Fuentes del Derecho Administrativo

TEMA 2: EL DERECHO ADMINISTRATIVO: LAS FUENTES DEL DERECHO
1. Principios ordenadores del derecho:
El ordenamiento jurídico es un conjunto de normas que se da en un momento dado y está en vigor en un
territorio y éste engloba leyes y otros tipos de normas.
El concepto de ordenamiento jurídico está asociado a la idea de que no puede existir laguna jurídica, aunque
puede existir vacío legal.
Por tanto supone la existencia de distintas normas lo que plantea el problema de cómo aplicar varias normas
que pudieran afectar o regular un caso concreto si alguna de ellas tuviera significado distinto. Para solucionar
esto necesitamos un criterio para ordenar las normas y la Constitución propone dos criterios:
• Jerarquía normativa
• Competencia
EL criterio de competencia se aplicará cuando el conflicto de las normas provengan de la competencia,
localizar a la competencia (ver que administración tiene esa competencia) y asignar la prioridad normativa a la
que provenga dicha administración.
El criterio de jerarquía normativa se aplicará entre normas de la misma administración. Implica que las
normas inferiores no pueden contradecir a normas de mayor rango, y si lo hicieran, éstas no se aplicarían.
El principio de jerarquía normativa significa que las normas se modifican en otros posteriores de igual o
superior rango.
El rango de las normas a nivel estatal es la Constitución, el derecho internacional (tratados internacionales
−derecho comunitario−), leyes (mismo rango −orgánicas, ordinarios− y disposiciones del poder ejecutivo con
rango de ley −decretos leyes y decretos legislativos−), reglamentos (se ordenan jerárquicamente 1º) RD del
Presidente; 2º) RD Congreso de Ministros; 3º) Órdenes Ministeriales)
2. El derecho administrativo y sus fuentes
El ordenamiento jurídico es igual al derecho, el cual lo podemos clasificar por materias o disciplinas, así
tendríamos derecho público y privado.
• Derecho Privado: la parte del derecho encargada de regular las relaciones entre personas (derecho
civil, mercantil, laboral)
• Derecho Público: regula las relaciones entre particulares y administraciones o el funcionamientos de
dichas administraciones (penal, procesales, constitucionales, administrativos)
El derecho administrativo que es el que a nosotros nos importa, se establece como disciplina del derecho
público, regula la organización y el funcionamiento y sus relaciones con los particulares o administrativos.
Por fuentes del derecho administrativo entenderemos el conjunto de normas que integran dicha disciplina. El
estudio de las fuentes en derecho administrativo exige explicar dos principios adicionales a los de jerarquía y
competencia: Primacía del derecho escrito que implica que las fuentes subsidiarias (costumbre y principio
general del derecho tendrán una aplicación secundaria)
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Principio de conservación del rango del órgano del que emana la norma este principio tendrá aplicación en los
reglamentos para ordenarlos jerárquicamente de acuerdo al rango del órgano que los elabora
Las funciones del derecho administrativo son desde el punto de vista jerárquico:
Constitución; derecho internacional; la ley (disposiciones del poder ejecutivo con rango de ley −decretos
leyes, decretos legislativos−); reglamentos (RD del presidente, RD del Congreso de Ministros, Órdenes
Ministeriales).
En defecto de norma escrita, es decir, cuando no haya nada de lo anterior, se aplicará subsidiariamente la
costumbre y los principios generales del derecho.
La costumbre administrativa es la doctrina que discute sobre su consideración como fuente del derecho
administrativo sobre todo porque nuestra disciplina prima ante todo la seguridad jurídica y la costumbre
consiste en prácticas, usos, tradiciones que muy difícilmente pueden ser aceptadas en este ámbito. Por el
contrario existe una figura afín denominada precedente administrativo en este caso si existe vinculación,
capacidad para obligar de hecho la propia ley de régimen jurídico de las administración pública 30/92 del
artículo 54 que obliga a la administración a motivar todos aquellos actos administrativos que se separen de los
precedentes.
Igualmente existen muchos otros artículos que establecen este carácter vinculante del precedente.
La motivación es una breve referencia de hechos y fundamentos de derecho de los que se separan del criterio
seguido en actuaciones precedentes.
Por último debemos hacer referencia a los principios generales del derecho administrativo. Éstos son valores,
ideales, conceptos que guían a la administración. Lo cierto es que no encontramos los principios generales del
derecho de forma aislada, sino que están recogidos en otras normas superiores (leyes) y en este caso asumen
la fuerza de la norma que los recoge. Son ejemplos: la buena fe, la equidad, ponerse de parte de los demás
desfavorecidos, proporcionalidad.
3. La ley: la ley del Régimen Jurídico de las adminis. públicas y del procedimiento administrativo
común:
La Ley 30/92 del 26 de noviembre constituye la fuente principal del derecho administrativo y regula 4 cosas:
• Régimen Jurídico de la administración pública: El Régimen Jurídico es una ley básica de aplicación
en todo el territorio nacional, las CCAA pueden desarrollar esas bases sin vulnerarlas. Esta ley
establece la regulación del Régimen Jurídico de la administración general del estado y establece los
mínimos para el resto de las administraciones que deben respetar.
• El Procedimiento administrativo común: es el cauce que tiene la administración para producir actos
esta ley regula el procedimiento administrativo común (es el procedimiento que se aplicará a todas las
administraciones con carácter general).
• La potestad sancionadora: al poder que tiene la administración de imponer sanciones este es un
procedimiento administración especial contenido en la propia ley.
• El procedimiento de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas: se trata de una ley
que regula otro procedimiento especial que es la obligación que tiene la administración de resarcir los
daños que ocasione en los particulares como consecuencia del funcionamiento de la administración
independientemente del buen o mal funcionamiento de ésta.
4. El Reglamento:
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Es una fuente específica propia y única del derecho administrativo. Hay 2 tipos:
• Interno: regula la organización interna de un organismo y no tiene influencia sobre el resto de los
ciudadanos.
• Externo: si tiene efectos frente a terceros. Además es una fuente de derecho. Tendríamos a su vez dos
tipos de reglamento externo:
◊ El Reglamento de desarrollo de leyes
◊ El Reglamento independiente
En España sólo se da el primero, el reglamento de desarrollo de leyes, el cual se define como normas de
carácter general, con rango inferior a la ley. Este reglamento comparte con los decretos legislativos y leyes su
misma procedencia, ya que ambos provienen del gobierno, sin embargo difieren en que ellos tienen rango de
ley.
También podemos preguntarnos las diferencias entre el Reglamento y actos administrativos. Esta diferencia se
encuentra en que los reglamentos son fuente del derecho y los actos no lo son sino que son aplicaciones del
derecho.
• Principios aplicables a los reglamentos:
Existen dos principios jurídicos aplicables:
• Dentro de los Reglamentos que provienen de una misma administración se respetará el principio de
jerarquía normativa, será nulo de pleno derecho un Reglamento que contravenga a otro Reglamento de
rango superior a la ley o la Constitución. El rango de los Reglamentos se lo da el rango del órgano que lo
obedezca.
• El articulo 52.2 de la ley 30/92 establece la inderogabilidad de los Reglamentos por disposiciones
particulares (actos administrativos). No se pueden derogar por actos administrativos aunque provengan de
un órgano de rango superior.
El control de los reglamentos: lo realizan los Tribunales Ordinarios en la especialidad de lo
contencioso−administrativo ya que los particulares podrán recurrir directamente ante aquellos los vicios de los
Reglamentos (no cabe el recurso administrativo contra los Reglamentos) Por otra parte existe otro mecanismo
de control cuestión de ilegalidad práctica da por los propios jueces ante el órgano judicial competente cuando
conociendo un recurso contencioso−administrativo contra un acto apreciará ilegalidad del Reglamento del que
se deriva dicho acto.
5. Fuentes subsidiarias del dº administrativo (costumbre, precedente y principios del derecho):
Ya sabemos que el concepto de ordenamiento jurídico impide la existencia de laguna jurídica o del derecho.
Esto consiste en que a un conflicto cualquiera siempre el derecho podrá darle solución:
• Acudirá a la Constitución
• Después a los Tratados Internos
• Después acudirá a la ley
• Y en caso de que con lo anterior no se encontrase la solución de forma subsidiaria habría que acudir a la
costumbre y sino a los Principios Generales del derecho.
En el derecho administrativo la costumbre es criticada por muchos autores como verdadera fuente ya que el
derecho administrativo debe caracterizarse por la seguridad jurídica y la costumbre recoge aquellas prácticas
que de forma reiterada se aplican en determinadas formas. Como alternativa a la costumbre den estos autores
importancia al precedente administrativo que seria la forma y criterio que sigue la administración ante
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situaciones similares, la fuerza vinculante del precedente administrativo es indudable y viene recogido en la
propia ley. Respecto a los principios generales del derecho, éstos se aplicarán en defectos de toda la norma ya
estudiada.
Los Principios Generales del derecho son valores, conceptos de naturaleza jurídico−filosófica que se pueden
encontrar o no en las leyes. Si ocurre el primer caso pasan de ser una fuente subsidiaria en segundo grado a ser
una fuente de naturaleza legal, es decir, adquiere la fuerza de la ley que lo regula. Este caso de los principios
generales del derecho administrativo. Ejemplos de esto son la proporcionalidad, buena fe, equidad, igualdad
TEMA 3: ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO
1. Organización territorial española:
De acuerdo con la Constitución el estado se distribuye en municipios, provincias y CCAA que la constituyen.
Tanto los municipios como las provincias aparecen como órganos necesarios y las CCAA como órganos
optativos.
La Constitución garantiza la autonomía de todas ellas, denominando organizaciones territoriales de acuerdo
con el artículo segundo de la Constitución que implica que todas ellas tendrán derecho autonomía,
autogobierno y suficiencia financiera pero en ningún caso implicará a la autodeterminación.
Igualmente la Constitución reconoce otras entidades territoriales así como al archipiélago.
Como vemos la Constitución establece o se basa en un modelo descentralización frente al Régimen anterior
que propugnaba un modelo centralizado. En este modelo descentralizado, en el que el poder se encuentra
fragmentado en distintas instituciones juega un papel preponderante la CCAA que nunca antes había sido
recogido en ninguna Constitución por esto el modelo de estado que surge tras la Constitución se denomina
estado de las autonomías. Tenemos que tener en cuenta que para que las CCAA asumieran este papel
preponderante tuvo que haber un proceso ya que anteriormente no existían, este proceso ha tenido importantes
reflejos en la sociedad en la que hoy vivimos.
Para gestionar cada una de los entes territoriales antes señalados (municipios, provincias y CCAA) surgen
administraciones. Estas administraciones asociadas a un ente territorial se denominan administración
territorial (administración local, provincial, autonómica y general del estado).
Existe un concepto más amplio de administración que hace referencia al dominio o la cosa pública. Incluiría
esto a la administración de justicia, militar o corporativa.
2. Principios Constitucionales de organización adminis.:
De acuerdo con la Constitución, las administraciones públicas sirven con objetividad a los intereses generales
actuando conforme a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación
y pleno sometimiento a la ley y al derecho. Igualmente la Constitución señala que los órganos de la
administración los cuales son creados, modificados y suprimidos de acuerdo a la ley, además la Constitución
señala que la ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública, las
peculiaridades a la sindicación de funcionarios y el sistema de incompatibilidades y las garantías para su
imparcialidad.
1. Principio de objetividad:
La administración debe respetar en todo momento el principio de objetividad e igualdad no pudiendo en
ningún caso actuar ni arbitrariamente ni de forma discriminatoria, además debe buscar el interés colectivo.
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Toda actuación de la administración que vulnere este principio estará viciada y será anulable incurriendo en lo
que se denomina como vía de hecho
2. Principio de jerarquía:
Las administraciones públicas están organizadas a través de órganos administrativos relacionados
jerárquicamente, es decir, unos dependerán de otros. A los órganos superiores les corresponde planificar,
dirigir, ejecutar y en todo caso dar órdenes (estas instrucciones administrativas se darán si intermediarios
siempre que se realicen entre órganos inferiores les corresponde cumplir con las instrucciones dadas y reportar
los resultados obtenidos al órgano superior.
3. Principio de eficacia:
La actuación administración deberá perseguir de acuerdo con la Constitución el logro de objetivos. A la hora
de priorizar recursos se tendrán en cuenta objetivos medibles así como los objetivos ya logrados, así como la
eficacia. La eficacia es un criterio absoluto que no tiene en cuenta los recursos obtenidos para alcanzarlo. El
criterio que si que lo considera es la eficiente que consiste en lograr objetivos al mínimo coste o con un coste
dado, lograr más objetivos. Este criterio viene recogido en la LOFAGE)
4. Principio de descentralización:
Consiste en ceder competencias de un órgano dependiente de una administración a otro de otra administración
distinta. La descentralización es el ejemplo entre el estado y una CCAA además hace referencia a un estado
previo (la centralización, en la que un órgano tiene muchas competencias y que depende de una
administración más grande).
5. Principio de desconcentración:
Consiste en ceder competencias de un órgano superior a otro inferior de la misma administración. Un ejemplo
de esto es el secretario de estado en un director general.
6. Principio de Coordinación:
Implica la preexistencia de órganos o administraciones distintas o iguales que presume la titularidad de
competencias que en cierto modo están solapadas por tanto es necesario que estas sean distintas
administraciones.
7. Principio de legalidad:
Estas distintas administraciones están comunicadas de forma que no se dupliquen
esfuerzos ni se derrochen recursos. La administración pública están sometidas a la
CE y la Orden Jurídica
3. La administración del estado:
Se encuentra regulada en la LOFAGE (ley de ordenación y funcionamiento de la administración general del
estado). En esta ley se estructura a la administración general del estado en tres niveles:
• Administración central del estado: es aquella parte de la dirección general del estado,
administración con competencias en todo el territorio español, que desempeña los servicios básicos y
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mínimos fundamentales para el país. De acuerdo con la ley la administración central del estado se
estructura departamentalmente en ministerios. Estos son segmentos de la administración que se
estructuran en órganos administrativos.
• El órgano administrativo: es un concepto jurídico que se refiere a aquella unidad administrativa de
cuya actuación se deriva consecuencias jurídicas para terceros o bien tiene facultades preceptivas
• La unidad administrativa: es un concepto organizativo, división de la actividad, que esta de acuerdo
con la LOFAGE. Esta unidad recoge como están organizados los ministerios divididos en dos tipos de
órganos:
MINISTERIOS
• Ó. Superior: planifica y establece los objetivos
• Ministros
• Secretario de estado
• Ó. Directivo: desarrolla los programas
• Subsecretario de estado o secretario general con categ. de
subsecretario
• Directores generales o secretario general técnico cat. de director
general
• Subdirector general
Debemos distinguir a la administración, que se crea modifica y suprime conforme a la LOFAGE y las reglas
que expondremos más adelante, con el titular de esta administración que se su creación modificación y
supresión se realiza de otra manera.
Todos los titulares de los órganos superiores y directivos de la administración central del estado excepto el
subdirector general tendrán condición de alto cargo.
• Creación, modificación y suspensión de la unidad de administración:
♦ Creación de los ministerios: se crean modifican y suprimen mediante RD del presidente del
gobierno. Las secretarias de estado se crean de igual manera que los ministerios. Los órganos
directivos se crean por RD del consejo de ministros a iniciativa del titular del ministro y a
propuesta del ministro de la administración pública. Los órganos administración inferiores a
las subdirecciones generales se crean modifican y suprimen mediante orden del ministerio
competente previa autorización del MAP (ministerio de administración pública). Las
unidades administrativas que no tienen la condición de órgano se crean modifican y suprimen
mediante relaciones de puesto de trabajo (RPT's)
• Nombramiento, cese y sustitución de los titulares de los órg. administrativos:
La sustitución de ministros se realizará por otro miembro del gobierno quien determine el presidente. Hace
referencia a la ocupación temporal del cargo. La del resto de los órganos superior y directivos se realizará de
acuerdo con la estructura del ministerio.
♦ Nombramiento y cese de ministros: nombrados y cesados por el rey a propuesta del
presidente del gobierno. En la figura del ministro se comprueba una doble naturaleza:
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1. Miembro del gobierno
2. Órgano superior de la administración
♦ Nombramiento y cese del secretario del estado: Nombrado y cesado mediante RD del consejo
de ministros a propuesta del presidente del gobierno.
♦ Nombramiento y cese del subsecretario, secretario general, director general y secretario
general técnico: su nombramiento y su cese se realizará por RD del consejo de ministros a
propuesta del ministro del que dependan. Los subsecretarios y los secretarios generales
técnico (con rango de director general) serán nombrados entre funcionarios de carrera a los
que se les exigirá máxima titulación del subgrupo 1 A. Los directores generales igualmente
con carácter general, sólo de forma excepcional se puede eximir del requisito de ser
funcionario de carrera de máxima titulación los secretarios generales al igual que los
ministros y el secretario de estado son cargos políticos no siendo necesarios su condición de
funcionario.
♦ Nombramiento y cese del secretario general: su nombramiento y cese se realizará mediante el
procedimiento de libre designación y libre cese. Este proceso lo realiza el ministro o el
secretario de estado entre los funcionarios de carrera de máxima titulación.
• Funciones más importantes de los órganos superiores y directivos:
♦ Los ministros:
1. Les corresponde el establecimiento de la política sectorial de su departamento
2. Nombran y cesan a las autoridades que de él dependen conforme hemos visto en el punto anterior
3. Ejercen la potestad disciplinaria correspondiéndoles la separación del servicio de los funcionarios de
carrera bajo su dependencia
4. Ostentan la potestad reglamentaria de acuerdo con la CE y las leyes
5. Sus actos ponen fin a la vía administrativa y declaran la lesividad de sus actos
6. Tiene competencia para celebrar contratos administrativos.
♦ Los secretarios de estado:
1. Desarrollan las directrices del ministerio en su ámbito de competencia
2. Comparten con los ministros la capacidad para celebrar contratos administrativos
3. Nombran a los subdirectores generales que están bajo su competencia
♦ Subsecretario:
1. Que existirá en cada ministerio. Es el primer cargo puramente administrativo y tiene como funciones dirigir
los Servicios Comunes (actividades complementarias al ministerio como relaciones exteriores, recursos
humanos, normativa, protocolo)
2. Representar ordinariamente al ministerio
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3. Jefe superior de todo el personal del ministerio
♦ Secretario general con categoría de subsecretario:
1. Puesto de existencia excepcional. Existirá en grandes ministerios con denominación múltiple y se
denominará seguido de su cargo. Su función será encargarse de las direcciones generales que se le adscriban
♦ Director general: representa un cargo administrativo en el que se estructurará generalmente el
ministerio. Su rama de actividad la dirigirá dando instrucciones a los subordinados generales.
♦ Secretario general técnico: Se nombra uno por cada ministerio con categoría de director
general el cual dependerá del subsecretario. Tiene como competencias desempeñar las
funciones relativas a los servicios comunes que le asigne el subsecretario, pero en todo caso
les corresponderán: la producción normativa, las publicaciones y el asesoramiento jurídico
♦ Subdirector general: representa el nivel más bajo de la organización directiva. No tiene la
dirección de alto cargo. Dependerá del director general aunque puede depender de cualquier
otro órgano superior o directivo. Al subdirector general le corresponde dirigir su órgano
teniendo obligación de reportar al órgano del que depende
4. Administración periférica:
Es la parte de la administración general del estado que desempeñando competencias estatales las ejerce sólo
en una CCAA o ciudad autónoma (Ceuta y Melilla). Desempeñan los determinados servicios integrados del
estado (aquellas competencias estatales que ordinariamente son desempeñadas por los órganos de la
administración periférica: alta inspección educativa, fomento, agricultura y pesca, sanidad
La Administración periférica se organiza desconcentradamente en subdelegaciones del gobierno y en su caso
directivos insulares dependientes del delegado del Gobierno en la CC o ciudad autonómica
Funcionalmente se estructura en áreas funcionales asignadas en las CCAA pluriprovinciales por el delegado
por el delegado del Gobierno a los respectivos subdelegados del Gobierno.
Organizativamente va a depender de presidencia y está adscrita al ministerio de educaciones públicas (MAP)
correspondiendo a los ministros, especiales al de interior, que es el que da las instrucciones y en concreto a lo
relativo a seguridad ciudadana, derechos fundamentales.
La administración periférica del estado se compone de tres órganos:
• Delegados del Gobierno: (uno por cada CCAA + Ceuta y Melilla) con categoría de subsecretario del
Gobierno dentro de los órganos directivos de la administración General del estado
• Subdelegados del Gobierno: (uno por provincia) con categoría de subdirector general dentro del
órgano directivo de la Administración General del Estado
• Directores generales: (uno para Menoría, Ibiza, Formentera, Lanzarote, Fuerteventura, La Palma,
Gomera y el Hierro.
1. delegados de Gobierno:
Tiene que haber uno por cada CCAA o ciudad autonómica (Ceuta y Melilla). Se le denomina delegado del
gobierno según el artículo de la Constitución 154 sin prejuicio de la representación ordinaria del Estado en la
CCAA donde sea designado donde ejercerá ese poder de representación del Gobierno
2. Subdelegados del Gobierno con categoría de subsecretarios:
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Será nombrado por RD del Consejo de Ministros a propuesta por el presidente del Gobierno. Éste tendrá su
sede donde resida la capital de la CCAA a no ser que el Consejo de Ministros o el estatuto de autonomía fijen
otra distinta.
3. Subdelegados del Gobierno:
Existirán en las CCAA pluriprovinciales a razón de uno por provincia. Excepcionalmente mediante RD del
Consejo de Ministros se podrán crear subdelegados del Gobierno en las CCAA uniprovinciales atendiendo a
la población, volumen de servicios u otra circunstancia análoga (Madrid es la única en la que se da este caso).
Los subdelegados de gobierno en las provincias son la institución heredera del Gobernador Civil y fueron
creados por la LOFAGE el 14 de abril de 1997. Serán nombrados por el delegado del Gobierno entre
funcionarios de carrera de cualquier admón. Pública a los que se les exija la máxima titulación, adoptando el
nombramiento la forma de resolución firmada por el delegado de Gobierno. Le corresponde al subdelegado de
loas provincias dirigir las áreas funcionales q le sean asignadas por el delegado del Gobierno y en todo caso le
correspondería a todos aquellos distintos a aquellos distintos a aquel donde resida el delegado del Gob. Las
competencias relativas a la seguridad ciudadana, orden público y protección de derechos. Como excepción las
CCAA con policía autonómica en las que las competencias antes señalada será ejercida por el delegado del
Gob. Los directores insulares: la Constitución reconoce la singular Organización Territorial de los
archipiélagos Balea y Canario para dar respuesta a la dificultad de gestión q plantea la isla se crea la figura del
director insular para aquellas islas en las q no resida el delegado del Gob. O subdelegado en su caso. Por tanto
habrá un director general en Mernorca, Ibiza, Formentera, Baleares, Canarias, Lanzarote, Fuerteventura, La
Gomera, el Hierro y la Palma. Los directores insulares serán nombrados por resolución del delegado del Gob.
Entre funcionarios de carrera a los q se les exija máxima titulación o diplomados (grupos a ó b). Le
corresponderá al director general ejercer en su isla las competencias del subdelegado del Gob.
5. Servicios Integrados y no Integrados
Las competencias de la administración general del Estado q debe desarrollar las CCAA se integrarán en las
delegaciones del Gob. Atendiendo a los principios de coordinación y economía, excepcionalmente cuando la
naturaleza del servicio por su naturalidad o especificidad lo determine, se gestionará a través de los servicios
no integrados q son oficinas de los ministerios en las distintas CCAA.
TEMA 4: Organización de las CCAA.
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