COOPERACION REGIONAL PARA LOS PAISES ANDINOS SG/CPLC/III/dt 7 4 de junio de 2010 A.6.2 TALLER LUCHA CONTRA LA CORRUPCION EN LA REGION ANDINA Y TERCERA REUNION DEL COMITÉ EJECUTIVO ANDINO DEL PLAN DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCION 17 y 18 de junio de 2010 Lima - Perú COOPERACIÓN JUDICIAL EN LA PERSECUCIÓN DE DELITOS Y LA RECUPERACIÓN DE ACTIVOS EN LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES: SITUACIÓN ACTUAL Y PROPUESTAS EN EL MARCO DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL -1- Cooperación Judicial en la Persecución de Delitos y la Recuperación de Activos en la Comunidad Andina de Naciones: Situación Actual y Propuestas en el marco de la Integración Regional 1. Introducción El informe tiene como objetivo central proponer una agenda que permita establecer posibles mecanismos de cooperación judicial penal entre los países Andinos (más precisamente, procedimiento de extradición y recuperación de activos), teniendo como marco referencial la Decisión 668 que aprueba el “Plan Andino de lucha contra la Corrupción” y el proceso de integración Andino iniciado con el Acuerdo de Cartagena. Para lograr este propósito desarrolla tres partes. La primera, desarrolla el marco teórico que guiará las reflexiones posteriores, justificará la importancia de la cooperación judicial penal internacional en el mundo contemporáneo y precisará el marco legal internacional que influye la cooperación judicial penal entre los Estados miembros de la Comunidad Andina. En esta sección se hace también una breve referencia a la legislación interna de cada país en lo referido a la cooperación judicial penal, aunque en el reporte ha privilegiado el enfoque en los procesos y el análisis antes que en la descripción normativa. La segunda parte del trabajo, analiza la situación actual de la cooperación judicial en materia de corrupción entre los países Andinos. En esta sección se discuten aspectos relacionados con las normas, procedimientos y funcionamiento de las instancias gubernamentales encargadas de tramitar casos de extradición. Al reflejar las experiencias de distintos funcionarios públicos, permite establecer algunas de las características internas de dichos procedimiento, así como los ámbitos que consideramos aún quedan por desarrollar. La tercera parte aborda las experiencias de integración en materia de cooperación judicial internacional en otras experiencias de integración: proceso del UNASUR, proceso de la SICA y el proceso europeo. Esta revisión permite concluir identificando mecanismos utilizados en el marco de dichos procesos de integración que sirvan de insumo para la discusión sobre el futuro de la cooperación judicial en el marco de la Comunidad Andina. 2. Metodología Conforme a los términos de referencia, la realización del informe ha significado elaborar un análisis jurídico y bibliográfico de experiencias de cooperación judicial en el marco de procesos de integración; así como entrevistas con expertos, funcionarios públicos y magistrados en los Países Miembros para conocer la situación actual de la cooperación judicial en materia de corrupción entre los países andinos y recolectar información relevante. Junto con el análisis de los diferentes -2- textos, documentos y tratados, se realizó un trabajo de investigación cualitativa en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, donde se llevaron a cabo reuniones con los Ministerios de Relaciones Exteriores, Fiscalías Nacionales, ministerios de transparencia y lucha contra la corrupción, entre otras instituciones. 1 La información recogida permite una evaluación comparada de la situación en los cuatro países miembros. Sin embargo, pudo corroborarse que no existe estadística comparable entre los cuatro países miembros; bien por la diferencia de parámetros, bien por la ausencia de una recopilación sistemática. En muchos casos, los datos han sido proporcionados de manera oral. 3. Cooperación Problemática. Internacional, Cooperación Judicial e Integración: Esta sección tiene por objetivo clarificar algunas nociones básicas sobre cooperación internacional, explicar su relevancia, y describir su contexto actual en el marco global. Asimismo, la sección analiza la relación que existe entre integración y supranacionalidad, y las bases legales que sustentan la cooperación entre los Países Miembros de la Comunidad Andina. Una de las características de esta sección es exponer en qué medida la cooperación internacional ha significado un avance cualitativo en la forma de enfrentar los problemas modernos. De manera particular señala cómo la cooperación judicial internacional en materia penal encuentra su fundamento no sólo en el respecto a los derechos fundamentales, sino en evitar que uno de los Estados se conviertan en un área de impunidad para los delincuentes por el mero hecho de encontrarse en su territorio cuando están acusados por otro Estado. 4. Marco Legal Internacional Esta sección tiene como objetivo realizar una revisión del marco legal internacional anticorrupción y de los conceptos de cooperación judicial penal internacional que resulten relevante para el estudio. La consultoría tiene como referente central a la Decisión 668 (Plan Andino de Lucha contra la Corrupción) cuyo mandato es promover la cooperación entre los Países Miembros para enfrentar la corrupción. Específicamente, en sus artículos 3.3, 3.5 y 7.2, la Decisión 668 establece la necesidad de simplificar los trámites de extradición y de coordinar los esfuerzos de recuperación de activos producto de la corrupción. Asimismo, en esta parte se explica la relevancia de que los Países Miembros también se encuentren bajo el ámbito de la Convención de Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Trasnacional (Convención de Palermo) cuyo objetivo es promover la 1 En Bolivia, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio; en Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores, Fiscalía General de la Nación, Unidad de Inteligencia Financiera y Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción; en Ecuador, Ministerio de Relaciones Exteriores, Fiscalía, Secretaría y Unidad de Inteligencia Financiera; en Perú, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Justicia y Fiscalía General de la Nación. -3- implementación de la convención en el marco de organizaciones de integración regional de las que formen parte. Como consecuencia de ello, los Países Miembros se han comprometido a fortalecer las medidas tendientes a cumplir con la Convención de Palermo en el marco de la Comunidad Andina. Seguidamente, esta sección explica las consecuencias de que los Países Miembros sean firmantes de instrumentos como la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, la Convención Interamericana contra la Corrupción, la Convención Interamericana de Cooperación Judicial Internacional, la Convención Interamericana sobre Asistencia Mutua en Materia Penal, y la Convención Interamericana sobre Extradición. Dichos instrumentos, junto con organizaciones como Transparencia Internacional y acuerdos de OECD referidos a sobornos internacionales (del cual los Estados andinos no son partes pero sí resultan relevantes para la acción de empresas de estados de la OECD que operan en ellos), deben ser entendidos dentro del contexto de sensibilización al tema de la corrupción en la esfera internacional desde mediados de la década de 1990. Junto a ello, como vemos en la siguiente sección, el trabajo sugiere que los propios Países Miembros han experimentado –en distintos grados– fenómenos internos (narcotráfico; corrupción; lavado de activos, etc.) que han llevado a un mayor desarrollo e internacionalización de sus instituciones en materia penal. 5. Situación de los Países Miembros En esta parte del reporte se hace un análisis de la situación actual de los países miembros en materia de cooperación judicial penal con especial énfasis en el tema corrupción. Si bien es difícil establecer una línea base que pruebe fehacientemente la siguiente percepción, la investigación de campo mostró una importante internacionalización de la justicia penal en los cuatro países andinos, aunque con mayor claridad en Colombia y Perú en ese orden. En general, las entrevistas muestran que existe en la región una sensibilización sobre la importancia de la cooperación judicial internacional en materia penal en comparación con su relevancia en los tempranos años noventa. Existe cierto consenso entre los entrevistados de que, si bien falta mucho por avanzar, los cambios en los países miembros en este aspecto han sido sustanciales en relativamente poco tiempo y que buena parte de ese impulso obedece a dos procesos. En primer lugar, las convenciones internacionales y regionales en materia de corrupción, cooperación judicial y contra el crimen organizado y lavado de activos, especialmente la Convención de Palermo, han reforzado estas tendencias. De conformidad con lo requerido en algunos de estos tratados, existen ya autoridades centrales en cada país encargadas de impulsar y coordinar los pedidos de cooperación judicial internacional en materia de corrupción. En los casos de Colombia y Perú estas autoridades centrales, como veremos, son ya las impulsoras institucionales de los procesos de cooperación. -4- Por otro lado, las propias circunstancias históricas de los países fueron, en distintos momentos, catalizadores para la internacionalización de sus sistemas judiciales. En el caso de Colombia, se evidencia el desarrollo de un sistema de cooperación internacional nacido a partir de los constantes pedidos de extradición, rastreo de bienes, investigaciones conjuntas, etc. vinculados con el narcotráfico.2 En el caso del Perú, los procesos que se siguieron a miembros del gobierno de Alberto Fujimori resultaron en un importante grado de especialización en las distintas instancias estatales implicadas en los procesos de extradición.3 En el caso de Ecuador, existe alguna experiencia vinculada con los procesos a propietarios de bancos a fines de los años noventa. Por su lado, la creación del Ministerio de Transparencia y Lucha contra la Corrupción en Bolivia ha suscitado un creciente interés por estos temas. Otro factor relevante del trabajo de campo, ha sido constatar que, si bien diversas personas entrevistadas coincidieron en señalar que la legislación no es el obstáculo principal para mejorar la cooperación judicial entre estados, sí se mencionaron dos aspectos en los que la legislación interna de los países necesita ser revisada. En primer lugar, se recogió la preocupación de tipos penales distintos, no siempre coherentes entre sí, lo cual hace difícil cumplir con el requisito de doble incriminación. En ese sentido, se recomendó se desarrollen mecanismos que permitan conocer la legislación penal de los estados miembros y así facilitar los procesos de extradición. Por otro lado, en términos generales los entrevistados coincidieron en que los tratados bilaterales de cooperación van pasando a un segundo plano (aunque siguen siendo importantes) luego de la entrada en vigencia de las Convenciones Interamericanas de Cooperación Judicial Internacional, Asistencia Mutua en Materia Penal, y Extradición, así como la Convención de Palermo. Ello porque dichos instrumentos permiten coordinar ciertos temas entre autoridades centrales sin seguir los procedimientos exigidos en los tratados. Hasta el momento existen tres hallazgos relevantes producto del trabajo de campo que pueden servir a la Comunidad Andina para proponer medidas que colaboren a 2 César Moyano Bonilla, La extradición con los Estados Unidos y el derecho interno colombiano (Santafé de Bogotá: Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, 1997); Luis Guillermo Giraldo, Extradición, nudo gordiano o corredizo? (Santafé de Bogotá: Editorial Jurídica de Colombia, 1997); Pedro Pablo Camargo, La extradición (Santafé de Bogotá: Editorial Leyer, c.1996); José Joaquín Caicedo Perdomo, Régimen jurídico de la extradición (Bogotá: Ediciones Rosaristas, 1986); Claudia Salcedo García, La extradición por narcotráfico en Colombia (Bogota: Uniandes, 1988); y Fabio Rincón, Extradición para legos y especialistas: La extradición:: comentarios, apuntaciones, notas y documentos sobre el tratado (Bogotá : Marchar, 1984). Las discusiones sobre la legitimidad de la extradición de los narcotraficantes en Colombia también motivo un número de tesis de grado al interior de las facultades de derecho, tal como lo evidencian las encontradas para la Pontificia Universidad Javeriana: José Fernando Cortés Mejía, “Legitimidad de la extradición en Colombia” Tesis de Abogado, 1993; Rómulo Perdomo Bonnells, “La extradición : ámbito de validez temporal,” Tesis Abogado, 1989; y Diana Clavijo Rosania, “Extradición y narcotráfico,” Tesis de Abogado, 1988. 3 Ver, por ejemplo, Daniel Cerna, “El caso de Alberto Fujimori: un fallo con muchas fallas” Diálogo con la jurisprudencia 107 (agosto 2007) o Carlos Rivera Paz, “La sentencia del juez Alvarez: la extradición que se vuelve absolución,” Diálogo con la jurisprudencia 107 (agosto 2007). -5- superar algunos de los problemas identificados. El primero ha sido constatar que la cooperación judicial en materia de corrupción entre países andinos es escasa, no necesariamente por ausencia de voluntad de las partes (que sí cooperan en otros aspectos, como por ejemplo entre Unidades de Inteligencia Financiera, o en aspectos migratorios), sino por los casi nulos procesos penales por corrupción que involucren a dos de nuestros países (en general este escasa actividad se observa en todo tipo de delitos). El grueso de la actividad en materia anticorrupción de los países andinos se realiza en los países donde puede encontrarse los activos sustraídos o donde se refugian los prófugos de la justicia. Si bien es comprensible la poca actividad en materia de corrupción, sí sorprende que no exista una mayor actividad de cooperación judicial en general. Como precisamos en el reporte, esta baja actividad no debe hacer que el tema se considere irrelevante. El proceso actual de globalización hace pensar que estos casos serán mucho más comunes entre países fronterizos, si es que no nos encontramos ya ante una cifra negra de actividad criminal fronteriza que no estamos reconociendo. La Comunidad Andina, reconociendo esta problemática, ha impulsado una serie de decisiones que lidian con la delincuencia trasnacional: la Decisión 552 (tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras), Decisión 587 (trata de personas), decisión 588 (tráfico ilícito de bienes culturales). Asimismo, viene coordinando actividades para mejorar las coordinaciones entre las instituciones encargados de la lucha contra el delito en los países miembros. El segundo hallazgo ha sido identificar en qué medida las distintas entidades involucradas en procesos de extradición coadyuvan a la cooperación judicial entre Estados a través de mecanismos no previstos en las legislaciones. Un ejemplo de ello es la revisión que se realiza de los expedientes de extradición antes de pasar a las instancias decisorias. En ese sentido, las fiscalías de Perú y Ecuador, por ejemplo, coincidieron en señalar que estaban en permanente coordinación con los jueces para asegurarse que los expedienten pasen cumpliendo con todas las formalidades y requerimientos del caso. La Corte Suprema del Perú, por ejemplo, ha creado un Centro de Asistencia Técnica en cooperación internacional que busca superar las deficiencias detectadas en años anteriores en la tramitación de pedidos de cooperación. En el caso colombiano una eficiente y profesional Dirección de Asuntos Internacionales de la Fiscalía realiza esta labor similar. Por otro lado, se constató que existe colaboración entre las instituciones judiciales de los países miembros –que incluso incluye acuerdos institucionales específicos– por vía electrónica. Esto permite ir adelantando trámites hasta la llegada formal de los pedidos. La voluntad por establecer mecanismos de colaboración hace que muchas veces existan acuerdos para llevar a cabo expulsiones/deportaciones expeditivas en casos de delincuentes peligrosos. Una práctica usual entre las autoridades ecuatorianas y colombianas, según se señaló en las entrevistas, ha sido facilitar la expulsión hacia el país vecino de delincuentes requisitoriados, utilizando como base la legal la posesión de documentación falta o calidad inmigratoria irregular. Para un funcionario de la Fiscalía de Ecuador este mecanismo ha sido sumamente útil, -6- considerando que existen una gran cantidad de expedientes que aguardan sentencia. En tercer lugar, se han identificado algunas áreas donde puede mejorar la cooperación dentro del marco normativo actual de los países miembros. Un análisis del tratamiento dado a la corrupción permite establecer al menos dos aspectos que requieren atención por la Comunidad Andina al abordar este tema. Se trata de una revisión general de las concordancias entre los tipos penales y la necesidad de capacitar a los operadores de justicia a cargo de las extradiciones y los pedidos de cooperación judicial tal como ha sido sugerido en las conclusiones de la Primera Reunión de Expertos en lucha contra el delito en la Comunidad Andina. Esta información es provechosa para plantear reformas en la cooperación judicial de todos los delitos y no solo en aquellos relativos a la corrupción. Adicionalmente se han identificado posibles áreas de cooperación judicial fuera de la esfera de corrupción tales como juicios de alimentos en fronteras, etc. 6. Experiencias de integración Esta sección del informe se inicia analizando experiencias de integración comparadas en materia de cooperación judicial internacional. Para ello se realiza un extensivo análisis de las decisiones adoptadas e implementadas en los procesos de integración de otras comunidades de Estados soberanos. Las tres preocupaciones centrales de este análisis serán: (i) determinar el contexto jurídico en el que las decisiones de cooperación judicial se han adoptado (específicamente, si han significado una cesión de competencia a una estructura supranacional); (ii) cuáles son las características formales y materiales de estas decisiones y los mecanismos que adoptan; y, (iii) los elementos más importantes que pudieran informar al proceso andino de integración. En todos los procesos de integración analizados (MERCOSUR, SICA, Unión Europea) la cooperación judicial forma parte de las competencias gubernamentales, donde no existe sesión de competencias a un órgano supranacional. Sin embargo, esto no ha impedido la adopción de iniciativas comunes concediéndose mutuamente asistencia judicial, en base a instrumentos específicos que agilizan trámites y procedimientos. Los procesos de integración tienen tres grados para avanzar en relación a la cooperación judicial en materia penal. El primer grado se refiere a actividades de colaboración simple que no implican ningún trastorno al derecho fundamental de una persona o sus bienes. El segundo grado se refiere a medidas que afectan los bienes de las personas (rastreo y recuperación de activos, por ejemplo). El tercer grado se refiere a aquellas medidas que afectan la libertad personal (extradición, por ejemplo). -7- La importancia de la cooperación judicial internacional, específicamente en materia penal, ha tenido un mayor desarrollo en Europa, sobre todo por el carácter constitutivo que tiene a nivel institucional esta cooperación, denominada el “tercer pilar” de la integración. Salvo en el caso Europeo, los otros procesos de integración no han avanzado en iguales niveles de cooperación judicial frente a la persecución de delitos trasnacionales graves. Específicamente, en relación al lavado de activos y la recuperación de los mismos, solo la UE parece ser el referente obligado. En la actualidad, sin embargo, todas estas experiencias han implementando (UE, CARICOM, SICA) o están por implementar (MERCOSUR), medidas relativas al tercer grado (es decir, que afectan a la libertad personal, como la extradición o la entrega). Es importante ver cómo, a diferencia de los dos primeros grados, pareciera existir consenso en que si se trata de medidas de tercer grado de cooperación, la disminución de la participación de órganos ejecutivos es indispensable, al punto de facilitar el proceso (SICA) o desaparecer por completo (UE). Otro aspecto importante es que las experiencias integradoras en el mundo demuestran que no es necesario que exista la doble incriminación para establecer mecanismos de cooperación. No cabe duda que esta conclusión no merece reflexión en relación a los dos primeros grados de cooperación judicial. Sin embargo, en el caso del tercer grado de cooperación, será necesario evaluar la situación de manera preferente a fin de considerar si es una opción interesante para el caso de la Comunidad Andina. Asimismo, otra lección de esta revisión es que en los últimos años se está produciendo un tránsito en los procesos de integración de medidas de extradición, a su simplificación y, ahora, a su reemplazo por medidas donde el factor político del proceso desaparece (órdenes de detención comunes). A este proceso ha aportado especialmente la Unión Europea con su Orden de Detención y Entrega Europea, la que está demostrando éxitos relativos. Esta orden se caracteriza, entre otras cosas, por el impulso del “principio de reconocimiento mutuo” de las decisiones judiciales; por la desaparición de la arbitrariedad política de su proceso; por la superación del principio de doble incriminación; por diseñar un proceso simplificado, entre otros aspectos. 7. Conclusiones y recomendaciones El estudio evidencia la pertinencia de debatir la adopción de una Decisión Andina en materia de detención y entrega de procesados, complementada con una decisión sobre asistencia judicial que incorpore medidas de primer y segundo grado. Dichas medidas deben establecer mecanismos de coordinación para agilizar los pedidos de extradición al evitar errores en la tipificación del delito, cumplimiento de los requisitos y otros detalles sobre la preparación de las solicitudes. Para ello es -8- necesario, por un lado, establecer las equivalencias de los delitos vinculados con la corrupción en cada país a fin de evitar pedidos mal fundamentados, así como redactar cartillas de entrenamiento. Por otro lado, parece necesario promover la concentración de competencias en temas de cooperación internacional en una unidad especializada, una autoridad central, que evite la superposición de funciones y concentre la información en temas de cooperación judicial penal. Los modelos colombiano y peruano han apostado por este modelo en el marco de adopción de modelos procesales orales, mientras que en Ecuador y Bolivia se observa más instituciones participando en esto procesos lo cual a veces puede dificultar la cooperación. Dentro de esta misma línea, es imprescindible estudiar dos fenómenos que han emergido de la investigación. El primero es la forma en que vienen operando los mecanismos de expulsión de procesados por requisitos migratorios; ello debido a que se trata de una actuación que, en la práctica, estaría evitando lo que en apariencia es un engorroso procedimiento. El segundo son las necesidades de cooperación judicial vinculadas a la vida de las comunidades de frontera. En ese sentido, por ejemplo, personas que han cometido delitos menores como falta de pago de alimentos estarían evadiendo la justicia con sólo cruzar la frontera. El informe, entonces, deja planteadas algunas alternativas tanto en lo inmediato como en el marco de un proceso de mayor integración, sobre las oportunidades y posibilidades que se abren a la CAN en el tema de la cooperación judicial penal. Se espera que estos productos sirvan para diseñar, en el marco de la normativa andina, mecanismos que puedan facilitar la cooperación judicial en general en relación a la persecución de delitos internacionales y la recuperación de activos. ****