resultando - Contraloría General de la República

R.S.L. Nº 239-98
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. San José, a las once horas del
día catorce de agosto de mil novecientos noventa y ocho.--------------------------------Recurso de apelación interpuesto por la firma EMPAQUES SANTA ANA S.A., en
contra del acto de adjudicación de la Licitación por Registro Nº 3-98, promovida
por el CONSEJO NACIONAL DE PRODUCCION (FANAL) para la Compra de
cajas y particiones de cartón, recaído aquél en favor de las firmas CORRUGADOS
BELEN S.A., Y CORRUGADOS DEL GUARCO S.A.-------------------------------------RESULTANDO
I.- Argumenta la firma recurrente, EMPAQUES SANTA ANA, S.A., en escrito
sometido ante este Despacho el día 11 de junio de 1998, en síntesis, lo siguiente:
1) Que en el cartel del presente concurso
sistema de valoración
se estableció una metodología o
de las ofertas de la siguiente forma: un 25% para el
cumplimiento de todas las especificaciones técnicas y un 15% para el
cumplimiento parcial de dichas condiciones; 2) Que a la oferta de su representada
se le asignó solo un 15%, sin justificación alguna; 3) Que en el cartel del presente
concurso se establecieron las siguientes especificaciones técnicas: a) calidad del
cartón; b) dimensiones de la caja; c) dimensiones de las láminas y d) Divisiones y
color; 4) Que la oferta de su representada cumple con los aspectos b), c), y d), y
según la Administración, incumple el punto referente a la calidad del cartón por
cuanto el cartón que ofreció es “reciclado”; 5) Que no existe limitación en el cartel
para que las cajas de cartón sean hechas de material reciclado, así como tampoco
se indica en el mismo que la fibra deba ser “100% fibra virgen”; 6) Que, por
consiguiente, no puede realizarse el análisis de las ofertas con base a si se utilizó
o no material reciclado para la fabricación de las cajas; 7) Que la única
especificación técnica que se hace en el cartel es la de la resistencia del cartón;
así por ejemplo, en el caso de la CAJA Nº 3 GUARO SUPERIOR CACIQUE, la
resistencia establecida para el cartón es de 12.3 Kg. cm2 , que corresponde
internacionalmente al test 175; 8) Que como no se solicitó ningún otra
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especificación adicional, cualquier oferta que
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cumpla con el cartón de la
resistencia señalada y pase el test 175, es elegible, y en consecuencia sujeta de
ser adjudicatario; 9) Que en el caso de su representada, las pruebas de
resistencia fueron aportadas y en ellas se demuestra que soportan el peso
establecido por el cartel; 10) Que “si lo que aduce es que la textura del papel es
diferente, ese parámetro no estaba establecido en el cartel y por ende no es
factible su valoración”; 11) Que, por lo expuesto, solicita se anule el acto de
adjudicación y se proceda a reevaluar su oferta a efectos de que se le asigne un
25% y no un 15% como se le asignó en lo correspondiente a las especificaciones
técnicas.-------------------------------------------------------------------------------------------------II.- Esta Contraloría General, mediante auto de las 8:00 horas del 3 de junio de
1998, confirió audiencia inicial a la Entidad licitante y a las firmas adjudicatarias,
para que se pronunciaran en relación con las alegaciones de la recurrente, y para
que aportaran u ofrecieran las pruebas que consideraran pertinentes. Asimismo,
se previno la remisión del expediente administrativo que se devolvió para la
evacuación de esta audiencia.---------------------------------------------------------------------III.- La Entidad licitante, CONSEJO NACIONAL DE PRODUCCION (FANAL),
mediante escrito sometido ante este Despacho el día 10 de julio de 1998, contestó
la audiencia conferida y adjuntó criterio técnico Nº ADV 631-98 del 9 de julio de
1998, el cual en síntesis manifiesta lo siguiente: 1) Que “No es subjetivo ni
arbitrario indicar que al ser reciclado el material de fabricación de las cajas, la
calidad sea diferente (inferior) al del material de fibra virgen. Lo anterior se
fundamenta en los resultados obtenidos a través de las experiencias en compras
anteriores a la empresa Empaques Santa Ana S.A., productos con los cuales se
tuvo problemas al abrirse las cajas en las estibas, en las bodegas a cargo del
Departamento Administrativo, por problemas de resistencia. Por otra parte, la cinta
adhesiva utilizada para cerrar la caja se despegaba, por ser la superficie áspera.
Estos problemas fueron comunicados en su oportunidad al señor Rodrigo Castro,
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Agente de ventas de la empresa apelante...”; 2) Que el cartel de especificaciones
técnicas del concurso no establece un porcentaje para la textura, por estar
implícita dicha condición o característica en la valoración de la calidad del cartón,
además la textura influye a su vez en el acabado de impresión; 3) Que las cajas
confeccionadas con material virgen nunca han dado problemas de resistencia y su
acabado es mejor, en términos de apariencia e impresión, condiciones las cuales
han sido verificadas a través de los años por los Departamento de control de
calidad y producción de Licores FANAL, de previo y posterior a la actividad de
empacado; 4) Que en relación con el establecimiento de especificaciones técnicas
para la tramitación de concursos de contratación, nunca se ha limitado la
utilización a material virgen (a pesar de representar la alternativa técnicamente
idónea) a efecto de procurar la mayor participación de potenciales proveedores;
sin embargo, sí se ha considerado la valoración de la calidad, ponderándola con
otros factores, a fin de obtener la selección equilibrada que satisfaga los intereses
institucionales; 5) Que “En varias oportunidades se le ha adjudicado a Empaques
Santa Ana S.A. por ofrecer menor precio en relación con las ofertas de productos
fabricados con materia virgen, situación que la Institución ha valorado buscando el
equilibrio referido en el numeral anterior, como es el caso, entre otros, apuntado
en oficio DPL 101-97, copia adjunta. En dicho documento se indica que si bien es
cierto el acabado, resistencia y textura de las cajas presentadas por la firma
Empaques Santa Ana S.A., son inferiores a las presentadas por la empresa
Corrugados del Guarco S.A., se le adjudica a la primera únicamente por precio. ..”;
6) Que “las cajas de cartón representan un medio de empaque y en cierta forma,
de publicidad de nuestros productos. Los problemas presentados por las cajas
entregadas por Empaques Santa Ana son manejables, si así se le puede llamar,
sin embargo, esta situación nos genera algunos costos relacionados de mano de
obra y reproceso (traslado de productos en cajas abiertas o dañadas a otras),
quiebras menores de productos y reclamos por parte de nuestros clientes, lo cual
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incide negativamente en la imagen de la institución. Por otra parte, es importante
el factor precio, dado que nuestra
empresa opera en un mercado altamente
competitivo, en el que la reducción de costos es importante para competir por
medio de precio...”; 7) Que la calidad de las cajas fabricadas con material virgen
es superior a las fabricadas con material reciclado y ante igualdad de precios debe
seleccionarse la superior en términos de calidad; 8) Que la recomendación de
adjudicación se basó en la ponderación de parámetros, y ante la igualdad de
calificación en todos los parámetros, excepto la calidad, es obvio que ésta última
es la decisiva en la recomendación de adjudicación, y ante igualdad de precios y
variación de calidades, es de conveniencia institucional adjudicar a las ofertas que
presenten productos de mejor calidad.----------------------------------------------------------IV. La firma adjudicataria, CORRUGADOS DEL GUARCO S.A., mediante escrito
sometido ante este Despacho el día 13 de julio de 1998, contestó la audiencia
conferida y manifestó lo siguiente: 1) Que su representada cumplió en todo con
los requisitos del cartel; 2) Que su representada produce sus productos hechos
con papeles de fibra virgen con un 80% en el caso de los liners y de un 70% en el
caso de los mediums; 3) Que usando papel reciclado la consistencia del mismo es
más difícil de controlar; 4) Que en lo referente a la calidad de impresión,
dependiendo de la textura del acabado final del papel, la misma puede presentar
problemas de uniformidad en la superficie que va a ser impresa; 5) Que en
condiciones de alta humedad, el papel reciclado tiene una mayor tendencia a la
absorción de mayor cantidad de humedad que un papel de fibra virgen, por lo que
repercute en la resistencia, en la compresión y en el comportamiento del
empaque; 6) EL papel Medium con mayor porcentaje de fibra virgen, utiliza
maderas duras, las cuales las hace más largas y por ende son más resistentes
que las de un papel 100% reciclado; 7) Que los papeles de fibras vírgenes
utilizados por su representada, provienen de un suplidor que las produce en
bosques debidamente manejados y administrados a efectos de no causar daños
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al medio
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ambiente; 8) Que, por lo expuesto, solicita se declare sin lugar el
recurso de apelación interpuesto.-----------------------------------------------------------------V.
La firma adjudicataria,
CORRUGADOS BELEN S.A., mediante escrito
sometido ante este Despacho el día 13 de julio de 1998, contestó la audiencia
conferida y en síntesis manifestó lo siguiente: 1) Que la oferta de su representada
cumplió con todos los requisitos del cartel; 2) Que su representada fabrica sus
productos con papeles de fibra virgen con un 80% en el caso de los linners y de un
70% en el caso de los mediums; 3) Que “en un papel reciclado la consistencia
del mismo es más difícil de controlar ya que la misma depende de la calidad y tipo
de material que se recoja (OCC) y se utilice como materia prima (fibra) para su
fabricación, igualmente esta calidad va a depender del proceso de selección y
limpieza que se le dé a este material”; 4) Que el papel reciclado tiene una mayor
tendencia a la absorción de la humedad que un papel de fibra virgen, lo cual
repercute en la resistencia, en la compresión y comportamiento del empaque; 5)
Que en lo referente a la calidad de impresión, dependiendo de la textura del
acabado final del papel, la misma puede presentar problemas de uniformidad en la
superficie que va a ser impresa; 6) Que los papeles de fibras vírgenes que utiliza
su representada, provienen de un suplidor que las produce de bosques
debidamente manejados y administrados al efecto, sin causar daños al medio
ambiente; 7) Que, por lo expuesto, solicita se declare sin lugar el recurso de
apelación interpuesto.--------------------------------------------------------------------------------VI. Esta Contraloría General, mediante auto de las 14:00 horas del veintinueve de
julio de 1998, confirió audiencia final a las partes, con el objeto de que emitieran
conclusiones acerca de los aspectos debatidos en el procedimiento, audiencia
que fue atendida por todas las partes en la forma que consta en los respectivos
escritos que corren agregados en el expediente del recurso de apelación.-----------VII. Que esta resolución se dicta dentro del término de ley, y en el procedimiento
se han observado las prescripciones establecidas.------------------------------------------
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CONSIDERANDO
I. HECHOS PROBADOS: Para el dictado de la presente resolución, se han
tenido por demostrados los siguientes hechos de importancia: 1) Que el Consejo
Nacional de Producción (FANAL) promovió la Licitación por Registro Nº 3-98,
para la Compra de Cajas de Cartón (Ver La Gaceta Nº17 de 26 de enero de
1998); 2) Que participaron en el concurso, entre otras,
CORRUGADOS
BELEN
S.A.,
CORRUGADOS
DEL
las siguientes firmas:
GUARCO
S.A.
y
EMPAQUES SANTA ANA, S.A.(Ver ofertas en el expediente administrativo); 3)
Que esta licitación se adjudicó en favor de las dos primeras firmas antes
mencionadas (Véase aviso de la adjudicación publicado en La Gaceta Nº108 del 5
de junio de 1998); 4) Que en el cartel del presente concurso se estableció, en lo
que interesa, lo siguiente: REQUERIMIENTO: Cajas de cartón: Línea Nº 1: 6.000
Cajas Nº3 guaro cacique superior, con sus respectivas divisiones corta y larga y
lámina; Línea Nº2 : 35.000 Cajas Nº 15 KRAFT, licores varios; Línea Nº3: 300.000
Cajas Nº15, KRAFT, guaro cacique 365 ml; Línea 4: 21.000 cajas Nº17 KRAFT,
guaro cacique 500 ml; Línea 5: 17.000 cajas Nº15, CACIQUE SUPERIOR 365
ml; Línea Nº 6: 30.000 División larga para cajas Nº3; Línea Nº7: 45.000 División
corta para caja Nº 3; Línea 8: 15.000 Láminas para caja Nº3; SISTEMA DE
VALORACION DE OFERTAS:
CRITERIOS: a- Cumplimiento de todas las
especificaciones técnicas: 25%; b- Costo del material del embalaje: 40%; cTiempo de entrega: 25% y d- Forma de pago: 10%; VALORACION DE CADA
CRITERIO: a- Cumplimiento de todas las especificaciones técnicas: Totalmente:
25%; Parcialmente: 15%; No cumple o son insubsanables 0%; b- Costo del
material del embalaje: Costo menor:40%; Costo 10% más alto 35%; Costo 20%
más alto 30%; Costo 30% más alto: 25%; Costo 40% más alto: 20%; Costo 50%
más alto: 15%; c- Tiempo de entrega del material: Si cumple lo solicitado en el
cartel o menos: 25%; 15 días naturales mayor de lo indicado 20%; 30 días
naturales mayor de lo indicado 15%; 45 días naturales mayor de lo indicado 10%;
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60 días naturales mayor de lo indicado 5% y mayor de 60 días de lo indicado 0%;
d- Forma de pago: Compra local 30 días o carta de crédito 10%, otras formas de
pago 5%...”(Véase el pliego de condiciones del presente concurso, folios
Nº000044 y 000045 del expediente
Corrugados
administrativo); 5) Que la empresa
Belén S.A., presentó oferta en los 8 renglones por la suma total de
¢48.462.875,00 (Ver oferta agregada en el expediente administrativo); 6) Que la
empresa CORRUGADOS DEL GUARCO S.A., presentó oferta en los 8 renglones
por la suma total de ¢42.887.500.00 (Ver oferta agregada en el expediente
administrativo); 7) Que la empresa EMPAQUES SANTA ANA, S.A. cotizó los 8
renglones por la suma total de ¢48.462.875.00 (Ver oferta agregada en el
expediente administrativo); 8) Que en oficio Nº DPL 157-98 del 17 de abril de 1998
(criterio técnico) se adujo lo siguiente: “...Una vez realizado el análisis técnico de
las muestras presentadas para esta licitación; se determina que la oferta Nº 1 y 3
cumplen con las especificaciones técnicas: dimensiones de las cajas, láminas y
divisiones de color, calidad del cartón, textura, comprobado esto último en las
especificaciones aportadas y que constan en el expediente.
De acuerdo al
sistema de valoración el criterio sobre el cumplimiento de todas las
especificaciones técnicas, a las ofertas Nº 1 y 3 les corresponde el 25%. La oferta
Nº2 si bien cumple con las dimensiones de las cajas, láminas, divisiones, color, no
así la calidad del cartón, lo que se evidencia en la certificación, indicando que el
liner es reciclado, resultando de menor resistencia y de inferior textura a un mismo
precio. De acuerdo al sistema de valoración el criterio sobre el cumplimiento de
todas las especificaciones técnicas, es parcial correspondiéndole a esta oferta el
15%...”(Ver este documento en expediente administrativo, folio 000127).-------------II. SOBRE LA LEGITIMACION DE LA FIRMA RECURRENTE:
En primer
término, resulta necesario definir si a la recurrente, EMPAQUES SANTA ANA,
S.A., le asiste la necesaria “legitimatio ad causam activa” para demandar la
anulación del acto de adjudicación, que le permitiría
resultar readjudicataria en
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este negocio, en el evento de que esta Contraloría General procediese a anular el
citado acto. Al respecto, tenemos que en contra de la oferta presentada por la
recurrente, no se ha alegado vicio alguno – ni este Despacho lo ha advertido- que
le reste interés legítimo en este negocio y, en consecuencia, se debe concluir que
goza del mismo, por lo que debemos entrar a conocer el fundamento de su
apelación.-----------------------------------------------------------------------------------------------III. SOBRE EL FONDO. De acuerdo con lo expuesto por la firma recurrente,
EMPAQUES SANTA ANA S.A.,
dos son los argumentos que esgrime como
fundamento de su recurso, a saber: 1) Que a la oferta de su representada
solamente se le asignó un 15% en lo que respecta al cumplimiento de
especificaciones técnicas, sin justificación alguna; y 2) Que en el cartel del
presente concurso no se estableció que las cajas de cartón solamente debían ser
elaboradas con papel “virgen”. Sobre el particular, la Institución licitante, al
contestar la audiencia conferida por este Despacho manifestó, en relación con los
alegatos de la recurrente, en primer lugar, que el precio de la firma recurrente es
igual al precio adjudicado, así como que se adjudicó las ofertas de las firmas
CORRUGADOS
BELEN
S.A.
y
CORRUGADOS
DEL
GUARCO
S.A.,
fundamentalmente porque las cajas de cartón ofrecidas por ellas son fabricadas
con material de papel de “fibra virgen”, lo cual significa una mejor calidad respecto
a las cajas elaboradas con papel “reciclado”, por lo que se le otorgó a la oferta de
la empresa recurrente un 15% del porcentaje de evaluación correspondiente a las
especificaciones técnicas. También argumentó la Entidad licitante, que en
anteriores oportunidades se le había adjudicado a la empresa Empaques Santa
Ana S.A., con base en el menor precio ofrecido, pero que tuvieron problemas con
dicho producto al abrirse las cajas en las estibas por problemas de resistencia, así
como también, que la cinta utilizada para cerrar la caja se despegaba, por ser la
superficie áspera. De igual forma expresó la Administración, que en el cartel del
presente concurso no se restringió la participación de los eventuales oferentes al
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ofrecimiento de productos elaborados solamente con papel de fibra virgen, así
como que ante la igualdad de calificación en todos los parámetros, excepto la
calidad, se decidió recomendar la adjudicación sobre las ofertas que ofrecieron
mejor calidad, es decir, productos elaborados con papel de fibra virgen. Por su
parte, las firmas adjudicatarias manifestaron que, por haber cumplido sus ofertas
con todas las especificaciones técnicas del cartel, así como por haber ofrecido
menor o igual precio respecto al cotizado por la recurrente, fueron adjudicadas.
Sobre el particular este Despacho, luego del análisis efectuado, ha tenido por
demostrado que en el cartel del presente concurso se estableció un sistema de
valoración de las ofertas en el que se indicaba, entre otros, que a los oferentes se
les iba a asignar un 25% cuando hubieran cumplido con todas las especificaciones
técnicas y un 15% para aquellas ofertas que cumplieran en forma parcial dichas
especificaciones técnicas (hecho probado 4).
Asimismo se ha tenido por
demostrado, que mediante análisis técnico elaborado por la Institución sobre las
muestras presentadas por los oferentes, a la oferta de la firma recurrente se le
asignó solamente un 15% (de 25%) respecto a las especificaciones técnicas, al
considerar que “...La oferta Nº2 si bien cumple con las dimensiones de las cajas,
láminas, divisiones, color, no así la calidad del cartón, lo que se evidencia en la
certificación, indicando que el linmer es reciclado, resultando de menor resistencia
y de inferior textura a un mismo precio. De acuerdo al sistema de valoración el
criterio sobre el cumplimiento de todas las especificaciones técnicas, es parcial
correspondiéndole a esta oferta el 15%..”(hecho probado 8). Por su parte, nuestra
legislación establece en el artículo 56.4 del Reglamento General de la
Contratación Administrativa, que “ Luego de establecido
cuáles ofertas son
elegibles legal, financiera y técnicamente, la Administración procederá a la
calificación de estas, de acuerdo con los parámetros suministrados por el cartel, a
efecto de establecer cuál resulta más conveniente a la satisfacción del
interés público perseguido”. En el presente caso, se tiene por demostrado que
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la Institución licitante estableció en el cartel los parámetros de evaluación de las
ofertas, así como que adjudicó las propuestas que de acuerdo con la calidad
ofrecida del producto, eran las que resultaban más convenientes a la satisfacción
del interés público, fundamentalmente porque se acordó adjudicar las ofertas que,
con un precio igual e inferior al ofrecido por la recurrente (hechos probados 5), 6) y
7), ofrecieron una mejor calidad (cajas de cartón fabricadas con papel de fibra
virgen), no obstante que en forma expresa no se contemplo ese aspecto en el
sistema establecido para la calificación de ofertas. Sin embargo, es criterio de este
Despacho que aún cuando se le hubiese
asignado a la oferta de la firma
recurrente un 25% en el rubro de especificaciones técnicas, su calificación no iba
a resultar superior a la obtenida por las firmas que resultaron adjudicadas, y, ante
la igualdad de precios, lo que inclinó la decisión fue el elemento “mejor calidad”
del producto ofrecido por las empresas CORRUGADOS BELEN S.A. Y
CORRUGADOS DEL GUARCO S.A., decisión que consideramos procedente y
acertada, por lo que no existiendo vicios graves sobre las ofertas de las firmas
adjudicadas, prevalece la potestad discrecional de la Administración de elegir las
ofertas que en igualdad de condiciones, mejor satisfagan el interés general.
En
consecuencia, este Despacho considera que en el presente negocio no se ha
comprobado que exista algún vicio grave que implique el deber de anular el acto
de adjudicación impugnado, según la pretensión del accionante, motivo por el
cual, no habiéndose transgredido ninguno de los principios que rigen en esta
materia, lo procedente es declarar sin lugar el recurso de apelación interpuesto.---POR TANTO
De conformidad con lo expuesto, y las disposiciones de los artículos 28, 30, 34 y
37, inciso 3), de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República; 4,
85,89 y 90 de la Ley de Contratación Administrativa; SE RESUELVE: DECLARAR
SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la firma EMPAQUES SANTA
ANA, S.A., en contra del acto de adjudicación de la LICITACION POR REGISTRO
R.S.L. Nº 239-98
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Nº 3-98, promovida por el CONSEJO NACIONAL DE PRODUCCION (FANAL),
para la Compra de cajas y particiones de cartón, recaído aquél en favor de las
firmas CORRUGADOS BELEN S.A., y CORRUGADOS DEL GUARCO S.A., acto
el cual se confirma. De conformidad con el artículo 34 de la Ley Orgánica citada,
la presente resolución no tiene ulterior recurso administrativo. Se da por agotada
la vía administrativa.---------------------------------------------------------------------------------NOTIFIQUESE.----------------------------------------------------------------------------------------DIRECCION GENERAL DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA
Lic. José Gerardo Riba Bazo
Lic. Allan Nicoleyson Sáenz
Director General
Subdirector General
Estudio y redacción:
Licda. Ruth Venegas Lindo
Abogada
RVL/avs