condicionadas.El primero, consiste en la intervención del D.E.M. y sus área técnicas, ante
quienes se presenta el proyecto de urbanización, se formulan los controles y
certificaciones de viabilidad de las exigencias legales establecidas (arts 192 y
195), actuaciones en las que se agregan, además, las certificaciones de
organismos o entidades no municipales que complementan la infraestructura
básica exigida.-------------------------------------------------------------------------------Trátase de una etapa eminentemente técnica y de control por las áreas
específicas del Departamento Ejecutivo.------------------------------------------------Luego de ello, las actuaciones son giradas al Concejo Deliberante para su
consideración.-------------------------------------------------------------------------------¿Qué hicieron los titulares del Departamento Ejecutivo frente a la
solicitud de la Cooperativa Nuevo Amanecer?--------------------------------------Los entonces titulares del Departamento Ejecutivo Municipal (Vagni y
Gutiérrez) firmaron sendos convenios con la Cooperativa “Nuevo Amanecer”,
los que fueron ratificados por los decretos respectivos, y por estimar que se
habían cumplimentado en forma las exigencias establecidas por el Código de
Edificación y Urbanización, las actuaciones fueron giradas “ad referendum” del
H° Concejo Deliberante.-------------------------------------------------------------------En ambas ocasiones, tuvieron por indubitados los certificados de
factibilidad de servicio de mantenimiento de calles, de mantenimiento de
espacios verdes, de recolección de residuos, de servicio público de transporte, de
servicio eléctrico, de provisión de agua para uso domiciliario, de riesgo de
inundación, a más de la aprobación del Plano de Mensura y Loteo.-----------------La remisión al Concejo Deliberante de sendos proyectos importó fáctica y
jurídicamente que los entonces titulares del Ejecutivo municipal tuvieron, en el
28
lenguaje del art. 192 de la Ordenanza citada, por “estudiado” el mismo y por
tanto, estimaron reunidos los requisitos técnicos exigidos.---------------------------B) Los actos que producen estas áreas técnicas son actos preparatorios "...
los dictámenes, aún cuando sean de requerimiento obligatorio y, eventualmente
de efectos vinculantes, no adquieren la condición de actos.” (COMADIRA,
Julio R., "Algunos aspectos de la teoría del acto administrativo" J.A., 6 nov.
1996).-----------------------------------------------------------------------------------------Las factibilidades otorgadas, así como todo el trámite administrativo de
que se trata y hasta la toma de la decisión definitiva son actos preparatorios de
la decisión administrativa final. Tales actos no crean una situación jurídica de
derecho subjetivo de carácter administrativo a favor de la entidad solicitante. “La
“factibilidad” no altera el grado de protección jurídica que el ordenamiento
local estipula, para quien goza, en el marco de un procedimiento concreto, solo
de un interés personal y directo, nacido del respeto de las normas de acción a
que
debe
ajustarse
dicho
procedimiento.”
(autos:
"TELEFÓNICA
COMUNICACIONES PERSONALES S.A. C/ MUNICIPALIDAD DE
COLONIA CAROYA - CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - PLENA
JURISDICCIÓN - RECURSO DIRECTO, sent. n° 85 del 15/08/02).----------“Sabido es que los órganos de la Administración dictaminan cuando la
cuestión requiere conocimientos científicos y técnicos. Tales estamentos
conforman lo que doctrinariamente se denomina "administración consultiva" y
que por su trascendencia son normalmente reproducidos por la autoridad
administrativa atento el respeto que tiene la "administración activa" por los
juicios técnico-científicos producidos por especialistas en la materia. El
cometido principal de los expertos es explicitar las deducciones que hay que
extraer objetivamente de los hechos observados o tenidos por existentes, para
que el funcionario decida fundadamente. El profesional administrativo cumple
una doble función: a) constatar, comprobar o verificar los hechos, investigar sus
razones y determinar sus consecuencias; y b) indicar las reglas científicas,
29
técnicas o de experiencia aplicables. Sin embargo, aún cuando los dictámenes
sean inobjetables y compartidos por la autoridad que debe resolver, no genera
consecuencia jurídica alguna hasta que no se dicte el acto administrativo
pertinente...” (de los autos: "F.E.T.A.P. C/ PROVINCIA DE CORDOBA ILEGIMIDAD - RECURSO DE APELACIÓN”, sent. n° 59 del 9/06/98).-----8.2. LAS FACTIBILIDADES TÉCNICAS DUBITADAS Y LAS
POSIBILIDADES DEL CONTROL JUDICIAL.----------------------------------8.2.1. Las posibilidades del control judicial.---------------------------------Sobre el particular debe señalarse que
“...la remisión normativa a
valoraciones técnicas no supone automáticamente la atribución al órgano
administrativo de una potestad inmune al control judicial. En efecto, las reglas
técnicas (conocimiento especializado) de universal consenso, o al menos
tolerables (cuando trasuntan una verdad relativa), las reglas de la experiencia
(conocimientos prácticos comunes) como los estándares de conductas, integran
el orden jurídico administrativo por remisión expresa o implícita de este...´.----‘...En consecuencia, el control de juridicidad es perfectible, pues el juez
al entrar al fondo de la cuestión verifica si se ha respetado el contenido de la
regla determinada por la ciencia, la técnica, la experiencia, o el
comportamiento social, al momento en que se concretice el acto administrativo
respectivo...’.--------------------------------------------------------------------------------‘...En definitiva, lo técnico –en el sentido expresado- forma parte del
orden jurídico y, por tanto, el control de juridicidad es posible. Lo contrario
podría cercenar la tutela judicial efectiva...’.------------------------------------------‘..Cuando las condiciones sanitarias de una zona, la salud, ruina,
peligro, belleza, calidad de los materiales de una obra, contaminación
ambiental... impliquen en el caso concreto actuar conforme a pautas ciertas,
objetivas y universales, el control judicial es pleno y su operatividad no ofrece
dificultad alguna. En esta hipótesis no queda espacio para una valoración
discrecional porque no existe ‘elección’. Al admitirse sólo una solución como
30
consecuencia de la aplicación de una regla o pauta universal, objetiva, y, por
ende, determinable intelectivamente, todo ello se remite al bloque de lo
‘regulado’ o ‘vinculado...’ (TSJ Sala Contencioso Administrativa en autos
“Miranda, Margarita c/ Provincia de Córdoba”, sent. 32/97 y SESIN, Domingo
J.: “Administración Pública. Actividad Reglada, Discrecional y Técnica”,
Editorial Lexis Nexis – Depalma, Bs. As.2004, págs. 203/204 y 251).-------------8.2.2.Análisis de los cuestionamientos técnicos:-----------------------------Dos han sido las factibilidades técnicas que el Concejo Deliberante ha
observado, por contradictorias, en la ordenanza que rechazó el loteo proyectado.Riesgo de inundabilidad.---------------------------------------------------------La descalificación se apoya en el informe técnico producido por la Junta
de Defensa Civil y Comité de Emergencias Municipal, por el cual se recomienda
redactar ordenanzas que impidan obras de urbanización, plantas fabriles y
otras infraestructuras tanto públicas como privadas, que impliquen un riesgo
para la vida, bienes, servicios, y ambiente de esta comunidad sobre el cauce
natural del río la Falda del Carmen (fs.79/81 del Exp. Adm N° 60-I-99).--------Nuestra opinión: La observación no puede ser recibida. Se expresan los
siguientes fundamentos:--------------------------------------------------------------------a) La indicación es presentada en franca contradicción con otro informe
técnico producido al comienzo de las gestiones ante la autoridad municipal y
fechado el quince de octubre de mil novecientos noventa y ocho (15/10/98),
producida por el área técnica específica, esto es la Secretaría de Obras y
Servicios Públicos de la Municipalidad de Alta Gracia que indicara “...se verifica
que la zona no es inundable, debiendo proyectarse las calles de manera que las
pendientes resultantes permitan el rápido escurrimiento de las aguas de
lluvia...” (fs. 11 del Exp. Adm. N° 60-I-99).--------------------------------------------b) la Junta de Defensa Civil y Comité de Emergencias Municipal no es la
oficina técnica a la que hace referencia el Código de Edificación y Urbanización
(art. 192) para emitir informes en relación a los proyectos de urbanización.--------
31
c) La evaluación de la Junta de Defensa Civil y Comité de Emergencias
Municipal comprende en su apreciación territorial –como ella misma se encarga
de aclarar- a gran parte de la ciudad de Alta Gracia, razón por la cual los riegos
potenciales que ella enuncia serían susceptibles de producirse aún sin la
radicación de nuevas urbanizaciones, plantas fabriles u otros emprendimientos
públicos o privados, es decir con la infraestructura y las condiciones existentes.-d) No puede indicarse como contradictorio el informe producido por el
titular de la Dirección de Ambiente de la Agencia Córdoba DAC y T., toda vez
que, tal como se expresa en el nota fechada el ocho de septiembre de dos mil tres
(08-09-2003 - fs. 89/90) “...no es resorte de dicha dependencia determinar la
inundabilidad de algún sector, sino que es área de competencia de la Dirección
Provincial de Agua y Saneamiento...”.--------------------------------------------------e) No se advierte quien o quienes solicitaron dicho informe, ni su fecha de
producción.----------------------------------------------------------------------------------f) Los cometidos a cargo de la Junta de Defensa Civil y Comité de
Emergencias Municipal son los que establece el art. 44 de la C.O.M: “El Estado
Municipal promueve la seguridad y protección de los vecinos, organiza y
coordina la Defensa Civil a través de un Comité de Emergencias para la
prevención y auxilio en situaciones de catástrofe o emergencia pública. La
ordenanza establece la integración y atribuciones del mismo.---------------------Dichas razones persuaden a no compartir la correspondencia jurídica de la
observación .---------------------------------------------------------------------------------Aptitud Ambiental.----------------------------------------------------------------Las
contradicciones
endilgadas
se
asientan
en
las
siguientes
circunstancias:-------------------------------------------------------------------------------a) Al diecinueve de septiembre de dos mil tres no se habían formado ante
la Dirección de Ambiente actuaciones administrativas de impacto ambiental en
relación a la construcción del emprendimiento.-----------------------------------------
32
b) Informe producido por la Dirección de Ambiente, fechado el
veintinueve de noviembre de dos mil dos, que manifiesta que es factible el
cambio de calificación de mala aptitud ambiental para la realización de estas
viviendas por el de buena aptitud ambiental, supeditado al emplazamiento que la
DIPAS habría efectuado a la COSAG para el mejoramiento de la Planta
depuradora de líquidos cloacales.---------------------------------------------------------c) Informe de la Agencia Córdoba Ambiente S.E , fechado el seis de mayo
de dos mil cuatro, por el que se anoticia que la Empresa Constructora presentó
con fecha veintiséis de abril de dos mil cuatro, el Aviso de Proyecto y Manual de
Gestión Ambiental para el emprendimiento en cuestión, y que el mismo está
siendo analizado a los fines de la Ley 7343.--------------------------------------------Nuestra opinión:-------------------------------------------------------------------Conforme surge de las constancias acompañadas por la Provincia de
Córdoba, mediante Dictamen Técnico N° 034 emanado de la Dirección Técnica
Multidisciplinaria, dictado en Expediente Administrativo N° 0517-003367/04 en
el que se recomienda: ”1.- AUTORIZAR el aviso de Proyecto y el Estudio de
Impacto Ambiental “Emprendimiento Cooperativo Nuevo Amanecer – 76
Soluciones Habitacionales, Infraestructura y Equipamiento, bajo las siguientes
condiciones:---------------------------------------------------------------------------------*Estricto cumplimiento del Plan de Gestión Ambiental por parte de la
Empresa adjudicataria de la construcción del proyecto.-----------------------------*Notificación a la Municipalidad de Alta Gracia y a la COSAG Ltda. de
las recomendaciones y conclusiones que surgen de lo actuado en el expediente
N° 0517-003528/04.------------------------------------------------------------------------*Presentación por parte de la COSAG Ltda., ante esta Agencia, de
Programa de Mejoras de la Planta de Tratamiento tendiente al saneamiento y
refuncionalización de la misma, en un plazo no mayor a 90 días.----------------*Notificar las condiciones precedentes a las partes obligadas,
Municipalidad de Alta Gracia, COSAG Ltda., DIPAS, Ingeniería S.R.L. -
33
Ingenieros R. Y C TRUJILLO – U.T.E.; (fs. 143/147 de autos, el resaltado es
nuestro).--------------------------------------------------------------------------------------Los cuestionamientos se asientan en el funcionamiento deficiente de la
Planta de Tratamientos de Líquidos Cloacales, la que se ve superada en su
capacidad de depuración de efluentes cloacales, lo que genera malos olores en las
proximidades de la misma. Por ello, la “...Comisión considera que dicha planta
en el estado operativo declarado en el citado Expte., constituye un
inconveniente tanto para los futuros habitantes del barrio objeto del proyecto,
como de la población actual que reside en las cercanías de la planta...” (fs.
145, énfasis agregado).---------------------------------------------------------------------Las normas del Decreto Provincial N° 2131/2000 (Boletín Oficial 20/12/
2000) reglamentario del capítulo IX de la ley 7343 (principios rectores para la
preservación, conservación, defensa y mejoramiento del ambiente) ayudan a
entender el alcance de la recomendación precedente: Repasemos algunos de sus
conceptos:------------------------------------------------------------------------------------a) La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), se entiende “al proceso
de administración ambiental destinado a prevenir los efectos que determinadas
políticas y/o proyectos pueden causar en la salud del hombre y/o en el ambiente.
Quedan comprendidos en el término "proceso de administración
ambiental", la documentación ambiental definida por la autoridad de aplicación,
que constituirá a) un aviso de proyecto (AP), b) un Estudio de Impacto
Ambiental (EsIA) o c) una auditoría ambiental (AA), que debe ser presentada
por el proponente con carácter de declaración jurada.”.-----------------------------b) El Proyecto es “una propuesta a desarrollar en un determinado tiempo
y lugar. Puede estar referido tanto a políticas de gobierno, generales o
sectoriales, programas provinciales, regionales o locales, proyectos de
construcciones o instalaciones, como a otras intervenciones sobre el medio
natural o modificado, comprendidas entre otras las modificaciones del paisaje,
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la explotación de recursos naturales, los planes de desarrollo, las campañas de
aplicación de biocidas, los cambios de uso de la tierra.”.----------------------------c) El Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) comprende al estudio
técnico, de carácter interdisciplinario, que incorporado en el procedimiento de
la Evaluación de Impacto Ambiental, está destinado a predecir, identificar,
valorar y corregir las consecuencias o efectos ambientales que determinadas
acciones pueden causar sobre la calidad de vida del hombre y el ambiente en
general. Los contenidos mínimos serán establecidos por la autoridad de
aplicación por vía resolutiva.-------------------------------------------------------------d) La Auditoría Ambiental (AA) es el “proceso de revisión sistemático,
documentado, periódico y objetivo de una actividad y/o acción determinada, que
consiste en la obtención de evidencias y su evaluación con el fin de determinar si
las actividades, los incidentes, las condiciones y los sistemas de gestión
ambiental adoptados, o la información sobre estos temas, cumplen con criterios
ambientales y normativas vigentes.-------------------------------------------------------e) La decisión sobre el proyecto que se encamina, concluye con la
extensión de la pertinente “Licencia Ambiental”, esto es, el “documento de
autorización emitido por la Agencia Córdoba Ambiente Sociedad del Estado
como resultado de la Evaluación del impacto ambiental o de la Auditoría
ambiental y avalado por pronunciamiento fundado mediante Resolución y
verificación de cumplimiento de las condiciones requeridas en dicha
Resolución”.---------------------------------------------------------------------------------Con estas indicaciones, cabe concluir que a la fecha se encuentran
cumplidas solo parte de las tareas o indicaciones previstas en la norma
ambiental.------------------------------------------------------------------------------------Pero además, la recomendación de aprobación de los aspectos cumplidos
ha sido condicionada a dar estricto cumplimiento a las prevenciones que se han
reseñado.--------------------------------------------------------------------------------------
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Por último, debe traerse a colación lo establecido en los arts. 7 y 8 del
citado reglamento en cuanto dispone: “Las personas sean públicas o privadas,
responsables de proyectos incluidos en el presente Decreto, deberán contar en
forma previa a toda implementación, ejecución y/o acción, con la
correspondiente autorización expedida por la Agencia Córdoba Ambiente
Sociedad del Estado, que acredite la concordancia de los mismos con los
principios rectores para la preservación, conservación, defensa y mejoramiento
del ambiente, establecidos en la ley Nº 7343, y que se denominará licencia
ambiental..” y que “El documento de autorización, para aquellos proyectos
sujetos al alcance de la presente reglamentación, al que se refiere el artículo
anterior, deberá ser exigido por todos los organismos de la Administración
Pública Provincial y Municipal con competencia en la materia, quedando
expresamente prohibido en el territorio de la Provincia la autorización de
obras y/o acciones que no cumplan este requisito.” (el destacado es nuestro).---Por tal motivo, este Cuerpo estima que, a la fecha, no se encuentran
reunidas las exigencias legales para tener por autorizada por la Agencia Córdoba
Ambiente S.E. en su calidad de órgano de aplicación de la normativa ambiental.-TITULARES Y/O RESPONSABLES DEL EMPRENDIMIENTO.---La cronología que puede extraerse de las constancias documentales
acompañadas permiten afirmar: ----------------------------------------------------------a) El pedido originario de loteo y urbanización lo concreta la Cooperativa
de Vivienda, Crédito y Consumo “Nuevo Amanecer” Limitada, en su
condición de titular registral de dos fracciones de terrenos ubicadas en el Barrio
Cafferata, Ciudad de Alta Gracia, Pedanía Alta Gracia, Departamento Santa
María de la Provincia de Córdoba. El emprendimiento tendía a la construcción de
viviendas familiares para sus asociados, con créditos provenientes de la
Dirección Provincial de la Vivienda.-----------------------------------------------------b) Dicho inmueble fue incluido en el Programa Provincial para la
Construcción de 76 unidades habitacionales unifamiliares, equipamiento e
36
infraestructura, dentro del “Proyecto de Emergencia para la Rehabilitación de
los Grupos Vulnerables Afectados por la Inundación en la Ciudad de
Córdoba,
Provincia
de
Córdoba,
Préstamo
N°
1287
OC/AR”,
emprendimiento que se realiza en los términos del Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo (Programa PNUD ARG/02/029) cofinanciado entre el Banco
Interamericano de Desarrollo y el Gobierno de la Provincia de Córdoba.----------c) Por tal motivo, con fecha nueve de octubre de dos mil dos (09-10-02) se
firma entre dicha Cooperativa y la Sub Unidad Ejecutora del “Proyecto de
Emergencia para la Rehabilitación de los Grupos Vulnerables Afectados por
la Inundación en la Ciudad de Córdoba, Provincia de Córdoba, Préstamo
N° 1287 OC/AR”, el respectivo Convenio de Regularización Dominial.----------d) Dicho proyecto fue adjudicado, previa licitación pública nacional n°
49/2002 convocada por la Coordinadora General de la Unidad de Coordinación
de Programas (U.C.O.P.R.O.), a las Empresas “INGENIERÍA S.R.L. INGENIEROS CARLOS Y ROBERTO TRUJILLO S.R.L. (UTE)
(Resolución N° 0120 del 22-07-2003, emanada de la Presidencia de la Agencia
Córdoba de Inversión y Financiamiento).----------------------------------------------e) Conforme lo indica una nota dirigida por la Adjudicataria a la
Municipalidad de Alta Gracia, surgiría del pliego de condiciones de la
mencionada obra -constancias documentales que no fueron incorporadas al
presente litigio-, que la empresa se encuentra “...comisionada a realizar todas
las tramitaciones necesarias para la aprobación ante la Municipalidad de los
planos de loteo, proyecto e infraestructura, solicitan a la Municipalidad de Alta
Gracia...”.------------------------------------------------------------------------------------9.- LA ORDENANZA 6410.-----------------------------------------------------En autos se reprocha por discriminatoria y lesiva del principio de igualdad
a la Ordenanza 6410 sancionada por el Concejo Deliberante de la Ciudad de Alta
Gracia el catorce de agosto de dos mil tres (14-08-2003) y en la cual se dispone
que “SOLO podrán autorizarse la realización de planes de viviendas en el ejido
37
de la ciudad de Alta Gracia para residentes de otras localidades, con
aprobación del Honorable Concejo Deliberante con los dos tercios (2/3) de los
votos de sus miembros...”. La nueva legislación ha agravado las condiciones
reglamentarias del cuerpo legisferante para la aprobación de dichas
autorizaciones, sin ninguna otra precisión o manifestación expresa respecto de la
vigencia de la misma para las actuaciones en trámite.---------------------------------No resulta posible inferir que la voluntad del legislador haya sido la de
atribuir carácter retroactivo a dicha normativa. Trátase de una Ordenanza emitida
por el Concejo Deliberante cuatro años después de haber comenzado las
actuaciones administrativas tendientes al loteo y urbanización del predio en
cuestión.--------------------------------------------------------------------------------------La inaplicabilidad de dicha Ordenanza resulta ostensible a la luz de los
claros conceptos señalados por este Cuerpo, en pleno, en autos “DINOSAURIO
S.A.
C/
MUNICIPALIDAD
DE
CÓRDOBA
-
ACCIÓN
DE
INCONSTITUCIONALIDAD” (Sentencia N° 12 de fecha 12-08-2004, Sala
Electoral y Competencia Originaria ) cuando se señalara: “El interrogante
planteado impone traer a colación la doctrina sustentada por este Tribunal
Superior sobre la cuestión propuesta, y pacíficamente aceptada, a través de la
cual se postuló que conforme al principio general de irretroactividad de las
leyes, se impone una interpretación restrictiva de las hipótesis de
retroactividad, las que por lo demás, deben tener una consagración normativa
expresa.--------------------------------------------------------------------------------------Nuestro ordenamiento jurídico positivo adopta el concepto de
retroactividad en sentido estricto. Al respecto el Código Civil Argentino -que no
sólo es un cuerpo normativo del derecho privado, sino que también regula
algunos principios generales del derecho- consagra en su artículo 3 el
principio general de la irretroactividad de la ley disponiendo su aplicación
inmediata "aún a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas
existentes. No tienen efecto retroactivo sean o no de orden público, salvo
38
disposición en contrario. La retroactividad establecida por la ley en ningún
caso podrá afectar derechos amparados por garantías constitucionales...".
Para las situaciones nacidas bajo el imperio de la ley abrogada, que continúan
produciendo sus efectos durante la vigencia de la nueva ley, nuestro Código no
habla de aplicación retroactiva sino de la aplicación inmediata de la ley. Ello
significa que la noción conceptual de "retroactividad" debe ser interpretada en
sentido estricto, abarcativa sólo de los efectos o consecuencias ya operadas
dentro de la retroactividad.---------------------------------------------------------------Se expresó además que "...si bien en nuestro ordenamiento las leyes
pueden tener ese efecto (retroactivo), lo es bajo condición obvia e inexcusable
de que tal retroactividad no afecte garantías constitucionales. Ni el legislador
ni el juez podrían, en virtud de una ley nueva o de su interpretación, arrebatar
o alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de la legislación
anterior, pues en este caso el principio de no retroactividad deja de ser una
norma infra constitucional para confundirse con la garantía de la
inviolabilidad de la propiedad reconocida por la ley suprema (causa J.
13.XXVI, "Jawet, Alberto s/ apelación resolución de la Caja de Retiros,
Jubilaciones y Pensiones de la Policía Federal", del 24 de marzo de 1994...”.--No entenderlo así, importaría desconocer los alcances del principio de
irretroactividad legal de las disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales, cuya proyección en materia de sucesión
normativa en el tiempo, compromete el principio de protección de la confianza
legítima de los ciudadanos en la observancia y el respeto de las situaciones
jurídicas derivadas de la aplicación de normas válidas y vigentes (Conf. doct.
T.S.J., en pleno: "Asociación Vecinal "Leandro N. Alem" y Otros c/
Municipalidad de Río Cuarto - Acción Declarativa de Inconstitucionalidad",
A.I. Nro. 18 del 15-03-1999; A. Nro. 31/1999 “Lloveras, Carlos E. c/ Caja...”;
A. Nro. 49/1999 “Alberti, Húber Oscar y Otros c/ Pcia. De Córdoba...”; Sala
Contencioso Administrativa: Sent. Nro. 108/1999 “Astrada, Blanca Susana...”;
39
Sent. Nro. 079/2000 “I.A.T.E...”; Sent. Nro. 101/2001 “Figueroa, Justo...”; A.
Nro. 164/2002 “Villagra y Cía....”; entre otros), como bien lo puso de relieve
este Tribunal en el preliminar análisis sobre la admisibilidad formal de la
acción declarativa de inconstitucionalidad incoada.---------------------------------Como corolario de lo expuesto corresponde declarar inaplicable al caso
analizado la norma cuestionada en su regularidad constitucional.-------------------10.- LAS COSTAS DEL JUICIO. ---------------------------------------------En cuanto a las costas generadas por el pretenso conflicto interno, se
estima razonable su imposición por el orden causado, atento las peculiaridades de
la cuestión debatida y el sentido de la decisión adoptada por este tribunal (art.
130 C.P.C. y C.).----------------------------------------------------------------------------Así votamos.-------------------------------------------------------------------------A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA LOS SEÑORES VOCALES
DOCTORES AÍDA LUCÍA TERESA TARDITTI, MARÍA ESTHER
CAFURE DE BATTISTELLI, DOMINGO JUAN SESIN, LUIS ENRIQUE
RUBIO, ARMANDO SEGUNDO ANDRUET (h), M. DE LAS MERCEDES
BLANC G. DE ARABEL Y HUMBERTO SANCHEZ GAVIER, EN
FORMA CONJUNTA, DIJERON:----------------------------------------------------En razón de lo decidido precedentemente, corresponde:----------------------1. DECLARAR la ilegalidad de la Ordenanza 6896, promulgada por
Decreto N° 0557 de fecha trece de mayo de dos mil cuatro en cuanto rechaza la
solicitud de aprobación del loteo obrante en el expediente Administrativo N° 60I-99 con fundamento en la factibilidad de riesgo de inundación y la falta de
determinación de los titulares y/o responsables del emprendimiento de loteo y
urbanización.--------------------------------------------------------------------------------2.- DECLARAR que, a la fecha, no se encuentran cumplidas en su
totalidad las exigencias que la Ley 7343 y el Decreto Provincial N° 2131/2000
establecen para autorizar el emprendimiento habitacional.----------------------------
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3. DECLARAR la inaplicabilidad de las previsiones de la Ordenanza
6410 sancionada por el Concejo Deliberante de la Ciudad de Alta Gracia el
catorce de agosto de dos mil tres a la solicitud de loteo y urbanización de que se
trata.-------------------------------------------------------------------------------------------4.- EXHORTAR a los autoridades provinciales y municipales para que,
en el ámbito de sus respectivas competencias y con la intervención de los
organismos pertinentes, la Empresa Adjudicataria y la Cooperativa de Trabajo y
Obras Sanitarias de Alta Gracia Limitada, elaboren y concreten las medidas
necesarias que permitan dar satisfacción a las exigencia y condiciones impuestas
por la Agencia Córdoba Ambiente.-------------------------------------------------------5.- IMPONER por su orden las costas del presente litigio (art. 130 C.P.C.
y C.).------------------------------------------------------------------------------------------Por ello,------------------------------------------------------------------------------SE RESUELVE: 1. DECLARAR la ilegalidad de la Ordenanza 6896,
promulgada por Decreto N° 0557 de fecha trece de mayo de dos mil cuatro en
cuanto rechaza la solicitud de aprobación del loteo obrante en el expediente
Administrativo N° 60-I-99 con fundamento en la factibilidad de riesgo de
inundación y la falta de determinación de los titulares y/o responsables del
emprendimiento de loteo y urbanización.-----------------------------------------------2.- DECLARAR que, a la fecha, no se encuentran cumplidas en su
totalidad las exigencias que la Ley 7343 y el Decreto Provincial N° 2131/2000
establecen para autorizar el emprendimiento habitacional.---------------------------3. DECLARAR la inaplicabilidad de las previsiones de la Ordenanza
6410 sancionada por el Concejo Deliberante de la Ciudad de Alta Gracia el
catorce de agosto de dos mil tres a la solicitud de loteo y urbanización de que se
trata.-------------------------------------------------------------------------------------------4.- EXHORTAR a los autoridades provinciales y municipales para que,
en el ámbito de sus respectivas competencias y con la intervención de los
organismos pertinentes, la Empresa Adjudicataria y la Cooperativa de Trabajo y
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Obras Sanitarias de Alta Gracia Limitada, elaboren y concreten las medidas
necesarias que permitan dar satisfacción a las exigencia y condiciones impuestas
por la Agencia Córdoba Ambiente.-------------------------------------------------------5.- IMPONER por su orden las costas del presente litigio (art. 130 C.P.C.
y C.).------------------------------------------------------------------------------------------Protocolícese, hágase saber y dese copia.-
Fdo.: Doctores Aída Lucía Teresa Tarditti, María Esther Cafure de Battistelli,
Domingo Juan Sesin, Luis Enrique Rubio, Armando Segundo Andruet (h), M.
Mercedes Blanc G. de Arabel y Humberto Sánchez Gavier
DR. HUMBERTO SANCHEZ GAVIER
VOCAL