MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANDERIA DEL ECUADOR PROYECTO SERVICIO DE INFORMACION Y CENSO AGROPECUARIO SICA LA AGRICULTURA ECUATORIANA EN EL CONTEXTO COMERCIAL DE LA ORGANIZACION MUNDIAL DE COMERCIO (OMC): COMPROMISOS Y PERSPECTIVAS ELABORADO POR: Vinicio Salgado Lalama * 2002 CONTENIDO 1. INTRODUCCIÓN 2. CRONOLOGIA DEL PROCESO DE ADHESION DEL ECUADOR AL GATT/OMC 3. LA NEGOCIACION AGRÍCOLA 4. ESULTADOS FINALES 5. IMPORTANCIA Y BENEFICIOS DE NUESTRO INGRESO 6. FUENTES DE REFERENCIA 7. ANEXO LA AGRICULTURA ECUATORIANA EN EL CONTEXTO COMERCIAL DE LA ORGANIZACION MUNDIAL DE COMERCIO (OMC): COMPROMISOS Y PERSPECTIVAS 1. INTRODUCCION La impostergable membrecía que de manera oficial, adquirió el Ecuador el 21 de diciembre de 1995, cuando el Congreso Nacional aceptó la adhesión del Ecuador a la Organización Mundial de Comercio (OMC), constituye un paso trascendental en la historia comercial y económica del país, puesto que el alcance inédito de las negociaciones realizadas por el Ecuador, han determinado la pauta para que el país ingrese en el nuevo orden mundial imperante, de apertura y globalización de las economías, y el afincamiento de las ventajas comparativas y competitivas como la base de desarrollo inmediato y futuro. Desde esta nueva perspectiva, y considerando de manera particular al sector agropecuario, es necesario conocer la forma en que el país negoció su agricultura, los resultados obtenidos y las condiciones que ha enfrentado y enfrentará el país para ser miembro de este importantísimo organismo, así como las reformas políticas, jurídicas, comerciales y sociales que deberá impulsar. 2. CRONOLOGIA DEL PROCESO DE ADHESION DEL ECUADOR AL GATT/OMC En el mes de septiembre de 1992, el Ecuador a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, presentó a la Secretaría General del GATT su solicitud de adhesión a lo que en ese entonces era aún el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Entre septiembre de 1992 y abril de 1993, la solicitud fue analizada y aceptada, requiriéndose además la elaboración de un Memorándum del Régimen de Comercio Exterior del Ecuador donde debía detallarse minuciosamente cual era la situación actual del país en cuanto a legislación, normatividad, jurisdicción, operatividad, y en suma, el esquema que en ese momento, tenía el Ecuador en cuanto a su política comercial. Este procedimiento está reglamentado, y se conoce como "Examen de las Políticas Comerciales", al cual deben someterse todos los países que deseen adherirse a la OMC. Este estudio fue elaborado interinstitucionalmente, y puesto a consideración de la Secretaría General de lo que en aquel entonces fue el GATT, para su revisión y posterior publicación, mediante Memorándum número L/7202, el 17 de mayo de 1993, con el fin de que los países miembros (partes contratantes del GATT) se enterasen de la situación comercial de Ecuador. A partir de ese momento el Ecuador entró en un proceso de contestación de inquietudes formuladas por las partes contratantes del GATT, en torno a dicho Memorándum, que duró hasta enero de 1994, fecha en la que se realizó la primera reunión del Equipo Negociador con el Grupo de Trabajo designado por el Consejo General, para vigilar nuestro proceso de adhesión. En esta primera reunión, que marca el inicio del proceso de negociaciones propiamente dicho, únicamente se establecieron los lineamentos de los compromisos que debería adquirir el Ecuador, y el cronograma tentativo de futuras reuniones. Entre diciembre de 1993 y marzo de 1994 se elaboró la primera Oferta de Compromisos del Ecuador, y dentro de ésta, la primera Oferta Agrícola que fue presentada al GATT en abril de 1994, siendo rechazada porque las normas metodológicas con las que fue elaborada, solo eran válidas para países que ya eran miembros del GATT, y que habían participado en la Ronda de Uruguay. Ante esta situación el país ingresó en un intenso proceso de negociaciones bilaterales para atender a los requerimientos y peticiones de las Partes Contratantes en materia principalmente de acceso al mercado ecuatoriano, proceso que empezó en mayo de 1994 y culminó en mayo de 1995. Para finales de julio de 1995, el Consejo General reunido en Ginebra, aprobaba por unanimidad la adhesión del Ecuador como primer miembro de la flamante OMC; sin embargo no fue sino hasta diciembre de 1995 cuando el Congreso Nacional ratificó el Protocolo de Adhesión, que fuimos miembros oficiales del principal foro de comercio mundial. 3. LA NEGOCIACION AGRICOLA La estrategia de negociación que en materia agrícola adoptó el Ecuador fue la de calificar a este sector como "muy sensible" desde el punto de vista económico, social, alimentario y de recursos naturales, razón por la cual se tuvo como premisa la de no poner en “peligro” la agricultura ecuatoriana con compromisos muy fuertes que la expusieran a competencia desleal de productos altamente subsidiados. Para ello se procuró mantener los instrumentos de protección con los que cuenta actualmente el país, como el Arancel Externo Común (AEC), los Sistemas de Ajustes Arancelarios (Franja de Precios) y el control de nuestro comercio exterior, tanto en la parte comercial como sanitaria, en concordancia con la libertad y transparencia de comercio. El Ecuador, para poder ingresar al GATT/OMC, al igual que todos los países, tuvo que negociar o adquirir compromisos obligatoriamente en todos los productos agropecuarios sin excepción, en cuatro áreas fundamentales establecidas en el "Acuerdo de la Agricultura de la OMC", que consisten en: 1. Fijación de techos arancelarios máximos (consolidación arancelaria), y reducción gradual de dichos aranceles. 2. Concesión de contingentes arancelarios con arancel techo preferencial 3. Limitación de apoyos a la producción interna y, 4. Reducción de subsidios a las exportaciones, En el mes de abril de 1994, se presentó la primera Oferta Agrícola que en el área de fijación de techos arancelarios, contenía aranceles relativamente altos, obtenidos sobre la base de la metodología 1 implementada en la Ronda Uruguay de " arancelización " o conversión arancelaria de todas las medidas no-arancelarias. Para los demás productos agropecuarios que no se habían arancelizado por no estar en el Sistema Nacional de Franjas de Precios, o sujetos a otro tipo de medida distinto al arancel propiamente dicho, se propuso inicialmente un techo arancelario de 100%. La primera oferta mantenía adecuadamente protegidos a todos los productos agropecuarios de las fuertes distorsiones de precios en el mercado internacional, permitiendo de manera muy holgada el funcionamiento de las Franjas de Precios Nacionales y la aplicación del AEC. En el área de compromisos de reducción de apoyos internos y subsidios a las exportaciones, el Ecuador 1La arancelización es la conversión arancelaria de todas las medidas distintas al arancel propiamente dicho, que "actualmente" se estén aplicando, como: autorizaciones previas, prohibiciones, comercio de estado, cupos, derechos variables, precios mínimos; expresadas como un porcentaje arancelario que incluye al arancel propiamente dicho. La formula de calculo es la diferencia de precios promedios de 1986 a 1988, internos e internacionales, expresados como porcentajes del precio internacional promedio. tuvo que retirar su insipiente oferta de reducción de Apoyos de Caja Ámbar ante la presión, fundamentalmente de los países desarrollados con los que negoció, por lo que finalmente no presentó ningún compromiso de reducción2, puesto que el país no aplica ninguna medida de este tipo que constituya una distorsión al comercio mundial, y que este en contra de la normativa OMC. Si bien, la primera propuesta ecuatoriana reunía las condiciones metodológicas requeridas, no fue aceptada, porque el recurso de arancelización y las “modalidades para el establecimiento de compromisos vinculantes en agricultura” ante el GATT, estaban reservados únicamente para los países miembros, y aquellos que participaron en la Ronda Uruguay. Esto obligó al país a que, a partir de mayo de 1994 inicie un proceso de negociación multilateral, partiendo de la oferta inicial y atendiendo a los pedidos de concesión que los miembros del GATT solicitaron y que eran extremadamente ambiciosos, puesto que demandaban en la mayoría de productos, el compromiso de no utilizar aranceles, es decir una consolidación arancelaria igual a 0%. Luego de un año de arduos y continuos cabildeos y después de enfrentar condiciones muy duras de negociación, el país culminó su proceso de adhesión en mayo de 1995 con un relativo margen de beneficio, ya que en el área agrícola se había logrado garantizar ante el GATT y actual OMC, las condiciones arancelarias necesarias para el desarrollo del sector agropecuario en el nuevo orden comercial inaugurado por la vigencia de la OMC. 4. RESULTADOS FINALES La consolidación arancelaria agrícola hecha finalmente por el Ecuador está dividida en dos grupos de productos: 1º Productos agrícolas poco sensibles (aquellos que tienen producción nacional nula o marginal, y que se importan total o parcialmente. Dentro de este grupo se encuentran las materias primas, e insumos importados). Este grupo se consolidó al AEC + 10 puntos, lo que constituye un nivel de protección adicional que va del 50 al 200 % del AEC3. 2º Productos agrícolas sensibles (todos aquellos productos que por su importancia alimentaria, económica, y social estaban dentro del Mecanismo de Ajustes Arancelarios o Franja de Precios Ecuatoriana). Estos productos fueron consolidados, a los niveles de cargas arancelarias máximas aplicadas por la Franja de Precios durante los cinco años anteriores a la negociación. Las consolidaciones en estos productos están entre el 95% y 35%, constituyéndose en los niveles más altos de toda la negociación del Ecuador incluyendo productos no agrícolas; y uno de los niveles más altos, dentro del Grupo Andino. También se aseguró el derecho de aplicar la Franja de Precios Nacional conocida como Mecanismo de Ajustes Arancelarios, durante 7 años a partir de la vigencia de nuestros compromisos y las siguientes cargas arancelarias totales para los principales productos principales de la Franja de Precios, y para sus correspondientes productos vinculados: 2 Esto equivale a renunciar a la posibilidad de poder apoyar directamente a la agricultura, aunque sea de manera marginal. 3 En algunos de estos productos la consolidación arancelaria fue muy cercan al AEC. ARANCEL CONSOLIDADO AL INICIO DE PERIODO DE APLICACION 40% 75% 50% 40% 35% 50% 40% 80% 95% PRODUCTO TRIGO ARROZ MAIZ SOYA PALMA AZUCAR CEBADA LECHE POLLO / TROZOS ARANCEL CONSOLIDADO AL FINAL DEL PERIODO DE APLICACIÓN (a) 36% 68% 45% 36% 32% 45% 36% 72% 86% ARANCEL EXTERNO COMUN (AEC) 10% 20% 15% 15% 20% 20% 15% 20% 20% (a) Las condiciones que negoció el Ecuador para la reducción de techos consolidados, le permiten aplicar la reducción mínima del 10% no de manera lineal, sino en una sola reducción la final del período de aplicación de siete años, esto es en su mayoría al final del año 2001. La Franja de Precios Nacional fue eliminada en el año de 1995, con lo cual el Ecuador dio pleno cumplimiento a este compromiso como se ha notificado oficialmente a los miembros mediante los documentos WT/ACC/ECU/9 de 25 de febrero de 1998, y WT/ACC/ECU/10, del 24 de enero del 2000 (ver una explicación más amplia en el Anexo). Por considerar de interés para el sector agrícola se negoció niveles del 5% para la importación de animales mejorantes, semillas, semen, embriones y otros insumos. También se han otorgado "contingentes arancelarios", entendidos como: Volúmenes definidos de importación de productos agropecuarios que gozan de un trato arancelario especial que consiste en establecer un arancel máximo aplicable a estos volúmenes, más bajo que el arancel fijado como máximo para el resto de importaciones por fuera de estos volúmenes. Se establecieron contingentes arancelarios, previa negociación, para 15 productos en los cuales se nos solicitó un volumen de acceso mínimo a nuestro mercado. CONTINGENTES ARANCELARIOS OTORGADOS POR ECUADOR EN LA OMC | | | | | | | | | | | | | | | | | | producto pavos enteros trozos y despojos aves trigo (1) cebaba maíz duro sorgo malta sin tostar (2) almidón de trigo almidón de maíz torta de soya torta de colza leche en polvo (3) glucosa glucosa con fructosa glucosa syrup volumen inicial del contingente (TM) 200 2000 390000 13000 16000 10000 13000 100 114 17000 6000 900 1500 200 100 arancel inicial (%) 25% 40% 19% 25% 25% 25% 20-25% 25% 30% 25% 25% 45% 35% 35% 35% volumen final del contingente (TM) 250 2500 480000 16000 19678 12300 16000 120 137 17000 6000 1250 1500 200 100 arancel final * (%) 25% 30% 19% 25% 25% 25% 20-25% 25% 30% 25% 25% 45% 35% 35% 35% | | | | | | | | | | | | | | | | | | (1) incluye todas las partidas de trigo solo para consumo humano (2) Las primeras 1000 tm de malta se le carga el 20% y al resto del contingente el 25%. (3) Este contingente es único para los tres tipos de leche en polvo * Se refiere al arancel máximo aplicable al final del período de aplicación. En el área de compromisos de reducción de apoyos internos y limitación de los subsidios a las exportaciones, el Ecuador no presentó ningún compromiso de reducción o limitación, debido al condicionamiento y la presión ejercida por los países miembros con los que negoció. Adicionalmente a estos compromisos puntuales, también se adquirió el compromiso de realizar una reforma profunda a nuestra legislación comercial a fin de que esté enmarcada dentro del esquema jurídico implementado por la OMC. Esto implica que en el futuro la política comercial utilizada debe ser más transparente y con una tendencia hacia la apertura comercial. También existe la obligación de sujetar la legislación sanitaria, y fito y zoosanitaria a los lineamientos establecidos en el Acuerdo Sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la OMC. 5. IMPORTANCIA Y BENEFICIOS PARA EL ECUADOR DE LA ADHESIÓN A LA OMC Quizá el logro fundamental derivado del ingreso a la actual OMC, estriba en que por primera vez el Ecuador cuenta con el reconocimiento para elevar formalmente ante la comunidad internacional, nuestra denuncia ante prácticas comerciales desleales y en extremo perjudiciales para la economía, sin temor a que no sean consideradas. No es casual que los Estados Unidos haya mostrado gran expectativa por el ingreso de Ecuador a la OMC, puesto que era necesaria la presencia del primer exportador mundial de banano, para reforzar la coalición que se conformó para denunciar ante la OMC, la ilegitimidad del régimen de importación bananero de la Unión Europea. Adicionalmente a ello el Ecuador gozará en el futuro de un trato más justo y transparente y no podrá ser discriminado comercialmente debido a su relativo tamaño económico en el mundo. De igual manera, al estar catalogado el Ecuador ante la OMC, como un país "en vías de desarrollo", podrá en el futuro gozar de un trato especial y diferenciado efectivo, siempre y cuando se desarrollen disciplinas más concretas que disminuyan la desigualdad de condiciones comerciales entre países pequeños y grandes que aun persisten. De acuerdo a la perspectiva de mediano y largo plazo de la OMC, el Ecuador no está obligado a liberalizar inmediata y totalmente su economía, sino que, dentro de este proceso mundial de apertura, continuará manteniendo un control de su comercio, y tendrá la potestad de administrar de manera gradual su inserción a una globalización económica, en la medida en que vayan estableciéndose condiciones de transparencia, no discriminación y competencia leal, especialmente el campo agropecuario. De igual manera en el ámbito sanitario, fito y zoosanitario, el medio ambiente y la ecología, el país consagró su pleno derecho a mantener un control estricto de su comercio, que garantice el bienestar y la salud humana, animal, vegetal y ambiental. Las concesiones otorgadas por los demás países miembros de la OMC, constituyen oportunidades comercialmente para el Ecuador, puesto que existen mayores posibilidades de ingreso a otros mercados que en el pasado estuvieron vedados para productos ecuatorianos, sin embargo es necesario lograr una mayor apertura de parte de los países más proteccionistas, que mantiene barreras principalmente paraarancelarias. Finalmente, se ha consagrado el compromiso de que los países desarrollados deben desmantelar en el mediano y largo plazo, todos los subsidios y practicas comerciales desleales, que son el origen de las graves distorsiones en el mercado agrícola mundiales, con un alto perjuicio en contra de los países pequeños. FUENTES DE REFERENCIA 1. ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE COMERCIO, LOS RESULTADOS DE LA RONDA URUGUAY DE NEGOCIACIONES COMERCIALES MULTILATERALES: LOS TEXTOS JURIDICOS, OMC, GINEBRA, 1994 2. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES,ADHESION DEL ECUADOR AL GATT/OMC, (TOMO II), R.R.E.E., QUITO, 1995 --------------------------------* Consultor P-SICA/Banco Mundial (www.sica.gov.ec) del Ministerio de Agricultura y Ganadería y Responsable del Área de Negociaciones Internacionales Multilaterales Agropecuarias en la OMC. Miembro del Equipo Negociador para la Adhesión del Ecuador a la OMC y Delegado a las Cumbres Ministeriales de la OMC en Seattle (Noviembre de 1999) y Qatar (Noviembre de 2001). E-Mail: [email protected] ANEXO SISTEMA ANDINO DE FRANJAS DE PRECIOS El Sistema Andino de Franja de Precios (SAFP) es el instrumento comercial armonizado y aplicado por 3 países de la Comunidad Andina con el objetivo de estabilizar los costos de importación de productos agropecuarios que se caracterizan por una gran inestabilidad y distorsiones en sus precios en el mercado internacional. El SAFP NO es un instrumento de PROTECCIÓN, es un sistema netamente de ESTABILIZACIÓN, tal como lo prueban las evaluaciones técnicas que sobre el sistema se han realizado, y las que concluyen que el SAFP ha contribuido a la estabilización de precios de importación en alrededor del 43% en promedio durante el último quinquenio. Adicionalmente la aplicación del sistema durante los últimos años ha resultado en aspectos favorables para el sector agropecuario de la subregión andina como: Consolidación del mercado andino de productos agropecuarios que ha crecido al 10% anual. Crecimiento de las exportaciones ecuatorianas de productos del SAFP a la subregión, (p.e. las exportaciones a Colombia de arroz son de 20 millones de USD y de maíz,11.5 millones de USD). Evitar las desviaciones de comercio intrasubregional de estos productos, Establecimiento de la posición andina unificada frente a la actual agenda comercial internacional. LEGALIDAD DEL SAFP EN LA OMC Ecuador estableció un compromiso ante la OMC, de desmantelamiento gradual en siete años del arancel específico aplicado por el Sistema “Nacional” de Bandas de Precios, conocido como MECANISMO DE AJUSTES ARANCELARIOS (MAAR), tal como consta en el título del Anexo II del Protocolo de Adhesión del Ecuador a la OMC y donde se definen los términos concretos del compromiso sobre este instrumento. El MAAR, fue el primer sistema de bandas de precios que adoptó el Ecuador en 1993, y que, al formar parte de la política comercial “nacional”, fue objeto de análisis y negociación durante el proceso de adhesión de Ecuador a la OMC. El compromiso de Ecuador sobre el MAAR de ninguna manera es vinculante al Sistema Andino de Franjas de Precios (SAFP), ya que este último sistema constituye parte de la política arancelaria armonizada a escala andina, y sobre la cual el Ecuador no tiene derechos individuales, para modificarlo o comprometerlo. También resulta claro que no es posible aplicar el “cronograma de desmonte” definido en el Anexo II para el MAAR del Ecuador, al SAFP; porque el primero fue un sistema diferente al SAFP, tanto en cobertura, como en metodología y elementos constitutivos; que además era de aplicación exclusivamente nacional a diferencia del actual Mecanismo que es de aplicación regional, y que por lo tanto solo puede ser modificado, incrementado, disminuido o eliminado mediante una decisión de consenso entre los países que lo aplican. De la misma manera, el Ecuador no puede modificar un instrumento subregional de manera unilateral, porque estaría violentando la Normativa Andina, que además si está amparada por la Normativa de la OMC, dentro del marco de las disposiciones del Artículo XXIV del GATT 94, que permiten la vigencia legal de compromisos regionales, para aquellos países que fueron miembros de procesos de integración, antes de ser miembros de la OMC, como es el caso ecuatoriano. Cualquier incumplimiento de un país de sus compromisos ante la OMC, debe ser analizado, interpretado y juzgado en las instancias de este Organismo y siguiendo los procedimientos que se establecen para estos propósitos, que entre otras cosas, para que sean procedentes, deben contar con la solicitud formal de otro país miembro que pida aclaraciones o acuse de incumplimiento, para ser canalizados a los Comités respectivos. Con toda seguridad, esto explica que hasta el momento, el Comité de Agricultura de la OMC, órgano encargado de vigilar el cumplimiento de los compromisos de los países, no ha hecho ningún pronunciamiento en el sentido de que el Ecuador esté incumpliendo con el compromiso de desmantelamiento del MAAR,. También es importante anotar que tanto Colombia como Venezuela, países de la Comunidad Andina que aplican exactamente el mismo sistema, ya han pasado por dos exámenes de políticas comerciales, y hasta el momento, no existe ningún dictamen de la OMC, en el sentido de que el SAFP, sea incompatible con alguno de los Acuerdo Multilaterales. Lo más importante: El Ecuador dio cumplimento anticipado a su compromiso sobre el Mecanismo de Ajustes Arancelarios, al haberlo desmantelado íntegramente mediante el Decreto Presidencial No. 2485-A del 27 de enero de 1995, como se informó oportunamente al Ministerio de relaciones Exteriores para que este particular sea notificado a la Organización Mundial de Comercio. Esta posición de país fue recogida en el Informe de Cumplimiento de Compromisos del Ecuador presentada oficialmente a la OMC el 25 de febrero de 1998, mediante el documento WT/ACC/ECU/9; y reiterada en el último Informe de Cumplimiento de Compromisos del Ecuador del 24 de enero del 2000 (documento WT/ACC/ECU/10). Es importante recalcar que luego de que el Ecuador presentó sendos informes de cumplimento de compromisos ante la OMC desde 1998, no ha habido ninguna réplica, reclamo o solicitud de consultas por parte de algún país, ante los Organos Regulares y el de Solución de Controversias, en el sentido de que el Ecuador esté incumpliendo con algún compromiso establecido al momento de su adhesión.