PROYECTO DE LEY SANCIONA CON FUERZA DE LEY

PROYECTO DE LEY
LA LEGISLATURA DE LA CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES
SANCIONA CON FUERZA DE LEY
Capítulo 1: Disposiciones Generales.
Artículo 1º.- Objeto de la ley. Institúyese el proceso de Presupuesto Participativo,
conforme lo establecido en el artículo 52 de la Constitución de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires y los artículos 9 y 29 de la Ley N° 70, de Sistemas de Gestión,
Administración Financiera y Control del Sector Público.
Artículo 2º.- Finalidad. Dicho proceso tiene por finalidad la ampliación de los
mecanismos de participación ciudadana y el control democrático de la gestión pública
de la Ciudad.
A tal efecto, promueve el debate y la participación de la población en la elaboración,
seguimiento y control de la ejecución del Presupuesto General de Gastos y Cálculo de
Recursos y el Plan de Inversiones Públicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
así como en el establecimiento de las prioridades de asignación de los recursos.
Artículo 3º.- Sujetos y alcances del proceso. Los habitantes de la Ciudad de Buenos
Aires intervienen en el proceso de Presupuesto Participativo a través de la
elaboración de propuestas para el Presupuesto de la Comuna en donde viven y para
el Presupuesto General respecto a aquellas políticas sectoriales que involucran al
conjunto de la Ciudad.
Capítulo 2: Del proceso de Presupuesto Participativo en relación a las Comunas.
Artículo 4º.- Asambleas Populares Comunales. El proceso de Presupuesto
Participativo para las Comunas se implementa a través de Asambleas Populares
Comunales, en las que los habitantes de cada una de ellas discuten, elaboran
propuestas y definen prioridades para su Presupuesto. Asimismo, realizan el
seguimiento y control del Presupuesto en ejecución, todo sobre la base de la
información que trimestralmente les remite la Oficina de Gestión Presupuestaria.
Artículo 5º.- Intervención del Organismo Consultivo. Elaboración del anteproyecto
de presupuesto comunal. Cada Asamblea Popular Comunal elige delegados que se
incorporan al Organismo Consultivo previsto en el artículo 131 de la Constitución de
la Ciudad, en cuyo seno se elabora la propuesta de anteproyecto de Presupuesto para
su Comuna y se designan los representantes de la Comuna al Plenario Intercomunal.
Artículo 6º.- Número de delegados y representantes. Tanto el número de delegados
de la Asamblea Popular Comunal al Organismo Consultivo, como el de
representantes al Plenario Intercomunal será determinado por el Reglamento del
proceso de Presupuesto Participativo.
Artículo 7º.- Plenario Intercomunal. El Plenario Intercomunal está integrado por los
representantes de las distintas Comunas elegidos conforme lo dispuesto en los
artículos 5º y 6º. Tiene como función analizar las proposiciones de anteproyecto de
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Presupuesto de cada Comuna, coordinarlas y elaborar una propuesta general de
asignación de los recursos para cada una de ellas.
Capítulo 3: Del proceso de Presupuesto Participativo en relación a las Políticas
Sectoriales.
Artículo 8º.- Asambleas Populares Temáticas. El proceso de Presupuesto
Participativo para el tratamiento de las políticas sectoriales del Presupuesto General
se lleva a cabo a través de Asambleas Populares Temáticas.
En dichas Asambleas, los habitantes de la Ciudad discuten, elaboran propuestas y
definen prioridades para el área temática específica del Presupuesto General de la
Ciudad cuyo tratamiento abordan. Asimismo, realizan el seguimiento y control del
Presupuesto en ejecución de dicha Area, todo sobre la base de la información que
trimestralmente les remite la Oficina de Gestión Presupuestaria.
Artículo 9º.- Foros Temáticos. Cada Asamblea Popular Temática elige delegados
para integrar el correspondiente Foro Temático de la Ciudad, que es el responsable de
elaborar la propuesta general de los recursos para el Area Temática cuyo tratamiento
aborda.
Habrá un Foro Temático por cada una de las Areas Temáticas que el Reglamento del
proceso de Presupuesto Participativo determine.
Artículo 10.- Cantidad, Forma y Número de delegados. La cantidad de Asambleas
Temáticas, su forma de funcionamiento y el número de delegados que cada una de
ellas envía al Foro Temático correspondiente, será determinado por el Reglamento
del proceso de Presupuesto Participativo.
Capítulo 4: Del Consejo de Presupuesto Participativo de la Ciudad.
Artículo 11º.- Creación. Créase el Consejo de Presupuesto Participativo de la Ciudad
que está integrado por: consejeros electos en el Plenario Intercomunal; consejeros
electos en cada uno de los Foros Temáticos de la Ciudad y representantes del
Gobierno de la Ciudad que participan con voz pero no tienen derecho a voto.
Artículo 12º.- Funciones. Las funciones del Consejo de Presupuesto Participativo de
la Ciudad son:
a) Coordinar el proceso de Presupuesto Participativo;
b) Dictar el Reglamento del proceso de Presupuesto Participativo y modificarlo total
o parcialmente al finalizar cada ejercicio anual, en caso de entenderlo
conveniente. El Reglamento establece el cronograma y los mecanismos de
participación y coordinación de las instancias previstas en la presente ley;
c) Sistematizar, discutir, evaluar y elevar al Poder Ejecutivo las propuestas y
prioridades definidas a través de la participación popular;
d) Discutir y evaluar el proyecto de Presupuesto elaborado por el Poder Ejecutivo, y
emitir opinión sobre el mismo, la que se incorpora al Mensaje de presentación del
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Proyecto de Ley de Presupuesto General de Gastos y Cálculo de Recursos y el
Plan de Inversiones Públicas;
e) Evaluar y realizar el seguimiento de la ejecución del Presupuesto, y fiscalizar el
cumplimiento del Plan de Inversiones Públicas emitiendo opinión sobre las
desviaciones presupuestarias que se produzcan.
Capítulo 5: De las incompatibilidades.
Artículo 13º.- Incompatibilidades.. No podrán ser delegados, representantes o
consejeros ante las distintas instancias del proceso de Presupuesto Participativo,
aquellos/as que desempeñen cargos electivos o ejerzan la función pública en el
ámbito de la Ciudad, u otro municipal, provincial o nacional.
Artículo 14º.- Excepción. Lo dispuesto en el artículo anterior no resulta de aplicación
para los consejeros que representan al Gobierno de la Ciudad en los términos del
artículo 11° de la presente ley.
Capítulo 6: De la difusión, información, capacitación y educación.
Artículo 15º.- De la difusión. A través de los mecanismos que resulten adecuados, se
garantiza la difusión masiva de las reuniones y otras actividades que se desarrollen en
el marco de las distintas instancias del proceso de Presupuesto Participativo.
Artículo 16º.- De la participación de las personas con necesidades especiales. Tanto
en las Asambleas Populares Comunales como en las Temáticas y en las demás
instancias del proceso se arbitran los medios necesarios a fin de posibilitar la
participación de personas con necesidades especiales.
Artículo 17°.- De la información. El Poder Ejecutivo remite, en tiempo y forma, a las
Asambleas, al Plenario, a los Foros y al Consejo de Presupuesto Participativo de la
Ciudad, la información necesaria para el desarrollo del debate y la toma de
decisiones en cada una de esas instancias.
Dicha información debe ser procesada de tal forma que resulte accesible para los
participantes.
Las Asambleas, los Foros y el Consejo de Presupuesto Participativo de la Ciudad
pueden, asimismo, solicitar al Poder Ejecutivo información adicional y asistencia
técnica cuando la complejidad de la materia analizada así lo requiera.
Artículo 18º.- De la capacitación. El Poder Ejecutivo de la Ciudad y las Comunas
organizan y dictan cursos, seminarios y charlas de capacitación gratuitos sobre
Presupuesto Público, destinados a los participantes de las diferentes instancias del
proceso.
Artículo 19º.- De la educación. El Gobierno de la Ciudad dispone los medios
necesarios a efectos de enseñar los principios básicos y los lineamientos generales del
proceso de Presupuesto Participativo en los distintos establecimientos educativos de
nivel primario y secundario que dependen del mismo.
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Capítulo 7: Del proceso de Presupuesto Participativo en relación a la Legislatura
de la Ciudad.
Artículo 20º.- De la participación de los Diputados/as de la Ciudad. En reuniones
especiales convocadas a tal efecto, los Diputados/as de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires pueden ante cualquiera de las instancias del proceso de Presupuesto
Participativo, presentar propuestas, proponer prioridades y recoger sugerencias
realizadas por los demás participantes.
Capítulo 8: Disposiciones Transitorias
Artículo 21º.- La Ciudad reformulará su Plan de Cuentas de manera tal de adecuar su
sistema contable a los mecanismos previstos en la presente ley.
Artículo 22°.- Hasta tanto se integre el Consejo de Presupuesto Participativo de la
Ciudad, se constituye un órgano integrado por representantes del Poder Ejecutivo, la
Legislatura y cada una de las Comunas, que será el responsable de la redacción del
primer Reglamento, realizará las primeras convocatorias a las diferentes instancias
de participación y coordinará la primer etapa del proceso.
Artículo 23º.- Hasta tanto se sancione la ley prevista en el artículo 127º de la
Constitución de la Ciudad, los Centros de Gestión y Participación asumen las
responsabilidades asignadas por la presente ley a las Comunas.
Artículo 24º.- Comuníquese, etc.
FUNDAMENTOS
Señora Presidenta:
Los notables resultados de la experiencia de Porto Alegre y el mandato de la
Constitución de nuestra Ciudad hacen imperioso que esta Legislatura se aboque al
tratamiento de una ley que reglamente el proceso de Presupuesto Participativo.
En las páginas que siguen he tratado de sintetizar las razones que me llevaron
a encarar el estudio de este mecanismo de participación ciudadana y a elaborar el
presente proyecto.
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Hacia una democracia participativa
A comienzos de la década del ochenta comenzó a manifestarse la crisis por la
que atraviesan actualmente las instituciones democráticas tradicionales, crisis que se
ve reflejada en los bajos índices de credibilidad que las mismas tienen y en los
escasos niveles de participación ciudadana registrados en ellas durante los últimos
años.
La sociedad post-industrial, surgida a partir del desmantelamiento del Estado de
bienestar por parte del paradigma neoliberal que se ve concretado en las dos últimas
décadas del siglo XX, dio lugar a un nuevo modelo económico y social caracterizado
por fuertes retrocesos sociales, una pérdida de poder efectivo de las instituciones
políticas y una menor capacidad de integración social y participación de los sectores
sociales populares en las democracias actuales.
Las sociedades modernas experimentan sustanciales procesos de transformación
social. Estas modificaciones han dado lugar a la aparición de nuevas formas de
producción y organización del trabajo, nuevas estructuras de poder, nuevas formas de
comunicación social, nuevos sistemas de estratificación social, nuevas realidades
económicas y políticas de carácter supranacional, nuevas culturas cívicas, nuevos
protagonistas sociales y políticos y nuevas problemáticas sociopolíticas (desempleo
estructural, marginación social, decadencia urbana).
De la rigidez que caracteriza a las instituciones democráticas tradicionales para
poder satisfacer estas nuevas demandas y de su falta de adaptación a esta nueva
sociedad, resulta el incremento del descrédito que tienen y determina como
característica central de estos tiempos, la exigencia de una mayor calidad
democrática y la profundización de todos los mecanismos e instancias de
participación.
Esta pérdida de influencia de las instituciones trajo como consecuencia un
fuerte estado de apatía y desmovilización en la mayoría de los países, que fue
aprovechada por los sectores más poderosos para imponer en las políticas de estado
una orientación acorde a sus intereses sectoriales y no a los de la sociedad en general.
El actual sistema de representación se ha tornado insuficiente para afrontar la
crisis actual. Así, mientras que la mayoría de la población vota cada dos o tres años
en el mejor de los casos, existen actores económicos y financieros que “votan” todos
los días condicionando el accionar de los gobiernos y definiendo sus políticas.
Frente a tal situación, la alternativa progresista a la crisis no puede ser otra que
la de ampliar la democracia representativa avanzando hacia una democracia
participativa. De esta manera se da respuesta a los embates autoritarios que
persiguen la restricción de los ámbitos de actuación de la política, a través de una
crítica a la partidocracia, a la autonomía de la clase política y desde luego a lo que
se ha dado en llamar “democracia delegativa” o “democracia como equilibrio”1 en
donde la participación se limita a la elección entre postulantes que luego realizan su
voluntad personal.
1
La Democracia liberal y su época. C.B. Macpherson. Alianza Editorial.
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Esa ampliación, a través de la participación ciudadana, debe abordar al menos
cuatro aspectos:
Primero: La democratización del estado y del sistema político.
Segundo: La descentralización, es decir el traspaso de competencias o
capacidades de decisión sobre distintas materias.
Tercero: El mejoramiento de las políticas sociales de superación de la
desigualdad y la pobreza.
Cuarto: La modernización de la administración, para lograr el traspaso de una
cultura de súbditos a una de ciudadanos titulares de derechos.
Para articular estas nuevas formas de participación, resulta indispensable que,
en su conciencia, los hombres y las mujeres dejen de verse a sí mismos como
consumidores y pasen a comportarse como personas que ejercen activamente sus
derechos y desarrollan sus propias capacidades.
La noción de “participación ciudadana” o “participación popular” permite
abarcar una cantidad de formas de participación de distinto tipo y origen, con la
utilización de diferentes medios, a través de diferentes órganos y con distintos
objetivos y funciones.
No obstante, dichas expresiones y la proposición misma de participación posee
una carga valorativa importante que torna necesaria la discusión acerca de cuales son
las mejores maneras de impulsarla para que el ciudadano, además de la dimensión de
elector, se identifique con la de vecino, contribuyente, consumidor y generador de
“opinión publica”, involucrándose en las distintas esferas en las que se definen las
políticas que lo afectan.
Desde el enfoque tradicional se considera como ciudadanos a aquellos
miembros de una comunidad que tienen garantizados sus derechos. Así considerado
este concepto puede tildarse de excluyente y lleva implícita una importante carga de
pasividad. La ciudadanía es algo que se otorga y el ciudadano es aquel cuyos
derechos gozan de protección.
Los excluidos que carecen de posibilidades de reinsertarse en la sociedad
moderna, no poseen los recursos de acción colectiva de los que sí disponen los
incluidos para traducir sus demandas en derechos. Las serias dificultades que
enfrentan se traducen en falta de organización y disgregación social.
Este nuevo escenario requiere la ampliación de la esfera de derechos de la
comunidad y el obligar al Estado a diseñar políticas que permitan incluir en el sistema
económico y social a aquellos que se encuentran fuera de él. Para lograrlo se hace
necesario construir un nuevo tipo de ciudadanía, una ciudadanía más activa y
responsable que permita movilizar a la sociedad civil y ampliar su participación en las
decisiones políticas del Estado.
Formar ciudadanos conscientes de sus derechos y de su poder también es una
competencia de los gobiernos locales; un nuevo tipo de ciudadano que sea
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participante, crítico, que se diferencie del ciudadano tradicional que sólo se
manifiesta a través de demandas aisladas.2
El Presupuesto Participativo
En el camino de alentar nuevas modalidades de participación ciudadana, en los
últimos años se han impulsado en nuestro país, tanto desde el Estado como desde la
sociedad, propuestas sobre descentralización del poder público, celebración de
referéndums, instancia de iniciativa popular, audiencias publicas y otros
procedimientos que podemos definir como de democracia semidirecta o de control
del poder del Estado.
Respecto a nuestra Ciudad, la reforma de la Constitución Nacional de 1994 y la
sanción de su propia Constitución en 1996, han sido fundamentales. No sólo
determinaron un nuevo status jurídico para Buenos Aires, sino que marcaron el inicio
de un importante proceso tendiente a modificar la forma de relacionarse entre el
gobierno local y la gente.
Las bases las sentó la propia Constitución de la Ciudad, al regular en su Título
Segundo, “Derechos Políticos y Participación Ciudadana”, diferentes mecanismos de
participación que le otorgan a los porteños un nuevo protagonismo en la vida
democrática.
Sin embargo, el aspecto más audaz es el previsto por el artículo 52 de la
Constitución, que establece el carácter participativo del presupuesto y reserva a una
ley la determinación de los procedimientos de consulta sobre las prioridades de
asignación de recursos. La participación de la población en la definición del
Presupuesto porteño abre las puertas de la gestión pública a la gente, “ciudadaniza” el
espacio público, genera mecanismos de control, reduce las posibilidades de
corrupción e importa la creación de un instrumento capaz de redistribuir la riqueza
mediante criterios de solidaridad que tienen en cuenta las prioridades reales de los
habitantes de la Ciudad.
Sin embargo, este concepto no es nuevo. La noción de Presupuesto
Participativo surge en la última década del siglo XX en la ciudad brasileña de Porto
Alegre, capital del Estado de Río Grande do Sul.
Porto Alegre cuenta con una población aproximada de 1.300.000 habitantes y
está situada en el centro de una región metropolitana que, con 27 municipios, alcanza
a los 3,5 millones de habitantes aproximadamente. Tiene un Producto Bruto Interno
de U$S 8000 millones y un presupuesto de U$S 592 millones, obteniendo el 52,3%
del mismo a través de recursos propios. A pesar de que más del 50% del presupuesto
deben aplicarlo a gastos de personal, entre el 15 y el 25 % del presupuesto de Porto
Alegre se asigna según el modelo participativo.
En 1988 el Partido de los Trabajadores resultó ganador en las elecciones
municipales de Porto Alegre y es a partir del año siguiente que implementa por
primera vez el sistema de Presupuesto Participativo. El resultado de esta experiencia
innovadora, sin precedentes en el mundo entero, fue tan extraordinariamente positivo
que con el correr de los años fue imitada por muchas ciudades del Brasil y ha
2
Presupuesto Participativo. La experiencia de Porto Alegre. Tarso Genro y Ubiratán de Souza.
Eudeba.
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convertido el modelo de gestión presupuestaria de Porto Alegre en un paradigma a
seguir por los gobiernos locales3.
Si bien no existían antecedentes de un proceso presupuestario de este tipo se
tomó como fuente de inspiración a los principios de la Comuna de París, y a partir de
ellos se diseño una forma de participación ciudadana completamente novedosa.
El contexto en el cual surgió el presupuesto participativo tuvo tres
características distintivas.
La primera, que ya ha sido mencionada, fue el triunfo de un partido progresista
que tenía un importante arraigo en determinados sectores sociales y para el cual la
implementación de este mecanismo era una herramienta esencial para poder cumplir
con sus principales lineamientos.4 Entre estos se destacan la combinación de
herramientas de democracia representativa con los de participación ciudadana
profundizando el contrato social, la modificación del destino de los recursos del
estado para aplicarlos a mejorar las condiciones de vida de los estratos sociales más
bajos y el alcance de un desarrollo local de carácter sostenible e integrado.
La segunda característica distintiva fue el grado de movilidad y organización
social importante en algunos sectores de la sociedad civil del Brasil desde los
principios de la década del ochenta como consecuencia de la lucha contra el gobierno
militar. Estos movimientos estaban organizados a través de una vasta red de
organizaciones sociales que fueron vitales para la vuelta de la democracia.
Por último, el avance de la globalización disminuyó el poder de los estados
nacionales, obligando a los estados locales o municipales a hacerse cargo de la
resolución de cuestiones que en otros tiempos estaban a cargo de los primeros. Los
municipios tuvieron que enfrentar una mayor cantidad de problemas y esto se tradujo
en mayores exigencias hacia sus gobernantes.
Ese fue el marco favorable para el desarrollo de esta metodología de
participación popular. en Porto Alegre.
Sin embargo, su afianzamiento no resultó del todo sencillo. También surgieron
dificultades que impidieron contar con altos niveles de participación en el primer año
de implementación vinculadas a la falta de recursos del municipio para poder
satisfacer las demandas de la ciudadanía como consecuencia del elevado nivel de
endeudamiento, a la escasa capacidad de organización debido a que se trataba de una
experiencia inédita y a la relación política existente entre el poder estatal y la
ciudadanía basada en el intercambio de favores.
En 1990, aunque la participación siguió siendo escasa, una importante reforma
tributaria le permitió a la ciudad sanear sus cuentas y recuperar su capacidad de
inversión. El Presupuesto Participativo recibió un fuerte impulso y se hizo posible la
satisfacción de algunas demandas de la población que pudo apreciar como sus
decisiones eran respetadas y la repercusión que esto tenía sobre su nivel de vida. El
Presupuesto Participativo se convirtió en un factor de movilización en todos los
barrios de la ciudad.
3
Democracia, Participación y Ciudadanía. Pont, Raúl, Palmarica, POA 2000.
Reflexiones sobre la sociedad civil y la política. Experiencias del Presupuesto Participativo en Brasil,
Uruguay y viabilidad en Argentina. Romero, Ricardo. Jornadas de reflexión académica en Ciencias
Sociales “Ciudadanía y Calidad Democrática”. Universidad de Belgrano, 2000.
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4
En Porto Alegre el sistema consiste en una serie de reuniones en las que se
definen las demandas regionales, las prioridades de la ciudad, los criterios de
asignación de fondos y el programa de inversiones del municipio. Cada una de estas
etapas contiene mecanismos que permiten la circulación de información entre los
autoridades políticas del gobierno, sus técnicos y profesionales y la ciudadanía.
Para su implementación se dividió a la ciudad en 16 regiones. Dentro de cada
una de ellas la población define en asambleas zonales el orden de prioridades de la
región. Al mismo tiempo, son esas mismas asambleas las que eligen a sus
representantes.
Desde el año 1994 además de las prioridades regionales fueron incluidas en el
proceso participativo cinco instancias plenarias temáticas. Los objetivos de su
implementación fueron la ampliación de la participación hacia otros sectores de la
sociedad y el de dar una nueva dimensión al Presupuesto Participativo profundizando
la discusión sobre la planificación global de la ciudad, para que de esta forma la
población no solo pueda opinar sobre las inversiones regionales y las obras
estructurales para toda la ciudad, sino también, acerca de la planificación del gasto a
nivel global.
El Alcalde de Porto Alegre entre 1996 y 2000, Raúl Pont, afirma que las
“Asambleas Temáticas” fueron establecidas para contrarrestar la noción de que los
presupuestos participativos son “solo para los pobres”, ya que es en estas instancias
de discusión sobre los grandes temas de la Ciudad donde participa mayormente la
clase media.
Todo el proceso cuenta con una serie de órganos (Foros, Asambleas, Consejo),
y se lleva a cabo siguiendo un ciclo de discusión que consta de cuatro fases.
En la primera ronda, entre marzo y abril de cada año, se reúnen las Asambleas
zonales y temáticas y se hace pública la contabilidad de inversión aprobada el año
anterior para ser desarrollada en el año en curso, garantizando las posibilidades de
control y crítica y asegurando la trasparencia necesaria para que el proceso pueda
desarrollarse.
En las rondas intermedias, que se desarrollan hasta junio, se inicia el trabajo
para el próximo presupuesto. En las asambleas zonales se expresan las necesidades y
se establecen prioridades para las que se consideran más urgentes. En las asambleas
temáticas se establecen las primeras pautas para las políticas sectoriales. El gobierno
pone a disposición de las asambleas toda la información técnica disponible. Mientras
tanto, el Consejo del Presupuesto Participativo discute las directrices presupuestarias.
En la segunda ronda, entre junio y julio, en base al trabajo realizado se
establecen las prioridades y el gobierno informa de los gastos corrientes del
presupuesto. En esta fase se eligen los delegados que pueden ser revocados en
cualquier momento por el órgano que los eligió y, a través de ellos, se constituyen los
Foros de Delegados Regionales y Temáticos, como así también el nuevo Consejo
Municipal del Plan de Gobierno y Presupuesto, del que también participan
representantes del Sindicato de Empleados Municipales y de la Unión de
Asociaciones de Vecinos de Porto Alegre.
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Entre julio y diciembre, previo haberse reunido con el Consejo, el Poder
Ejecutivo elabora la propuesta de presupuesto que se remite al Consejo para su
discusión y posterior aprobación en la Cámara Municipal.
Los primeros meses del año se destinan a la discusión de los lineamientos y
criterios que regirán el proceso del año entrante.
Los resultados de la implementación del presupuesto participativo fueron tan
favorables que el Presupuesto Participativo de Porto Alegre fue seleccionado por el
Programa de Gestión Urbana de la ONU - Sección para América Latina - como una
de las veintidós mejores prácticas de gestión pública. Además, dijo el Comité Técnico
de la ONU - HABITAT II, que eligió la experiencia del Presupuesto Participativo
como una de las 42 mejores prácticas de gestión urbana del mundo.
Su aplicación permitió mejorar las obras de saneamiento básicas como el
incremento del suministro de agua, entre 1990 y 1995, de 400.000 a 465.000 familias,
y para 1996 el abastecimiento de agua aprovisionaba al 98% de las familias de la
ciudad. Respecto al alcantarillado el incremento en el sistema pasó de alcanzar al
46% de las familias en 1989 al 85% en 1996. Otras importantes mejoras son el
asfaltado de 25 a 30 km por año, se duplicó el número de estudiantes entre 1989 y
1996, y también se lograron grandes avances en alumbrado público, urbanización de
zonas, regularización de títulos de propiedad, educación y viviendas.
Pero sus resultados no han sido sólo numéricos. La implementación de este
sistema permitió, además, incentivar la participación de la sociedad en las cuestiones
de gobierno, capacitar a la ciudadanía acerca de nuevas formas de participación
democrática, formar a los delegados de los miembros de la comunidad sobre las
técnicas presupuestarias y mejorar sensiblemente los mecanismos de control
ciudadano sobre el gobierno.
En los primeros dos años la concurrencia de la población a las reuniones no fue
demasiado importante, pero a partir del año 1991 la participación fue creciendo
rápidamente. Para el año 2000 cerca de 30.000 personas participaron de los
encuentros y rondas dirigidas y coordinadas por el municipio. Si sumamos a la
enorme cantidad de asociaciones y organizaciones intermedias que participan de la
discusión del presupuesto el número de personas involucradas es mayor a 100.000.
El Presupuesto Participativo demostró que la administración transparente y
democrática de los recursos es una forma efectiva de evitar la corrupción y la mala
utilización de los fondos públicos. La experiencia de la ciudad de Porto Alegre ha
demostrado que a través de ella, el gasto puede ser eficaz donde tiene que serlo.
En la actualidad más de 70 ciudades del Brasil, como por ejemplo Belo
Horizonte, Paracaiba, Santo André, Diadema, Jaboticabal, Santos, Sao Bernardo,
Itaparinga y Betim utilizan el sistema de Presupuesto Participativo. En este mismo
sentido cabe entonces mencionar el ejemplo de diversas iniciativas que se están
llevando adelante en diferentes lugares del mundo como Bolonia (Italia), Barcelona
(España), Yokohama (Japón), Ontario (Canadá), Pórtland, Alburn y el Estado de
Minessota ( EE.UU.), Asunción (Paraguay), Colón (Panamá), Resistencia
(Argentina), La Plata (Argentina). Montevideo (Uruguay) y Estelí (Nicaragua).
Entre ellas, se destaca la experiencia de Montevideo que, si bien exhibe un
sistema interesante, todavía no alcanza los niveles de participación de Porto Alegre.
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En la capital uruguaya se desarrolló un plan Quinquenal en cuyo diseño
trabajaron los ciudadanos, como también lo hicieron en la fijación de prioridades para
el año siguiente, característica está última que suele ser común a los proyectos de este
tipo en todas la ciudades en las que se lleva a cabo, independientemente del grado de
participación con que cuenten en cada caso.
Por eso, a grandes rasgos puede decirse que las distintas experiencias presentan
como denominador común el planteo de la elaboración de un catálogo o rango de
prioridades. Sin embargo existen entre ellas diferentes abordajes según las
particularidades de la sociedad en la que se implementan.
De tal forma, en los países desarrollados, con sociedades ricas y constituidas por
ciudadanos más familiarizados con la democracia, con gobiernos dotados de
burocracias profesionales, la concepción que rige las innovaciones es básicamente
liberal: el objetivo es asignar mejor los recursos, evitando el derroche y la corrupción.
En Latinoamérica en general y, particularmente en Brasil, país pobre, con una
alta concentración del ingreso, recientemente salido de una dictadura militar y
luchando con el problema del subdesarrollo, el argumento central en defensa de
nuevas maneras de gestionar los recursos públicos recae y debe recaer sobre la
importancia de desprivatizar el Estado y reformular las prácticas del poder público,
introduciendo prácticas democráticas y transparentes en una relación históricamente
populista y paternalista.
La idea misma de dotar al Presupuesto de carácter participativo, encaja con
facilidad en los discursos modernizantes, sean de derecha o de izquierda5. Sin
embargo, la determinación de lo que será o no objeto de participación popular,
cambiará radicalmente según cual sea el objetivo que se persiga. Si se busca hacer
más eficiente las relaciones con los contribuyentes-consumidores de bienes públicos,
el proceso se verá reducido a un mero mecanismo de Accountability (control de
cuentas). Si en cambio, en un ángulo diametralmente opuesto, su finalidad es la de
politizar y movilizar a la sociedad, formar una ciudadanía activa protagonista de su
propio porvenir y generar mecanismos de solidaridad y redistribución de la riqueza, el
Presupuesto Participativo se vuelve un instrumento de democratización del Estado.
En este último sentido, en nuestro país la experiencia ha venido siendo
profundamente estudiada e impulsada, fundamentalmente desde las organizaciones
populares, como una forma de consolidar estrategias de poder local a nivel de los
distintos municipios.6 Tal es el caso de la Central de Trabajadores Argentinos (CTA)
que promovió la formación del Movimiento por el Presupuesto Participativo con un
criterio multisectorial y plural en lo partidario. Este movimiento logró afirmarse en la
Ciudad de Buenos Aires y es así que el 14 de octubre de 1999 la Multisectorial de
Organizaciones Sociales por la Democracia Participativa ingresa su proyecto de Ley
de Presupuesto Participativo, utilizando como fundamento principal el modelo de
Porto Alegre.
5
Texto presentado por Pires, Valdemir (Economista, profesor de la Facultad de Gestión y Negocios de
la UNIMEP – Universidad Metodista de Paracicaba y del Departamento de Administración de la
Facultad de Ciencias y Letras de la UNESP- Universidad Estadual Paulista) ante el XXVII Seminario
Internacional de Presupuesto Público realizado en Madrid, España del 22 al 26 de octubre de 2000.
6
Claudio Lozano en el prólogo de “Presupuesto Participativo. La experiencia de Porto Alegre.” de
Tarso Genro y Ubiratán de Souza. Eudeba.
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En nuestra Ciudad, se desarrollaron diversos talleres, seminarios y encuentros a
través de los cuales se dio impulso al Presupuesto Participativo.
En las últimas semanas se dio a conocer la experiencia piloto que se está
desarrollando en el Centro de Gestión y Participación Vecinal Nº 13. La misma fue
inaugurada por medio de un Seminario presidido por Raúl Pont (exprefeito de Porto
Alegre) y por autoridades de la Ciudad. Posteriormente se realizó una reunión
plenaria en la que se formó el Grupo Promotor encargado de la coordinación los
Grupos Temáticos y las Reuniones Zonales.
Las características del proyecto que presento
El proceso de Presupuesto Participativo que vengo a proponer a través del
presente proyecto busca ampliar y canalizar la participación ciudadana en un tema
trascendente como es la elaboración de propuestas y la definición de prioridades de la
gestión pública.
El apoyo del Gobierno de la Ciudad a este tipo de iniciativas, los cimientos de
organización ciudadana, lo equilibrado de la situación financiera local, la capacidad
de generar ingresos propios y la consiguiente autonomía de gasto, son todos factores
que favorecen la implementación de este proceso en Buenos Aires.
En la experiencia de Porto Alegre no existe una ley que regule el proceso
presupuestario descripto. La única mención al carácter participativo del presupuesto
en el párrafo primero del artículo Nº 116 de la Ley Orgánica Municipal, que dice
textualmente: “Queda garantizada la participación de la comunidad, a partir de las
regiones del Municipio, en las etapas de elaboración y acompañamiento del plan
plurianual, de las directrices presupuestarias y del presupuesto anual”. En lo demás
fue el fruto de la autorregulación y ha ido perfeccionándose con el paso del tiempo a
través de las revisiones que se concretaron en el marco mismo del proceso a través de
sus propias instancias.
Esto ha llevado a muchos a dudar de la necesidad de una ley que regule los
mecanismos del Presupuesto Participativo. Sin embargo, y en consonancia con la
norma constitucional, creemos que una ley que establezca los lineamientos básicos
del proceso y fije las pautas mínimas capaces de garantizar una participación amplia y
plural, permitirá tornar el operativo el derecho de que la Constitución de la Ciudad
consagra, librándolo de los avatares del gobierno de turno y reservando a la población
participante en las distintas instancias, la reglamentación de las cuestiones concretas
para ponerlo en práctica.
Este es el criterio que ha guiado a la iniciativa que presento, la que promueve
la participación de los habitantes de Buenos Aires desde dos aspectos. El primero, a
través de la elaboración de propuestas para el presupuesto comunal y, el segundo,
respecto a las políticas sectoriales del presupuesto general en aquellas materias que
involucran al conjunto de la Ciudad.
De tal forma, se pretende extender la participación de la gente más allá de lo
barrial, comunal o territorial generando un instrumento capaz de involucrar a los
distintos sectores sociales como sindicalistas, comerciantes, empresarios, educadores,
estudiantes y ecologistas, entre otros, e invitando a reflexionar acerca de la Ciudad
como un todo.
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La participación se organiza, en el proyecto, a través de tres instancias que se
dan tanto a en la discusión sobre los aspectos comunales como en los temáticos. Se
trata de las Asambleas Populares, el Plenario y los Foros y, finalmente, el Consejo de
Presupuesto Participativo de la Ciudad que tendrá a su cargo la responsabilidad de
elaborar la propuesta definitiva a elevar al Poder Ejecutivo. Serán quienes participen
en cada una de ellas aquellos que tendrán la facultad de elegir a sus representantes
ante las demás instancias y ante el Gobierno de la Ciudad.
El objetivo principal del proceso de presupuesto participativo es la promoción
de la participación popular y el debate de la población en el planeamiento,
proposición y control del Presupuesto de la Ciudad. La ciudadanía, consciente de que
el Presupuesto se compone de recursos limitados, participa por intermedio del
estableciendo de prioridades en la asignación del mismo.
En el debate sobre la asignación de prioridades en el presupuesto comunal los
delegados electos en la Asamblea Popular Comunal se incorporan al Organismo
Consultivo previsto en el artículo 131 de la Constitución de la Ciudad que es el
responsable de definir las prioridades para su presupuesto y realizar el seguimiento y
control del Presupuesto en ejecución, conforme la norma constitucional.
La tareas de seguimiento y control constituyen la base para la elaboración del
Presupuesto Comunal para el año siguiente y resultan una forma directa de control
por parte de la ciudadanía sobre la ejecución del Presupuesto que lleva a cabo el
Ejecutivo.
Asimismo, a los efectos de abrir a la voluntad popular la discusión de la
asignación presupuestaria entre las distintas Comunas, con las previsiones
establecidas en el artículo 129 de la Constitución de la Ciudad, se establece una
instancia de debate intercomunal.
En lo que respecta al Presupuesto Participativo para las áreas temáticas, la
discusión se dará primero en las Asambleas Populares Temáticas y después en los
Foros Temáticos de la Ciudad integrados por delegados elegidos por cada una de
ellas.
Los Foros Temáticos y el Plenario Intercomunal deberán, a su vez, elegir
consejeros, que conformarán el Consejo de Presupuesto Participativo de la Ciudad
conjuntamente con representantes del Gobierno. Estos últimos a diferencia del resto
se caracterizarán por participar con voz pero no tendrán derecho a voto, en virtud de
que es el Ejecutivo quien finalmente elabora el proyecto de Presupuesto a presentar
en la Legislatura de la Ciudad.
La principal función de este Consejo será la de coordinar el proceso de
Presupuesto Participativo y será también el encargado de elaborar el Reglamento, el
que podrá modificarse anualmente en base a la experiencia del año anterior.
El Consejo será además, el encargado de sistematizar, discutir, evaluar y
elevar al Poder Ejecutivo las propuestas y prioridades definidas a través de la
participación popular.
Además, tendrá entre sus funciones la de discutir y emitir opinión sobre el
proyecto que le envía el Poder Ejecutivo que se incorporará como un capítulo del
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Mensaje de presentación del Proyecto de Ley de Presupuesto General de Gastos y
Cálculo de Recursos y el Plan de Inversiones Públicas.
Deberá también evaluar y realizar un seguimiento de la ejecución del
Presupuesto en curso y fiscalizar el cumplimiento del Plan de Inversiones, al tiempo
que deberá emitir opinión sobre las desviaciones presupuestarias, en el caso de que
las haya.
Para facilitar el proceso el Poder Ejecutivo deberá garantizar la difusión
masiva de las reuniones y actividades que se realicen en el marco de las distintas
instancias y poner a disposición de los participantes la información necesaria en
forma adecuada, oportuna y accesible.
Los principios que entiendo deben guiar al proceso de Presupuesto
Participativo, hacen indispensable la disposición de mecanismos tendientes a asegurar
la plena integración en el mismo de las personas con necesidades especiales, y así lo
prevé este proyecto.
A su vez, pone particular énfasis en la capacitación de los diversos actores
intervinientes. El Poder Ejecutivo de la Ciudad y el Comunal, deberán brindar
capacitación a través de la organización y dictado de cursos, seminarios y charlas.
Además, cuando se estime necesario por la complejidad de los temas o cuando los
que se traten sean demasiado técnicos, se podrá requerir asistencia técnica.
Convencidos de que la implementación de este proceso debe estar
acompañada de un profundo cambio cultural y el trascendente papel que en tal
sentido desempeña la escuela y, particularmente la escuela pública, es que también
propongo la enseñanza de los lineamientos básicos y los principios rectores del
Presupuesto Participativo en los distintos establecimientos educativos de nivel
primario y secundario, dependientes del Gobierno de la Ciudad.
Las Diputadas y Diputados de la Ciudad debemos acompañar este proceso,
acercando sugerencias y recogiendo las que los ciudadanos tienen para hacernos. Por
eso, se prevé la posibilidad de realizar reuniones especiales ante las distintas
instancias con ese objeto.
Señora Presidenta, en tiempos de crisis económica, política e institucional
como el que hoy nos toca atravesar, la implementación de herramientas de
participación ciudadana como la que regula esta iniciativa en el marco de la
Constitución de la Ciudad, resulta trascendente para la recomposición de los lazos
entre la sociedad civil y el gobierno.
Es por eso y por todo lo expuesto que solicito la aprobación del presente
proyecto.
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