PODER_TRIB_EDO - revista fiscal gva

EL PODER TRIBUTARIO DEL ESTADO
1. Concepto de Poder Tributario.
En la actividad financiera del Estado, el momento más importante es el de la recaudación, y
para la obtención de ingresos el Estado actúa en ejercicio del “Poder Tributario o Potestad
Tributaria”. Pero... ¿Qué es el Poder tributario del Estado? Para responder a tal interrogante
es menester distinguir entre poder o soberanía financiera y poder o soberanía tributaria.
Según Sáinz de Bujanda, “el poder o soberanía financiera es expresión de la soberanía
política, concebida como atributo del Estado y que tiene dos facetas: la que se refiere a los
ingresos y la que se refiere a los gastos. El poder financiero se refiere al conjunto de la
actividad financiera del Estado: ingresos y egresos. En cambio, el poder o soberanía
tributaria se refiere a la facultad propia del Estado para crear tributos”1.
Algunos autores consideran que el poder tributario se agota en el establecimiento de tributos,
es decir, en su creación y manifestación a través del instrumento legal correspondiente. Para
otros, el poder tributario va más allá y comprende la parte recaudatoria de la administración
pública; por ello ha sido denominado de varias formas: Beliri2 lo llamó poder fiscal o potestad
tributaria, Ingroso y Blumenstein poder de imposición; sin embargo, todos coinciden en la
parte fundamental, de que comprende el establecimiento de tributos.
Para nosotros, el Poder Tributario “es la facultad del Estado por virtud de la cual puede
imponer a los particulares la obligación de aportar una parte de su riqueza para el ejercicio de
las atribuciones que le están encomendadas”3, es a través de este poder que los particulares
trasladan parte de su riqueza a aquél, esta aportación ha sido conocida como tributo,
impuesto o contribución.
El momento en que se ejerce el poder tributario es aquel en el que el Estado, actuando
soberanamente, y de manera general, determina cuáles son esos hechos o situaciones que,
al producirse en la realidad, harán que los particulares se encuentren en la obligación de
1
2
3
Sainz de Bujanda, Notas de Derecho Financiero, T. I. V.2, pp. 1-3. citado por De la Garza Sergio Francisco,
Derecho Financiero Mexicano, 15ª ed., México, Porrúa, 1988, p. 207.
Beliri no distingue entre Potestad Tributaria y Competencia Tributaria. Para él, la Potestad Tributaria es el
“Poder de instituir impuestos o establecer prohibiciones de naturaleza fiscal”, es decir, el poder de dictar
normas jurídicas de las que nacen, o pueden nacer, a cargo de determinados individuos o determinadas
categorías de individuos, la obligación de pagar un impuesto o de respetar un límite tributario; del mismo
modo señala que la Potestad Tributaria, en cuanto potestad jurídica se exterioriza en actos jurídicos que
pueden ser muy diversos, tanto por su naturaleza –legislativos y administrativos-, como por su contenido:
establecimiento y supresión de impuestos, prorrogas de términos, concesión de exenciones, suspensión de
la obligación de pago, etc. Es decir, para Beliri, la Potestad Tributaria engloba de este modo el Poder
Legislativo verdadero y propio, y la potestad reglamentaria de la Administración Pública en materia tributaria.
En forma análoga se manifiesta el Lic. Rodríguez Lobato, quien le llama indistintamente Potestad Tributaria o
Poder Tributario, y lo divide en tres funciones: La normativa, la administrativa y la jurisdiccional. Sánchez
Hernández, por su parte adopta un criterio similar, al decirnos que el Poder Tributario es la facultad para
imponer y recaudar tributos. Cfr. Beliri, Antonio, Principios de Derecho Tributario, Vol. I, Traducción, estudio
preliminar y notas por Fernando Vicente Arche-Domingo, Madrid, Editorial de Derecho Financiero, 1964, pp.
168-181. Rodríguez Lobato, Raúl, Derecho Fiscal, 2ª ed., México, Harla, 1986, pp. 6-8. Sánchez Hernández,
Mayolo, Derecho Tributario, 2ª ed., Baja California, México, Cárdenas Editor y Distribuidor, 1988, pp. 66-67.
De la Garza, Sergio Francisco, op. cit. nota 1, p. 207.
efectuar el pago de las contribuciones, por lo que consiste exclusivamente en el acto de
creación o establecimiento de las contribuciones.
Ello es así, debido a que en un análisis histórico que hagamos de este concepto, vemos que
el poder tributario es una facultad del legislador ganada a través de revoluciones al antiguo
monarca o emperador, y que en un sistema de gobierno democrático, regido bajo el principio
de la separación de poderes, en el que el órgano legislativo como representante de la
población del Estado tiene su consentimiento para actuar, es el que debe de encargarse de
establecer en leyes las contribuciones que recaerán sobre aquéllos; porque la legitimidad de
este poder procede de la voluntad comunitaria, y en virtud de ello, se limita al Poder Ejecutivo
a actuar en el marco previo de las directrices trazadas por el órgano legislativo en las leyes
creadas, y mucho menor rango de acción posee en Poder Judicial, que queda sometido a la
ley.
En nuestro caso el Poder Legislativo detenta en forma casi exclusiva este poder, y se
manifiesta cuando expide las leyes reglamentarias de cada contribución y cuando cada año
señala en virtud de la Ley de Ingresos, cuáles de esas contribuciones van a estar en vigor en
cada año fiscal. Y existen dos excepciones constitucionales, en que se faculta al Poder
Ejecutivo para establecer contribuciones4.
Por otra parte, corresponde al Poder Ejecutivo, en su carácter de Administración Fiscal, el
determinar o el comprobar cuándo se han producido en la realidad esos hechos o situaciones
que generan la obligación de pagar esas contribuciones, señalar o determinar la cuantía de
los pagos o bien verificar si las prestaciones que han realizado se encuentran ajustadas a la
ley; con el objeto de cobrarlas y administrarlas.
2. La competencia tributaria.
Debemos dejar claro que el poder tributario o potestad tributaria es un poder emanado de la
Constitución, y que es ejercido por el Poder Legislativo; el poder termina con la emisión de la
ley. La ley tiene dos clases de destinatarios: por una los particulares a quienes va dirigida
(contribuyentes); por otra, las autoridades administrativas que se encargan de ejecutarla y
que actúan bajo su competencia tributaria.
Dino Jarach5 considera que el poder tributario se agota con la creación de la ley, y que la
actividad administradora de las contribuciones carece de la connotación de potestad en virtud
de que no existe una relación de poder sino un sometimiento a la norma, tanto por parte del
Estado en su calidad de sujeto activo, como del particular como sujeto pasivo de la obligación
tributaria.
Giuliani Fonrouge6 nos dice que el poder tributario se manifiesta en la creación de la ley y
que “paralelamente al poder tributario está la facultad de ejercitarlo en el plano material, a lo
4
5
6
Sobre las excepciones constitucionales en que se faculta al Ejecutivo Federal para establecer tributos, véase
el artículo “El principio de reserva de ley en materia tributaria” publicado por esta revista.
Cfr. Jarach, Dino, Curso Superior de Derecho Tributario, Buenos Aires, Liceo Profesional CIMA, 1969, p. 23.
Giuliani Fonrouge, Carlos M., Derecho Financiero, 8va ed., Buenos Aires, Lexis Nexis -Depalma, 2003, Vol.
I, p. 341.
cual denomina Albert Hensel ‘competencia tributaria’.”.
Podemos afirmar entonces, que la Competencia Tributaria consiste en el poder recaudar
para el tributo cuando se ha producido un hecho generador; el titular de ésta, es el acreedor
de la prestación tributaria. Entonces, en el ámbito federal el titular del poder tributario es el
Congreso de la Unión, siendo el titular de la competencia tributaria el gobierno federal. En el
caso de los Estados, el titular de la potestad tributaria es el Congreso Local, y el de la
competencia tributaria es el gobierno local. En el caso del Municipio, el Congreso Local del
Estado al que pertenezca es el que detenta el poder tributario, siendo en cambio los órganos
de gobierno del Municipio los que detentarán la competencia tributaria.
3. Características y Clasificación del Poder Tributario.
Giulani Fonrouge7 señala como características del Poder Tributario los siguientes:
1) Abstracto.
Significa que el Poder Tributario siempre debe materializarse en una norma jurídica
expedida por el Poder Legislativo, que no se refiera a una persona en concreto sino a toda la
colectividad.
2) Permanente.
Desde el momento en que se le identifica como una función connatural al Estado y propia de
su soberanía, sólo puede extinguirse con la desaparición del mismo Estado.
3) Irrenunciable.
El Estado no puede ni debe desprenderse de este atributo esencial de su autoridad, puesto
que sin el poder tributario no podría subsistir y menos cumplir sus múltiples cometidos de
orden público y de interés colectivo.
4) Indelegable.
Ello nos da a entender que no puede delegarse o transferirse a un tercero, ni en forma
transitoria, temporal o permanente, sobre todo entre Estados soberanos en el ámbito
internacional.
A los principios enunciados les agregamos los siguientes aplicables en nuestro caso
particular:
5) Nace de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
6) Es ejercitado por el Poder Legislativo al dictar las normas tributarias con carácter general,
obligatorio e impersonal.
7) Tiene dos excepciones establecidas en los artículos 29 y 131 constitucional.
7
Giulani Fonrouge, Carlos M., op. cit. nota 6, pp. 271-273.
Respecto de las Clasificaciones del Poder Tributario, se anotan a continuación las tres
principales:
El poder tributario puede ser originario o delegado. Es originario “cuando nace
originariamente de la Constitución, y por tanto no se recibe de ninguna otra entidad. [...]es
delegado, [...]cuando la entidad política lo posee por que le ha sido transmitido, a su vez, por
otra entidad que tiene poder originario”8. En nuestro caso, el poder tributario por regla general
es originario ya que se encuentra consagrado en la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos en su artículo 73 fracción VII, que faculta al Congreso de la Unión para
imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. También es delegado por
las excepciones a dicha regla, contenidas en los artículos 29 y 131 constitucionales.
Puede ser privativo o concurrente. “El primero de ellos está constituido por el ejercicio de la
potestad tributaria por una entidad política, con exclusión de las otras para establecer las
contribuciones que convengan a cubrir el gasto público en su ámbito de gobierno. [...] El
poder tributario concurrente nos da a entender que puede ser ejercitado tanto por la
federación como por las entidades federativas sobre las mismas fuentes o materias
gravables, para establecer contribuciones a favor de sus esferas de gobierno, exigiéndole el
pago de tributos a las mismas personas físicas y morales sobre sus mismos ingresos,
riqueza o actividades económicas, para contribuir a sufragar el gasto público, lo que conduce
al grave problema de la doble tributación y a la injusticia contributiva” 9. En nuestro caso, el
poder tributario goza de las dos características mencionadas.
El poder tributario también se clasifica en limitado e ilimitado. “En el primer caso por
mandato constitucional existen reglas específicas que señalan los campos de acción
tributaria propios de la federación, de las entidades federativas y de los municipios. La
esencia de la potestad tributaria limitada estriba en normas que enumeran las fuentes
tributarias de cada esfera de gobierno, en forma privada, equilibrada y justa, desapareciendo
la concurrencia impositiva. El segundo caso es el de la Federación, al ejercer su potestad
tributaria privativa en algunas áreas especificadas por la Constitución, aunada al ejercicio de
la potestad tributaria concurrente e ilimitada, en perjuicio de las entidades federativas y
municipios, agudizándose el centralismo político, y restándole autoridad a la potestad
tributaria local, pues los gobiernos estatales y municipales han tenido que renunciar a su
imperio impositivo, permitiendo el establecimiento de impuestos federales únicos en la esfera
concurrente a la luz de los convenios de coordinación fiscal”10.
4. Marco constitucional del poder tributario.
Explicaremos los artículos constitucionales que establecen el poder tributario del Estado, su
origen y legitimidad, para ello nos remitiremos a la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos vigente que dispone en las normas de interés para nuestro tema lo
8
9
10
De la Garza, Sergio Francisco, op. cit. nota 1, p. 209.
Sánchez Gómez, Narciso, Derecho Fiscal Mexicano, 2ª ed., México, Porrúa, 2001, pp. 96-97.
Sánchez Gómez, Narciso, op cit. nota supra, p. 97.
siguiente:
a) “Artículo 29.- En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier
otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los Titulares de las Secretarías de Estado y la
Procuraduría General de la República y con la aprobación del Congreso de la Unión y, en los
recesos de éste, de la Comisión Permanente, podrá suspender en todo el país o en lugar
determinado las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la
situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y
sin que la suspensión se contraiga a determinado individuo. Si la suspensión tuviese lugar
hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para
que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso, se
convocará sin demora al Congreso para que las acuerde.”
b) “Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:
...
IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del
Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las
leyes.”
c) “Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa,
democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su
régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley
fundamental.”
d) “Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los
casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes
interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y
las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones
del Pacto Federal.
...”
e) “Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo,
Ejecutivo y Judicial.
No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni
depositarse el Legislativo en un individuo, salvo en el caso de facultades extraordinarias al
Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo
dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para
legislar.”
f) “Artículo 50. El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un
Congreso General, que se dividirá en dos Cámaras, una de Diputados y otra de Senadores.”
g) “Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
...
VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto;
...
IX. Para impedir que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones;
X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, sustancias químicas,
explosivos, pirotecnia, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos,
intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear y para expedir las leyes del
trabajo reglamentarias del artículo 123;
...
XXIX-A. Para establecer contribuciones:
1o. Sobre el comercio exterior;
2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los
párrafos 4o. y 5o. del artículo 27;
3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;
4o. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y
5o. Especiales sobre:
a) Energía eléctrica;
b) Producción y consumo de tabacos labrados;
c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;
d) Cerillos y fósforos;
e) Aguamiel y productos de su fermentación;
f) Explotación forestal; y
g) Producción y consumo de cerveza.
Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en
la proporción que la ley secundaria federal determine. Las legislaturas locales fijarán el
porcentaje correspondiente a los Municipios en sus ingresos por concepto del impuesto sobre
energía eléctrica; y
...
XXIX-D. Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y social, así
como en materia de información estadística y geográfica de interés nacional;
...
XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las
facultades anteriores y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la
Unión.”
h) “Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno
republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su
organización política y administrativa el municipio libre, conforme a las bases siguientes:
...
IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos
de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las
legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
...”
i) “Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá para su ejercicio, en Ejecutivo,
Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o
corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.
Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos,
con sujeción a las siguientes normas:
...”
j). “Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:
...
IV. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio;
V. Prohibir ni gravar, directa ni indirectamente, la entrada a su territorio, ni la salida de él, a
ninguna mercancía nacional o extranjera;
VI. Gravar la circulación, ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o
derechos cuya exacción se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de
bultos o exija documentación que acompañe la mercancía;
VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de
impuestos o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya
sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o ya
entre producciones semejantes de distinta procedencia;
...”
k). “Artículo 118. Tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión:
I. Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o
derechos sobre importaciones o exportaciones;
...”
l). “Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución
a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados.”
m). “Artículo 131. Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se
importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en
todo tiempo y aun prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de
la República de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la
misma Federación pueda establecer, ni dictar, en el Distrito Federal, los impuestos y leyes que
expresan las fracciones VI y VII del artículo 117.
El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o
suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio
Congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las
exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de
regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de
realizar cualquier otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el
Presupuesto Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la
facultad concedida.”
La Potestad Tributaria se describe en los artículos citados, que disponen que es la voluntad
del pueblo mexicano constituirse en un República representativa, democrática y federal,
compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero
unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental; el
pueblo ejerce su soberanía a través de los poderes de la Unión, en los casos de la
competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en
los términos respectivamente establecidos por la Constitución Federal y las particulares de
los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal;
el Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y
Judicial. El Poder Legislativo está depositado en un Congreso General, que se divide en dos
Cámaras, una de Senadores y otra de Diputados. Los poderes del Congreso Central están
definidos en el artículo 73, de los cuales el más importante es el que establece que “el
Congreso tiene facultad para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el
presupuesto”. Este artículo vinculado con el artículo 31 fracción IV que establece que “es
obligación de los mexicanos Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación,
como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera
proporcional y equitativa que dispongan las leyes”; todo lo señalado constituye la base
constitucional de la potestad tributaria del Estado Mexicano.
Por su parte, los Estados deben adoptar, para su régimen interior, la forma de gobierno
republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su
organización política y administrativa el Municipio Libre; las facultades que no están
expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios federales se entienden
reservadas a los Estados: la Constitución establece ciertas prohibiciones a los Estados en los
artículos 117 y 118, algunas de naturaleza fiscal. Los poderes tributarios de los Estados
residen en las respectivas Legislaturas, que están compuestas únicamente por una Cámara
de Diputados. Las contribuciones municipales (impuestos, derechos, contribuciones de
mejora), son establecidas por las Legislaturas de los Estados y no por los municipios,
quienes únicamente pueden recaudarlos.
Una consecuencia del sistema de Gobierno Federal es que tanto él, como los Estados tienen
poderes tributarios, pues ambos pueden establecer impuestos en el ámbito de sus
respectivas competencias.
Se establecen también en la Constitución dos excepciones a la titularidad del poder tributario
del Poder Legislativo, y estas se encuentran en los artículos 29 y 131, donde se faculta al
Poder Ejecutivo para establecer las contribuciones que ahí se especifican.
A manera de conclusión señalamos lo siguiente:
1.- El poder tributario del Estado mexicano consiste en el acto de creación de contribuciones,
las cuales, en el ámbito federal por mandato constitucional, le corresponde al Poder
Legislativo, quien a través de un proceso formal de creación de leyes, es el facultado
constitucionalmente para imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto
(artículo 73, fracción VII).11.
11
García López-Guerrero, Luis, Derechos de los Contribuyentes, 2ª ed., México, Instituto de Investigaciones
2.- La Competencia Tributaria consiste en el poder recaudar para el tributo cuando se ha
producido un hecho generador. El Poder Ejecutivo (Federal, Estatal y Municipal) es el que
detenta la compentencia tributaria, y la ejerce a través de los órganos de gobierno, como el
SAT.
3.- El Poder Tributario posee las características siguientes: abstracto, permanente,
irrenunciable, indelegable, nace de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
es ejercitado por el Poder Legislativo al dictar las normas tributarias con carácter general,
obligatorio e impersonal, y tiene dos excepciones establecidas en los artículos 29 y 131
constitucional.
4.- El Poder Tributario puede ser originario o delegado; privativo o concurrente y limitado e
ilimitado.
5.- Los artículos que constituyen el marco constitucional del Poder Tributario son: 29; 31,
fracción IV; 40; 41; 49; 50; 73 fracciones VII, IX, X, XXIX-A, XXIX-D, XXX; 115 fracción IV;
116; 117 fracciones IV, V, VI, VII; 118 fracción I, 124; y 131.
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