HACIA UNA POLÍTICA CENTROAMERICANA PARA LA GESTIÓN INTEGRADA DEL
RIESGO: UN DESAFÍO REGIONAL DIEZ AÑOS DESPUÉS DEL MITCH
(Documento de Trabajo)
Versión: 02 de marzo de 2009
I.
Integración y desastres: el legado de la XX Cumbre de Presidentes
1.
Hace algo más de una década Centroamérica fue afectada por el huracán Mitch, uno de
los más grandes desastres humanos de su historia. En ese momento quedó evidenciada
la altísima vulnerabilidad regional frente a fenómenos climáticos excepcionales,
reconociéndose de manera amplia que tal vulnerabilidad está estrechamente ligada a
otros de los principales desafíos de desarrollo en la región: paz, inserción económica
global, erradicación de la pobreza, como también la conservación del rico patrimonio
natural.
2.
La llegada de la paz y el impulso del proceso democrático, iniciados algunos años antes,
ya perfilaban un contexto positivo para que la región revalorará su vocación de
integración y asumiera los retos del desarrollo sostenible como una tarea común: Nunca
antes en la historia de Centroamérica ha existido un período de paz social y democracia
tan prolongado como el que actualmente disfrutamos. Período de paz que está
cimentado en los Acuerdos de Paz de Esquipulas II, suscritos en la II Cumbre de
Presidentes Centroamericanos realizada en Esquípulas, Guatemala el 07 de Agosto de
1987, en donde los presidentes centroamericanos reiteran que la paz y el desarrollo son
inseparables para lograr la ejecución de todas las acciones necesarias para un efectivo
progreso de la región.
3.
Por su parte, los programas económicos impulsados mejoraron las cuentas
macroeconómicas, elevaron las exportaciones e intensificaron el aprovechamiento del
territorio y sus recursos. En lo institucional se ha logrado avanzar en la consolidación del
Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), destacándose no sólo en la región
sino a nivel global los avances logrados en la coordinación regional para la prevención y
reducción de desastres.
4.
Estos éxitos sin embargo no se han reflejado suficientemente en la realidad social,
ambiental e institucional de la región: los niveles de pobreza y exclusión social, la
degradación de los recursos naturales, la seguridad ciudadana y los aún muchas veces
agudos problemas de gobernabilidad, constituyen en la actualidad grandes retos que la
sociedad centroamericana debe enfrentar para asegurar la sostenibilidad del desarrollo,
la paz y la democracia en la región.
5.
En ese sentido la XX Reunión Ordinaria de Presidentes Centroamericanos, República
Dominicana y Belice, conocida como la XX Cumbre, celebrada en Guatemala en octubre
de 1999, adopta el “Marco Estratégico para Reducción de las Vulnerabilidades y
Desastres en Centroamérica” como principal instrumento para abordar de manera
amplia e interinstitucional las causas del desastre, centrando la atención en la reducción
de vulnerabilidades físicas, sociales, económicas y ambientales e instruyendo a la
preparación de planes específicos a nivel regional y nacional.
1
6.
La XX Cumbre también establece el Quinquenio Centroamericano para la Reducción de
las Vulnerabilidades y el Impacto de los Desastres 2000-2004, como un clima propicio
para el impulso del Marco Estratégico, el fomento de la coordinación de las instancias de
la Integración y la búsqueda de apoyo complementario de la comunidad internacional.
7.
Desde entonces se ha incorporado la gestión del riesgo en múltiples iniciativas de
política y gestión regional para el agua, medio ambiente, agricultura, salud, obras
públicas, entre otros. Adicionalmente con el apoyo de la cooperación internacional se
han llevado a cabo importantes proyectos para reducir la vulnerabilidad y generar
capacidades desde los niveles locales y comunitarios hasta los niveles nacionales y en
el mismo proceso de integración centroamericana.
II.
Desarrollo y riesgos: diez años de construcción de acuerdos y bases
institucionales
8.
En la última década las apuestas de desarrollo de Centroamérica han tenido entre otros
importantes resultados: (1) la incorporación a la economía de exportación de nuevos
espacios nacionales antes marginados y ahora revalorados a la luz de la globalización
del comercio y las inversiones; (2) la mejora de la competitividad de los territorios
tradicionalmente productivos; y (3) la evidencia de territorios y sectores “perdedores” del
nuevo orden económico. Este último aspecto requiere una atención especial en la
medida que puede ser un factor que propicie la exclusión social, afecte la gobernabilidad
y cultive nuevas formas de violencia social.
9.
Uno de los principales esfuerzos de Centroamérica, es sin duda la fuerte inversión en
conectividad vial, portuaria y aeroportuaria realizada en los últimos 10 años. Esta
conectividad se refuerza con los logros alcanzados para la interconexión eléctrica y de
las telecomunicaciones (info-vías).
10.
Aunado a lo anterior, los gobiernos han realizado fuertes inversiones para promover la
competitividad de sus territorios y de sus economías, facilitando condiciones para la
inversión extranjera directa y la salida de productos no tradicionales. Muestra de ello
son el tratado de libre comercio con EE. UU. y las negociaciones en curso para un
acuerdo de asociación con la Unión Europea, las economías de Asia, además de la
intensificación de las relaciones comerciales con América del Sur a través de la
Alternativa Bolivariana para América Latina y El Caribe ALBA.
11.
Hoy día, al inicio de una crisis financiera global sin precedentes, estos esfuerzos de
inserción económica se ven reforzados por los acuerdos de la XXXIII Cumbre de
Presidentes orientados a jerarquizar el comercio intraregional y la complementariedad
productiva entre los países. En ese sentido el desarrollo acelerado de la integración
económica, sustentado en medidas como la Unión Aduanera y la creación de una
moneda centroamericana constituyen importantes medidas de prevención y mitigación.
12.
Lo anterior cobra especial relevancia cuando se reconoce que 20 millones de personas –
el 50% de la población centroamericana son pobres y que de ellos y ellas, 14 millones
viven ya en extrema pobreza y exclusión social. Como resultado de ello se acrecienta el
éxodo rural hacia las ciudades que crecen a un ritmo que supera cualquier capacidad de
gestión sostenible: los aspectos más visibles son el aumento de la inseguridad
ciudadana, el empeoramiento de las condiciones sanitarias y una creciente exposición a
las amenazas de desastre para las poblaciones urbanas. Por su lado las poblaciones
rurales participan cada vez menos de los beneficios del desarrollo y se ven muchas
2
veces desplazadas por nuevas actividades económicas, resultando en un avance de la
frontera agrícola y degradación de los valiosos recursos del istmo.
13.
La situación del campo y la ciudad, son claras consecuencias de un proceso de
asentamiento y uso insostenible del territorio como reflejo de la desigual distribución
social de los recursos naturales, de los espacios y de los beneficios del desarrollo. Esto
es particularmente importante cuando se relaciona el patrón territorial del desastre con
los patrones sociales pobreza y de destrucción ecológica.
14.
Esta compleja realidad, junto con el serio y decisivo debate de la relación desarrollo –
riesgos – desastres propiciado por la Declaración de la XX Cumbre, llevó a la región a
diseñar el Plan Regional de Reducción de Desastres PRRD, como eje de operación del
Marco Estratégico. Durante los años 2006 y 2007, al amparo de un amplio proceso
consultivo a nivel nacional y regional, el PRRD fue actualizado extendiendo su vigencia
al año 2015. Tres razones importantes subyacen esta actualización:
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
La necesidad de vincular los esfuerzos regionales con la evolución del pensamiento
y la adopción de políticas de la comunidad internacional, para ello se toma como
mejor expresión el Plan de Acción de Hyogo promulgado durante la Conferencia
Mundial sobre Desastres (Hyogo, Japón, 2005)
La importancia de cumplir con las conclusiones y recomendaciones del Foro
Regional Mitch + 5 (Tegucigalpa, Honduras, 2003), que orientaban a consolidar
avances temáticos, político-programáticos, legales, financieros e institucionales, que
incidieran en la formulación de planes estratégicos, planes sectoriales y en el
fortalecimiento de capacidades locales para la gestión de riesgo en los países
afectados.
La adopción de los hallazgos de la evaluación de los resultados y alcances del
PRRD realizada en 2004 en el marco de del cumplimiento de cinco años de su
promulgación.
15.
El Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América
Central, CEPREDENAC, como organismo regional especializado creado en el marco del
Sistema de la Integración Centroamericana, SICA, fue instruido en diferentes mandatos
para facilitar y coordinar los esfuerzos encaminados a la aplicación del Marco
Estratégico y a la implementación del PRRD. Para corresponder con estos mandatos y
para incidir de manera más efectiva en la incorporación de la gestión de riesgos y la
reducción de vulnerabilidades en las políticas de desarrollo de la región, los Gobiernos y
Congresos Nacionales de los países Centroamericanos establecieron el “Nuevo
Convenio Constitutivo de CEPREDENAC”, vigente a partir del 12 de julio de 2007.
III.
La política de Gestión Integrada del Riesgo y la demanda intersectorial de
instrumentos
16.
Los esfuerzos para afrontar los grandes retos socioeconómicos y ambientales que hoy
tiene Centroamérica pueden limitarse si no se toman las previsiones de reducción de los
riesgos de desastre y si, consecuente con ello, no se actualizan y articulan las políticas y
estrategias para el desarrollo y la gestión de riesgos a nivel regional, definiendo claros
mecanismos e instrumentos de aplicación.
17.
Desde esa perspectiva, iniciar un proceso de coordinación interinstitucional con claras
intenciones de modernizar las definiciones e integrar los compromisos políticos, así
3
como de diseñar sus mecanismos e instrumentos de aplicación, es el propósito que nos
lleva a facilitar el acercamiento con los principales actores regionales para trabajar en la
construcción colectiva de una Política Centroamericana para la Gestión Integrada del
Riesgo, tomando como oportunidad la conmemoración de diez años del paso del
huracán Mitch. Una política con un enfoque integral (multisectorial) nos permitirá
entrelazar la gestión del riesgo con la gestión económica, la gestión de la cohesión
social y la gestión ambiental, respetando las competencias y mandatos institucionales. Al
mismo tiempo, una política orientada a la implementación, nos propiciará los
instrumentos para una ejecución autónoma por cada uno de los organismos
involucrados. De esta manera la Región estará facilitando a los órganos de la integración
centroamericana, dirigir y articular sus esfuerzos en pos de ese desarrollo equitativo,
socialmente inclusivo, económicamente competitivo y ambientalmente sustentable.
18.
La iniciativa de una Política Centroamericana para la Gestión Integrada del Riesgo se
sitúa en la interface de los avances e instrumentos regionales previos en materia de
reducción del riesgo de desastres y las políticas regionales de inserción económica,
cohesión social y conservación ambiental que se vienen desarrollando actualmente
Centroamérica. A través de ello es posible contribuir de manera significativa a los
compromisos internacionales de la Región, tales como los objetivos de desarrollo del
milenio (ODM), el Marco de Acción de Hyogo y la adaptación al cambio climático, así
como para abordar algunos de los nuevos desafíos regionales relacionados a la crisis
financiera, seguridad alimentaria, crisis energética, seguridad ciudadana, entre otros.
IV.
El proceso de construcción de la política de Gestión Integrada del Riesgo
Constitución de una “sociedad promotora”
19.
Cabe destacar que la idea de llevar a cabo un Foro Regional MITCH+10 surge en el
seno de CEPREDENAC durante el año 2008, su Consejo de Representantes delega en
la Comisión Permanente de Contingencias de Honduras, COPECO, la organización y
coordinación del evento, para lo cual contaría con el apoyo de la Secretaria Ejecutiva. A
iniciativa de la Vicepresidencia de la República de Honduras la sede del Foro se
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establece en su país. Durante dos sesiones de trabajo: (a) Reunión Preparatoria
Regional en Managua, Nicaragua los días 24 y 25 de junio 2008 y (b) en Tegucigalpa,
Honduras, reunión de trabajo convocada por COPECO el 01 de octubre, los
participantes en ambas sesiones acordaron que MITCH+10 debería ser un evento
predominantemente político que procure compromisos regionales y nacionales.
20.
Con el inicio del 2009 toma posesión un nuevo Secretario Ejecutivo de CEPREDENAC
el cual estructura un Plan Gerencial de 100 Días que busca desarrollar una visión de
servicios y calidad, y que pone en marcha una serie de medidas e instrumentos
estructurados en cuatro Sub-sistemas: Líneas de Servicio, Gestión, Toma de Decisiones
y Alianzas Estratégicas. El enfoque del Plan se resume en su lema “Una secretaría al
servicio de la región y los países”. Dentro del Plan se prioriza el apoyo a COPECO
para la realización del Foro Regional MITCH+10, redimensionándolo como parte del
proceso de construcción de una política regional.
21.
Pero el aspecto más importante en términos de respaldo político a la iniciativa es el
acuerdo logrado con la Cancillería de Nicaragua para promover la Política
Centroamericana para la Gestión Integrada del Riesgo en el marco de la Agenda de la
Presidencia Pro témpore del SICA.
22.
En este contexto se establece una alianza estratégica entre CEPREDENAC y las
Secretarías SICA del Comité Regional de Recursos Hidráulicos, CRRH, y la Comisión
Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, CCAD, para que la Política
Centroamericana para la Gestión Integrada del Riesgo se construya bajo un enfoque
que reconozca el vínculo estrecho entre Riesgo - Agua – Ambiente, y que bajo esta
sombrilla se pongan en una misma dirección las consultas regionales que las tres
instancias realizan en sus temas de competencia.
23.
El espíritu integral (multisectorial) de la Política ha motivado un esfuerzo de consulta y
búsqueda de alianzas con otras Secretarías SICA cuyos temas de competencia son
esenciales para la relación Desarrollo y Riesgo. A la fecha se han identificado intereses
comunes con la Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana, CECC, la
Secretaría de Integración Social, SISCA, el Consejo de Ministras de la Mujer de
Centroamérica, COMMCA, el Consejo Agropecuario Centroamericano, CAC, y la
Secretaría de Integración Turística Centroamericana, SITCA.
24.
Esta “Sociedad Promotora” aspira ampliarse con la participación de otras Secretarías
SICA, de diferentes expresiones de la Sociedad Civil, de los Gobiernos Nacionales y
Locales y de la comunidad internacional.
25.
Cabe destacar que el proceso de construcción de la Política Centroamericana para la
Gestión Integrada del Riesgo y la realización del Foro Regional MITCH+10 cuentan con
el apoyo técnico y financiero de la Comisión Europea a través del programa PREVDA, la
Agencia Española de Cooperación Internacional, AECID, el Banco Mundial y el Banco
Interamericano de Desarrollo, BID. Se espera ampliar el apoyo de otras Agencias de
Cooperación.
Fases del proceso
26.
El proceso de construcción de la política reconoce por tres momentos clave para el
establecimiento de acuerdos: (a) el Foro Mundial del Agua en marzo de 2009, (b) el Foro
Regional Mitch+10 a finales de abril de 2009 y (c) la Reunión de Presidentes SICA
prevista para junio 2009. Para el mejor aprovechamiento de estos momentos y la
participación amplia de actores y sectores se proponen fases centrales:
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Fase 1: análisis de avances de países. Se realizarán seis procesos nacionales y un
proceso regional en donde los actores involucrados en la Gestión para la Reducción
del Riesgo de Desastres analizarán el avance de los países a la luz de los resultados
del Mitch+5, identificarán necesidades y prioridades que deben integrarse en las
agendas nacionales para los próximos 10 años, incorporando las perspectivas de los
actores en la gestión ambiental y la gestión de los recursos hídricos, del sector no
gubernamental, la empresa privada, el sector representativo de la sociedad civil, el
sector gubernamental y con mayor énfasis el sector político en cada país; así como
otros actores y sectores relevantes.
Fase 2: diagnóstico regional. Implica un proceso de trabajo más orientado a
necesidades en términos de compromiso político y financiero, que serán puestas en
común e integradas en un análisis regional. Este proceso identificará los
lineamientos principales e intereses intersectoriales para la Política Centroamericana
de Gestión Integrada del Riesgo.
Fase 3: acuerdo regional de procedimiento. Los Miembros del Consejo de
Representantes de CEPREDENAC validarán el proceso. COPECO, la Presidencia y
el Secretario Ejecutivo de CEPREDENAC, en conjunto con la Presidencia Pro
Témpore de SICA y las Secretarías SICA involucradas, pondrán en marcha las
siguientes fases asegurando participación de las instancias clave en materia
económica, social y ambiental.
Fase 4: El Foro Regional Mitch +10. Constituye el mecanismo principal para definir y
avalar la ruta a seguir por la región en materia de gestión integrada del riesgo
vinculando temas de cambio climático, gestión ambiental, gestión del agua,
reducción de la pobreza, desarrollo seguro y equidad de género, entre otros.
Paralelamente se realizarán mesas de trabajo conforme lo establecido en el Marco
de Acción de Hyogo, lo que no excluye la incorporación de otras mesas de interés
regional. Como resultado del Foro Regional se formulará la propuesta de
Lineamientos para la Política Centroamericana para la Gestión Integrada del Riesgo.
Fase 5: Temas indigenas y otras etnias. Es de interés para Centroamérica el
desarrollo de una política integral que incluya el mejoramiento económico, social y
cultural de los grupos étnicos de la región, tomando en cuenta sus necesidades,
condición, prácticas, usos y costumbres muy propias de su hábitat.
Fase 6: revisión SICA y Cancillerías. Aún cuando la SG-SICA y las cancillerías de los
países serán consultadas e informadas a lo largo de todo el proceso, es durante esta
fase que los lineamientos de política y los instrumentos principales validados durante
MITCH+10 serán ingresados al sistema de aprobación del SICA. La Presidencia Pro
Témpore de SICA en conjunto con el Presidente, la Secretaría Ejecutiva de
CEPREDENAC y el Representante del País Sede del Foro realizarán la presentación
formal al Comité Ejecutivo y a la Secretaría General del SICA.
Fase 7: Adopción. El momento de mayor trascendencia política es la presentación de
los lineamientos de política y los instrumentos de aplicación a la Reunión de
Presidentes SICA. De este momento deriva un importante avance en la modalidad
de promoción de políticas regionales, puesto que en un plazo perentorio, se
diseñarán y pondrán en funcionamiento los principales mecanismos e instrumentos
de implementación de la política.
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Instrumentos de aplicación
27.
Bajo instrumentos de aplicación de una política, entendemos los medios a través de los
cuales buscamos influenciar el comportamiento de los actores en la región. Medidas y
actividades son las formas de implementar estos instrumentos. Los diversos tipos de
instrumentos intervienen en la relación de los actores con el entorno a nivel de
influenciación de su percepción o directamente de sus acciones. En términos generales
podemos diferenciar los siguientes tipos de instrumentos:
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Preceptos y prohibiciones que son las reglas (de cumplimiento obligatorio), basadas
en el monopolio del Estado para sancionar su incumplimiento.
Instrumentos financieros como el conjunto de subvenciones y gravámenes que
incentivan o desincentivan ciertos comportamientos.
Servicios y equipamientos son prestaciones para facilitar o impedir ciertos
comportamientos.
Acuerdos que representan compromisos voluntarios de cumplimiento obligatorio
entre diferentes actores.
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
Información y comunicación permite sensibilizar y difundir saberes para a través de
ello transformar los valores y las formas de percibir el mundo con el fin de generar
cambios de comportamiento.
V.
Una cooperación basada en Alineamiento, Armonización y Apropiamiento
28.
El avance de la integración, tanto en el conjunto del sistema como de los beneficios que
puede proveer, parte de asumir un claro liderazgo de la institucionalidad regional ante
los Estados y la Comunidad Cooperante. Desde este punto de vista, el SICA viene
trabajando fuertemente en difundir esta idea de liderazgo en la comunidad cooperante.
La base de esta nueva concepción, orientada a modernizar y hacer más eficaz el
Sistema de Integración, son las resoluciones adoptadas en los foros de Monterrey, sobre
Financiamiento para el Desarrollo, Roma y Paris, sobre Armonización de la Cooperación
y sobre Eficacia de la Ayuda al Desarrollo, respectivamente.
29.
Estos compromisos, acuerdos y resoluciones están orientandos a la redefinición de una
Estrategia Regional de Integración, en la cual se contempla como factor decisivo el
proceso de Alineamiento, Armonización y Apropiamiento (A&A&A) de la Cooperación
Internacional. En este sentido, el SICA ha identificado una serie de lineamientos que
están guiando el proceso descrito anteriormente, y que son los siguientes: Liderazgo y
Apropiación, Planificación, Evaluación y Seguimiento, Fortalecimiento Institucional,
Participación de la Sociedad Civil y Coordinación con Países y Agencias Cooperantes.
La construcción de una Política Centroamericana para la Gestión Integrada del Riesgo
apoyada por la comunidad internacional debe basarse en estos principios.
30.
Finalmente, hay que señalar que ya se están desarrollando, actividades para la
definición de la estrategia de integración y desarrollo sostenible, operativizada a partir de
un Plan Plurianual de trabajo. Dicha estrategia debe ser el punto de encuentro de
estrategias sectoriales. La rectoría estará compartida y coordinada por la Secretaria
General y las instituciones del SICA, a partir de la elaboración de normas, políticas,
agendas unificadas de trabajo, procedimientos, evaluación y seguimiento. En este
contexto se espera que la Política Centroamericana para la Gestión Integrada del
Riesgo constituya uno de los productos del Plan Plurianual que se encuentra en proceso
de aprobación en el SICA.
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