Poder de policía.
¿Qué es el Poder de Policía?
Las expresiones policía y poder de policía son de distinto origen.
La noción de policía aparece en Francia a principios del siglo XV, se refiere a ella unas
ordenanzas reales que hablaban de prosperidad pública, del bienestar colectivo.
Pero el concepto de Poder de Policía es relativamente reciente (1827), aparece en la
jurisprudencia de la CS de USA en un voto de Marshall quien se refirió al police power.
La mayoría de la doctrina sostiene que el término policía se refiere a la labor
desarrollada por la Administración en procura de la seguridad pública, el
bienestar general, la paz, etc.
Por otro lado, se entiende que el poder de policía no es otra cosa que la atribución
estatal de restringir el ejercicio de los derechos a través de reglamentaciones que
cumplan con el principio de legalidad y de razonabilidad, y que son concebidas como
excepciones acotadas al uso de la libertad. Es decir, hace referencia a la potestad
legislativa.
La expresión de poder de policía fue incorporada en forma expresa en la CN en el art.
75 inc. 30 cuando ser refiere a los poderes de policía que conservan las autoridades
provinciales.
Sin embargo la frase fue utilizada con anterioridad por la CS y la doctrina.
La CS diferencio dos tipos de poder de policía: restringido y amplio o de bienestar.
El restringido: se refiere a la facultada de proveer lo conducente a la seguridad,
salubridad, y moralidad pública. En principio es local. Sin embargo en ocasiones puede
ser federal cuando por razones de bien común los Códigos sustantivos deben proteger la
seguridad general, etc.
El PP amplío agrega a los fines enunciados en el criterio restringido el deber de
proteger los intereses económicos de la comunidad. Tiene base en el art. 75 inc. 18.
Trajo muchos problemas ya que las reglamentaciones se convirtieron en verdaderas
regulaciones.
Nuestra CS ha evolucionado en su criterio pasando de un concepto restringido (fallo 7:
150 Empresa Plaza de Toros en donde la CS entendió correcta la ley dictada pro la
provincia que prohibía las corridas de toros) a un criterio amplio (fallo: 136:161
Ercolano en donde se declaró válida la ley que prohibía cobrar durante dos años
contados desde su promulgación, por la locación de casas, piezas y dptos. Destinados a
habitación, comercio o industria un precio mayor que el que se pagaba por los mismos
el 1 de enero de 1929. Dijo el tribunal que tal protección de los intereses económicos se
justifica ante el requerimiento de la comunidad amenazada por el aprovechamiento
abusivo de una situación excepcional.
Derechos absolutos/derechos relativos. Art. 14 de la CN.
En nuestra constitución existen principios que se refieren expresamente al PP. Uno de
estos principios surge del art. 14 que enumera los derechos individuales, agregando que
éstos se deben ejercer conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio.
De esta norma se derivan dos principios a) no hay derechos absolutos en su ejercicio,
b) sólo la ley puede reglamentarlos.
El principio de que no hay derechos absolutos, es decir que los derechos son relativos
en su ejercicio, presupone que todos los derechos pueden sufrir limitaciones.
El principio que establece que los derechos son reglamentados por la ley se conoce
como del principio de legalidad el cual tiene su desarrollo general en el art. 19,
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aplicación específica en materia penal (art. 18) y en materia tributaria (art. 4 y 17) y
garantías especiales en tanto se prohíbe al PE dictar DNU sobre cuestiones penales y
tributarias.
Este principio no impide reglamentaciones de segundo y tercer grado por parte del PE –
reglamentaciones de leyes- y del PJ al dictar sentencias en los casos concretos, pero
siempre limitados por la ley y la CN.
Resulta entonces que el legislador puede reglamentar el ejercicio de los derechos
individuales, pero esta reglamentación tiene límites, ya que los principios, garantías y
derechos reconocidos por la CN no podrán ser alterados por las leyes que reglamentan
su ejercicio. La reglamentación debe ser razonable y consiste en condicionar el ejercicio
de los mismos sin alterar su esencia ni modificar su naturaleza y en asegurar su ejercicio
para evitar que sea impedido o restringido arbitrariamente.
En definitiva la función de policía es una función legislativa que consiste en la
regulación de los derechos individuales, reconocidos pro la CN con el objeto de
procurar la satisfacción del interés general.
¿Cuál es el fundamento para reglamentar el ejercicio de los derechos?
En situaciones ordinarias, se requiere 1) para armonizar la utilización de diferentes
derechos por distintas personas, 2) para que la práctica de un derecho por una persona
impida a otras hacerlo, 3) para establecer las condiciones de su ejercicio estableciendo
las obligaciones de terceros.
Imponen límites al obrar humano para facilitar la convivencia social y el bienestar
general. También para la seguridad, igualdad, moral pública, etc.
Las situaciones de excepción producidas pro emergencias económicas y sociales han
habilitado un ejercicio más intenso de la atribución reglamentaria, principalmente sobre
los derechos de contenido económico.
Corresponde a la Administración la satisfacción del interés general y debe preservar el
orden, la paz, la tranquilidad social, la seguridad de las personas, de la propiedad, la
moralidad, contra cualquier atentado que pueda ejercerse sobre estos bienes. ESTA
ACTIVIDAD SE DENOMINA POLICÍA ADMINISTRATIVA.
La CS ha efectuado un control de razonabilidad débil de los medios elegidos por el PL
para resolver la crisis. Sin embargo la regla debiera ser a la inversa: a mayor restricción
corresponde un control más estricto.
¿Quién reglamenta los derechos?
En principio la ley reglamentaria a la que se refiere el art. 14 es la emanada del
Congreso Federal lo cual concuerda con el art. 75 inc. 12.
En segundo lugar e indirectamente el presidente a través de la atribución que le concede
el art. 99 inc. 2 puede reglamentar derechos.
En tercer término, el PJ cuando aplica la norma a los casos concretos y cuando
interpreta la CN da alcance, extensión y límites al ejercicio de los derechos.
Por último en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones y competencias, las provincias
y la ciudad de buenos aires tanbién reglamentan derechos.
Límites a la reglamentación.
No basta con el cumplimiento del principio de legalidad, es decir que la ley sea del
Congreso, para asegurar que la reglamentación no los destruya.
Hay dos principios normativos que imponen límites al poder reglamentador: 1) el
principio de privacidad del art. 19 que resguarda un núcleo de decisión personal
propio y ajeno a la intromisión del Estado. Así la reglamentación normativa será
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constitucional en los casos en que se ofenda la moral pública, o el orden o bien se
dañe a terceros 2) el principio de razonabilidad del art. 28 que impide alterar los
derechos en ejercicio de la función reglamentaria.
El art. 28 debe leerse en paralelo con la primera frase del art. 14 en tanto establece que
todos los derechos se ejercen conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio.
El art. 14 funciona como un límite al ejercicio del PP.
De ambas disposiciones se desprende que los derechos no son absolutos, sin embargo la
capacidad reglamentaria no es ilimitada, tiene bordes: las leyes no deben alterar los
principios los derechos y las garantías.
El problema es determinar que se entiende por alterar: podría afirmarse que una
alteración conlleva una afectación sustantiva, esencial, desnaturalizadora que inutiliza el
núcleo central del derecho.
Todos los poderes del Estado están obligados por el principio de limitación.
Control judicial de la reglamentación de los derechos.
Así como el ejercicio de los derechos no es absoluto, tampoco es ilimitada la
reglamentación que de ellos efectúe el poder estatal.
El Estado esta sujeto a un doble control de constitucionalidad: aquel que debe cumplir
con el debido proceso adjetivo y con el debido proceso sustantivo.
El debido proceso adjetivo exige que quien ha limitado un derecho sea el órgano
facultado para hacerlo conforme la CN y haya empleado el procedimiento establecido
en la CN (ambos requisitos conforman el principio de legalidad).
El debido proceso sustantivo requiere que el contenido de la limitación sea razonable y
no altere los derechos y garantías reglamentados.
El PJ examina el cumplimiento de los recaudos.
Principio de razonabilidad. Art. 28 de la CN.
Los principios, garantías y derechos no podrán ser alterados por las leyes que
reglamenten su ejercicio.
La atribución reglamentaria del Congreso Federal es lo que la doctrina y la
jurisprudencia ha denominado poder de policía, y el art. 28 funciona cómo un límite al
ejercicio de este poder.
En principio el art. 28 fija los límites a la competencia reglamentaria del Congreso
establecida en el art. 14 en tanto establece que los derechos serán ejercidos conforme a
las leyes que reglamentan su ejercicio.
De ambas disposiciones se sigue que los derechos no son absolutos ya que lo contrario
implicaría un uso antisocial de las facultades constitucionales.
Una ley, reglamento o sentencia son razonables cuando están motivados en hechos y
circunstancias que los impulsaron y fundados en el derecho vigente.
La CS ha elaborado pautas de razonabilidad para examinar la constitucionalidad en el
ejercicio del poder de policía.
Ha dicho que no tiene atribuciones para analizar la conveniencia, oportunidad o eficacia
de las normas pues es una atribución propia de los derechos políticos.
Sin embargo, la CS ha analizado la proporcionalidad de los medios utilizados por la
norma en relación con los fines perseguidos por la ley.
En el fallo Inchauspe c/ Junta Nacional de Carnes se muestra como se utilizó el control
de razonabilidad.
En el caso se discutía la constitucionalidad de una ley de creación de la Junta Nacional
de Carnes que establecía una contribución de hasta un uno y medio por ciento sobre el
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precio de la venta del ganado y autorizaba y autorizaba a la Junta a fijar la contribución
entre estos parámetros. La finalidad de la ley era proteger la industria de la carne.
El tribunal al considerar constitucional la norma cuestionada sostuvo que “el análisis de
la eficacia de los medios arbitrados para alcanzar los fines propuestos, la cuestión de
saber si debieron elegirse ésos u otros procedimientos” son ajenos a la jurisdicción de l
CS a la que sólo cabe pronunciarse sobre la razonabilidad de los medios elegidos por el
Congreso, sólo debe examinar si son o no proporcionales a los fines que el legislador se
propuso conseguir.
Con esta medida parece que la CS adopta la proporcionalidad como medida de la
razonabilidad, sin embargo en el mismo fallo la CS afirmó que el actor no había
demostrado que los medios adoptados no guardaran relación con los fines que se
propusieron en defensa de la ganadería ni que fueran desproporcionados.
Es posible abrir el CR en dos pautas respecto a los fines y medios de las normas. Por un
lado cabe examinar si el medio resulta desproporcionado, es decir, si aunque obtiene el
fin perseguido lo excede. Por otro, si el medio guarda alguna relación de causalidad con
el fin, aunque aquél no sea el único con el que se lo pueda alcanzar.
En el primero la relación debe ser además proporcionada en la segunda basta con que
exista la relación.
Antes de Inchaupase la CS había utilizado el control de razonabilidad examinando la
proporción del medio en sí mismo. En el caso Ercolano se trataba del control de precios
de las locaciones urbanas ante la crisis habitacional. Para el tribunal el precio no era
arbitrario porque se correspondía con el valor locativo en tiempos de normalidad.
El control de razonabilidad en casos de emergencias sociales y económicas y en materia
de derechos de propiedad y contractuales ha sido tenue.
Así sucedió en el caso Cine Callao en el que el tribunal consideró constitucional una
norma que exigía contratar a artistas de variedades para resolver el problema de
desocupación de ese sector. La disidencia afirmó la legitimidad del fin perseguido por la
norma pero sostuvo la existencia de medios alternativos que no afectaban los derechos
del actor.
En materia de derechos no económicos la CS ha intensificado el control, aunque
empleando el criterio de relación de causalidad y de proporción entre medios y fines.
Medios de Policía Administrativa.
1) de Carácter Jurídico.
a) Reglamentos de policía.
El PE podrá dictar reglamentos de policía sea con el carácter de reglamentos de
ejecución, con el de reglamentos delegados, y como reglamentos autónomos.
El reglamento de policía no puede establecer limitaciones no previstas en la ley. Una
vez establecida la reglamentación en una determinada materia surge la posibilidad de
actuaciones policiales concretas que deben tener su apoyo inmediato en una
reglamentación previa que las legitime.
Las reglamentaciones no pueden afectar garantías constitucionales ni lesionar derechos,
en caso contrario se deberá pagar una indemnización.
Las especies más utilizadas son la autorización policial y las órdenes.
b) La Autorización de policía.
La doctrina la llama licencia o permiso.
No confiere al administrado ningún derecho nuevo sino que se limita a eliminar los
obstáculos para el ejercicio de algunos de los que ya estaban dentro de la autonomía
jurídica.
No crea derechos.
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Se acuerdan sea en consideración a una persona determinada o de una cierta empresa,
en virtud de circunstancias personales y reales.
Después de la autorización el administrado podrá hacer aquello que le estaba vedado.
La autorización se extingue por:
Incumplimiento de la condición bajo la cual fue concedida.
Vencimiento del término.
Muerte del titular.
Fin de la empresa.
Revocación.
Por no utilizarla durante el plazo estipulado.
c) La orden de policía.
Es una declaración de voluntad de un órgano administrativo dirigida a constituir una
relación jurídica entre la Administración y el particular a quien va destinada.
Implica una restricción a la libertad individual y no puede ser dictada sino en base a una
norma legal que la autorice.
Las generales son las que se dan en materia de seguridad pública y para un número
indeterminado de personas.
Las particulares se dirigen a una o más personas individualizadas.
Muchas veces sirven como medio al ejercicio de la actividad de vigilancia, en otras
implica una represión.
En general adopta la forma de una prohibición. Puede ser un mandato positivo (ej.
Vacunación obligatoria) que va acompañada de la amenaza de una sanción.
Puede ser verbal o escrita. Si es individual debe ser notificada.
La falta de cumplimiento de la orden se traduce en la coacción (que tiene por objeto
eliminar la desobediencia) de policía y en la pena (implica la aplicación de una
sanción).
Como es un acto administrativo puede ser revocado.
d) Acción materia de la administración.
Vigilancia.
En algunos casos tiene por objeto la verificación de la conducta de los particulares que
han obtenido una autorización. Verificar que se cumplan los límites impuestos por las
leyes y por la reglamentación de la actividad.
Tiene por objeto la verificación de los actos preparatorios dirigidos a cometer
transgresiones.
Coacción.
Tiene como fin la realización y no la creación del derecho.
Tiene por efecto ejecutar por la fuerza un acto administrativo que no cumple un
particular.
Las medidas de fuerza no podrán aplicarse si no tienen una base legal.
De las contravenciones y penas de policía.
La contravención consiste en la violación de una disposición de policía administrativa.
También se llama falta.
Sus elementos constitutivos son:
a) la acción: hecho humano voluntario, es decir la manifestación exterior de la
voluntad.
b) Antijuridicidad: es una relación de contradicción entre la acción y la disposición de
policía. Es la falta a la disposición de policía.
c) Culpabilidad: culpable es el sujeto que comete dicha acción antijurídica y que obra
así a pesar de su conocimiento de la acción.
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d) Imputabilidad: presupuesto subjetivo de la culpabilidad, no hay pena sin
imputabilidad. Puede ser dolosa o culposa.
La contravención es aplicada por un órgano administrativo y debe ser establecida por
ley.
Las provincias no podrán establecer contravenciones respecto de las materias que
hubieran sido delegadas a la nación.
Penas de policía.
La sanción administrativa debe ser establecida por ley. Antes de cometerse la
contravención la ley se presenta como medio preventivo y una vez cometida aparece
con carácter represivo.
En materia administrativa se puede dar que para una misma infracción se apliquen
varias sanciones. Mientras que en materia penal por el principio non bis in iden no se
puede aplicar más de una sanción por el delito cometido.
Las sanciones administrativas no implican cosa juzgada y las penales dictadas en forma
definitiva por el órgano judicial sí.
Las SA son independientes de las penales.
Las penas de policía son consideradas una sanción impuesta a una persona pro una
conducta contraria a la policía.
Penas de policía: cuando la amenaza de pena está prevista de manera general, por una
regla de derecho con el fin de dar a conocer al público que tal o cual acción u omisión
(contraría a la policía) será objeto de una sanción. Puede ser por ley formal, reglamento
u ordenanza.
Pena ejecutiva: cuando la amenaza de pena se dirige individualmente mediante un acto
administrativo para servir de coacción de policía. La amenaza se dirige al caso
individual y tiene por finalidad servir de coacción.
a) privativas de libertad: de prisión y de arresto.
No son perpetuas. La prisión se distingue del arresto por cuanto los condenados a ella
están sujetos a trabajo obligatorio.
b) Pérdida o disminución del patrimonio: multas y comiso.
Multa: supone una sanción pecuniaria por una infracción de policía. La Administración
puede aplicarla o no. Puede ser accesoria de una sanción más grave.
No puede ser irrazonable. Contra la decisión administrativa existe la posibilidad de
impugnación judicial siempre que exceda cierto monto. Sino se paga se pude
transformar en pena privativa de la libertad.
Comiso: generalmente es accesoria de la condena contravencional. Es la destrucción o
pérdida del instrumento utilizado para realizar la infracción o la que se ha obtenido
como fruto.
Las cosas pueden ser destruidas pero si tienen utilidad se incorporan en el patrimonio
del Estado.
c) suspensión del ejercicio de ciertos derechos: inhabilitación, clausura.
Inhabilitación: es la incapacidad para ejercer ciertos derechos. Puede ser una pena
principal o accesoria, perpetua o temporal.
Clausura: es accesoria y conjunta. Importa la cesación de determinada actividad
comercial o industrial. Recae sobre el establecimiento donde se ejerce la actividad.
Puede ser temporal o definitiva, pero no perpetua porque se violarían garantías
constitucionales.
Extinción de las penas.
La muerte del imputado.
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La condonación.
La prescripción.
El control judicial en la emergencia económica.
El concepto de emergencia económica fue creado en los fallos que establecieron el
concepto amplio de poder de policía y de esta manera establecieron una distinción entre
las libertades civiles que podrían limitarse fundamentalmente en caso de estado de sitio
y las libertades económicas que podrían verse restringidas cuando las circunstancias lo
indicaran.
El holding de Avico v. De la pesa estableció algunos límites a la actividad regulatoria
estatal en caso de emergencia económica, pero debido a una amplia interpretación del
concepto emergencia los límites rara vez se aplicaron y se implantó una claudicación
judicial en al protección de las libertades económicas, porque una vez establecida la
existencia de una crisis se le otorga al Congreso y al Ejecutivo una libertad amplia para
regular la vida económica.
El caso de los saladeristas 14/5/1887.
Las autorizaciones en virtud de las cuales ser forman los establecimientos de industria
no tienen el carácter de una ley que ligue al poder ni el carácter de un contrato que
obligue al estado, por lo que no se puede oponer las autorizaciones como un título que
les da el derecho de mantener sus establecimientos o ser indemnizados.
No se trata de derechos irrevocables.
La ley es constitucional, en cuanto determina las condiciones bajo las cuales podrán
establecerse los saladeros y retira las autorizaciones, ya que el ejercicio de una industria
lícita está sujeto a las leyes que reglamentan su ejercicio.
Nadie puede hacer uso de la propiedad o sus derechos si dañan a terceros.
Nadie puede tener un derecho adquirido de comprometer la salud pública, los derechos
están sujetos a las leyes que reglamentan su ejercicio.
Las autorizaciones estaban sujetos a que no se afectara la salud.
El caso Ercolano (28/04/1922)
Se impugna una ley que impide cobrar durante dos años por la locación de casas un
precio mayor que el que se pagaba por los mismos el 1 de enero de 1920.
Hay que analizar si la limitación impuesta es compatible con el derecho de usar y
disponer de la propiedad.
Si tal restricción importa una privación de la propiedad sin sentencia y sin la
correspondiente indemnización.
Ningún derecho es absoluto.
Hay restricciones a la propiedad y a las actividades cuya legitimidad no puede ser
discutida, sino solo su extensión, tales son las que son el orden, salud y moralidad, y
también las que tienden a proteger los intereses económicos.
En principio la determinación del precio es facultad del propietario y no del Estado.
Sin embargo, en circunstancias especiales en que por la dedicación de la propiedad
privada a objetos intenso interés público justifican la intervención del estado sobre los
precios.
La protección de los intereses económicos constituye para el estado una obligación de
carácter primario.
Crisis en la habitación trajo aparejado el encarecimiento de los precios.
El negocio de la locación no es de interés público pero en las condiciones excepcionales
la locación de la habitación ha adquirido para el público un interés extraordinario.
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Se objeta que la ley sólo protege a un grupo, pero si para poder ejercer el PP fuera
menester que en cada caso estuviese comprometido el bienestar de todo los habitantes
no sería posible reglamentar jamás la actividad individual y la propiedad.
La reglamentación del precio no se propone favorecer a unos en perjuicio de otros.
Su finalidad es impedir que el uso legítimo de la propiedad se convierta en un abuso
perjudicial.
Se trata de una limitación pasajera.
El poder judicial no debe analizar el acierto de los poderes públicos en la elección del
mérito empleado para atacar esa situación, ni las consecuencias de orden económico.
Sólo debe pronunciarse acerca del poder del congreso para establecer las restricciones
teniendo en cuenta la naturaleza de las causas y la extensión de la medida.
La reglamentación ha ido demasiado lejos?
El congreso no puede ejercer un precio arbitrario, pero como no se acredito que el
precio fijado por el estado no fuese razonable dado el corto tiempo transcurrido cabe
presumir que es legítimo.
El caso Avico c de la Pesa (12/07/1934)
Se impungna una ley que prorroga por tres años las obligaciones vencidas garantizadas
con hipoteca y los intereses que no podrán superar el 6% anual.
Se trata de una moratoria que consiste en la suspensión de los remedios legales contra
los deudores y se fija un máximo de interés cobrable.
Se incluyó en su integridad un fallo de la CS de USA Home building Association. En
éste se establecen cinco criterios para determinar la emergencia económica y sus
consecuencias:
a) la definición de emergencia se circunscribe a la situación de las hipotecas sobre las
viviendas, la emergencia tiene una definición estricta.
b) la legislación esta dirigida a un fin legítimo, no para la mera ventajas de individuos
particulares sino para la protección de un interés básico de la sociedad.
c) en atención a que los contratos eran válidos, el alivio concedido y justificado por la
emergencia para no ser contrario a las disposiciones constitucionales debe ser apropiado
para esa emergencia concreta y sólo puede ser concedido en condiciones razonables.
d) las condiciones sobre las que se concede el período de gracia no deben ser
irrazonables, se deben tener en cuenta los intereses de ambas partes.
e) la legislación debe ser limitada en el tiempo, limitada por al exigencia que la causó.
Establece la definición y límites de la emergencia.
Se dictó una ley que fijaba una moratoria que –en lo referente al plazo- modificaba las
cláusulas del contrato de préstamo hipotecario.
La gravedad y extensión de la crisis económica justifican ampliamente la ley
impugnada, sus disposiciones buscan salvar un fin legítimo –interés público- y que los
medios empleados –la moratoria para el pago del capital pro tres años y de los intereses
por seis meses vencidos así como el máximo del 6% de la tasa de interés- son justos y
razonables.
Si bien los derechos que el contrato acuerdan constituyen propiedad y están protegidos
por el art. 17 de la CN lo cierto es que no se reconocen derechos absolutos sino que
todos ellos están sujetos a las leyes que reglamentan su ejercicio con la único limitación
al congreso de que no los altere.
No es inconstitucional porque no constituyen medidas arbitrarias que afecten
injustificada y permanentemente los derechos del acreedor.
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Caso Cine Callao.
En este fallo aparece la doctrina de la razonabilidad. La proporcionalidad entre el fin
deseado por la norma y el medio elegido es imaginado como una forma de limitar el
exceso en la reglamentación de los derechos constitucionales.
Por medio de una ley se estableció la obligación de incluir espectáculos vivos en los
cines.
El análisis de mérito o eficacia de los medios utilizados para alcanzar los fines, la
cuestión de saber si debieron utilizarse esos u otros medios son ajenos a la competencia
de la Corte, la que sólo puede pronunciarse acerca de la razonabilidad de los medios.
Sólo debe analizar si son o no proporcionales a los fines.
Se les impone a los empresarios una carga que no suprime ni altera el derecho de ejercer
su comercio.
El objetivo de la ley era asegurar trabajo a un sector de la sociedad.
El procurador dijo que se estableció para un grupo un privilegio cuya repercusión
económica incide sobre otra.
Lo que se cuestiona es el medio elegido.
CS: El objeto de la ley no es para un grupo sino que reviste carácter público.
No se transgreden los principios que rigen el ejercicio del PP.
No se altera el derecho de los empresarios.
Disidencia: la autoridad tenía atribuciones indiscutibles para solucionar el problema, sea
creando fuentes de trabajo con sus propios fondos o bien empleando el procedimiento
del subsidio.
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