Tribunal Supremo Sala 3ª, sec

Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 2ª, S 30-5-2007, rec. 38/2006. Pte: Martín Timón,
Manuel
RESUMEN
Se estima el rec. contencioso administrativo interpuesto contra el art. 23, 2 RD
417/2006 por el que se desarrolla el Texto Refundido de la Ley del Catastro
Inmobiliario, anulándose en el sentido solicitado por la federación de municipios
demandante por ser contrario a derecho, pues no resulta de legal aplicación para la
calificación o no de determinados bienes, como de "características especiales", si ello se
hace, como ocurre en el presente caso, por vía de remisión reglamentaria y con
infracción del principio de jerarquía normativa respecto de la ley que se desarrolla, y en
consecuencia declara que la enumeración prevista en el art. 8 Ley Catastro debe
aplicarse sin restricción alguna que derive de la norma reglamentaria.
-NORMATIVA ESTUDIADA
RD 417/2006 de 7 abril 2006. Se desarrolla el TR de la Ley del Catastro Inmobiliario,
aprobado por RDLegislativo 1/2004, de 5 marzo
art.23.2.a.a.1
RDLeg. 1/2004 de 5 marzo 2004. TR de la Ley del Catastro Inmobiliario
art.8.1
Ley 29/1998 de 13 julio 1998. Jurisdicción Contencioso-Administrativa
art.100.1
Ley 54/1997 de 27 noviembre 1997. Sector Eléctrico
art.21, art.22, art.23, art.24, art.25, art.26, art.27, art.28, art.29, art.30, art.31
CE de 27 diciembre 1978. Constitución Española
art.97
+ÍNDICE
ANTECEDENTES DE HECHO
FUNDAMENTOS DE DERECHO
FALLO
+CLASIFICACIÓN POR CONCEPTOS JURÍDICOS
CATASTRO
OTRAS CUESTIONES
IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES
BASE IMPONIBLE
Valor catastral
GESTIÓN
Centro de gestión catastral y cooperación tributaria
PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SUJETOS
Legitimación activa
En general
REGLAMENTOS
ALCANCE
En su relación con las leyes
CLASES
Ejecutivos
POTESTAD REGLAMENTARIA
Jerarquía normativa
+FICHA TÉCNICA
Favorable a:Asociación; Desfavorable a:Administración estatal (funciones legislativas)
Procedimiento:Recurso contencioso-administrativo
+Legislación
Anula en el inciso "que de acuerdo con la normativa de regulación del sector eléctrico
deban estar incluidos en el régimen ordinario" art.23 .2 .a .a.1 de RD 417/2006 de 7
abril 2006. Se desarrolla el TR de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por
RDLegislativo 1/2004, de 5 marzo
Anula parcialmente RD 417/2006 de 7 abril 2006. Se desarrolla el TR de la Ley del
Catastro Inmobiliario, aprobado por RDLegislativo 1/2004, de 5 marzo
Aplica art.23 de RD 417/2006 de 7 abril 2006. Se desarrolla el TR de la Ley del
Catastro Inmobiliario, aprobado por RDLegislativo 1/2004, de 5 marzo
Aplica art.8 de RDLeg. 1/2004 de 5 marzo 2004. TR de la Ley del Catastro Inmobiliario
Aplica art.100 .1 de Ley 29/1998 de 13 julio 1998. Jurisdicción ContenciosoAdministrativa
Aplica art.21, art.22, art.23, art.24, art.25, art.26, art.27, art.28, art.29, art.30, art.31 de
Ley 54/1997 de 27 noviembre 1997. Sector Eléctrico
Aplica art.97 de CE de 27 diciembre 1978. Constitución Española
Cita art.23 de D 417/2006 de 14 noviembre 2006
Cita art.61, art.62 de RDLeg. 2/2004 de 5 marzo 2004. TR de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales
Cita RDLeg. 1/2004 de 5 marzo 2004. TR de la Ley del Catastro Inmobiliario
Cita art.1 .1, dad.13 de Ley 57/2003 de 16 diciembre 2003. Medidas para la
modernización del gobierno local
Cita Ley 48/2002 de 23 diciembre 2002. Catastro Inmobiliario
Cita art.11 .3 de LO 1/2002 de 22 marzo 2002. Derecho de Asociación
Cita Ley 24/2001 de 27 diciembre 2001. Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden
Social
Cita Ley 14/2000 de 29 diciembre 2000. Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden
Social
Cita Ley 55/1999 de 29 diciembre 1999. Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden
Social
Cita Ley 50/1998 de 30 diciembre 1998. Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden
Social
Cita art.19 .1, art.19 .b, art.21 .1, art.69 .b, art.72 .2, art.107 .2 de Ley 29/1998 de 13
julio 1998. Jurisdicción Contencioso-Administrativa
Cita Ley 54/1997 de 27 noviembre 1997. Sector Eléctrico
Cita Ley 53/1997 de 27 noviembre 1997. Modifica la Ley de Haciendas Locales, y
establece una reducción en la base imponible del IBI
Cita Ley 13/1996 de 30 diciembre 1996. Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden
Social
Cita Ley 42/1994 de 30 diciembre 1994. Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden
Social
Cita Ley 39/1988 de 28 diciembre 1988. Haciendas Locales
Cita art.10 de Instr. Ratif de 20 enero 1988. Carta Europea de Autonomía Local
Cita art.2, art.3, art.25, art.63 .2, dad.5 de Ley 7/1985 de 2 abril 1985. Reguladora de
Bases de Régimen Local
Cita art.32 .2 de LO 2/1979 de 3 octubre 1979. Tribunal Constitucional
Cita art.32 .2 de Ley 2/1979 de 19 julio 1979
Cita CE de 27 diciembre 1978. Constitución Española
+Jurisprudencia
Cita en el mismo sentido STS Sala 3ª de 4 mayo 2006 (J2006/71214)
Cita en el mismo sentido STS Sala 3ª de 16 octubre 2003 (J2003/111247)
Cita en el mismo sentido STS Sala 3ª de 29 abril 2002 (J2002/13976)
Cita en el mismo sentido sobre IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES - BASE
IMPONIBLE - Valor catastral STS Sala 3ª de 16 abril 2002 (J2002/12314)
Cita en el mismo sentido STS Sala 3ª de 29 septiembre 2001 (J2001/47569)
Cita en el mismo sentido STS Sala 3ª de 21 septiembre 2001 (J2001/34971)
Cita en el mismo sentido STS Sala 3ª de 30 abril 2001 (J2001/9292)
Cita en el mismo sentido STS Sala 3ª de 18 diciembre 1999 (J1999/49404)
Cita en el mismo sentido STC Sala 2ª de 13 octubre 1998 (J1998/20782)
Cita en el mismo sentido STS Sala 3ª de 14 mayo 1998 (J1998/5181)
Cita en el mismo sentido sobre IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES - BASE
IMPONIBLE - Valor catastral STS Sala 3ª de 15 enero 1998 (J1998/28)
Cita en el mismo sentido STC Pleno de 14 febrero 1991 (J1991/1554)
Cita en el mismo sentido STC Pleno de 30 marzo 1990 (J1990/3599)
Cita en el mismo sentido STC Pleno de 29 marzo 1990 (J1990/3532)
Cita en el mismo sentido STC Pleno de 14 julio 1981 (J1981/25)
RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO
MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
JUAN GONZALO MARTINEZ MICO
EMILIO FRIAS PONCE
MANUEL MARTIN TIMON
JAIME ROUANET MOSCARDO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de mayo de dos mil siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Segunda por
los Excmos. Sres. Magistrados al margen anotados, el presente recurso contenciosoadministrativo, número 38/2006, interpuesto por FEDERACION GALLEGA DE
MUNICIPIOS Y PROVINCIAS (FEGAMP), representada por el Procurador D.
Argimiro Vázquez Guillén y dirigida por el Letrado D. José Manuel Piñeiro Amigo,
contra el Real Decreto 417/2006, de 7 de abril , por el que se desarrolla el Texto
Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por el Real Decreto
Legislativo 1/2004, de 5 de marzo .
ANTECEDENTES
DE
HECHO
PRIMERO.- El Boletín Oficial del Estado de 24 de abril de 2006, publicó el Real
Decreto 417/2006, de 7 de abril , por el que se desarrolla el Texto Refundido de la Ley
del Catastro Inmobiliario, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de
marzo .
SEGUNDO.- Contra dicho Real Decreto, interpuso recurso contencioso-administrativo
la representación procesal de la FEDERACION GALLEGA DE MUNICIPIOS Y
PROVINCIAS (FEGAMP), mediante escrito presentado en 22 de junio de 2006.
TERCERO.- Seguida la tramitación reglamentaria, la parte actora formuló demanda, en
la que solicita se dicte sentencia, que "declare la nulidad de pleno derecho del párrafo
del artículo 23 del Reglamento aprobado por Decreto 417/2006 , concretado en esta
demanda, en el sentido de que no procede considerar únicamente incluidos como
BICES los bienes destinados a producción de energía eléctrica acogidos al régimen
general, anulando en consecuencia tal limitación y respetando la redacción dada por el
art. 8 del TR aprobado por R.D. Legislativo 1/2004, de 5 de marzo ."
CUARTO.- Dado traslado de la demanda al Abogado del Estado, éste último
cumplimentó el trámite de contestación, mediante escrito presentado en 20 de
noviembre de 2006, en el que solicita se dicte sentencia, "declarando la inadmisión del
recurso contencioso administrativo o, en su defecto, desestimándolo, por ser el
Reglamento recurrido ajustado a Derecho".
QUINTO.- No habiéndose solicitado recibimiento a prueba, se concedió a las partes,
plazo para formulación de conclusiones, trámite que fue cumplimentado por
demandante y demandada, quienes mantuvieron sus respectivas posiciones.
SEXTO.- Señalada para la votación y fallo, la audiencia del 29 de mayo de 2007 , en
dicha fecha tuvo lugar el referido acto procesal.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Martín Timón, Magistrado de Sala
FUNDAMENTOS
DE
DERECHO
PRIMERO.- Antes de resolver sobre la pretensión formulada por la Federación Gallega
de Municipios y Provincias, resulta obligado, por su carácter preferente, pronunciarnos
acerca de la alegación de inadmisibilidad formulada por el Abogado del Estado, por
falta de legitimación activa de la entidad recurrente.
Frente a la invocación por la demandante del artículo 19.b) de la Ley Jurisdiccional,
argumenta el Abogado del Estado, que la Federación de Gallega de Municipios y
Provincias es, según el artículo 1 de sus Estatutos, "una asociación constituida por los
entes locales que voluntariamente decidan", por lo que no tiene el carácter de entidad
local, categoría ésta delimitada con carácter de "numerus clausus", en el artículo 3 de la
Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local.
Tras este planteamiento inicial, el Abogado del Estado, expone las siguientes
consideraciones:
A) Como regla general, en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, están
legitimadas (artículo 19.1 de la Ley Jurisdiccional), "las personas físicas o jurídicas que
ostentan un derecho o interés legítimo", no habiéndose probado que la entidad
recurrente, sea titular de un interés propio afectado por la disposición recurrida, a través
de ser sujeto pasivo del IBI o a través de estar afectado por la energía eólica.
B) En relación con la alegación de la entidad recurrente, de defender intereses de los
Municipios, el apartado b) de artículo 19.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa , atribuye legitimación a las corporaciones,
asociaciones, sindicatos y grupos y entidades "que resulten afectados o estén legalmente
habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos" y la
recurrente (según el Abogado del Estado) está habilitada para la defensa de esos
intereses, según sus Estatutos, pero no según la ley.
Añade a su argumentación el Defensor de la Administración, la posibilidad de que
existan Corporaciones Locales, interesadas en el mantenimiento de la actual redacción
de la norma discutida.
C) Suponiendo que la recurrente pudiera defender los intereses de los Municipios se
sostiene que:
a) Sigue faltando la legitimación "ad causam", ya que "las entidades locales están
legitimadas en el ámbito de sus competencias y la regulación del Catastro es de
competencia exclusiva del Estado". Esto último se deduce del artículo 4 de la Ley del
Catastro , de 5 de marzo de 2004, a cuyo tenor "la formación del Catastro Inmobiliario,
así como la difusión de la información catastral , es de competencia exclusiva del
Estado". Pero lo primero (es decir que las entidades tienen legitimación dentro del
ámbito de sus respectivas competencias, "lo establece el artículo 19.1.e ) de la LJCA ...
("que afecten al ámbito de su autonomía", dice)".
Se cita a este respecto, la Sentencia de esta Sala (Sección 4ª) de 14 de mayo de 1998, a
tenor de la cual:
"La concreción que hace el art. 25 de la LRBRL a los intereses referidos al ámbito de
sus competencias para fijar el ámbito de actuación de los municipios, establece un
principio totalmente aplicable a las entidades locales menores como es la Junta Vecinal
apelante, única que ha comparecido en esta segunda instancia no habiéndolo hecho la
Asociación Vecinal; y conforme a tal principio ha de ser interpretado el art. 63.2 de la
misma LRBRL cuando regula el ejercicio de acciones por las entidades territoriales en
orden a la impugnación de disposiciones y actos de las administraciones del Estado y de
las Comunidades Autónomas que lesionen la autonomía de aquéllas, consagrada por la
Constitución y la LRBRL, debiendo estarse en relación a las entidades como la apelante
a la precisa regulación de su ámbito, competencia que establece el art. 38, b) del TR de
las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local cuya norma delimita su
ámbito competencial en términos concretos sin atribuírsela con carácter amplio y
preventivo, sino con referencia a casos y materias específicas, por lo que ante una
actuación determinada que lesione tal ámbito competencial es bien cierto que tales
entidades se hallan legitimadas para el ejercicio de las acciones que proceda en relación
a tal situación concreta, mas no la tiene genéricamente y preventivamente frente a un
Decreto Regional que en sí no hace referencia por su misma formulación a tal ámbito
competencial delimitado legalmente; esto determina que la Sala estime que la sentencia
recurrida al apreciar la falta de legitimación activa en la apelante, no haya incidido en
infracción legal alguna y por ello, procede la confirmación de la sentencia dictada en
primera instancia."
Lo mismo, afirma el Abogado del Estado, sucede ahora, en un proceso en el que
genérica y preventivamente se impugna algo, que está fuera del ámbito competencial de
los Municipios que forman la Federación.
b) Ni hay acción pública en la jurisdicción contencioso-administrativa, ni para acreditar
legitimación, pueden alegarse daños hipotéticos, potenciales o futuros, "como hace la
demandante, al pedir la anulación de parte de un artículo, en cuanto se remite a otra
regulación, la del sector eléctrico, por preferir para el futuro que determinados bienes
(los generadores eólicos, a los que la norma no alude expresamente) se consideren
catastralmente "de características especiales" y no como urbanos o rústicos, todo ello en
función de unos tipos de gravamen que lógicamente podrán variar con el tiempo". Se
cita la Sentencia de esta Sala de 3 de junio de 2003 .
D) La interpretación de las normas sobre legitimación, debe ser en este caso restrictiva,
citándose a estos efectos, la Sentencia de esta Sala de y Sección de 18 de diciembre de
1999, a cuyo tenor, "cuando el objeto del mismo sea una disposición general, el
concepto de interés legítimo se predica con menor esfuerzo en los supuestos de las
entidades, corporaciones o instituciones de Derecho Público, debido a que las mismas
sirven ante todo los intereses generales, en tanto que cuando se trata de asociaciones de
carácter voluntario, el mismo interés refuerza sus exigencias y el sujeto ha de demostrar
que la disposición impugnada le afecta de un modo particular y relevante, más allá del
mero interés por la legalidad."
E) De cuanto se ha dicho, entiende el Abogado del Estado, que se deduce ser siempre
exigible un interés propio, como requisito indeclinable de legitimación.
Para dar respuesta a la alegación del Defensor de la Administración, debemos quedar
fijada, como premisa previa, que el presente recurso contencioso-administrativo tiene su
razón de ser, tal como después se expone con mayor detalle, en estimar la recurrente
que el artículo 23 del Reglamento de la Ley del Catastro , excluye ilegalmente de la
consideración de "Bienes Inmuebles de características especiales", entre otros, a los
parques eólicos, por lo que los "Ayuntamientos afectados, integrados en la
FEDERACION GALLEGA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS (FEGAMP) no tienen
posibilidad catastral de percibir el IBI de tales bienes como BICES", esto es con los
tipos de gravamen fijados en la Ley de Hacienda Locales para los mismos.
Pues bien, sobre la base de dicha premisa, la Sala no puede aceptar la causa de
inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado, por las diversas razones que a
continuación se exponen:
Ante todo, las Asociaciones de municipios, sean de ámbito estatal o autonómico (como
ocurre con la aquí recurrente), no son meras Asociaciones voluntarias, sino que fundan
su existencia en la Disposición Adicional Quinta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de
Bases de Régimen Local, cuyo contenido fundamental deriva del mencionado año, pero
que tiene actualmente la siguiente redacción, debida al artículo 1.1 de la Ley 57/2003,
de 16 de diciembre, a cuyo tenor:
"1. Las entidades locales pueden constituir asociaciones, de ámbito estatal o
autonómico, para la protección y promoción de sus intereses comunes, a las que se les
aplicará su normativa específica y, en lo no previsto en él, la legislación del Estado en
materia de asociaciones.
2. Las asociaciones de entidades locales se regirán por sus estatutos, aprobados por los
representantes de las entidades asociadas, los cuales deberán garantizar la participación
de sus miembros en las tareas asociativas y la representatividad de sus órganos de
gobierno. Asimismo, se señalará en los estatutos la periodicidad con la que hayan de
celebrarse las Asambleas Generales Ordinarias, en caso de que dicha periodicidad sea
superior a la prevista, con carácter general, en el artículo 11.3 de la Ley Orgánica
1/2002, de 22 de marzo , Reguladora del Derecho de Asociación.
3. Dichas asociaciones, en el ámbito propio de sus funciones, podrán celebrar convenios
con las distintas Administraciones públicas."
Esta disposición, cuyo contenido esencial, se insiste, es de 1985 , supuso dar carta de
naturaleza a la asociaciones de Entidades Locales que venían funcionando en la
práctica, sin un reconocimiento expreso del legislador, como cualquier otra asociación
privada, siendo de destacar que la Disposición Adicional 13ª de la Ley de Bases ,
añadida por la Ley 57/2003, establece que "el Gobierno adoptará las medidas necesarias
para hacer efectiva la participación de las entidades locales, a través de la asociación de
ámbito estatal más representativa, en la formación de la voluntad nacional, en la fase
ascendente del proceso de elaboración de aquellas políticas comunitarias que afectan de
manera directa a las competencias locales".
Con lo expuesto, no hace sino darse cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 10 de la
Carta Europea de Autonomía Local, de 15 de octubre de 1985, que fue ratificada por
España, mediante Instrumento al efecto, de 20 de enero de 1988 (BOE de 24 de febrero
de 1989) y que dispone:
1.- Las Entidades locales tienen el derecho, en el ejercicio de sus competencias, de
cooperar y, en el ámbito de la Ley, asociarse con otras Entidades locales para la
realización de tareas de interés común.
2.- El derecho de las Entidades Locales de integrarse en una asociación para la
protección y promoción de sus intereses comunes y el de integrarse en una asociación
internacional de Entidades Locales, deben ser reconocidos por el Estado.
3.- Las Entidades locales pueden, en las condiciones eventualmente previstas por la ley,
cooperar con las Entidades de otros Estados".
Señalado lo anterior, debemos añadir que a la vista de la pretensión formulada en el
presente recurso por la recurrente, aparece como evidente la existencia de un interés
legítimo en los municipios integrados en la misma, lo que justifica su legitimación, sin
que a ello pueda oponerse una interpretación restrictiva del artículo 19.1.e) de la Ley
Jurisdiccional, que solo la reconoce a las entidades locales territoriales, para impugnar
"los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la
Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de los
Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de
otras Entidades locales" .
El problema al que se apunta por el Abogado del Estado, se planteó en relación con la
legitimación de las Comunidades Autónomas para el ejercicio del recurso de
inconstitucionalidad, y dado que el artículo 32.2 de la Ley 2/1979, de 3 de octubre ,
Orgánica del Tribunal Constitucional, exige que las leyes, disposiciones o actos con
fuerza de ley del Estado, "puedan afectar a su propio ámbito de autonomía". Y como ha
recordado la Sentencia de la Sección 7ª de esta Sala, de 29 de abril de 2002 , "es verdad
que, en un primer momento, en la STC 25/1981, el Tribunal Constitucional entendió
que el artículo 32.2 de su Ley Orgánica , exigía la afectación de las competencias
autonómicas por la ley estatal que se quisiera recurrir. No obstante, esa interpretación
del ámbito de autonomía como haz de competencias fue acompañada del voto particular
de cuatro magistrados que discrepaban del entendimiento formal y restrictivo de la
mayoría. Y, más tarde, la jurisprudencia fue ampliando la inicial posición hasta el punto
de que se ha llegado a considerar que se satisface la exigencia de aquel precepto
siempre que haya afectación, no sólo de las competencias formalmente asumidas sino,
también, de aquellas materias respecto de las que el estatuto de autonomía prevea
cualquier tipo de intervención autonómica, bastando con que sobre esos asuntos se
prevean facultades, cualquiera que sea su naturaleza, o se impongan mandatos a las
Comunidades, pues en esas facultades o mandatos se halla el punto de conexión entre la
regla impugnada y el interés para recurrir del que la legitimación emana. Así se
pronuncia la STC 62/1990. Por otro lado, disociándola de la «vindicatio potestatis», el
supremo intérprete de la Constitución ha estimado suficiente para satisfacer la exigencia
del artículo 32.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional el propósito de
contribuir a la depuración objetiva del ordenamiento jurídico (SSTC 199/198)."
Y de acuerdo con esta doctrina, la expresada Sentencia de 29 de abril de 2002,
confirmada por la de 16 de octubre de 2003, ha declarado:
"Si trasladamos lo dicho al presente proceso, siguiendo con el planteamiento hecho por
(...), pues, ciertamente, el artículo 19.1 e) utiliza para el recurso contenciosoadministrativo la misma fórmula que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional usa
en ese artículo 32.2, nos encontramos con que la doctrina constitucional apunta a un
entendimiento amplio del requisito de la legitimación. De manera que "ámbito de
autonomía" no equivale a haz de competencias. Piensa, más bien, en esos intereses a los
que se refiere el artículo 137 de la Constitución que, por lo demás, define a los
municipios y provincias como elementos necesarios de la organización territorial del
Estado. Intereses que, inevitablemente tienen una dimensión general. En efecto,
municipios y provincias, como todos los entes territoriales de base democrática, son
portadores de los intereses generales de los ciudadanos que los integran...."
A la misma conclusión hemos de llegar, si tenemos en cuenta que el artículo 2. 1 de la
Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, dispone: "Para la efectividad de
la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del
Estado y las de las Comunidades Autónomas, reguladoras de los distintos sectores de
acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a
los Municipios, las Provincias y las Islas, su derechos a intervenir en cuantos asuntos
afecten directamente al círculo de sus intereses"." Y así ha sido reconocido también por
esta Sala, en la Sentencia de 30 de abril de 2001, en el recurso contenciosoadministrativo interpuesto por la Federación de Municipios de Cataluña contra el Real
Decreto 2346/1998 de 23 de octubre , por el que se modificaban determinados términos
de la concesión de «Autopistas, Concesionaria Española, Sociedad Anónima»,
habiéndose dicho en tal ocasión:
"SEGUNDO Mas antes del examen de cada una de estas razones de impugnación, ha de
ser examinada por razón de su propio carácter procesal, la causa de inadmisiblidad del
recurso que, al amparo de lo dispuesto en la letra b), del artículo 69 de la Ley 29/1998,
de 13 de julio , Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa aduce la
Administración General del Estado, por entender que el recurso se ha interpuesto por
persona no legitimada, según lo establecido en el artículo 19.1 de la citada Ley.
Para desestimar dicha excepción procesal basta con remitirnos al contenido del Auto de
fecha 23 de noviembre de 1999, dictado por esta Sala en el propio recurso contenciosoadministrativo al resolver idéntica causa de inadmisibilidad que, planteada en el trámite
de alegaciones previas por la codemandada ACESA, la rechaza; sin más que señalar que
se fundamentó en que no es posible una interpretación angosta y restrictiva del artículo
19.1 citado, sino que es preciso hacer una interpretación flexible del mismo, en cuanto
en él se legitima a las Entidades Locales Territoriales para impugnar los actos y
disposiciones que afecten «al ámbito de su autonomía», que permita la impugnación
atendiendo a un interés actual que indudablemente tienen las Federaciones, como la
actora, «en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses», tal como
reza el artículo 2º de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local.
Flexibilización del título legitimador, que no hace sino continuar la evolución
jurisprudencial del mismo, ratificada posteriormente, tal como se recoge, como más
recientes, en las sentencias de esta Sala de 9 de junio de 2000 y 16 de abril corriente."
Y en relación con el número de asociados, el Auto de 23 de noviembre de 1999 ,
dictado en la pieza de medidas cautelares del expresado recurso contenciosoadministrativo, señaló:
"En segundo término se alega que el Real Decreto objeto de esta impugnación no afecta
al ámbito de autonomía de todos los municipios de Cataluña, por lo que resulta ajeno a
los «intereses comunes» de todos ellos, intereses que, a su juicio, son los únicos a cuya
defensa está legalmente habilitada la federación por la disposición adicional 5ª.1 de la
Ley de Bases del Régimen Local 7/1985, de 2 de abril.
La interpretación que se hace de esa disposición es excesivamente restrictiva. Si bien es
cierto que en ella se dice que «las entidades locales pueden constituir asociaciones, de
ámbito estatal o autonómico, para la protección y promoción de sus intereses
comunes...», la expresión «intereses comunes» no ha de ser siempre omnicomprensiva
de los de todos los asociados, pues si así fuera se frustraría en la mayoría de las
ocasiones la finalidad federativa, habida cuenta de que siendo grande el número de
asociados, como aquí ocurre, difícilmente habrá casos que afecten sin exclusión a los
intereses de la totalidad de ellos. Es verdad que la federación no estaría legitimada para
la protección del interés de un solo miembro, pero sí cuando se afecte el de un número
de ellos que justifique una acción conjunta en interés de varios."
Ello se entiende sin perjuicio del derecho a comparecer como parte demandada, de "las
personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran verse afectados por
la estimación de las pretensiones del demandante" (artículo 21.1.b ) de la LJCA).
Por último, hay que poner de manifiesto que esta Sala ha reconocido legitimación activa
a las Federaciones de Municipios, incluso para interponer recurso de casación en interés
de la ley, reconociéndolas su carácter de defensoras de interés general.
En este sentido, no puede dejar de citarse que fue a instancia de la Federación Nacional
de Asociaciones y Municipios afectados por Centrales Hidroeléctricas y Embalses,
como la Sentencia de esta Sala de 15 de enero de 1998, estimatoria del recurso de
casación en interés de la Ley, declaró como doctrina legal, la sujeción al IBI de las
presas y saltos de agua, como bienes inmuebles de naturaleza urbana en su conjunto
unitario de presa, instalaciones, saltos de agua y terrenos inundados, así como las vías
de acceso y demás instalaciones previstas en la legislación.
Y de una manera expresa, la Sentencia de 16 de abril de 2002, hizo este reconocimiento
a la Federación Nacional de Asociaciones de Municipios con centrales hidroeléctricas y
embalses, al señalar:
"SEGUNDO (....)debemos adelantar que, en principio, no puede aceptarse la tesis de la
falta de legitimación propugnada por el Abogado del Estado (y, en cierto modo,
también, por el Ministerio Fiscal), .... porque, como se ha de clarado en las sentencias
de esta Sección y Sala de 21 y 29 de septiembre de 2001 (recaídas en asuntos
semejantes, subjetiva y objetivamente, al de los presentes autos), precisamente una de
las singularidades del recurso de casación en interés de la Ley consiste en la posibilidad
de que lo interpongan quienes no han sido parte en el proceso de instancia, siempre que
reúnan alguna de las condiciones que exige el artículo 100.1 de la Ley 29/1998, a saber:
pertenecer a la Administración Pública Territorial (naturaleza que no puede negarse a
los Ayuntamientos recurrentes), con interés legítimo (evidenciado en ser las
Corporaciones Locales las que exaccionan el IBI), o ser una Entidad o Corporación que
ostente la representación y defensa de intereses de carácter general, con interés legítimo
en el asunto (circunstancia que concurre en la Federación Nacional de Asociaciones y
Municipios con Centrales Hidroeléctricas y Embalses -cuya legitimación, a estos
efectos, ya le ha sido reconocida por esta Sala en ocasiones precedentes-), o bien se trate
del Ministerio Fiscal o de la Administración General del Estado, en todo caso."
Por todo ello, se rechaza la alegación de inadmisibilidad formulada por el Abogado del
Estado.
SEGUNDO.- Entrando a conocer del fondo del asunto planteado en la demanda,
conviene señalar previamente que la Ley 48/2002, de 23 de diciembre, del Catastro
Inmobiliario, expuso lo que ha supuesto dicha institución en el pasado y lo que ha de
significar en el momento presente, al señalar en su Exposición de Motivos:
"La historia del Catastro en España discurre pareja al nacimiento y evolución del Estado
moderno, y sus momentos de mayor o menor significación han sido, generalmente, un
eco nítido de las distintas situaciones por las que ha atravesado la Hacienda Pública. Así
lo demuestra la posición alcanzada por el Catastro a lo largo de los siglos XVIII y XIX,
siempre marcada por los sucesivos intentos de reforma de nuestra Hacienda entre los
que es preciso destacar la magna averiguación catastral emprendida por el Marqués de
la Ensenada, a mediados de aquella centuria, para dotar a la Nación del instrumento
imprescindible para la justa exacción del impuesto territorial.
En paralelo a esta evolución, las normas que regulan el Catastro han ido sucediéndose
en el tiempo hasta llegar, el 23 de marzo de 1906, a la promulgación de la Ley del
Catastro Topográfico Parcelario, último texto autónomo de este rango que reguló, y aún
lo hace parcialmente, esta institución. Desde entonces, sus principios rectores quedaron
unidos a diversas leyes reguladoras de distintas figuras tributarias, vínculo lógico si se
tiene en cuenta que el origen y principal uso del Catastro en nuestro país es, sin duda
alguna, el tributario.
Sin embargo, junto a su finalidad tributaria, el Catastro ha visto surgir en los últimos
años la necesidad de que la información que contiene sea utilizada para otras muchas
actividades, tanto públicas como privadas, evolucionando hasta convertirse en lo que es
hoy: una gran infraestructura de información territorial disponible para todas las
Administraciones públicas, fedatarios, empresas y ciudadanos en general, cuya
presencia en la sociedad y cuya complejidad demanda la existencia de una ley propia
que regule su configuración y actividad. Se garantiza con ello que la institución catastral
estará eficazmente no sólo al servicio de los principios de generalidad y justicia
tributaria, sino también capacitada para facilitar la asignación equitativa de los recursos
públicos, principios constitucionales en cuya aplicación material es ya hoy notable la
colaboración del Catastro , como lo prueba su utilización por las diversas
Administraciones para la gestión o el control de subvenciones nacionales o
comunitarias, o la paulatina incorporación de la información gráfica y de la
identificación catastral de las fincas al Registro de la Propiedad.
Dicho Registro, institución a la que el ordenamiento jurídico atribuye la esencial
función, propia de todo Estado moderno, de garantizar la protección de los derechos
inscritos y, con ello, del tráfico jurídico-inmobiliario, es el único registro que tiene
efectos de fe pública respecto de la titularidad y derechos reales sobre bienes inmuebles.
Los tres lustros transcurridos desde la publicación de la Ley 39/1988, de 28 de
diciembre , reguladora de las Haciendas Locales, última que, a su vez, disciplina
también el Catastro , han sido testigos de la creciente percepción de la importancia de
coordinar y unificar todas las tareas relacionadas con su elaboración o, lo que es lo
mismo, con el mantenimiento actualizado de la base de datos que constituye su
principal activo. En este contexto, han sido numerosas las disposiciones de diverso
rango que han modificado o completado la normativa inicialmente contenida en la Ley
reguladora de las Haciendas Locales . Entre ellas, es forzoso referirse a la Ley 53/1997,
de 27 de noviembre, por la que se modifica parcialmente la Ley 39/1988, de 28 de
diciembre , reguladora de las Haciendas Locales, y se establece una reducción en la
base imponible del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, así como a las Leyes 42/1994, de
30 de diciembre, 13/1996, de 30 de diciembre, 50/98, de 30 de diciembre, 55/1999, de
29 de diciembre, 14/2000, de 29 de diciembre y 24/2001, de 27 de diciembre, todas
ellas de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social."
La propia Ley 48/2002, de 23 de diciembre, en su Disposición Final Segunda, autorizó
al Gobierno para refundir en el plazo máximo de 15 meses y en un solo texto, las
disposiciones vigentes reguladoras del Catastro Inmobiliario, comprendidas su
regularización, aclaración y armonización. Y es así, como surgió el Real Decreto
Legislativo 1/2004, de 5 de marzo , por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley
del Catastro Inmobiliario, cuyo artículo 6 define a efectos catastrales , al bien inmueble,
y procede a realizar una clasificación de lo que ostentan dicha categoría, al señalar:
"1. A los exclusivos efectos catastrales , tiene la consideración de bien inmueble la
parcela o porción de suelo de una misma naturaleza, enclavada en un término municipal
y cerrada por una línea poligonal que delimita, a tales efectos, el ámbito espacial del
derecho de propiedad de un propietario o de varios pro indiviso y, en su caso, las
construcciones emplazadas en dicho ámbito, cualquiera que sea su dueño, y con
independencia de otros derechos que recaigan sobre el inmueble.
2. Tendrán también la consideración de bienes inmuebles:
a) Los diferentes elementos privativos de los edificios que sean susceptibles de
aprovechamiento independiente, sometidos al régimen especial de propiedad horizontal,
así como el conjunto constituido por diferentes elementos privativos mutuamente
vinculados y adquiridos en unidad de acto y, en las condiciones que reglamentariamente
se determinen, los trasteros y las plazas de estacionamiento en pro indiviso adscritos al
uso y disfrute exclusivo y permanente de un titular. La atribución de los elementos
comunes a los respectivos inmuebles, a los solos efectos de su valoración catastral , se
realizará en la forma que se determine reglamentariamente.
b) El ámbito espacial de una concesión administrativa sobre los bienes inmuebles o
sobre los servicios públicos a los que se hallen afectos.
c) Los comprendidos en el artículo 8 de esta Ley.
3. A cada bien inmueble se le asignará como identificador una referencia catastral ,
constituida por un código alfanumérico que permite situarlo inequívocamente en la
cartografía oficial del Catastro .
4. Los bienes inmuebles se clasifican catastralmente en urbanos, rústicos y de
características especiales."
El presente litigio, se centra en relación con la última de la categoría de la clasificación
tripartita contenida en el precepto que acabamos de transcribir, esto es, en relación con
la delimitación de "bienes inmuebles de características especiales", acerca de los cuales,
el artículo 8 de la misma Ley, señala:
"1. Los bienes inmuebles de características especiales constituyen un conjunto complejo
de uso especializado, integrado por suelo, edificios, instalaciones y obras de
urbanización y mejora que, por su carácter unitario y por estar ligado de forma
definitiva para su funcionamiento, se configura a efectos catastrales como un único bien
inmueble.
2. Se consideran bienes inmuebles de características especiales, los comprendidos,
conforme al apartado anterior, en los siguientes grupos:
a) Los destinados a la producción de energía eléctrica y gas y al refino de petróleo, y las
centrales nucleares.
b) Las presas, saltos de agua y embalses, incluido su lecho o vaso, excepto las
destinadas exclusivamente al riego.
c) Las autopistas, carreteras y túneles de peaje.
d) Los aeropuertos y puertos comerciales."
Así pues, en el referido precepto se contiene, de un lado, un concepto descriptivo de los
bienes inmuebles de características especiales (apartado 1) y, de otro, una enumeración
y clasificación en cuatro grupos, que debe reputarse "numerus clausus", porque ningún
inmueble que no se encuentre incluido en el apartado 2, podrá aspirar a recibir la
denominación de bien de "características especiales".
Pues bien, el artículo 23 del Real Decreto 417/2006 , 7 de abril , por el que se aprueba
el Reglamento de la Ley del Catastro, establece:
"1. A efectos de su incorporación al Catastro , el conjunto complejo que, de acuerdo con
lo previsto en el artículo 8.1 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario,
sea susceptible de calificarse como bien inmueble de características especiales se
entenderá como un único bien inmueble, con independencia de que pueda estar
integrado por uno o varios recintos o parcelas o de su configuración territorial, en caso
de estar situado en distintos términos municipales.
No formarán parte de dichos inmuebles los depósitos de residuos aislados, ni los canales
o tuberías de transporte u otras conducciones que se sitúen fuera de las parcelas en las
que se localice la construcción principal, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente.
2. Conforme a lo dispuesto en el artículo 8 del Texto Refundido de la Ley del Catastro
Inmobiliario, se consideran bienes inmuebles de características especiales, por constituir
un conjunto complejo de uso especializado y reunir las demás condiciones establecidas
en el apartado 1 del citado artículo, los siguientes inmuebles:
Grupo A. Integran este grupo los siguientes bienes inmuebles:
A.1. Los destinados a la producción de energía eléctrica que de acuerdo con la
normativa de regulación del sector eléctrico deban estar incluidos en el régimen
ordinario. No obstante, los bienes inmuebles destinados a la producción de energía
hidroeléctrica sólo se integrarán en este grupo cuando, no estando incluidos en el Grupo
B, superen los 10 mW de potencia instalada. En este último supuesto, también formarán
parte del inmueble los canales, tuberías de transporte u otras conducciones que se sitúen
fuera de las parcelas, incluido el embalse o azud, y que sean necesarias para el
desarrollo de la actividad de obtención o producción de energía hidroeléctrica.
A.2. Los destinados a la producción de gas, entendiendo incluida en ésta, tanto la
extracción del yacimiento como la regasificación, o actividad de transformación del
elemento líquido en gaseoso, así como la licuefacción, siempre que estas actividades se
destinen principalmente al suministro final a terceros por canalización.
A.3. Los destinados al refino del petróleo.
A.4. Las centrales nucleares.
Grupo B. Integran este grupo los embalses superficiales, incluido su lecho o fondo, la
presa, la central de producción de energía hidroeléctrica, el salto de agua y demás
construcciones vinculadas al proceso de producción, así como los canales, tuberías de
transporte u otras conducciones que se sitúen fuera de las parcelas y que sean necesarias
para el desarrollo de la actividad de obtención o producción de energía hidroeléctrica,
siempre que tengan las dimensiones o capacidad de embalse o de desagüe propios de las
grandes presas conforme a lo dispuesto en la normativa sectorial. En todo caso, se
exceptúan los destinados exclusivamente al riego.
Grupo C. Integran este grupo las autopistas, carreteras y túneles cuando, en cualquiera
de ellos, se encuentre autorizado el establecimiento de peaje de acuerdo con la
legislación sectorial.
Grupo D. Integran este grupo los siguientes bienes inmuebles:
D1. Los aeropuertos, entendiéndose como tales los así definidos por la legislación
sectorial.
D2. Los puertos comerciales.
3. Cuando los bienes que, conforme a los apartados anteriores, deban clasificarse como
inmuebles de características especiales, se localicen parcialmente fuera del territorio al
que resulta de aplicación el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, se
incorporará a la base de datos catastral exclusivamente la superficie que ocupen en el
citado territorio."
Vemos pues, que respecto de los bienes destinados a la producción de energía eléctrica,
y a efectos de su delimitación como "bienes inmuebles de características especiales", el
artículo 23 del Reglamento llama a la normativa reguladora del sector eléctrico,
considerando como tales, solo los que se incluyan en el régimen ordinario de
producción de energía eléctrica.
La normativa objeto de remisión, está constituida por la Ley 54/1997, de 27 de
noviembre, del Sector Eléctrico , que en su Título IV, y bajo la rúbrica de "producción
de energía eléctrica", distingue dos sistemas, denominados, de "régimen ordinario"
(artículos 21 a 26 , ambos inclusive art.21 art.22 art.23 art. art. art.26 ) y de "régimen
especial" ( artículos 27 a 31 , también con inclusión de ambos art.27 art.28 art.29
art.30 art.31), siendo la razón de éste último, tal como ha reconocido la Sentencia de la
Sección ·3ª de esta Sala, de 4 del corriente mes de mayo, "la consecución de objetivos
tales como la mejora de la eficiencia energética, la reducción del consumo y la
protección del medio ambiente, por otra parte, necesarios en función de los
compromisos adquiridos por España en la reducción de gases productores de efecto
invernadero".
Pues bien, según el artículo 27 de la Ley:
"La actividad de producción de energía eléctrica tendrá la consideración de producción
en régimen especial en los siguientes casos, cuando se realice desde instalaciones cuya
potencia instalada no supere los 50 MW:
a) Autoproductores que utilicen la cogeneración u otras formas de producción de
electricidad asociadas a actividades no eléctricas siempre que supongan un alto
rendimiento energético.
b) Cuando se utilice como energía primaria alguna de las energías renovables no
consumibles, biomasa o cualquier tipo de biocarburante, siempre y cuando su titular no
realice actividades de producción en el régimen ordinario.
c) Cuando se utilicen como energía primaria residuos no renovables.
También tendrá la consideración de producción en régimen especial la producción de
energía eléctrica desde instalaciones de tratamiento y reducción de los residuos de los
sectores agrícola, ganadero y de servicios, con una potencia instalada igual o inferior a
25 MW, cuando supongan un alto rendimiento energético.
TERCERO.- En torno a los preceptos que hemos transcrito en el anterior Antecedente,
gira la controversia del presente recurso, a cuyos efectos, repetimos que la demandante
solicita se dicte sentencia en la que se "declare la nulidad de pleno derecho del párrafo
del artículo 23 del Reglamento aprobado por Decreto 417/2006, concretado en esta
demanda, en el sentido de que no procede considerar únicamente incluidos como
BICES los bienes destinados a producción de energía eléctrica acogidos al régimen
general, anulando en consecuencia tal limitación y respetando la redacción dada por el
art. 8 del TR aprobado por R.D. Legislativo 1/2004, de 5 de marzo."
A lo largo del cuerpo de la demanda, la parte actora va exponiendo cuál es su intención
y así, en la página 5 de dicho escrito, se señala:
"En desarrollo de la Ley del Catastro y del Texto Refundido citado, se aprobó por el
Consejo de Ministros en su reunión de 7 de abril de 2006, mediante Real Decreto
417/2006 , el Reglamento de desarrollo, cuyo art. 23, objeto ahora de impugnación,
excluye de forma clara como Bienes Inmuebles de Características especiales, entre
otros, a los parques eólicos cuyos Ayuntamientos afectados, integrados en la
FEDERACION GALLEGA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS (FEGAMP) no tienen
posibilidad catastral de percibir el IBI de tales bienes como BICES, a diferencia de la
clara discriminación infundada que lleva a cabo el Reglamento impugnado, dado que el
contenido del denominado GRUPO A del art. 23 , considera Bienes Inmuebles de
Características Especiales a los "destinados a la producción de energía eléctrica que de
acuerdo con la normativa de regulación del sector eléctrico deban estar incluidos en el
régimen ordinario", al considerarse los parques eólicos por la potencia inferior a 50 Mw,
dentro del REGIMEN ESPECIAL de producción de energía eléctrica que ha venido
siendo regulada por la Ley 54/1997 reguladora del Sector Eléctrico y Decretos que la
desarrollan y que se invocarán en la fundamentación del recurso".
A ello, se añade en la página 15 del referido escrito de demanda, la diferencia entre ser
considerado "bien urbano", con tributación al 0,4 (artículo 72.1 de la Ley de Haciendas
Locales), pues "si se considerase BICE, estarían entre el 0,6 y el 1,3 (art. 72.2 del
TRLHL), lo que provoca una clara discriminación fiscal y desigualdad constitucional al
excluir infraestructuras como los parques eólicos que nada tienen que ver con
construcciones urbanas y si con construcciones singulares por la propia singularidad de
la construcción, pues no deja de ser una central de producción de energía eléctrica,
como lo son las hidráulicas, nucleares etc...", lo cual "provoca a las claras una FALTA
DE INGRESOS MUNICIPALES PROVOCADO POR LA EXCLUSION COMO
BICES DE LOS PARQUES EOLICOS al no poder aplicar tipos de hasta el 1,3, como el
resto de los "acotados por el Reglamento BICES."
Por último, en la página 20 del citado escrito, se señala que "el núm. 2 del citado art. 23,
sin embargo, y como desarrollo expreso de los grupos que integran los BICES,
establece, como ya se ha dicho en los Antecedentes, lo siguiente: Grupo A): A.1 Los
destinados a la producción de energía eléctrica que de acuerdo con la normativa de
regulación del sector eléctrico deban estar incluidos en el régimen ordinario", a lo cual
se añade que "ello supone una CLARA LIMITACION Y DISCRIMINACION AL
EXCLUIR A LOS BIENES DE PRODUCCIÓN EXCLUIDOS DEL REGIMEN
ORDINARIO, es decir, los acogidos al REGIMEN ESPECIAL".
La primera razón que expone la parte demandante en defensa de su pretensión, es la de
que la exclusión de centrales o parques eólicos, de la consideración de "Bienes
inmuebles de características especiales", supone una discriminación legal.
A estos efectos, y tras transcribir el precepto impugnado, señala que como la normativa
del sector eléctrico, y fundamentalmente los artículos 21 y 27 y ss. de la Ley de
Ordenación del Sector Eléctrico , de 27 de noviembre de 1997 art.21 art.27 , integra en
el régimen especial a las instalaciones cuya potencia no supere los 50 Mw, potencia que
no suelen alcanzar los parques eólicos (al igual que otras fuentes energéticas de
producción, solar, fotovoltaíca etc. aquellos quedan excluidos de la consideración de
bienes inmuebles de características especiales y "tal limitación viene impuesta
únicamente por dicho Reglamento, dado que como tantas veces se ha insistido, el art. 8
del T.R. de la L.C.I . considera genéricamente como BICES a los bienes destinados a la
"PRODUCCION DE ENERGIA ELECTRICA" sin limitación con rango de ley alguna
y además siempre que constituyan tales bienes, un "conjunto complejo de uso
especializado."
Se argumenta igualmente que "un parque eólico, por lo general, precisa de una gran
superficie para su implantación dependiendo fundamentalmente de la potencia instalada
y de la potencia unitaria de las turbinas o aerogeneradores que se utilicen. Estos últimos
están formados por la góndola, palas de rotor, buje, eje de baja velocidad, multiplicador,
eje de alta velocidad con su freno mecánico, generador eléctrico, mecanismo de
orientación, controlador electrónico, sistema hidráulico, la unidad de refrigeración,
torre, anemómetro y veleta. Así, los aerogeneradores, se ubican en lo que se denomina
la plataforma eólica estando separados dichos aerogeneradores para evitar en lo posible
pérdidas energéticas. El resto de instalaciones del parque eólico, están formadas las
zanjas de paso de cables eléctricos y de control que existen entre las distintas turbinas
eólicas, el edificio de control, mando y maniobra cercano a la plataforma eólica, la
subestación eléctrica, la cual está interconectada con los aerogeneradores, así como los
caminos, pistas de acceso que se encuentran en la zona de afectación. Dichas
instalaciones son objeto de la correspondiente obra civil para la cimentación de las
torres, la realización de las obras de las canalizaciones de tendido y cableado eléctrico,
la construcción de viales, etc. "
En consecuencia entiende la demandante que "no hay razón excluyente, por ello, en la
LEY DEL CATASTRO para justificar que el Reglamento haya puesto dicha limitación,
tal vez fundado en razones ecológicas o medioambientales, intentando NO GRAVAR la
energía MAS LIMPIA, pero olvidando claramente que el HECHO IMPONIBLE DEL
IBI no es la producción de energía más o menos limpia y más convencional, sino la
EXISTENCIA MISMA PATRIMONIAL DE UN BIEN INMUEBLE O UN
DERECHO REAL SOBRE EL MISMO (concesión, etc. y sin que tampoco exista
norma con rango de ley que declare la no sujeción o exención en el IBI de los bienes
inmuebles destinados a la producción de energía eléctrica.
En segundo lugar, la entidad demandante alega lo que denomina "infracción del
principio constitucional de ilegalidad en el ejercicio de la potestad reglamentaria", a
cuyos efectos sostiene que determinando la Ley 48/2002 y el Texto Refundido de 5 de
marzo de 2004, los bienes que tienen la consideración de "BICES" y los artículo 61 y 62
del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004,
de 5 de marzo ) art.61 art.62 el hecho imponible y sujeto pasivo del IBI, "no puede
sustituirse ni el hecho imponible ni el sujeto pasivo mediante Decreto reglamentario,
por ser ambos componentes esenciales del impuesto y por ello, materia reservada a la
ley".
Por último, se alega la infracción por el Real Decreto impugnado, de los principios de
autonomía local y suficiencia financiera, así como del artículo 9 del Texto Refundido de
Haciendas Locales, en materia de exenciones tributarias.
Frente a ello, el Abogado del Estado, en su contestación a la demanda, mantiene la tesis
de que del artículo 8 de la Ley del Catastro se deduce que no todo bien destinado a la
producción de energía eléctrica es catastralmente un bien de características especiales.
"Lo son aquellos que conforme al apartado 1 reúnen determinadas características: hace
falta que se trate de un conjunto complejo y unitario de uso especializado, en el que
haya edificios, instalaciones y obras de urbanización y mejora. Por tanto, en principio,
un generador eólico no puede considerarse (sin más y por el mero hecho de estar
destinado a producir energía eléctrica), como un bien inmueble de características
especiales, e incluso tampoco un parque eólico". A ello, añade el Abogado del Estado,
que en el artículo 23 del Reglamento hay una lógica remisión a la normativa de
regulación del sector eléctrico, pues "se considera que solo deben estar incluidos en la
categoría de inmuebles catastrales de características especiales, aquellos que según esta
legislación sectorial son productores de energía eléctrica en "régimen ordinario" de
producción (lo cual se justifica en el primer inciso del apartado 2). Para la norma
(concluye su razonamiento el Abogado del Estado), solo estos cumplen las
características generales que señala la Ley en su artículo 8 apartado primero".
El Defensor de la Administración, apoya su tesis en los informes obrantes en el
expediente administrativo, emitidos por la Subcomisión de Régimen Económico,
Financiero y Fiscal de la Comisión Nacional de Administración Local y de la Dirección
General del Catastro . También se transcribe el contenido del dictamen del Consejo de
Estado, en la parte que afecta al artículo 23 del Real Decreto aquí recurrido.
Junto a ello, el Abogado del Estado sostiene que el Reglamento ejecutivo, como el aquí
impugnado, "no es un mero ejecutor de la Ley que deba reproducir literalmente esta,
sino que puede explicitarla y aclarar sus reglas, puede tener un cierto contenido
innovador, añadiendo que en el presente caso, no existe infracción de los principios de
"legalidad, seguridad e igualdad".
Por último, también se afirma y razona que el Real Decreto impugnado no supone
infracción del principio de autonomía local, ni de las normas que regulan las exenciones
tributarias.
CUARTO.- Para dar respuesta a la cuestión de fondo del presente recurso contenciosoadministrativo, expuesta con anterioridad, comenzamos por señalar que, tal como tiene
reiteradamente declarado esta Sala, si el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de
llevarse a cabo siempre, de acuerdo con la Constitución y las leyes (artículo 97 CE ), en
el caso específico de los Reglamento ejecutivos, la ley que desarrollan, se convierte en
el límite y al mismo tiempo parámetro de medición más próximo, para calibrar su ajuste
al ordenamiento jurídico. Y por este camino, se ha señalado también de modo reiterado,
que el Reglamento, en cuanto norma jurídica de carácter general emanada de la
Administración, tiene un valor subordinado a la Ley a la que complementa, por lo que,
dada su función de colaboración, debe distinguirse entre la normación básica de las
cuestiones fundamentales que siempre corresponde a la Ley, y aquéllas otras normas,
secundarias pero necesarias para la puesta en práctica de la Ley, que si pueden
contenerse en los Reglamentos.
En el marco que acabamos de enunciar, es decir siempre en forma acorde con la
Constitución y el resto del ordenamiento jurídico, el reglamento ejecutivo, como
complemento indispensable de la Ley, puede explicitar reglas que estén simplemente
enunciadas en la misma y puede aclarar preceptos de ella que sean imprecisos, de suerte
que puede ir más allá de ser puro ejecutor de la Ley.
Pues bien, como se expuso con anterioridad, el artículo 8 del Texto Refundido de la Ley
del Catastro Inmobiliario , señala que "Los bienes inmuebles de características
especiales constituyen un conjunto complejo de uso especializado, integrado por suelo,
edificios, instalaciones y obras de urbanización y mejora que, por su carácter unitario y
por estar ligado de forma definitiva para su funcionamiento, se configura a efectos
catastrales como un único bien inmueble".
Este concepto legal de los "bienes inmuebles de características especiales", capta, en
parte al menos, la terminología que ya empleara la Sentencia de esta Sala de 15 de enero
de 1998, dictada en recurso de casación en interés de la Ley, en la que se definió a las
centrales hidroeléctricas como: "un conjunto unitario de edificios, instalaciones y
construcciones de variada tipología, destinado a un uso industrial, cual es el
aprovechamiento del agua embalsada para la producción de energía eléctrica."
Pero la definición indicada se ve complementada con la enumeración contendida en el
apartado 2 del artículo 8, donde se atribuye la condición de "bienes inmuebles de
características especiales" a: "a) Los destinados a la producción de energía eléctrica y
gas y al refino de petróleo, y las centrales nucleares."
Ninguna límitación establece la Ley para tener aquella calificación, a los bienes
destinados a la producción de energía eléctrica, salvo la que deriva de la necesidad que
cumplan con los caracteres que delimitan el concepto contenido en el apartado 1 del
artículo 8. Dicho de otra forma, los bienes destinados a la producción de energía
eléctrica solamente pueden quedar excluidos de la condición de bienes inmuebles de
"características especiales", si no concurren en ellos los caracteres delimitadores de los
mismos, que se especifican el precepto legal últimamente citado.
Por ello, debemos reputar contraria a Derecho la restricción operada por el Reglamento,
con base a criterios o parámetros no contemplados en la propia Ley que desarrolla, pues,
en efecto, el artículo 23.2 del Real Decreto 417/2006, de 7 de abril, solo incluye en el
Grupo A, a los bienes inmuebles "destinados a la producción de energía eléctrica que de
acuerdo con la normativa de regulación del sector eléctrico deban estar incluidos en el
régimen ordinario", excluyendo así de forma injustificada a todos los bienes destinados
a la producción de energía eléctrica en régimen especial, con base en un criterio que no
aparece previsto en la ley que se desarrolla y sin que ello puede ampararse en que esta
última clase de bienes pasan al régimen ordinario, cuando la producción se realice desde
instalaciones cuya potencia instalada supere los 50Mw (artículo 27 de la Ley 54/1997,
de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico), pues éste último criterio de delimitación
tampoco aparece previsto en el artículo 8 del Texto Refundido de la Ley del Catastro
Inmobiliario , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, antes
transcrito.
Aún reconociendo el loable intento de establecer un sistema objetivo que refuerce la
seguridad jurídica, la distinción entre régimen ordinario y especial de producción de
energía eléctrica, contenida en la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, con otros objetivos
antes aludidos, no resulta de legal aplicación para la calificación o no determinados
bienes, como de "características especiales", si ello se hace, como ocurre en el presente
caso, por vía de remisión reglamentaria y con infracción del principio de jerarquía
normativa respecto de la ley que se desarrolla.
Traducido lo anterior a la producción de energía eólica, que es la razón última del
presente recurso contencioso administrativo, puede que un "generador eólico", como
dice el Abogado del Estado no deba considerarse bien inmueble de "características
especiales", pero no porque su potencia no supere los 50 Mw, o porque, en definitiva,
esté sujeto a régimen especial de producción de energía eléctrica (parámetros,
insistimos, no previstos en el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 4 de marzo , de
aprobación del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario), sino porque,
como también reconoce el Defensor de la Administración en su escrito de contestación
a la demanda, para alcanzar aquella consideración, "hace falta que se trate de un
conjunto complejo y unitario de uso especializado, en el que haya edificios,
instalaciones y obras de urbanización y mejora". Dicho en otros términos, el
Reglamento no puede entender cumplidas las características reconocidas en el artículo
8.1 de la Ley, en función de que el generador supere la potencia de 50 Mw, o, expresado
lo anterior desde el reverso, ello puede hacerlo solo la propia Ley. En fin,
evidentemente que todo lo anterior es predicable igualmente respecto de los
denominados "parques eólicos".
Por tanto, y sin entrar en otras consideraciones, procede declarar la nulidad de pleno
derecho del precepto que incurre en la infracción alegada, permitiendo la aplicación del
concepto y enumeración del artículo 8 del Texto Refundido de la Ley del Catastro
Inmobiliario, sin restricción alguna que derive de norma reglamentaria.
QUINTO.- En consecuencia, estimando el recurso contencioso-administrativo
interpuesto por la representación procesal de la Federación Gallega de Municipios y
Provincias (FEGAMP), procede declarar la nulidad de pleno derecho, del artículo 23.2.
del Real Decreto 417/2006, de 7 de abril, por el que se integra en el Grupo A, de los
bienes inmuebles de características especiales, con la identificación A.1, a: "Los
destinados a la producción de energía eléctrica" y en la medida en que se añade el
siguiente inciso: "que de acuerdo con la normativa de regulación del sector eléctrico
deban estar incluidos en el régimen ordinario", el cual quedará expulsado del
ordenamiento jurídico.
SEXTO.- En aplicación del artículo 107.2 de la Ley Jurisdiccional, procede ordenar la
publicación de esta sentencia en el Boletín Oficial del Estado.
SEPTIMO.- No concurren circunstancias especiales para la condena en costas.
Por las razones expuestas, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar
que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución.
FALLO
PRIMERO.- Que debemos estimar y estimamos el presente recurso contenciosoadministrativo, interpuesto por interpuesto por la representación procesal de LA
FEDERACION GALLEGA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS (FEGAMP), contra el
Real Decreto 417/2006, de 7 de abril, por el que se desarrolla el Texto Refundido de la
Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de
marzo.
SEGUNDO.- Que debemos declarar y declaramos nulo de pleno derecho el siguiente
inciso del artículo 23.2. Grupo A. A.1. de Real Decreto 417/206, de 7 de abril : "que de
acuerdo con la normativa de regulación del sector eléctrico deban estar incluidos en el
régimen ordinario".
TERCERO.- Publíquese este fallo y el inciso del precepto anulado en el Boletín Oficial
del Estado, a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio,
reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
CUARTO.- Que debemos declarar y declaramos, que no concurren circunstancias
especiales para la imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa,
definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernández
Montalvo Manuel Vicente Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frias
Ponce Manuel Martín Timón Jaime Rouanet Moscardó Publicación.- Leída y publicada
ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D.
Manuel Martín Timón, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario
Certifico.