TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES - Se aplica cuando... de la acción de simple ...

TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES - Se aplica cuando en ejercicio
de la acción de simple nulidad se demanda un acto particular /
INTERPRETACION DE LA DEMANDA - El juez no puede ir hasta variar los
términos de la demanda / ACCION DE SIMPLE NULIDAD - La decisión no
implica restablecimiento del derecho
La llamada “teoría de los móviles y finalidades” se aplica cuando en ejercicio de
la acción de simple nulidad se demanda un acto particular, no en el asunto en
estudio, en donde se demanda un acto general mediante el ejercicio de la acción
de nulidad, dejando por fuera los actos particulares demandables mediante la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho. El juez al interpretar la
demanda no puede ir hasta el punto de variar los términos en que ésta se
formuló, cambiando la naturaleza de la acción.
En consecuencia si el
demandante instauró la acción de simple nulidad en contra de actos generales se
debe estudiar su legalidad atendiendo al procedimento previsto para la acción
contemplada en el artículo 84 del C.C.A., sin que la decisión implique
restablecimiento del derecho alguno, teniendo en cuenta que no se atacaron los
actos particulares, los cuales en el evento de encontrarse dentro del término de
caducidad, podían ser demandados mediante la acción prevista en el artículo 85
ib.
ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDABLES - Son los definitivos o sea
aquellos sobre los cuales se concreta la voluntad de la administración /
ACTO DEFINITIVO TRIBUTARIO - Es aquel que incorpora un
pronunciamiento sobre la existencia de la obligación, el obligado y la
cuantía del tributo / ACTUACION EN CUMPLIMIENTO DE UN DEBER LEGAL Puede dar inicio a una operación administrativa al presentar la declaración
tributaria / LIQUIDACION OFICIAL DEL IMPUESTO - Está contenida en una
factura de cobro o en documentos donde consta el pago / ACTO
TRIBUTARIO DEFINITIVO - Se pronuncia sobre el tipo de gravamen, el
concepto y la cuantía del tributo / FACTURA DE COBRO O RECIBO DE CAJA
SOBRE IMPUESTOS - Constituyen el acto administrativo definitivo de
determinación, susceptible de control jurisdiccional
El acto administrativo es aquél que exterioriza la manifestación de voluntad
unilateral de la Administración para crear, modificar o extinguir una situación
jurídica. La jurisdicción ejerce su control, para verificar que se ajusten a la
legalidad, pero debe tenerse en cuenta que son impugnables los actos definitivos,
es decir, sobre aquellos que concretan la voluntad de la Administración. En
materia tributaria, el acto administrativo definitivo es aquél que incorpora un
pronunciamiento sobre la existencia de la obligación, el obligado y la cuantía del
tributo. Para la determinación de los impuestos se realiza una operación
administrativa que requiere actos de la Administración y que puede iniciarse por
el contribuyente en cumplimiento del deber legal de presentar declaraciones o
autoliquidaciones tributarias.
Sin embargo, varios tributos se determinan
mediante un solo acto singular y la actividad de la Administración se reduce
verificar la realización del hecho gravado y a determinar el valor de la obligación
para percibir su pago. La liquidación del impuesto en estos últimos casos, está
contenida en una factura de cobro o en cuentas o documentos donde consta el
pago como los recibos de caja, los cuales constituyen el acto administrativo
definitivo de determinación, susceptible de control jurisdiccional. Allí se incorpora
un pronunciamiento sobre el tipo de gravamen, el concepto y la cuantía del
tributo.
RECURSO
NATURAL
NO
RENOVABLE
-
En
criterio
de
la
Corte
Constitucional lo son la piedra, la arena y el cascajo de los suelos de los
ríos / REGALIA - Es un derecho del Estado por la explotación de recursos
naturales no renovables / IMPUESTO SOBRE LA EXPLOTACION DE
RECURSOS NATURALES - Para la Corte no es admisible ya que para ello
existen las regalías
La Corte concluyó que la piedra, la arena y el cascajo de los suelos de los ríos
son recursos naturales no renovables, al menos en escalas de tiempo humanas,
por cuanto su reposición por procesos naturales toma millones de años. En
consecuencia, la consagración de un impuesto que grave la explotación de un
recurso natural no renovable estaría sustrayendo ingresos del Estado cuya
destinación está determinada por la propia constitución conforme a los artículos
360 y 361. Adicionalmente señaló que la norma acusada es de todos modos
inconstitucional porque confiere exclusivamente a los municipios, por vía de la
autorización de un impuesto sobre la extracción de arena, cascajo y piedra, un
derecho que es de todo el Estado. (regalía). Por ello para la Corte no es admisible
que sobre la explotación de los recursos no renovables existan impuestos, por
cuanto las regalías son obligatorias y se encuentran sujetas a una regulación
constitucional muy específica, cuyo contenido esencial debe ser respetado por la
ley y garantizado por el juez constitucional.
IMPUESTO POR EXTRACCION DE ARENA, CASCAJO Y PIEDRAS DE LOS
RIOS - Era viable su cobro hasta antes del 29 de abril de 2002 cuando fue
declarado inexequible / DOBLE TRIBUTACION EN EL IMPUESTO DE
EXTRACCION DE RECURSOS NATURALES - No se presenta en relación con
el impuesto de industria y comercio
Para la Sala, el argumento del apelante según el cual si la Corte expresa que es
inconstitucional el cobro de un impuesto, no es atinado que el Tribunal
Administrativo de Antioquia exprese que como la norma está vigente al momento
de la causación del impuesto, éste es procedente, contradice la jurisprudencia
constitucional citada, toda vez que conforme a su parte resolutiva (transcrita) la
norma mantuvo una vigencia temporal desde su promulgación y por efectos de
dicha providencia desde el 29 de abril de 1997 hasta el 29 de abril de 2002, en
consecuencia, proferidos los actos demandados el 8 y el 24 de marzo y de 1996,
legalmente era viable el cobro del impuesto cuestionado. Respecto al argumento
del demandante según el cual existe una doble tributación toda vez que el
impuesto de la ley 97 de 1913 quedó absorbido por el de industria y comercio de
la ley 14 de 1983 y por tanto debería entenderse tácitamente derogado, la Sala
precisa que el artículo 197 del Decreto 1333 de 1986 que recogió el 34 de la Ley
14 de 1983 expresamente definió como actividad industrial la de extracción por lo
que en el presente caso lo relevante es que se cumple el hecho generador del
impuesto de industria y comercio en cuanto se ejerce en tal municipalidad la
actividad industrial catalogada como tal por la ley. Precisa la Sala que, contrario a
lo afirmado por el apoderado de la actora, para el caso no se presentaría doble
tributación por cuanto si bien se trata del mismo hecho económico (extracción),
los impuestos son claramente diferentes y por ende pueden exigirse uno respecto
de la actividad industrial y el otro por la extracción de arena, cascajo y piedra.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DIAZ
Bogotá D.C , ocho (8) de septiembre de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 05001-23-31-000-1996-01194-01(14224)
Actor: TRAINCO S.A. EXCAVAR LTDA., SUMAR LTDA., ANTIOQUEÑA DE
CONTRATISTAS LTDA.
Demandado: MUNICIPIO DE TAMESIS
Referencia: ASUNTOS MUNICIPALES - ACUERDO
FALLO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra
la sentencia del 25 de junio de 2003, mediante la cual el Tribunal Administrativo de
Antioquia denegó
las súplicas de la demanda en el juicio de nulidad y
restablecimiento del derecho instaurado por las SOCIEDADES TRAINCO S.A.
EXCAVAR LTDA., SUMAR LTDA., ANTIOQUEÑA DE CONTRATISTAS LTDA
contra el Acuerdo No 013 del 8 de marzo de 1996, expedido por el Concejo
Municipal de Támesis y el Decreto No. 021 del 24 de marzo de 1996, proferido por
dicha Alcaldía Municipal, normas por las cuales se reguló el impuesto por
extracción de arena, cascajo y piedras del lecho de los ríos y arroyos.
ANTECEDENTES
Las sociedades demandantes celebraron contratos de obra pública (ampliación,
rectificación y pavimentación) de vías dentro de la jurisdicción del Municipio de
Támesis, para cuya ejecución extraen material de playa de la rivera del río Cauca
en jurisdicción del referido Municipio.
Mediante los acuerdos demandados la Administración Municipal dispuso gravar la
extracción de materiales de playa y canteras con $500 por cada metro cúbico.
Con fundamento en tales actos, se expidieron las facturas de fecha 3 de junio de
1996, por medio de las cuales se efectúa el cobro del impuesto citado.
LA DEMANDA
En ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A, solicita el actor la
nulidad de los actos demandados y a título de restablecimiento del derecho, se
ordene la devolución de las sumas pagadas por razón del referido impuesto,
adicionalmente se ordene el pago de los perjuicios ocasionados, valores que
solicita se actualicen con aplicación del índice de precios al consumidor más los
intereses comerciales a que haya lugar.
Estimó como violadas las siguientes normas: artículos 80, 332 y 360 de la
Constitución Política y la Ley 97 de 1913.
En el concepto de violación en esencia señaló:
Mediante la Ley 97 de 1913 se creó el impuesto de extracción de arena, cascajo y
piedras del lecho de los cauces de los ríos y arroyos, dicho impuesto se incluyó
dentro de la codificación realizada por el legislador en el Decreto 1333 de 1986, en
el artículo 233, aunque al mismo tiempo ya se encontraba vigente desde la
promulgación de la Ley 14 1983, mediante la cual se estableció el impuesto de
industria y comercio.
Existe una doble tributación toda vez que el impuesto de la ley 97 de 1913 quedó
absorbido por el de industria y comercio de la ley 14 de 1983 y por tanto debería
entenderse tácitamente derogado.
Al establecer la Constitución Política de 1991 el derecho del Estado a una regalía
por el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables, no podrían los
municipios crear impuestos sobre los mismos, por cuanto estarían inmiscuyéndose
en terrenos en los cuales solamente puede tener dominio la Nación.
Si la regalía es una contraprestación económica, como lo señala el artículo 360 de
la C. P., no es lógico que se permita a los Municipios imponer una nueva
contraprestación económica a través de un impuesto, cuando solamente el Estado
tiene derecho a ella y además, el Municipio correspondiente tiene derecho a una
participación de la misma.
CONTESTACION DE LA DEMANDA
La parte demandada señaló que con fundamento en los actos acusados la
Administración Municipal profirió actos individuales de liquidación del impuesto,
(FACTURAS DE COBRO) a través de la Secretaría de Hacienda y Rentas
Municipales.
Se trata de actos administrativos subjetivos, por cuanto ‘crean
situaciones jurídicas personales, individuales’.
Las sociedades demandantes estaban en la obligación de individualizar las
pretensiones, para lo cual debieron individualizar el acto administrativo complejo
como una unidad, compuesto por los actos acusados y la factura de cobro de fecha
tres (3) de junio de 1996, conforme al artículo 138 del C.C.A., omisión que acarrea
una inepta demanda conforme al artículo 138 ib.
Al no demandar la factura de cobro en cada caso particular, se entiende que éstas
continúan vigentes, con la respectiva presunción de legalidad y conservan su fuerza
ejecutoria al tenor de lo dispuesto en el artículo 4º de la Constitución Política y en el
artículo 66 del C.C.A.
De otra parte al no solicitar la nulidad de la factura o cuenta de cobro para cada
contribuyente, se está escogiendo mal la acción contencioso administrativa que se
debía ejercer, siendo la pertinente la de nulidad y restablecimiento del derecho
consagrada en el artículo 85 del C.C.A.
No se puede confundir el hecho generador del impuesto de Industria y Comercio
con el hecho generador del impuesto de extracción de los materiales de playa
establecido en el Acuerdo 013 de marzo de 1996, el Decreto 021 de mayo 24 de
1997 y el Acuerdo 21 de mayo 27 de 1996, porque para determinar y recaudar
este último impuesto, el contribuyente no tiene que ejercer específicamente
ninguna actividad industrial, comercial o de servicios, en la forma como lo definen el
artículo 32 de la Ley 14 de 1983 y el artículo 195 del decreto Ley 1333 de 1986, ya
que basta que se produzca la extracción de los materiales para que se cauce el
impuesto.
Propuso la excepción de inepta demanda pues no se escogió la acción adecuada,
al no demandar la cuenta de cobro a través de la cual el Municipio de Támesis
(Antioquia) establece en forma concreta el valor del respectivo impuesto por
explotación de materiales de playa, que debe pagar en forma individual y singular
cada contribuyente.
Como segunda excepción propuso la de: ‘falta de individualización de las
pretensiones y del acto administrativo complejo y subjetivo que aquí se demanda’
aduciendo que: ‘así lo exige expresamente el artículo 138 del Decreto 01 de 1984,
sustituido por el Artículo 24 del Decreto 2304 de 1989, lo que, en este caso, no se
hizo por las sociedades Demandantes’.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda. Con
fundamento en la denominada ‘teoría de los móviles y finalidades’ concluyó que en
el asunto discutido sí era viable la interposición de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho contra actos de contenido general, teniendo en cuenta
que los actos acusados fueron ejecutados inmediatamente y sin necesidad de
pronunciamiento de decisiones individuales y concretas, aclarando que las facturas
o cuentas de cobro no constituyen verdaderos actos administrativos.
Señaló que los documentos visibles a folios 101 a 103 no contienen una
declaración de voluntad inequívoca de la administración, tendiente a producir
efectos jurídicos.
En ellos simplemente se manifiesta que algunas de las
sociedades demandantes deben al Municipio unas sumas de dinero determinadas,
por concepto de extracción de materiales del río Cauca.
Estimó que los actos que imponen la obligación a los administrados son el acuerdo
013 del 8 de marzo de 1996 y el decreto 021 del 24 de marzo de 1996, y las
facturas o cuentas de cobro no son más que documentos intermediarios que se
limitan a declarar la cuantía de la deuda.
Con fundamento en el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 9 de
junio de 1999 concluyó que el impuesto a la extracción de arena, piedra y cascajo
del lecho del cauce de los ríos y arroyos, no fue derogado ni perdió su vigencia con
la expedición del decreto 1333 de 1986.
Concluyó: ‘sólo a partir de la entrada en vigencia de la ley 685 de 2001 es ilegal la
creación y cobro del impuesto de extracción de arena, piedra y cascajo del lecho de
los ríos por parte de los municipios. Antes de esa fecha, la norma que la autorizaba
estaba cobijada por la declaratoria de exequibilidad condicionada de la Corte
Constitucional. (sentencia C-221 de 1997) Por tanto, y teniendo en cuenta la fecha
de expedición de las normas acusadas y las fechas de las cuentas de cobro del
impuesto a las demandantes, el municipio de Támesis tenía competencia para
crear e implementar el recaudo del pluricitado impuesto’.
RECURSO DE APELACION
La parte demandante recurrió el fallo en mención y al efecto sostuvo que la Corte
Constitucional en sentencia C- 221 de 1997 decidió declarar inexequible el literal a)
del artículo 233 del decreto 1333 de 1986, una vez transcurridos cinco (5) años,
manifestando que no es legítimo que existan impuestos sobre recursos no
renovables y en consecuencia si la Corte expresa que es inconstitucional el cobro
de un impuesto, no es atinado que el Tribunal Administrativo de Antioquia exprese
que como la norma esta vigente al momento de la causación del impuesto, este es
procedente.
ALEGATOS DE CONCLUSION
La parte demandada solicita se confirme el fallo apelado, reiterando que la
sentencia C-221 del 29 de abril de 1997, proferida por la Corte Constitucional
solamente surte sus efectos a partir de dicha fecha y los actos demandados fueron
proferidos el 8 y 24 de marzo de 1996, en vigencia del Decreto Ley 1333 del 25 de
abril de 1986.
Anotó que no es posible que los actos acusados sean declarados nulos teniendo en
cuenta que la norma en que se fundamenta el impuesto (artículo 233 del Decreto
Ley 1333 del 25 de abril de 1986) solamente fue declarada inexequible por la Corte
Constitucional mediante la sentencia C-221 del 29 de abril de 1997, a partir del año
2002 o antes si el congreso expedía la Ley que regulara la materia, lo cual
efectivamente ocurrió el 15 de agosto de 2001 con la promulgación de la Ley 685.
(nuevo código de minas)
La parte demandante no intervino en esta etapa procesal.
EL MINISTERIO PÚBLICO
Representado en esta oportunidad por la Procuradora Sexta Delegada ante la
Corporación, solicitó confirmar la sentencia apelada.
Precisó que contrario a lo estimado por el Tribunal, los actos que son de contenido
general, no permiten el restablecimiento del derecho a favor de los accionantes.
En el presente caso la acción incoada busca determinar si el Acuerdo que crea el
impuesto y el Decreto que lo reglamenta, son contrarios a las normas superiores
citadas en la demanda, es decir, no contienen ninguna liquidación del mismo a
cargo de un contribuyente en particular, por lo cual la acción correspondiente es la
de simple nulidad prevista en el articulo 84 del C.C.A.
Respecto a la aludida teoría de los móviles y finalidades, adujo que si la demanda
de simple nulidad implica el restablecimiento automático del derecho, la situación
enjuiciada bajo tal acción no es admisible, salvo que se intente dentro de los cuatro
meses indicados en el artículo 136 del C.C.A. conforme al trámite contenido en el
artículo 85 del mismo código.
Con fundamento en lo señalado en la sentencia C-221 de 1997 por medio de la
cual la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad del artículo 1º y del literal
c) del artículo 233 de la Ley 97 de 1913 adujo que pese a la inconstitucionalidad
del impuesto contenido en el artículo 233 en cita, no puede anularse el Decreto
demandado que lo contempla, teniendo en cuenta que esta norma goza de
exequibilidad temporal, conforme a la referida sentencia, la cual debe acatarse por
hacer tránsito a cosa juzgada según el artículo 243 de la Constitución Política.
Por tanto, el impuesto de extracción contemplado en el Acuerdo 013 y el Decreto
021 de 1996 acusados, resulta ajustado a las normas vigentes al momento de su
expedición como era el artículo 233 literal a) del Decreto 1333 de 186, de
conformidad con lo decidido en sentencia C-221 de 1997 proferida por la Corte
Constitucional.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Mediante el ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código
Contencioso Administrativo el demandante solicita la nulidad del Acuerdo No 013
del 8 de marzo de 1996, expedido por el Concejo Municipal de Támesis y del
Decreto No. 021 del 24 de marzo de 1996, proferido por dicha Alcaldía Municipal,
normas por las cuales se reguló el impuesto por extracción de arena, cascajo y
piedras del lecho de los ríos y arroyos.
A título de restablecimiento del derecho solicita, se ordene la devolución de las
sumas pagadas por razón del referido impuesto, adicionalmente se ordene el pago
de los perjuicios ocasionados, valores que solicita se actualicen con aplicación del
índice de precios al consumidor más los intereses comerciales a que haya lugar.
El a quo negó las pretensiones de la demanda aduciendo la aplicación de la
denominada ‘teoría de los móviles y finalidades’ concluyendo que en el asunto
discutido sí era viable la interposición de la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho contra actos de contenido general como lo son el acuerdo 013 del 8
de marzo de 1996 y el decreto 021 del 24 de marzo de 1996, teniendo en cuenta
que los actos acusados fueron ejecutados inmediatamente y sin necesidad de
pronunciamiento de decisiones individuales y concretas, aclarando que las
facturas o cuentas de cobro no constituyen verdaderos actos administrativos,
pues no son más que documentos intermediarios que se limitan a declarar la
cuantía de la deuda.
Sobre el particular observa la Sala que el demandante pretende mediante el
ejercicio de la acción de simple nulidad dirigida en contra de actos de carácter
general, impersonal y abstracto, se ordene la devolución de las sumas
canceladas con ocasión a dicho impuesto.
Para la Sala no puede utilizarse la acción de simple nulidad con el fin de proteger
un derecho individual y concreto, dejando de cumplir las condiciones o requisitos
de la demanda que se imponen para las acciones de nulidad y restablecimiento
del derecho, en especial las relativas a la caducidad y el agotamiento de la vía
gubernativa.
La llamada “teoría de los móviles y finalidades” se aplica cuando en ejercicio de
la acción de simple nulidad se demanda un acto particular1, no en el asunto en
estudio, en donde se demanda un acto general mediante el ejercicio de la acción
de nulidad, dejando por fuera los actos particulares demandables mediante la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
El juez al interpretar la demanda no puede ir hasta el punto de variar los términos
en que ésta se formuló, cambiando la naturaleza de la acción. En consecuencia
si el demandante instauró la acción de simple nulidad en contra de actos
generales se debe estudiar su legalidad atendiendo al procedimento previsto para
la acción contemplada en el artículo 84 del C.C.A., sin que la decisión implique
restablecimiento del derecho alguno, teniendo en cuenta que no se atacaron los
actos particulares, los cuales en el evento de encontrarse dentro del término de
caducidad, podían ser demandados mediante la acción prevista en el artículo 85
ib.
Contrario a lo afirmado por el a quo, las facturas que obran a folios 101 a 103 del
expediente
sí son actos administrativos de carácter particular y concreto,
demandables mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, pues crean una
situación jurídica particular, que tiene fundamento en los actos generales aquí
demandados.
El acto administrativo es aquél que exterioriza la manifestación de voluntad
unilateral de la Administración para crear, modificar o extinguir una situación
jurídica.
La jurisdicción ejerce su control, para verificar que se ajusten a la
legalidad, pero debe tenerse en cuenta que son impugnables los actos definitivos,
es decir, sobre aquellos que concretan la voluntad de la Administración.
En materia tributaria, el acto administrativo definitivo es aquél que incorpora un
pronunciamiento sobre la existencia de la obligación, el obligado y la cuantía del
tributo.
Para la determinación de los impuestos se realiza una operación administrativa
1
En sentencia de Sala Plena del 4 de marzo de 2003 Exp. 05683-02 C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola se precisó: “En virtud de los
anteriores considerandos y en procura de reafirmar una posición jurisprudencial en torno de eventuales situaciones similares a las que ahora
se examina, estima la Sala que además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los
actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comparte un especial interés, un interés para
la comunidad de tal naturaleza e importancia que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un
interés colectivo o comunitario de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e
incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos”
que requiere
actos de la Administración y que puede iniciarse por el
contribuyente en cumplimiento del deber legal de presentar declaraciones o
autoliquidaciones tributarias.
Sin embargo, varios tributos se determinan
mediante un solo acto singular y la actividad de la Administración se reduce
verificar la realización del hecho gravado y a determinar el valor de la obligación
para percibir su pago.
La liquidación del impuesto en estos últimos casos, está contenida en una factura
de cobro2 o en cuentas o documentos donde consta el pago como los recibos de
caja, los cuales constituyen el acto administrativo definitivo de determinación,
susceptible de control jurisdiccional3. Allí se incorpora un pronunciamiento sobre
el tipo de gravamen, el concepto y la cuantía del tributo.
Por lo tanto, contrario a lo expuesto por el a quo, mediante la acción de nulidad
no se puede entrar a conocer el monto de los impuestos liquidados en la factura.
En consecuencia, atendiendo a los actos administrativos demandados y a la
naturaleza de la acción instaurada, procede la Sala al estudio de la legalidad del
Acuerdo No 013 del 8 de marzo de 1996, del Concejo Municipal de Támesis y del
Decreto No. 021 del 24 de marzo de 1996, proferido por dicha Alcaldía Municipal,
“por medio del cual se fija el valor del impuesto para la extracción de los materiales
de playa, arena, piedra y cascajo del lecho de los cauces de ríos, arroyos y
canteras, dentro de la comprensión municipal y se deroga el acuerdo municipal Nro.
022 del 19 de abril de 1981”.
Las normas acusadas y la superior que se invoca como vulnerada son del siguiente
tenor literal:
Acuerdo No. 13 del Decreto No. 021 del 24 de Decreto No. 1333 de
8 de marzo de marzo de 1996 (Proferido 1986
1996.
(Proferido por el Alcalde de Támesis)
por el Concejo
2
Se reitera el criterio expuesto en auto del 27 de mayo de 2004 exp. 14235.
En auto del 16 de octubre de 1998 Exp. 9128 C.P. Daniel Manrique Guzmán se señaló: “...es claro que la
impropiamente denominada factura, mediante la cual la Secretaría de Hacienda del Municipio de Pereira
liquidó oficialmente el impuesto de Industria y comercio de los años 1994 y 1995 a cargo de la actora,
constituye un acto administrativo de carácter particular y concreto, cuyo juzgamiento sólo es viable a través
del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A.”.
3
Municipal
de
Támesis Antioquia)
ARTÍCULO
PRIMERO: A partir
de la vigencia del
presente
Acuerdo
se
causará
el
impuesto sobre la
extracción
de
materiales de playa
y canteras, en la
siguiente
proporción:
ARTICULO PRIMERO: Para
el cabal cumplimiento del
acuerdo No. 013 de 1996
emanado
del
Concejo
Municipal y por el cual se fijó
el impuesto de extracción de
materiales de playa arena,
cascajo y piedra, como
también
los
agregados,
gravas, arenas, lavada y
arenas
de
recebo,
los
interesados deberán pagar
AGREGADOS
por cada metro cúbico (1m) la
de suma de quinientos pesos
provenientes
rocas
duras, ($500.oo m.l.).
consolidadas.
GRAVAS
provenientes
de
material
suelto:
conglomerados.
ARENA
LAVADA
proveniente
de
material suelto.
ARENA-RECEBO
proveniente
de
rocas
moderadamente
consolidadas.
Pagarán la suma de
$500.oo (quinientos
pesos) por cada
metro cúbico.
ART.
233.—Los
concejos municipales y
el Distrito Especial de
Bogotá pueden crear
los
siguientes
impuestos, organizar su
cobro y darles el
destino que juzguen
más conveniente para
atender a los servicios
municipales:
a)
Impuesto
de
extracción de arena,
cascajo y piedra de
lecho de los cauces de
ríos y arroyos dentro de
los
términos
municipales,
sin
perjudicar el laboreo y
el
aprovechamiento
legítimos de las minas y
de las aguas;
b)
Impuesto
de
delineación
en
los
casos de construcción
de nuevos edificios o de
refacción
de
los
existentes, y
c) Impuesto por el uso
del subsuelo en las vías
públicas
y
por
excavaciones en las
mismas.
Según el apelante, la Corte Constitucional en sentencia C- 221 de 1997 decidió
declarar inexequible el literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986, una vez
transcurridos cinco (5) años, manifestando que no es legítimo que existan
impuestos sobre recursos no renovables y en consecuencia si la Corte expresa
que es inconstitucional el cobro de un impuesto, no es atinado que el Tribunal
Administrativo de Antioquia exprese que como la norma esta vigente al momento
de la causación del impuesto, este es procedente.
Sobre el particular observa la Sala:
Los actos acusados se profirieron en uso de las atribuciones conferidas por el
artículo 233 del Decreto No. 1333 de 19864 y la Ley 136 de 19945.
El literal a) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986 fue demandado ante la Corte
Constitucional, la cual mediante Sentencia C-221 de abril 29 de 1997. Exp. 1458.
M.P. Alejandro Martínez Caballero, declaró exequible el referido literal, señalando
el su parte resolutiva:
“Segundo: declarar EXEQUIBLE, en el entendido que las
explotaciones de los recursos naturales no renovables requieren
de licencia ambiental de acuerdo con las exigencias de la Ley 99
de 1993, y en forma temporal por un plazo de cinco años
contados a partir de la notificación de la presente sentencia, el
literal a) del artículo 233 del decreto 1333 de 1986”.
“Tercero: EXHORTAR al Congreso para que, en cumplimiento del
deber impuesto por el artículo 360 de la Constitución, y con la
libertad democrática que le es propia, defina en un plazo de cinco
años, contados a partir de la notificación de la sentencia, el
régimen de regalías de aquellos recursos naturales no
renovables, cuya explotación aún no está sujeta al pago de la
contraprestación exigida por la norma constitucional. Expedida
durante este término la correspondiente norma legal, el literal a)
del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986 será inexequible, en
caso de no haber sido derogado por la ley”.
“Cuarto: Una vez expirado el término señalado de cinco años, y
en caso de que el Congreso no haya establecido el
correspondiente régimen de regalías para la extracción de arena,
el cascajo y la piedra del lecho de los ríos, el literal a) del artículo
233 del decreto 1333 de 1986 será INEXEQUIBLE, en el
entendido de que entonces la extracción de la arena, las piedras
y/o el cascajo de los ríos queda sometida al régimen general de
regalías definido por el artículo 18 de la Ley 141 de 1994”.
La Corte concluyó que la piedra, la arena y el cascajo de los suelos de los ríos
son recursos naturales no renovables, al menos en escalas de tiempo humanas,
por cuanto su reposición por procesos naturales toma millones de años. En
consecuencia, la consagración de un impuesto que grave la explotación de un
recurso natural no renovable estaría sustrayendo ingresos del Estado cuya
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ART. 233.—Los concejos municipales y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear los siguientes
impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para atender a los servicios
municipales:
a) Impuesto de extracción de arena, cascajo y piedra de lecho de los cauces de ríos y arroyos dentro de los
términos municipales, sin perjudicar el laboreo y el aprovechamiento legítimos de las minas y de las aguas;
b) Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes,
y
c) Impuesto por el uso del subsuelo en las vías públicas y por excavaciones en las mismas.
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por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios
destinación está determinada por la propia constitución conforme a los artículos
3606 y 3617.
Adicionalmente señaló que la norma acusada es de todos modos inconstitucional
porque confiere exclusivamente a los municipios, por vía de la autorización de un
impuesto sobre la extracción de arena, cascajo y piedra, un derecho que es de
todo el Estado. (regalía)8
Por ello para la Corte no es admisible que sobre la explotación de los recursos no
renovables existan impuestos, por cuanto las regalías son obligatorias y se
encuentran sujetas a una regulación constitucional muy específica, cuyo
contenido esencial debe ser respetado por la ley y garantizado por el juez
constitucional.
Para la Sala, el argumento del apelante según el cual si la Corte expresa que es
inconstitucional el cobro de un impuesto, no es atinado que el Tribunal
Administrativo de Antioquia exprese que como la norma está vigente al momento
de la causación del impuesto, éste es procedente, contradice la jurisprudencia
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constitucional citada , toda vez que conforme a su parte resolutiva (transcrita) la
norma mantuvo una vigencia temporal desde su promulgación y por efectos de
dicha providencia desde el 29 de abril de 1997 hasta el 29 de abril de 200210, en
consecuencia, proferidos los actos demandados el 8 y el 24 de marzo y de 1996,
legalmente era viable el cobro del impuesto cuestionado.
Respecto al argumento del demandante según el cual existe una doble tributación
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ART. 360.—La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así como los
derechos de las entidades territoriales sobre los mismos.
La explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación económica a título de
regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.
Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así
como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos,
tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones.
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RT. 361.—Con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios, se
creará un fondo nacional de regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale
la ley. Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos
regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales
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Precisó la corte que la regalía son ingresos públicos pero no tienen la naturaleza tributaria, pues no son imposiciones del
Estado sino contraprestaciones que el particular debe pagar por la obtención de un derecho, a saber, la posibilidad de
explotar un recurso natural no renovable.
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Dispuso: “La corte mantiene entonces la disposición acusada dentro del ordenamiento, en forma temporal, en función del
respeto a la libertad de configuración del legislador, ya que, como se vio, las decisiones de inexequibilidad y la realización
de unidades normativas implican que sea la sentencia de la corte, y no el debate democrático en el Congreso, quien
defina el monto de las regalías por la extracción de la arena, el cascajo y la piedra del lecho de los ríos. Además, el
impuesto municipal es en este instante la única carga económica por la extracción de estos recursos, esto es, tal impuesto
representa al momento de proferirse la decisión el único medio existente para resarcir la utilización y aprovechamiento
privados de un recurso estatal del cual debe beneficiarse la comunidad en su conjunto, lo cual justifica en cierta medida su
mantenimiento, al menos en forma temporal...”.
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Al ser hoy inexequible la anotada norma, y con fundamento en las consideraciones de la citada sentencia, la extracción
de los indicados bienes no causa tributos a partir del 29 de abril del 2002.
toda vez que el impuesto de la ley 97 de 1913 quedó absorbido por el de industria
y comercio de la ley 14 de 1983 y por tanto debería entenderse tácitamente
derogado, la Sala precisa que el artículo 197 del Decreto 1333 de 1986 que
recogió el 34 de la Ley 14 de 1983 expresamente definió como actividad industrial
la de extracción por lo que en el presente caso lo relevante es que se cumple el
hecho generador del impuesto de industria y comercio en cuanto se ejerce en tal
municipalidad la actividad industrial catalogada como tal por la ley.
Precisa la Sala que, contrario a lo afirmado por el apoderado de la actora, para el
caso no se presentaría doble tributación por cuanto si bien se trata del mismo
hecho económico (extracción), los impuestos son claramente diferentes y por
ende pueden exigirse uno respecto de la actividad industrial y el otro por la
extracción de arena, cascajo y piedra11.
En consecuencia, contrario a lo estimado por el apelante, para la época en que
se profirieron los actos de determinación del impuesto por extracción de arena,
cascajo y piedras del lecho de los ríos y arroyos, el impuesto se encontraba
vigente y por ende la Administración Municipal estaba legalmente facultada para
su cobro, razón por la cual la sentencia de primera instancia que negó las
súplicas de la demanda, será confirmada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la ley,
FALLA
Confírmase la providencia recurrida, pero por las razones aquí expuestas.
Cópiese, notifíquese, devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.
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Se reitera el criterio expuesto por esta Corporación en sentencia del 24 de julio de 2003 Exp 13210 C.P. Dra María Inés
Ortiz Barbosa.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la
sesión de la fecha.
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
HECTOR J. ROMERO DÍAZ
Presidente de la Sección
LIGIA LÓPEZ DÍAZ
MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA
RAUL GIRALDO LONDOÑO
Secretario