Poder de policía. ¿Qué es el Poder de Policía? Las expresiones policía y poder de policía son de distinto origen. La noción de policía aparece en Francia a principios del siglo XV, se refiere a ella unas ordenanzas reales que hablaban de prosperidad pública, del bienestar colectivo. Pero el concepto de Poder de Policía es relativamente reciente (1827), aparece en la jurisprudencia de la CS de USA en un voto de Marshall quien se refirió al police power. La mayoría de la doctrina sostiene que el término policía se refiere a la labor desarrollada por la Administración en procura de la seguridad pública, el bienestar general, la paz, etc. Por otro lado, se entiende que el poder de policía no es otra cosa que la atribución estatal de restringir el ejercicio de los derechos a través de reglamentaciones que cumplan con el principio de legalidad y de razonabilidad, y que son concebidas como excepciones acotadas al uso de la libertad. Es decir, hace referencia a la potestad legislativa. La expresión de poder de policía fue incorporada en forma expresa en la CN en el art. 75 inc. 30 cuando ser refiere a los poderes de policía que conservan las autoridades provinciales. Sin embargo la frase fue utilizada con anterioridad por la CS y la doctrina. La CS diferencio dos tipos de poder de policía: restringido y amplio o de bienestar. El restringido: se refiere a la facultada de proveer lo conducente a la seguridad, salubridad, y moralidad pública. En principio es local. Sin embargo en ocasiones puede ser federal cuando por razones de bien común los Códigos sustantivos deben proteger la seguridad general, etc. El PP amplío agrega a los fines enunciados en el criterio restringido el deber de proteger los intereses económicos de la comunidad. Tiene base en el art. 75 inc. 18. Trajo muchos problemas ya que las reglamentaciones se convirtieron en verdaderas regulaciones. Nuestra CS ha evolucionado en su criterio pasando de un concepto restringido (fallo 7: 150 Empresa Plaza de Toros en donde la CS entendió correcta la ley dictada pro la provincia que prohibía las corridas de toros) a un criterio amplio (fallo: 136:161 Ercolano en donde se declaró válida la ley que prohibía cobrar durante dos años contados desde su promulgación, por la locación de casas, piezas y dptos. Destinados a habitación, comercio o industria un precio mayor que el que se pagaba por los mismos el 1 de enero de 1929. Dijo el tribunal que tal protección de los intereses económicos se justifica ante el requerimiento de la comunidad amenazada por el aprovechamiento abusivo de una situación excepcional. Derechos absolutos/derechos relativos. Art. 14 de la CN. En nuestra constitución existen principios que se refieren expresamente al PP. Uno de estos principios surge del art. 14 que enumera los derechos individuales, agregando que éstos se deben ejercer conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio. De esta norma se derivan dos principios a) no hay derechos absolutos en su ejercicio, b) sólo la ley puede reglamentarlos. El principio de que no hay derechos absolutos, es decir que los derechos son relativos en su ejercicio, presupone que todos los derechos pueden sufrir limitaciones. El principio que establece que los derechos son reglamentados por la ley se conoce como del principio de legalidad el cual tiene su desarrollo general en el art. 19, 1 aplicación específica en materia penal (art. 18) y en materia tributaria (art. 4 y 17) y garantías especiales en tanto se prohíbe al PE dictar DNU sobre cuestiones penales y tributarias. Este principio no impide reglamentaciones de segundo y tercer grado por parte del PE – reglamentaciones de leyes- y del PJ al dictar sentencias en los casos concretos, pero siempre limitados por la ley y la CN. Resulta entonces que el legislador puede reglamentar el ejercicio de los derechos individuales, pero esta reglamentación tiene límites, ya que los principios, garantías y derechos reconocidos por la CN no podrán ser alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio. La reglamentación debe ser razonable y consiste en condicionar el ejercicio de los mismos sin alterar su esencia ni modificar su naturaleza y en asegurar su ejercicio para evitar que sea impedido o restringido arbitrariamente. En definitiva la función de policía es una función legislativa que consiste en la regulación de los derechos individuales, reconocidos pro la CN con el objeto de procurar la satisfacción del interés general. ¿Cuál es el fundamento para reglamentar el ejercicio de los derechos? En situaciones ordinarias, se requiere 1) para armonizar la utilización de diferentes derechos por distintas personas, 2) para que la práctica de un derecho por una persona impida a otras hacerlo, 3) para establecer las condiciones de su ejercicio estableciendo las obligaciones de terceros. Imponen límites al obrar humano para facilitar la convivencia social y el bienestar general. También para la seguridad, igualdad, moral pública, etc. Las situaciones de excepción producidas pro emergencias económicas y sociales han habilitado un ejercicio más intenso de la atribución reglamentaria, principalmente sobre los derechos de contenido económico. Corresponde a la Administración la satisfacción del interés general y debe preservar el orden, la paz, la tranquilidad social, la seguridad de las personas, de la propiedad, la moralidad, contra cualquier atentado que pueda ejercerse sobre estos bienes. ESTA ACTIVIDAD SE DENOMINA POLICÍA ADMINISTRATIVA. La CS ha efectuado un control de razonabilidad débil de los medios elegidos por el PL para resolver la crisis. Sin embargo la regla debiera ser a la inversa: a mayor restricción corresponde un control más estricto. ¿Quién reglamenta los derechos? En principio la ley reglamentaria a la que se refiere el art. 14 es la emanada del Congreso Federal lo cual concuerda con el art. 75 inc. 12. En segundo lugar e indirectamente el presidente a través de la atribución que le concede el art. 99 inc. 2 puede reglamentar derechos. En tercer término, el PJ cuando aplica la norma a los casos concretos y cuando interpreta la CN da alcance, extensión y límites al ejercicio de los derechos. Por último en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones y competencias, las provincias y la ciudad de buenos aires tanbién reglamentan derechos. Límites a la reglamentación. No basta con el cumplimiento del principio de legalidad, es decir que la ley sea del Congreso, para asegurar que la reglamentación no los destruya. Hay dos principios normativos que imponen límites al poder reglamentador: 1) el principio de privacidad del art. 19 que resguarda un núcleo de decisión personal propio y ajeno a la intromisión del Estado. Así la reglamentación normativa será 2 constitucional en los casos en que se ofenda la moral pública, o el orden o bien se dañe a terceros 2) el principio de razonabilidad del art. 28 que impide alterar los derechos en ejercicio de la función reglamentaria. El art. 28 debe leerse en paralelo con la primera frase del art. 14 en tanto establece que todos los derechos se ejercen conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio. El art. 14 funciona como un límite al ejercicio del PP. De ambas disposiciones se desprende que los derechos no son absolutos, sin embargo la capacidad reglamentaria no es ilimitada, tiene bordes: las leyes no deben alterar los principios los derechos y las garantías. El problema es determinar que se entiende por alterar: podría afirmarse que una alteración conlleva una afectación sustantiva, esencial, desnaturalizadora que inutiliza el núcleo central del derecho. Todos los poderes del Estado están obligados por el principio de limitación. Control judicial de la reglamentación de los derechos. Así como el ejercicio de los derechos no es absoluto, tampoco es ilimitada la reglamentación que de ellos efectúe el poder estatal. El Estado esta sujeto a un doble control de constitucionalidad: aquel que debe cumplir con el debido proceso adjetivo y con el debido proceso sustantivo. El debido proceso adjetivo exige que quien ha limitado un derecho sea el órgano facultado para hacerlo conforme la CN y haya empleado el procedimiento establecido en la CN (ambos requisitos conforman el principio de legalidad). El debido proceso sustantivo requiere que el contenido de la limitación sea razonable y no altere los derechos y garantías reglamentados. El PJ examina el cumplimiento de los recaudos. Principio de razonabilidad. Art. 28 de la CN. Los principios, garantías y derechos no podrán ser alterados por las leyes que reglamenten su ejercicio. La atribución reglamentaria del Congreso Federal es lo que la doctrina y la jurisprudencia ha denominado poder de policía, y el art. 28 funciona cómo un límite al ejercicio de este poder. En principio el art. 28 fija los límites a la competencia reglamentaria del Congreso establecida en el art. 14 en tanto establece que los derechos serán ejercidos conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio. De ambas disposiciones se sigue que los derechos no son absolutos ya que lo contrario implicaría un uso antisocial de las facultades constitucionales. Una ley, reglamento o sentencia son razonables cuando están motivados en hechos y circunstancias que los impulsaron y fundados en el derecho vigente. La CS ha elaborado pautas de razonabilidad para examinar la constitucionalidad en el ejercicio del poder de policía. Ha dicho que no tiene atribuciones para analizar la conveniencia, oportunidad o eficacia de las normas pues es una atribución propia de los derechos políticos. Sin embargo, la CS ha analizado la proporcionalidad de los medios utilizados por la norma en relación con los fines perseguidos por la ley. En el fallo Inchauspe c/ Junta Nacional de Carnes se muestra como se utilizó el control de razonabilidad. En el caso se discutía la constitucionalidad de una ley de creación de la Junta Nacional de Carnes que establecía una contribución de hasta un uno y medio por ciento sobre el 3 precio de la venta del ganado y autorizaba y autorizaba a la Junta a fijar la contribución entre estos parámetros. La finalidad de la ley era proteger la industria de la carne. El tribunal al considerar constitucional la norma cuestionada sostuvo que “el análisis de la eficacia de los medios arbitrados para alcanzar los fines propuestos, la cuestión de saber si debieron elegirse ésos u otros procedimientos” son ajenos a la jurisdicción de l CS a la que sólo cabe pronunciarse sobre la razonabilidad de los medios elegidos por el Congreso, sólo debe examinar si son o no proporcionales a los fines que el legislador se propuso conseguir. Con esta medida parece que la CS adopta la proporcionalidad como medida de la razonabilidad, sin embargo en el mismo fallo la CS afirmó que el actor no había demostrado que los medios adoptados no guardaran relación con los fines que se propusieron en defensa de la ganadería ni que fueran desproporcionados. Es posible abrir el CR en dos pautas respecto a los fines y medios de las normas. Por un lado cabe examinar si el medio resulta desproporcionado, es decir, si aunque obtiene el fin perseguido lo excede. Por otro, si el medio guarda alguna relación de causalidad con el fin, aunque aquél no sea el único con el que se lo pueda alcanzar. En el primero la relación debe ser además proporcionada en la segunda basta con que exista la relación. Antes de Inchaupase la CS había utilizado el control de razonabilidad examinando la proporción del medio en sí mismo. En el caso Ercolano se trataba del control de precios de las locaciones urbanas ante la crisis habitacional. Para el tribunal el precio no era arbitrario porque se correspondía con el valor locativo en tiempos de normalidad. El control de razonabilidad en casos de emergencias sociales y económicas y en materia de derechos de propiedad y contractuales ha sido tenue. Así sucedió en el caso Cine Callao en el que el tribunal consideró constitucional una norma que exigía contratar a artistas de variedades para resolver el problema de desocupación de ese sector. La disidencia afirmó la legitimidad del fin perseguido por la norma pero sostuvo la existencia de medios alternativos que no afectaban los derechos del actor. En materia de derechos no económicos la CS ha intensificado el control, aunque empleando el criterio de relación de causalidad y de proporción entre medios y fines. Medios de Policía Administrativa. 1) de Carácter Jurídico. a) Reglamentos de policía. El PE podrá dictar reglamentos de policía sea con el carácter de reglamentos de ejecución, con el de reglamentos delegados, y como reglamentos autónomos. El reglamento de policía no puede establecer limitaciones no previstas en la ley. Una vez establecida la reglamentación en una determinada materia surge la posibilidad de actuaciones policiales concretas que deben tener su apoyo inmediato en una reglamentación previa que las legitime. Las reglamentaciones no pueden afectar garantías constitucionales ni lesionar derechos, en caso contrario se deberá pagar una indemnización. Las especies más utilizadas son la autorización policial y las órdenes. b) La Autorización de policía. La doctrina la llama licencia o permiso. No confiere al administrado ningún derecho nuevo sino que se limita a eliminar los obstáculos para el ejercicio de algunos de los que ya estaban dentro de la autonomía jurídica. No crea derechos. 4 Se acuerdan sea en consideración a una persona determinada o de una cierta empresa, en virtud de circunstancias personales y reales. Después de la autorización el administrado podrá hacer aquello que le estaba vedado. La autorización se extingue por: Incumplimiento de la condición bajo la cual fue concedida. Vencimiento del término. Muerte del titular. Fin de la empresa. Revocación. Por no utilizarla durante el plazo estipulado. c) La orden de policía. Es una declaración de voluntad de un órgano administrativo dirigida a constituir una relación jurídica entre la Administración y el particular a quien va destinada. Implica una restricción a la libertad individual y no puede ser dictada sino en base a una norma legal que la autorice. Las generales son las que se dan en materia de seguridad pública y para un número indeterminado de personas. Las particulares se dirigen a una o más personas individualizadas. Muchas veces sirven como medio al ejercicio de la actividad de vigilancia, en otras implica una represión. En general adopta la forma de una prohibición. Puede ser un mandato positivo (ej. Vacunación obligatoria) que va acompañada de la amenaza de una sanción. Puede ser verbal o escrita. Si es individual debe ser notificada. La falta de cumplimiento de la orden se traduce en la coacción (que tiene por objeto eliminar la desobediencia) de policía y en la pena (implica la aplicación de una sanción). Como es un acto administrativo puede ser revocado. d) Acción materia de la administración. Vigilancia. En algunos casos tiene por objeto la verificación de la conducta de los particulares que han obtenido una autorización. Verificar que se cumplan los límites impuestos por las leyes y por la reglamentación de la actividad. Tiene por objeto la verificación de los actos preparatorios dirigidos a cometer transgresiones. Coacción. Tiene como fin la realización y no la creación del derecho. Tiene por efecto ejecutar por la fuerza un acto administrativo que no cumple un particular. Las medidas de fuerza no podrán aplicarse si no tienen una base legal. De las contravenciones y penas de policía. La contravención consiste en la violación de una disposición de policía administrativa. También se llama falta. Sus elementos constitutivos son: a) la acción: hecho humano voluntario, es decir la manifestación exterior de la voluntad. b) Antijuridicidad: es una relación de contradicción entre la acción y la disposición de policía. Es la falta a la disposición de policía. c) Culpabilidad: culpable es el sujeto que comete dicha acción antijurídica y que obra así a pesar de su conocimiento de la acción. 5 d) Imputabilidad: presupuesto subjetivo de la culpabilidad, no hay pena sin imputabilidad. Puede ser dolosa o culposa. La contravención es aplicada por un órgano administrativo y debe ser establecida por ley. Las provincias no podrán establecer contravenciones respecto de las materias que hubieran sido delegadas a la nación. Penas de policía. La sanción administrativa debe ser establecida por ley. Antes de cometerse la contravención la ley se presenta como medio preventivo y una vez cometida aparece con carácter represivo. En materia administrativa se puede dar que para una misma infracción se apliquen varias sanciones. Mientras que en materia penal por el principio non bis in iden no se puede aplicar más de una sanción por el delito cometido. Las sanciones administrativas no implican cosa juzgada y las penales dictadas en forma definitiva por el órgano judicial sí. Las SA son independientes de las penales. Las penas de policía son consideradas una sanción impuesta a una persona pro una conducta contraria a la policía. Penas de policía: cuando la amenaza de pena está prevista de manera general, por una regla de derecho con el fin de dar a conocer al público que tal o cual acción u omisión (contraría a la policía) será objeto de una sanción. Puede ser por ley formal, reglamento u ordenanza. Pena ejecutiva: cuando la amenaza de pena se dirige individualmente mediante un acto administrativo para servir de coacción de policía. La amenaza se dirige al caso individual y tiene por finalidad servir de coacción. a) privativas de libertad: de prisión y de arresto. No son perpetuas. La prisión se distingue del arresto por cuanto los condenados a ella están sujetos a trabajo obligatorio. b) Pérdida o disminución del patrimonio: multas y comiso. Multa: supone una sanción pecuniaria por una infracción de policía. La Administración puede aplicarla o no. Puede ser accesoria de una sanción más grave. No puede ser irrazonable. Contra la decisión administrativa existe la posibilidad de impugnación judicial siempre que exceda cierto monto. Sino se paga se pude transformar en pena privativa de la libertad. Comiso: generalmente es accesoria de la condena contravencional. Es la destrucción o pérdida del instrumento utilizado para realizar la infracción o la que se ha obtenido como fruto. Las cosas pueden ser destruidas pero si tienen utilidad se incorporan en el patrimonio del Estado. c) suspensión del ejercicio de ciertos derechos: inhabilitación, clausura. Inhabilitación: es la incapacidad para ejercer ciertos derechos. Puede ser una pena principal o accesoria, perpetua o temporal. Clausura: es accesoria y conjunta. Importa la cesación de determinada actividad comercial o industrial. Recae sobre el establecimiento donde se ejerce la actividad. Puede ser temporal o definitiva, pero no perpetua porque se violarían garantías constitucionales. Extinción de las penas. La muerte del imputado. 6 La condonación. La prescripción. El control judicial en la emergencia económica. El concepto de emergencia económica fue creado en los fallos que establecieron el concepto amplio de poder de policía y de esta manera establecieron una distinción entre las libertades civiles que podrían limitarse fundamentalmente en caso de estado de sitio y las libertades económicas que podrían verse restringidas cuando las circunstancias lo indicaran. El holding de Avico v. De la pesa estableció algunos límites a la actividad regulatoria estatal en caso de emergencia económica, pero debido a una amplia interpretación del concepto emergencia los límites rara vez se aplicaron y se implantó una claudicación judicial en al protección de las libertades económicas, porque una vez establecida la existencia de una crisis se le otorga al Congreso y al Ejecutivo una libertad amplia para regular la vida económica. El caso de los saladeristas 14/5/1887. Las autorizaciones en virtud de las cuales ser forman los establecimientos de industria no tienen el carácter de una ley que ligue al poder ni el carácter de un contrato que obligue al estado, por lo que no se puede oponer las autorizaciones como un título que les da el derecho de mantener sus establecimientos o ser indemnizados. No se trata de derechos irrevocables. La ley es constitucional, en cuanto determina las condiciones bajo las cuales podrán establecerse los saladeros y retira las autorizaciones, ya que el ejercicio de una industria lícita está sujeto a las leyes que reglamentan su ejercicio. Nadie puede hacer uso de la propiedad o sus derechos si dañan a terceros. Nadie puede tener un derecho adquirido de comprometer la salud pública, los derechos están sujetos a las leyes que reglamentan su ejercicio. Las autorizaciones estaban sujetos a que no se afectara la salud. El caso Ercolano (28/04/1922) Se impugna una ley que impide cobrar durante dos años por la locación de casas un precio mayor que el que se pagaba por los mismos el 1 de enero de 1920. Hay que analizar si la limitación impuesta es compatible con el derecho de usar y disponer de la propiedad. Si tal restricción importa una privación de la propiedad sin sentencia y sin la correspondiente indemnización. Ningún derecho es absoluto. Hay restricciones a la propiedad y a las actividades cuya legitimidad no puede ser discutida, sino solo su extensión, tales son las que son el orden, salud y moralidad, y también las que tienden a proteger los intereses económicos. En principio la determinación del precio es facultad del propietario y no del Estado. Sin embargo, en circunstancias especiales en que por la dedicación de la propiedad privada a objetos intenso interés público justifican la intervención del estado sobre los precios. La protección de los intereses económicos constituye para el estado una obligación de carácter primario. Crisis en la habitación trajo aparejado el encarecimiento de los precios. El negocio de la locación no es de interés público pero en las condiciones excepcionales la locación de la habitación ha adquirido para el público un interés extraordinario. 7 Se objeta que la ley sólo protege a un grupo, pero si para poder ejercer el PP fuera menester que en cada caso estuviese comprometido el bienestar de todo los habitantes no sería posible reglamentar jamás la actividad individual y la propiedad. La reglamentación del precio no se propone favorecer a unos en perjuicio de otros. Su finalidad es impedir que el uso legítimo de la propiedad se convierta en un abuso perjudicial. Se trata de una limitación pasajera. El poder judicial no debe analizar el acierto de los poderes públicos en la elección del mérito empleado para atacar esa situación, ni las consecuencias de orden económico. Sólo debe pronunciarse acerca del poder del congreso para establecer las restricciones teniendo en cuenta la naturaleza de las causas y la extensión de la medida. La reglamentación ha ido demasiado lejos? El congreso no puede ejercer un precio arbitrario, pero como no se acredito que el precio fijado por el estado no fuese razonable dado el corto tiempo transcurrido cabe presumir que es legítimo. El caso Avico c de la Pesa (12/07/1934) Se impungna una ley que prorroga por tres años las obligaciones vencidas garantizadas con hipoteca y los intereses que no podrán superar el 6% anual. Se trata de una moratoria que consiste en la suspensión de los remedios legales contra los deudores y se fija un máximo de interés cobrable. Se incluyó en su integridad un fallo de la CS de USA Home building Association. En éste se establecen cinco criterios para determinar la emergencia económica y sus consecuencias: a) la definición de emergencia se circunscribe a la situación de las hipotecas sobre las viviendas, la emergencia tiene una definición estricta. b) la legislación esta dirigida a un fin legítimo, no para la mera ventajas de individuos particulares sino para la protección de un interés básico de la sociedad. c) en atención a que los contratos eran válidos, el alivio concedido y justificado por la emergencia para no ser contrario a las disposiciones constitucionales debe ser apropiado para esa emergencia concreta y sólo puede ser concedido en condiciones razonables. d) las condiciones sobre las que se concede el período de gracia no deben ser irrazonables, se deben tener en cuenta los intereses de ambas partes. e) la legislación debe ser limitada en el tiempo, limitada por al exigencia que la causó. Establece la definición y límites de la emergencia. Se dictó una ley que fijaba una moratoria que –en lo referente al plazo- modificaba las cláusulas del contrato de préstamo hipotecario. La gravedad y extensión de la crisis económica justifican ampliamente la ley impugnada, sus disposiciones buscan salvar un fin legítimo –interés público- y que los medios empleados –la moratoria para el pago del capital pro tres años y de los intereses por seis meses vencidos así como el máximo del 6% de la tasa de interés- son justos y razonables. Si bien los derechos que el contrato acuerdan constituyen propiedad y están protegidos por el art. 17 de la CN lo cierto es que no se reconocen derechos absolutos sino que todos ellos están sujetos a las leyes que reglamentan su ejercicio con la único limitación al congreso de que no los altere. No es inconstitucional porque no constituyen medidas arbitrarias que afecten injustificada y permanentemente los derechos del acreedor. 8 Caso Cine Callao. En este fallo aparece la doctrina de la razonabilidad. La proporcionalidad entre el fin deseado por la norma y el medio elegido es imaginado como una forma de limitar el exceso en la reglamentación de los derechos constitucionales. Por medio de una ley se estableció la obligación de incluir espectáculos vivos en los cines. El análisis de mérito o eficacia de los medios utilizados para alcanzar los fines, la cuestión de saber si debieron utilizarse esos u otros medios son ajenos a la competencia de la Corte, la que sólo puede pronunciarse acerca de la razonabilidad de los medios. Sólo debe analizar si son o no proporcionales a los fines. Se les impone a los empresarios una carga que no suprime ni altera el derecho de ejercer su comercio. El objetivo de la ley era asegurar trabajo a un sector de la sociedad. El procurador dijo que se estableció para un grupo un privilegio cuya repercusión económica incide sobre otra. Lo que se cuestiona es el medio elegido. CS: El objeto de la ley no es para un grupo sino que reviste carácter público. No se transgreden los principios que rigen el ejercicio del PP. No se altera el derecho de los empresarios. Disidencia: la autoridad tenía atribuciones indiscutibles para solucionar el problema, sea creando fuentes de trabajo con sus propios fondos o bien empleando el procedimiento del subsidio. 9