Informe Jurídico ¿Tenemos un TC de protección de derechos fundamentales o un TC de improcedencias? Juan Carlos Ruiz Molleda Área de litigio constitucional Instituto de Defensa Legal El Tribunal Constitucional (TC) es un órgano de control de la constitucionalidad fundamental en un Estado democrático moderno, intérprete supremo de la Constitución y máxima y definitiva instancia de los procesos constitucionales. En ese sentido, sus resoluciones y sentencias son fundamentales, pues a través de ellas se imparte justicia, y más en concreto, se protegen derechos constitucionales de la población. Según el artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, aprobado mediante Ley 28237, son fines esenciales de los procesos constitucionales garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales. No obstante, eso no parece que viene sucediendo en el TC desde el año 2005. En efecto, si uno revisa las cifras globales de expedición de resoluciones del TC del año 2005 hasta el año 2011, uno encuentra que la mayor cantidad de estas resoluciones son improcedencias, es decir resoluciones donde se rechaza la demanda por ausencia de requisitos procesales, sin entrar a analizar el fondo. Es que acaso la mayoría de las demandas que llegan al TC, carecen de los elementos mínimos de procedencia, o es que acaso existen otras razones, que tiene que ver con la necesidad de cumplir en el TC, con determinadas cuotas mínimas de productividad de resoluciones expedidas, independientemente que estas reúnan los elementos de procedencia, o resulte imperativo la intervención del TC para proteger derechos fundamentales afectados. Ciertamente, no descartamos en que en no pocos casos, estas resoluciones de improcedencia sean expedidas ante demandas temerarias, o cuando no se han reunido los requisitos mínimos de procedencia establecidos en el artículo 5 del Código Procesal Constitucional, sin embargo, nos preguntamos si en todos los casos, estamos ante demandas mal planteadas. 1. La inadmisibilidad y la improcedencia de las demandas El TC habla a través de sus resoluciones, pudiendo estas ser estimatorias o desestimatorias. En el primer caso serán declaradas fundadas, es decir, el TC concede la tutela solicitada ingresando al fondo del asunto, en el segundo caso, pueden ser declaradas inadmisibles, improcedentes o improcedentes. Serán declaradas inadmisibles cuando haya incumplimiento de los requisitos formales para la presentación de las demandas Para el caso del proceso de inconstitucionalidad, el cual es competencia exclusiva del Tribunal Constitucional, el artículo 101º del Código Procesal Constitucional precisa que la demanda escrita debe contener por lo menos los siguientes datos o anexos: a) b) c) d) e) f) La identidad de los órganos o personas que interponen la demanda y su domicilio legal y procesal. La indicación de la norma que se impugna en forma precisa. Los fundamentos en que se sustenta la pretensión. La relación numerada de los documentos que se acompañan. La designación del apoderado si lo hubiere. Copia simple de la norma objeto de la demanda, precisándose el día, mes y año de su publicación. Para el caso del proceso de amparo, el cual pasa a conocer el Tribunal Constitucional en última y definitiva instancia, el artículo 42º del Código Procesal Constitucional estipula que la demanda debe cumplir con los siguientes requisitos: a) La designación del juez ante quien se interpone. b) El nombre, la identidad y el domicilio procesal del demandante. c) El nombre y el domicilio del demandado, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 7º del presente Código. d) La relación enumerada de los hechos que hayan producido, o estén en vías de producir la agresión del derecho constitucional. e) Los derechos que se consideran violados o amenazados. f) El petitorio, que comprende la determinación clara y concreta de lo que se pide. g) La firma del demandante o de su representante o de su apoderado, y la del abogado. De otro lado, serán declaradas improcedentes las demandas cuando no se cumplen con los requisitos procesales, necesarios para que puede establecerse una relación procesal. Las causales de improcedencia se encuentran explicitadas en el artículo 5º del Código Procesal Constitucional de la siguiente manera: “Artículo 5º.- No proceden los procesos constitucionales cuando: 1. Los hechos y el petitorio de la demanda no están referidos en forma directa al contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado. 2. Existan vías procedimentales específicas e igualmente satisfactorias, para la protección del derecho constitucional amenazado o vulnerado, salvo cuando se trate del proceso de hábeas corpus. 3. El agraviado haya recurrido previamente a otro proceso judicial para pedir tutela respecto de su derecho constitucional. 4. No se hayan agotado las vías previas, salvo en los casos previstos por este Código y en el proceso de hábeas corpus. 5. A la presentación de la demanda ha cesado la amenaza o violación de un derecho constitucional o se ha convertido en irreparable. 6. Se cuestione una resolución firme recaída en otro proceso constitucional o haya litispendencia. 7. Se cuestionen las resoluciones definitivas del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de destitución y ratificación de jueces y fiscales, siempre que dichas resoluciones hayan sido motivadas y dictadas con previa audiencia al interesado. 8. Se trate de conflictos entre entidades de derecho público interno. Los conflictos constitucionales surgidos entre dichas entidades, sean poderes del Estado, órganos de nivel o relevancia constitucional, gobiernos locales y regionales, serán resueltos por las vías procedimentales correspondientes. 9. Ha vencido el plazo para interponer la demanda, con excepción del proceso de hábeas corpus.” 2. La improcedencias del 2005 al 2011 A continuación mostramos las cifras que dan cuenta de las resoluciones de improcedencia expedidas por el TC: a. Presidencia de Javier Alva Orlandini (2002 - 2005). Durante su presidencia de un total de 10,529 resoluciones expedidas por el TC en el año 2005, el número total de demandas declaradas improcedentes en este período asciende a 7,439. Dentro de ese grupo, la mayoría, 5,268 casos, corresponden al proceso constitucional de amparo; 1 499, al proceso de cumplimiento; 327, al proceso de hábeas corpus; 341, a las quejas; y 4, al proceso de hábeas data. En términos porcentuales tenemos que el 70.65% de las demandas relativas a este tipo de procesos fue declarado improcedente. Cabe destacar, además, que en el caso concreto de los procesos de amparo y de hábeas corpus, tal porcentaje asciende al 70.31% y al 35.16%, respectivamente. 2 FALLO: 2005 HC AMPARO AC HD QUEJAS TOTAL IMPROCEDENCIAS 327 5268 1499 4 341 7439 TOTAL 930 7493 1702 13 391 10529 35,16 70,31 88,07 30,77 87,21 70,65 PORCENTAJE Fuente: Página web del Tribunal Constitucional (www.tc.gob.pe) Elaboracion: Enrique A. Arias Aróstegui b. Presidencia de Víctor García Toma (2005-2006). Durante su presidencia, tenemos que de un total de 10,809 resoluciones expedidas en el año 2006, el número de demandas declaradas improcedentes en este periodo asciende a 4,604. Dentro de ese grupo, 1 861 casos, corresponden tanto al proceso constitucional de amparo como al proceso de cumplimiento; 593, al proceso de hábeas corpus; 279, a las quejas; y 10, al proceso de hábeas data. En términos porcentuales tenemos que el 42.59% de las demandas relativas a este tipo de procesos fue declarado improcedente. Cabe destacar, además, que en el caso concreto de los procesos de amparo y de hábeas corpus, tal porcentaje asciende al 24.73% y al 62.49%, respectivamente. 3 FALLO: 2006 HC AMPARO AC HD QUEJAS TOTAL IMPROCEDENCIAS 593 1861 1861 10 279 4604 TOTAL 949 7525 1957 59 319 10809 62,49 24,73 95,09 16,95 87,46 42,59 PORCENTAJE Fuente: Página web del Tribunal Constitucional (www.tc.gob.pe) Elaboracion: Enrique A. Arias Aróstegui c. Presidencia de César Landa Arroyo (2006-2008) Durante su presidencia podemos apreciar que de un total de 6,382 de resoluciones expedidas en el año 2007, el número de demandas declaradas improcedentes en este periodo asciende a 3,551. Dentro de ese grupo, la mayoría, 2 059 casos, corresponden al proceso constitucional de amparo; 521, al proceso de cumplimiento; 737, al proceso de hábeas corpus; 223, a las quejas; y 11, al proceso de hábeas data. En términos porcentuales tenemos que el 55.64% de las demandas relativas a este tipo de procesos fue declarado improcedente. Cabe destacar, además, que en el caso concreto de los procesos de amparo y de hábeas corpus, tal porcentaje asciende al 46.74% y al 69.14%, respectivamente. FALLO: 2007 HC AMPARO AC HD QUEJAS TOTAL 737 2059 521 11 223 3551 TOTAL 1066 4405 579 73 259 6382 PORCENTAJE 69,14 46,74 89,98 15,07 86,10 55,64 IMPROCEDENCIAS Fuente: Página web del Tribunal Constitucional (www.tc.gob.pe) Elaboracion: Enrique A. Arias Aróstegui d. Presidencia de Carlos Mesía Ramírez (2008-2009) Durante su presidencia, de un total de 6,784 resoluciones expedidas en el año 2008, el número total de demandas declaradas improcedentes en este periodo asciende a 4 171. Dentro de ese grupo, la mayoría, 2 793 casos, corresponden al proceso constitucional de amparo; 319, al proceso de cumplimiento; 777, al proceso de hábeas corpus; 271, a las quejas; y 11, al proceso de hábeas data. En términos porcentuales tenemos que el 61.48% de las demandas relativas a este tipo de procesos fue declarado improcedente. Cabe destacar, además, que en el caso concreto de los procesos de amparo y de hábeas corpus, tal porcentaje asciende al 56.38% y al 70.57%, respectivamente. 4 FALLO: 2008 HC AMPARO AC HD QUEJAS TOTAL 777 2793 319 11 271 4171 TOTAL 1101 4954 380 28 321 6784 PORCENTAJE 70,57 56,38 83,95 39,29 84,42 61,48 IMPROCEDENCIAS Fuente: Página web del Tribunal Constitucional (www.tc.gob.pe) Elaboracion: Enrique A. Arias Aróstegui e. Presidencia de Juan Vergara Gotelli (2009-2010) Durante su presidencia, de un total de 6,128 resoluciones expedidas en año 2009, el número total de demandas declaradas improcedentes en este período asciende a 3,904. Dentro de ese grupo, la mayoría, 2 660 casos, corresponden al proceso constitucional de amparo; 236, al proceso de cumplimiento; 725, al proceso de hábeas corpus; 271, a las quejas; y 12, al proceso de hábeas data. En términos porcentuales tenemos que el 63.71% de las demandas relativas a este tipo de procesos fue declarado improcedente. Cabe destacar, además, que en el caso concreto de los procesos de amparo y de hábeas corpus, tal porcentaje asciende al 60.37% y al 69.25%, respectivamente. 5 FALLO: 2009 HC AMPARO AC HD QUEJAS TOTAL 725 2660 236 12 271 3904 TOTAL 1047 4406 302 53 320 6128 PORCENTAJE 69,25 60,37 78,15 22,64 84,69 63,71 IMPROCEDENCIAS Fuente: Página web del Tribunal Constitucional (www.tc.gob.pe) Elaboracion: Enrique A. Arias Aróstegui f. Presidencia de Carlos Mesía Ramírez (2010-2011) Durante su presidencia, de un total de 3,981 resoluciones expedidas por el TC en el año 2010, el número total de demandas declaradas improcedentes asciende a 2,563. Dentro de ese grupo, la mayoría, 1 666 casos, corresponden al proceso constitucional de amparo; 171, al proceso de cumplimiento; 587, al proceso de hábeas corpus; 120, a las quejas; y 19, al proceso de hábeas data. En términos porcentuales tenemos que el 64.38% de las demandas relativas a este tipo de procesos fue declarado improcedente. Cabe destacar, además, que en el caso concreto de los procesos de amparo y de hábeas corpus, tal porcentaje asciende al 60.45% y al 76.43%, respectivamente. FALLO: 2010 IMPROCEDENCIAS TOTAL PORCENTAJE HC AMPARO AC HD QUEJAS TOTAL 587 1666 171 19 120 2563 768 76,43 2756 60,45 209 81,82 42 45,24 206 58,25 3981 64,38 Fuente: Página web del Tribunal Constitucional (www.tc.gob.pe) Elaboracion: Enrique A. Arias Aróstegui Durante su presidencia, de un total de 1,345 resoluciones expedidas en el año 2011, el número total de demandas declaradas improcedentes en este periodo asciende a 851. Dentro de ese grupo, la mayoría, 526 casos, corresponden al proceso constitucional de amparo; 74, al proceso de cumplimiento; 238, al proceso de hábeas corpus; 8, a las quejas; y 5, al proceso de hábeas data. En términos porcentuales tenemos que el 63.27% de las demandas relativas a este tipo de procesos fue declarado improcedente. Cabe destacar, además, que en el caso concreto de los procesos de amparo y de hábeas corpus, tal porcentaje asciende al 54.85% y al 88.15%, respectivamente. 6 FALLO: 2011( Agosto) HC AMPARO AC HD QUEJAS TOTAL IMPROCEDENCIAS 238 526 74 5 8 851 TOTAL 270 959 89 8 19 1345 88,15 54,85 83,15 62,50 42,11 63,27 PORCENTAJE Fuente: Página web del Tribunal Constitucional (www.tc.gob.pe) Elaboracion: Enrique A. Arias Aróstegui g. Balance de las improcedencias del TC Resulta sorprendente, por decir lo menos, la gran cantidad de demandas que son rechazadas por la máxima instancia de los procesos constitucionales por cuestiones de forma y más en concreto por temas de improcedencias. En efecto, llama especialmente la atención entonces que a lo largo de estos años la mayoría o por lo menos más de la mitad de las resoluciones emitidas por el supremo intérprete de la Constitución, haya estado dirigidas a rechazar las demandas presentadas ante él por cuestiones de improcedencia. Esta tendencia de expedir mayores resoluciones de improcedencia se ha mantenido en los últimos cuatro años, es decir, desde el 2008 hasta el 2011, a pesar que la carga procesal disminuyó considerablemente a comparación de la sobrecarga experimentada a inicios del 2005. Ciertamente, las resoluciones que emite el TC en lo que respecta a las cuestiones de forma no se limitan a la declaración de improcedencia de la demanda sino que también hay resoluciones que declaran inadmisible la demanda o que, inclusive, disponen la devolución del expediente a las instancias judiciales de origen (Poder Judicial) por defectos estrictamente formales, o las resoluciones referidas a los recursos de queja, las cuales se interponen ante la denegatoria del recurso de agravio constitucional. Tales resoluciones han sido consideradas en los siguientes cuadros bajo el rubro “otros”. Año Fundada Infundada Improcedencia Otros Total 1 2005 1196 1494 7439 400 2006 1506 379 4604 4320 2007 1131 1304 3551 396 2008 817 1217 4171 579 2009 745 1151 3904 328 2010 559 787 2563 72 2011 1 166 316 851 12 10529 10809 6382 6784 6128 3981 1345 Hasta agosto del 2011, fecha de cierre de la presente investigación. 7 Año 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2 Total 10529 10809 6382 6784 6128 3981 1345 Improcedencia 7439 4604 3551 4171 3904 2563 851 Porcentaje (%) 70,65 42,59 55,64 61,48 63,71 64,38 63,27 Año Total Improcedencia Otros Resoluciones de forma (Impro + Otros) Porcentaje (%) 2005 10529 7439 400 7839 2006 10809 4604 4320 8924 2007 6382 3551 396 3947 2008 6784 4171 579 4750 2009 6128 3904 328 4232 2010 3981 2563 72 2635 2011 3 1345 851 12 863 74,45 82,56 61,85 70,02 69,06 66,19 64,16 Fuente: Página web del Tribunal Constitucional (www.tc.gob.pe) Elaboracion: Enrique A. Arias Aróstegui En este último cuadro es contundente, más de la mitad de las resoluciones que emite el TC son por cuestiones de forma. En efecto, en el año 2005, las resoluciones de forma alcanzaron a representar el 74,45% de las resoluciones expedidas por el TC (7 839 casos); en el año 2006, el 82,56% (8 924 casos); en el año 2007, el 61,85% (3 947 casos); en el año 2008, el 70,02% (4 750 casos); en el 2009, el 69,06% (4 232 casos); en el 2010, el 66,19% (2 635 casos); y hasta agosto del 2011, el 64,16% (863 casos). Fuente: Página web del Tribunal Constitucional (www.tc.gob.pe) Elaboracion: Enrique A. Arias Aróstegui 2 3 Hasta agosto del 2011, fecha de cierre de la presente investigación. Hasta agosto del 2011, fecha de cierre de la presente investigación. 8 Fuente: Página web del Tribunal Constitucional (www.tc.gob.pe) Elaboracion: Enrique A. Arias Aróstegui 3. ¿Había otra opción a la improcedencia? Nos hacemos esta pregunta cuando vemos las cifras tan abultadas. Consideramos que había otras posibilidades. En efecto, en el marco de los procesos constitucionales, y en especial en aquellos procesos constitucionales predominantemente subjetivos o de tutela de derechos fundamentales, la declaración de improcedencia o rechazo liminar de la demanda solamente tiene lugar cuando resulta evidente o manifiesto el incumplimiento de alguno de los requisitos procesales. En caso de duda razonable al calificar la admisibilidad o procedencia de la demanda, los jueces constitucionales deben pronunciarse por la continuación del proceso, en aplicación de los principios de elasticidad y pro actione, recogidos en el artículo III del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional. Sin embargo, esta no ha sido la lógica adoptada por el TC. Basta recordar sentencias como la cadete embarazada, donde el TC de oficio convierte un hábeas corpus en un amparo, para darse cuenta que si bien en muchos casos, no había otra salida que declara improcedente la demanda, en otros había otras opciones, encaminadas a salvar el proceso supliendo los errores procesales y sustanciales, en atención a la importancia y a la relevancia de los bienes jurídicos afectados. 4. Necesidad de una investigación cualitativa Lo único cierto que tenemos hasta ahora es que aproximadamente de cada diez demandas que llegan al TC, resulta que seis son declaradas improcedentes. Resulta necesario investigar las razones de esta tendencia del TC. Las cifras no nos autorizan a ir más allá. Podríamos a manera de hipótesis barajar varias posibilidades de interpretación. Podríamos sostener que este hecho responda a una actitud formalista del TC, o una decisión de cumplir con índices de productividad objetivos que nada tienen que ver con la protección de los derechos fundamentales. Es necesario, una investigación cualitativa que identifique cuales de los supuestos contenidos en el artículo 5 del Código Procesal Constitucional, son los más utilizados por el TC cuando declara improcedentes las demandas, y si han sido debidamente utilizados y estas resoluciones están correctamente motivadas. Queda de todos modos la impresión de que, para el actual TC, las forman priman sobre los fines de los procesos constitucionales. 9