La reforma judicial pendiente. Hoja de ruta

LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE
HOJA DE RUTA
Programa Justicia Viva
Instituto de Defensa Legal
La reforma judicial pendiente. Hoja de ruta
© Instituto de Defensa Legal
Director General del Instituto de Defensa Legal:
Ernesto de la Jara Basombrío
Coordinadores del Programa Justicia Viva:
Javier La Rosa Calle
David Lovatón Palacios
Coordinador de la presente publicación:
Aníbal Gálvez Rivas
Elaboración de propuestas:
Aarón Verona Badajoz
Aníbal Gálvez Rivas
Antonio Salazar García
Carlos Rivera Paz
Christine Benoît
Cruz Silva Del Carpio
David Lovatón Palacios
Javier La Rosa Calle
Juan Carlos Ruiz Molleda
Lilia Ramírez Varela
Luis Roel Alva
Óscar Pazo Pineda
Renato Levaggi Tapia
Roxana Vergara Rodríguez
Silvia Romero Borda
Instituto de Defensa Legal
Av. Del Parque Norte N° 829, Urb. Córpac, San Isidro – Lima.
Teléfono: 6175700
Sitio web:
http://www.idl.org.pe
http://www.justiciaviva.org.pe
Lima, enero de 2011
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2011-01933
El Programa Justicia Viva es un proyecto del Instituto de Defensa Legal (IDL). Esta publicación ha sido posible
gracias al apoyo de Open Society Institute (OSI) y de la Fundación Ford.
CONTENIDOS
Presentación ..................................................................................................................................... 5
1. Fortalecimiento del sistema de justicia ...................................................................................... 7
1.1 Fortalecimiento presupuestal del sistema de justicia ........................................................... 7
1.2 Transparencia en la elección de autoridades del sistema de justicia ................................... 8
2. Defensa de los derechos humanos ........................................................................................... 10
2.1 Retos de la justicia en los casos de graves violaciones a los derechos humanos ............... 10
2.2 Política de reparaciones para víctimas del conflicto armado interno ................................ 13
3. Acceso a la justicia ..................................................................................................................... 15
3.1 Reformas institucionales ...................................................................................................... 15
3.1.1 Defensa pública ......................................................................................................... 15
3.1.2 La conciliación extrajudicial y los mecanismos alternativos
de resolución de conflictos ....................................................................................... 16
3.2 Justicia e interculturalidad ................................................................................................... 19
3.2.1 Justicia comunal ........................................................................................................ 19
3.2.2 Justicia de paz ........................................................................................................... 22
3.2.3 Diversidad lingüística y cultural en el sistema de justicia ........................................ 24
3.3 Género y justicia: abordaje desde la violencia .................................................................... 26
4. Fortalecimiento y reinstitucionalización de la justicia constitucional .................................... 32
5. Políticas anticorrupción en justicia ........................................................................................... 35
6. El factor humano en el sistema de justicia ............................................................................... 39
7. Justicia Penal .............................................................................................................................. 44
7.1 Implementación del Código Procesal Penal ........................................................................ 44
7.2 Política penitenciaria y derechos humanos ........................................................................ 46
8. Justicia Militar y Policial............................................................................................................. 49
Anexos ............................................................................................................................................. 53
PRESENTACIÓN
Qué duda cabe que el ímpetu y entusiasmo por reformar y hasta «re-fundar» el sistema de justicia
(«volver a fundar» figurativamente hablando) se ha ido apagando desde fines del año 2000, cuando cayó el régimen de Fujimori y Montesinos y cesó la manipulación política sobre jueces y fiscales
que alcanzó profundidades nunca antes vistas, ni siquiera durante el primer gobierno de Alan
García (1985-1990), en el que se habló de una suerte de «apristización» del Poder Judicial y el
Ministerio Público.
A partir de la Mesa de Diálogo de la OEA y durante los gobiernos de Valentín Paniagua y de Alejandro Toledo, la reforma judicial estuvo en la agenda de las grandes reformas institucionales que el
país necesitaba para consolidar el Estado de Derecho y la democracia. Fruto de ello fueron diversos grupos de alto nivel entre los que destaca la CERIAJUS (Comisión especial de reforma integral
de la administración de justicia) creada por Ley Nº 28083 y que en abril del 2004 propuso un plan
integral de reforma de la justicia, el mismo que a la fecha ha sido parcialmente implementado. Del
lado de buenos jueces y fiscales, también hubo una actitud autocrítica ante la manipulación política que habían permitido durante el fujimorato y, recuperada la democracia, si bien se mostraron
recelosos frente a cualquier otra injerencia externa, finalmente se sumaron a la reforma.
Ha pasado poco más de una década desde que recuperamos la democracia y, lamentablemente,
los resultados de esta inconclusa reforma judicial son, hasta ahora, claramente insuficientes si
tomamos en cuenta lo que ha invertido el Estado peruano en justicia (por ejemplo, el presupuesto
del Poder Judicial se ha duplicado en los últimos años), los recursos que la cooperación internacional ha destinado para este mismo propósito y los diversos esfuerzos desde la sociedad civil. Un
claro indicador de ello es la profunda desconfianza que hasta el día de hoy la justicia sigue inspirando en los ciudadanos y ciudadanas según encuestas de opinión pública, que la perciben como
corrupta, lenta e ineficiente.
A la vez, no todo es negativo y algunos avances se han logrado, como la mayor transparencia en la
elección de jueces y fiscales y de altas autoridades del sistema de justicia, la aprobación de una ley
de carrera judicial, la revalorización de la justicia de paz y la justicia indígena, el proceso judicial
contra el ex presidente Fujimori, el desarrollo de la justicia constitucional, el incremento del gasto
público en justicia, el inicio de la reforma procesal penal, la creación de sub-sistemas judiciales de
derechos humanos y anticorrupción, entre otros logros. Pero aún quedan en el tintero muchos
pendientes como la reforma constitucional en materia de justicia, mejorar el acceso a la jurisprudencia de la Corte Suprema, atraer a la magistratura a buenos profesionales, prevenir y combatir la
extendida corrupción judicial, mejorar sustancialmente el sistema penitenciario, agilizar los procesos judiciales y reducir la carga procesal acumulada especialmente en algunos distritos judiciales
como Lima, racionalizar la enseñanza universitaria del derecho, terminar de adecuar la justicia
militar a la Constitución y la Convención Americana, entre otros.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
5
Esa década de justicia en democracia –con sus imperfecciones y desencantos, pero democracia al
fin y al cabo–, nos ha dejado también algunas lecciones, como saber ahora que la mejora de la
justicia no depende exclusivamente de más recursos (aunque ciertamente son necesarios); la necesidad de hacer un balance de la participación de la sociedad civil en el CNM; que la reforma no se
hace sin los jueces pero tampoco sólo con ellos; entre otras lecciones.
Durante el segundo gobierno de Alan García (2006-2011) no sólo se abandonó todo impulso
reformador de la justicia sino que retrocedimos en varios aspectos claves como, por ejemplo, la
independencia judicial frente al poder político. Hoy en día diversos indicios muestran que el APRA
y Alan García ejercen una influencia bastante grande en la judicatura. Por otro lado, la influencia
del crimen organizado como el narcotráfico o el contrabando en algunas cortes superiores es un
peligro creciente que amenaza con socavar no sólo el sistema de justicia sino todo el Estado de
Derecho.
Por ello, el IDL y su equipo de Justicia Viva han considerado por conveniente poner a disposición de
la opinión pública y de los partidos políticos, en estas elecciones generales, esta hoja de ruta para
retomar la senda de la reforma y la sustancial mejora del sistema de justicia, bajo la convicción que
no puede haber auténtica democracia sin buenos jueces y fiscales, que inspiren respeto y confianza en la ciudadanía. Reconocemos el esfuerzo, los riesgos, desencantos y presiones que muchos
magistrados tienen que enfrentar cotidianamente en su labor –como es el caso del actual Presidente del Poder Judicial–, pero ello no es suficiente. Necesitamos que esos jueces y fiscales sean la
regla general y no la excepción. Y para ello, requerimos del esfuerzo y compromiso de todos.
Con un nuevo Presidente y Parlamento a partir del 28 de julio del 2011 y con César San Martín al
frente del Poder Judicial, tal vez tengamos una nueva oportunidad para volver a poner en la agenda nacional la aún pendiente y necesaria reforma del sistema de justicia.
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LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
1
FORTALECIMIENTO DEL
SISTEMA DE JUSTICIA
1.1 FORTALECIMIENTO PRESUPUESTAL DEL SISTEMA DE JUSTICIA
Importancia y contexto
Sin duda, las instituciones que conforman el sistema de justicia requieren recursos económicos
para implementar y promover medidas que garanticen una justicia efectiva, transparente, rápida,
y accesible, capaz de proteger derechos y afirmar la democracia.
Desde hace mucho el sistema de justicia se han mantenido en base a un presupuesto ajustado. Por
ello, el 2004 la CERIAJUS señaló en su informe que «[l]as entidades del sistema de justicia no
cuentan con adecuadas asignaciones presupuestarias que permitan revertir la situación de crisis
en que se encuentra. Apenas participan del 2.33% del presupuesto global y casi no cuentan con
recursos para inversiones».1 Esta situación mejoró en cierta medida en los últimos años, de modo
que el 2010 las instituciones del sistema de justicia2 llegaron a participar en 3.21% del presupuesto
general.3
Sin embargo, el presupuesto del sistema de justicia sigue teniendo problemas y aún no llega a
los niveles adecuados estimados por la CERIAJUS, por lo que consideramos pertinente replantear
en parte dicha propuesta presupuestal.
Problema
Las entidades del sistema de justicia no cuentan con suficientes asignaciones presupuestarias. El
presupuesto del Poder Judicial el año 2010 apenas llegó a representar el 1.56% del presupuesto
general del sector público de ese año. El porcentaje de participación de las demás entidades del
sistema de justicia en el presupuesto es muchísimo menor.
1 Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de Justicia (Ceriajus). Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia, Lima, 2004, p. 289.
2 Nos referimos al Poder Judicial, Academia de la Magistratura, Ministerio de Justicia, Instituto Nacional Penitenciario,
Consejo Nacional de la Magistratura, Ministerio Público, Tribunal Constitucional, y el Fuero Militar Policial. Estas instituciones sumaban un presupuesto total de S/. 2’627,129,918 de un presupuesto total del sector público que ascendía
a S/. 81,857,278,697.
3 GÁLVEZ RIVAS, Aníbal. «Dime en qué gastas y te diré quién eres: buenas y malas noticias en el presupuesto del sistema de
justicia para el 2010». Publicado en el Portal Web de Justicia Viva el 03/12/09, http://www.justiciaviva.org.pe/notihome/notihome01.php?noti=191, consulta: 10/01/11.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
7
Propuesta
Establecer constitucionalmente un porcentaje del presupuesto general de la república para el
Poder Judicial, y mejorar los presupuestos de las demás entidades del sistema de justicia. La
propuesta de la CERIAJUS planteó que el presupuesto del Poder Judicial no debería ser observado
salvo que exceda del 4% del presupuesto general (Anexo 1).
SÍNTESIS
Problema
Propuesta
Las entidades del sistema de justicia no
cuentan con suficientes asignaciones presupuestarias.
Establecer constitucionalmente un porcentaje del presupuesto general de la república para el Poder Judicial, y mejorar los presupuestos de las demás entidades del sistema de justicia.
1.2 TRANSPARENCIA EN LA ELECCIÓN DE AUTORIDADES
DEL SISTEMA DE JUSTICIA
Problema
La elección de las principales autoridades del sistema de justicia se ha realizado tradicionalmente con escasa transparencia, pasando completamente desapercibida para la ciudadanía. Los postulantes a importantes cargos nunca han expuesto a la población, ni a sus colegas, cuáles son sus
propuestas de fondo para la mejora de ese poder del Estado que ahora necesita urgentemente un
cambio para mejor.
Es por esta razón que se vuelve necesaria una normativa que garantice que los postulantes a la
presidencia del Poder Judicial, a la presidencia de las cortes superiores, a la Fiscalía de la Nación,
incluso los magistrados electores, abran los procesos eleccionarios a la ciudadanía, a fin que ésta
tome interés en tan importantes acontecimientos. Esto, sin duda, dotaría de mayor legitimidad al
sistema de justicia, y generaría mejores condiciones para su mejoría y su aporte al desarrollo del país.
Propuesta
Aprobación de un reglamento de elección de presidentes de cortes superiores y de Corte Suprema y promover el debate para la regulación de la elección de autoridades del Ministerio Público
Los principios de publicidad y transparencia los que deben servir de guía para la elección de las
autoridades judiciales. Se deben contar con etapas y procedimientos claros.
8
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
Debe quedar claro que mediante la intervención ciudadana en este tipo de elecciones lo que se
busca es un proceso transparente, un perfil de juez y fiscal adecuado, características especiales de
las autoridades judiciales. En el caso del Poder Judicial, existe ya una propuesta para reglamentar
la elección de presidentes de cortes superiores y de la Corte Suprema (Anexo 2).
SÍNTESIS
Problema
Propuesta
La elección de las principales autoridades del
sistema de justicia se ha realizado tradicionalmente con escasa transparencia, pasando completamente desapercibida para la
ciudadanía.
Aprobación de un reglamento de elección
de presidentes de cortes superiores y de
Corte Suprema y promover el debate para
la regulación de la elección de autoridades del Ministerio Público.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
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2
DEFENSA DE LOS
DERECHOS HUMANOS
2.1 JUDICIALIZACIÓN DE LAS VIOLACIONES
A LOS DERECHOS HUMANOS
Importancia y contexto
El proceso de judicialización de graves violaciones a los derechos humanos y crímenes contra la
humanidad perpetrados durante los años ochenta y noventa tuvo su mayor impulso en la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR), cuyo Informe Final se presentó en agosto de 2003. A
partir de ese momento se ha logrado abrir procesos judiciales en 65 casos emblemáticos aproximadamente, la mayoría de los cuales se encuentran siendo investigados y juzgados en el llamado
sub sistema penal de derechos humanos, creado el año 2004 justamente por recomendación de la
CVR.
Es indudable que durante los primeros años de funcionamiento de ese sub sistema se lograron
avances que daban cuenta de la consolidación de una jurisprudencia que apostaba muy claramente por reafirmar el rol de la justicia y del derecho a la verdad de los familiares de las víctimas. De
hecho, las decisiones de la Sala Penal Nacional –principal órgano del sub sistema– determinaron la
prohibición de las amnistías, la imprescriptibilidad de los crímenes de lesa humanidad, la incompetencia de la justicia militar y la invalidez de los procesos judiciales y sentencias dictadas en ese
fuero privativo, entre otros fundamentales aspectos. Sin embargo, esto fue transformándose de
manera notoria en los últimos años, como veremos a continuación.
Problemas
a) Ha existido un contexto político destinado a neutralizar el proceso de judicialización de violaciones a derechos humanos. El cambio de régimen y la llegada del presidente García Pérez al
poder significó el arribo de un discurso político no solo crítico al proceso de justicia, sino que –
además– ese discurso tenía el objetivo de neutralizarlo. A partir de ese momento se ha venido
produciendo un cambio significativo en las decisiones jurisdiccionales especialmente de la Sala
Penal Nacional.
Durante el año 2010 esa tendencia se mantuvo con firmeza y a inicios del mes de setiembre se
convirtió en norma legal tras la promulgación del decreto legislativo Nº 1097, el mismo que tenía
como objetivo el archivamiento definitivo de todos los procesos judiciales. Era, como se dijo, una
amnistía encubierta. Si bien la norma solo estuvo en vigencia por dos semanas, porque debió ser
derogada como consecuencia de una firme reacción de la sociedad civil y de la opinión pública,
10
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
puso en evidencia la existencia de una estrategia política destinada a liquidar de manera definitiva
los casos de graves violaciones a los derechos humanos.
Así, no cabe duda que el principal objetivo deberá ser el consolidar los avances y logros del proceso de justicia. Es previsible que durante este año permanezca vigente esa tensión que ha marcado
este proceso entre las fuerzas que apuestan a liquidar el proceso de justicia y las que apostamos a
mantenerlo como una necesidad histórica de la nación.
Seguramente la existencia de procesos penales en los que se juzga casos como los de la matanza en
El Frontón, la matanza de Accomarca, Cayara, Pucayacu, las desapariciones sistemáticas en el cuartel Los Cabitos y en la Universidad Nacional del Centro del Perú, deben marcar la pauta del proceso
de justicia en este año.
b) La jurisprudencia de la Sala Penal Nacional muestra retrocesos que permiten absoluciones e
impunidad. En ese sentido el rol que hasta la fecha ha cumplido la Sala Penal Nacional debe merecer especial atención, ya que en los últimos años las sentencias emitidas por este tribunal no solo
dan cuenta de un muy elevado porcentaje de militares y policías absueltos de las acusaciones de
graves violaciones a los derechos humanos, sino que también el contenido mismo de la jurisprudencia determina la existencia de una cada vez más clara tendencia contraria al proceso de justicia
a partir de evidentes y graves retrocesos en relación a lo que este mismo tribunal había decidido y
resuelto en casos anteriores. No cabe ninguna duda que este es el principal problema que hoy, a
nivel del sistema de justicia, enfrenta el proceso de judicialización.
c) La jurisprudencia del Tribunal Constitucional también presenta retrocesos que generan impunidad. El rol del TC frente a los casos de violaciones a los derechos humanos es un asunto de
primer orden, que a la luz de las sentencias dictadas durante el 2010 (caso Julio Salazar Monroe y
Contreras Matamoros) se muestra como uno de los ámbitos de confrontación jurisdiccional más
relevantes. Pareciera que el TC apunta a desarrollar una base jurisprudencial para cuestionar los
avances del proceso de justicia descalificando la condición de crímenes de lesa humanidad para los
delitos perpetrados durante el conflicto armado interno de modo que, de manera no tan indirecta,
se cuestione su imprescriptibilidad. Así las cosas este año resultará indispensable evitar que el TC
consolide esa peligrosa tendencia y reasuma el rol de ente protector de los derechos fundamentales de las personas.
Propuestas
a) El movimiento de derechos humanos debe liderar una actitud decidida, patrocinando nuevos
casos y desplegando estrategias de litigio eficaces y efectivas. Esa actitud decidida y firme debe
significar tener la capacidad de fortalecer el patrocinio de casos y ofrecerlo hacia nuevos casos,
también por tener la capacidad de desplegar estrategias de litigio eficaces y efectivas.
b) Promover el debate sobre la necesidad de evitar la impunidad en violaciones a derechos humanos. De igual manera pasa por mantener sólidos nexos de comunicación con la opinión pública.
No debemos olvidar que el tema de la judicialización de casos de violaciones a los derechos humanos debe ser parte de la agenda política para ayudar a fortalecer el régimen democrático.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
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De manera especial, se debe promover el debate sobre las tendencias en la jurisprudencia en el TC,
buscando que reasuma el rol de ente protector de los derechos fundamentales de las personas. Al
respecto un asunto muy concreto en el que se podrá verificar los criterios del TC en materia de
crímenes de lesa humanidad serán los procesos constitucionales presentados por el condenado ex
presidente de la república Alberto Fujimori contra la sentencia y los magistrados del Poder Judicial
que lo condenaron el año 2009.
c) El Ministerio Público debe presentar nuevos casos emblemáticos. De hecho la consolidación
de ese proceso de judicialización pasa también por lograr que el Ministerio Público presente al
Poder Judicial nuevos casos emblemáticos de aquellos cientos de casos que se encuentran desde
hace varios años en etapa de investigación preliminar. Entre ellos es de suma importancia que se
identifique y denuncie nuevos casos de violación sexual perpetrados durante el conflicto armado
interno que pongan en evidencia la existencia de una perversa y criminal práctica generalizada de
violaciones contra mujeres principalmente campesinas.
SÍNTESIS
Problema
Propuesta
Ha existido un contexto político destinado a neutralizar el proceso de judicialización de violaciones a derechos
humanos.
El Ministerio Público debe presentar nuevos casos emblemáticos.
El movimiento de derechos humanos debe liderar una actitud decidida, patrocinando nuevos
casos y desplegando estrategias de litigio eficaces y efectivas.
Promover el debate sobre la necesidad de evitar
la impunidad en violaciones a derechos humanos.
La jurisprudencia de la Sala Penal Nacional muestra retrocesos que permiten absoluciones e impunidad.
Promover la realización de un acuerdo plenario
de la Corte Suprema que precise criterios de juzgamiento que garanticen sanción para los responsables de violaciones a derechos humanos.
Promover el debate sobre la necesidad de evitar
la impunidad en violaciones a derechos humanos,
identificando los aspectos problemáticos de la jurisprudencia de la Sala Penal Nacional.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional también presenta retrocesos
que generan impunidad.
Promover el debate sobre la necesidad de evitar
la impunidad en violaciones a derechos humanos.
Propuesta general:Promover la intervención de las
instituciones del Sistema Interamericano de Derechos Humanos frente al retroceso en la judicialización de violaciones graves a derechos humanos.
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LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
2.2 POLÍTICA DE REPARACIONES PARA VÍCTIMAS
DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO
Importancia y contexto
Han pasado siete años desde que se presentó el informe final de la CVR y cuatro desde que se
iniciara el registro único de victimas para su posterior reparación. Sin embargo, hasta la fecha,
estas siguen esperando algo muy concreto: una real reparación integral que además de acceso a
salud, educación y vivienda tenga un componente monetario –que fue previsto como parte de los
siete programas de reparación en el 2006 y que hasta la fecha no se implementa– que les permita
subsistir y un compromiso serio y real del Estado para obtener justicia.
Las victimas fueron miles, como reporta la CVR. Sufrieron ejecuciones extrajudiciales, desaparición
forzada de personas, tortura, violación sexual, desplazamiento forzado, detenciones arbitrarias,
etc. Todas ellas tuvieron un factor común: vieron afectado su proyecto vida y el de sus familias. Y
ello se produjo hace más de veinte años.
En consecuencia, dado el tiempo transcurrido muchas víctimas ya han muerto esperando justicia,
reparación; una muestra real del estado por reconocer su dolor y una expresión de que no fueron
realmente ciudadanos de segunda categoría sino parte de una sociedad que los reivindica. Esta
reivindicación en buena cuenta debe traducirse –además de lo monetario– en una presencia real
del Estado en aquellas zonas donde nunca estuvo y que fueron las más olvidadas y en consecuencia, las más afectadas.
El registro único de víctimas ha contabilizado 96,756 víctimas al 31 de diciembre del 2010, las que
han sido reconocidas como tal luego de un proceso de estudio y aprobación del caso por sus
integrantes. Y este es un número más que significativo para empezar a estimar cifras de lo que
debería ser una reparación monetaria.
El paso del tiempo sin una política real de reparación que incluya lo monetario de forma individual
prolonga el truncamiento del proyecto de vida de las víctimas que aún viven y las traslada a sus
familiares, quienes serían los beneficiarios de esta acción -que no debe ser la única- por parte del
Estado. Si analizamos un poco más la situación nos damos cuenta que la pobreza y pobreza extrema en la que la mayoría de victimas sobrevive termina siendo una forma de violencia que ejerce el
Estado por omisión.
Problemas
a) Demora en las reparaciones a las víctimas y familiares de víctimas. Nos preguntamos entonces
cuánto tiempo más tiene que pasar para que la reparación monetaria se concrete y les permita
subsistir y/o satisfacer necesidades básicas primarias. No se trata de asistencialismo puro o de
«pagar por el muerto», frase a la que hacia referencia Javier Ciurliza cuando hablaba de las abuelas
y madres de la plaza de mayo que se negaban a recibir su reparación sin obtener justicia. Se trata
de garantizar una vida digna para aquellos miles de peruanos y peruanas que estuvieron en medio
del conflicto y sufrieron todas sus atrocidades.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
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b) Se requiere una política de reparaciones efectiva e integral. Realmente toda política de reparación será básicamente un resarcimiento, una apuesta por aminorar en algo todo el dolor y sufrimiento que provocó el conflicto armado, una forma simbólica de «reparar» lo irreparable. Por ello
no solo se trata de lo económico sino una muestra real y efectiva del Estado de que no esta dispuesto a dejar que esto se repita, de generar una memoria colectiva de lo que pasó y no debió
pasar, de promover los procesos de judicialización, de tener presencia en las zonas más alejadas
del país, allí donde no estuvieron y dejaron que todo pasara. Si logramos conectar todo ello podremos decir que vamos avanzando sustancialmente en reparar a las víctimas.
Propuestas
a) Comisión Multisectorial de Alto Nivel debe determinar cuestiones clave sobre reparaciones
monetarias. Para ello proponemos que la Comisión Multisectorial de Alto Nivel (CMAN) defina: i)
los montos dinerarios que se deben asignar a las víctimas y a sus beneficiarios en el más corto
plazo, ii) si la reparación monetaria consistirá en un monto único o en una pensión, iii) la prioridad
que debe tener las víctimas directas respecto de los beneficiarios, iv) una programación progresiva
sobre las reparaciones monetarias. Sin perjuicio de que el Registro único de víctimas continúe
registrando a las víctimas a nivel nacional.
b) El nuevo gobierno debe asegurar el cumplimiento de la política de reparaciones se ejecute en
todas sus dimensiones. Debe asegurarse que todos los programas de reparaciones implementados por el Plan Integral tengan un respaldo económico para su ejecución, especialmente las reparaciones monetarias. Asignar una partida presupuestal que garantice la ejecución progresiva de la
reparación monetaria es una tarea que queda pendiente y un compromiso con las víctimas que
llevan esperando más de treinta años.
SÍNTESIS
14
Problema
Propuesta
Demora en las reparaciones a las víctimas y
familiares de víctimas.
Comisión Multisectorial de Alto Nivel debe
determinar cuestiones clave sobre reparaciones monetarias.
Se requiere una política de reparaciones efectiva e integral.
El nuevo gobierno debe asegurar el cumplimiento de la política de reparaciones se
ejecute en todas sus dimensiones.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
3
ACCESO A LA JUSTICIA
3.1 REFORMAS INSTITUCIONALES
3.1.1 DEFENSA PÚBLICA
Importancia y contexto
La Defensa Pública, prevista para garantizar el derecho a la defensa gratuita ante el sistema de
justicia, en los últimos años siguió un ritmo marcado por la Ley Nº 29360, Ley del servicio de
Defensa Pública, la cual cambió al anterior servicio de defensa de oficio, reconfigurando su organización, y modificando sus funciones. Esta ley fue publicada el 14 de mayo de 2009 en el diario
oficial El Peruano, y reglamentada a través del Decreto Supremo N° 013-2009-JUS, la cual entró en
vigencia el 1 de octubre de 2010. Asimismo, la defensa pública se ha visto influenciada en los
últimos años por la implementación gradual del nuevo Código Procesal Penal en diversos distritos
judiciales del país, norma que fortalece su papel en los procesos penales.
Problemas
a) El servicio de defensa pública no cuenta con una adecuada distribución en el país según las
especialidades que se requieren ni según zonas con mayor incidencia de pobreza. Hacia fines del
2008, «el 82% de los defensores de oficio de Lima se especializaban en procesos penales (en los
cuales se asegura la defensa del acusado), mientras sólo el 18% restante se especializaba en casos
de familia (que afectan de manera especial, como es sabido, a las mujeres)».4 Esta situación, replicable al resto del país, no ha cambiado sino que, por el contrario, en los últimos años se ha venido
implementando un mayor número de defensores especializados en asuntos penales como consecuencia del impulso al nuevo Código Procesal Penal. Es decir, aunque el nuevo sistema de defensa
pública tiene la virtud de que también atiende a víctimas de violencia sexual y familiar y no solo a
acusados penales, no existe todavía un equilibro en la configuración de la oferta del servicio. Por
otro lado, también desde hace algunos años atrás se pudo observar que existe una desproporción
entre la cantidad de defensores públicos por distrito judicial y la incidencia de la pobreza pues no
necesariamente las zonas más pobres son las que cuentan con mayor cobertura de defensa pública.
b) No existió una implementación clara y ordenada de la nueva Ley del Servicio de Defensa
Pública. Debido a que no hubo una suficiente preparación para entrada en vigencia de la ley, su
4 BENOÎT, Christine. «Expectativas y preocupaciones respecto de la ley del servicio de defensa pública». Publicado en el
Portal Web de Justicia Viva el 21/05/09, http://www.justiciaviva.org.pe/notihome/notihome01.php?noti=47, consulta: 10/01/11.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
15
reglamento en los hechos demoró su entrada en vigencia. La ley entró en vigencia el 1 de enero de
2010, pero el reglamento estableció que las defensorías públicas podían adaptarse a las nuevas
normas reglamentarias hasta diez meses después, es decir recién a inicios de octubre. Debido al
poco tiempo transcurrido no existe aún una evaluación suficiente de la implementación lo cual se
hace necesario, especialmente porque existen nuevos requisitos para ser defensor público, como
hablar el idioma originario de la zona donde se ejerce el cargo, y naturalmente muchos defensores
no cumplen con este nuevo requisito. Asimismo, una implementación adecuada debió tomar en
cuenta la distribución por especialidades, y capacitaciones para los defensores públicos en las nuevas materias que les corresponde atender.
Propuestas
a) Evaluar, aumentar y redistribuir el número de defensores públicos. Tomando en cuenta que se
tiene que incrementar el número de defensores especializados en temas de familia y violencia
familiar y sexual, y redistribuir la oferta del servicio de modo que los distritos judiciales con mayor
pobreza cuenten con más defensores y no existan provincias sin defensor.
b) Evaluar la implementación de la Ley Nº 29360, Ley del servicio de Defensa Pública, y evaluar y
capacitar a los defensores públicos.
SÍNTESIS
Problema
Propuesta
El servicio de defensa pública no cuenta con
una adecuada distribución en el país según
las especialidades que se requieren ni según
zonas con mayor incidencia de pobreza.
Evaluar, aumentar y redistribuir el número
No existió una implementación clara y ordenada de la nueva Ley del Servicio de Defensa
Pública.
Evaluar la implementación de la Ley Nº
29360, Ley del servicio de Defensa Pública, y evaluar y capacitar a los defensores
públicos.
de defensores públicos.
3.1.2 LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL Y LOS MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCIÓN
DE CONFLICTOS
Importancia y contexto
Los mecanismos alternativos de resolución de conflictos (MARC) han tenido en el país poca difusión y no han logrado ser institucionalizados por el Estado, a pesar que en la última década se han
aprobado una serie de normas legales de promoción de la conciliación extrajudicial y del arbitraje.
De este modo, se ha desaprovechado una serie de beneficios que podían haberse logrado para
16
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
facilitar la resolución de los conflictos y promover nuevos hábitos en el manejo de las controversias
por los ciudadanos.
En 1998 se promulgó la Ley 26872, denominada Ley de Conciliación Extrajudicial, que establecía
en su articulado el propósito de institucionalizar la conciliación extrajudicial en el país y promover
una cultura de paz. Sin embargo, los promotores de esta medida establecieron la obligatoriedad
de la conciliación antes ir a un proceso judicial en materia civil-patrimonial, con la idea que de ese
modo se evitaba incrementar la carga judicial. Como consecuencia de ello se produjo una situación en la que por diversos factores se distorsionó la implantación de este mecanismo de resolución de conflictos.
De este modo, si bien se capacitaron y acreditaron ante el Ministerio de Justicia (ente regulador de
este mecanismo), más de 20,000 conciliadores extrajudiciales, y se han organizado más de 500
centros de conciliación privados y 74 centros de conciliación estatales, estamos lejos aún de afirmar que este sistema se ha consolidado y que viene produciendo buenos resultados.
De otro lado, es difícil atribuir responsabilidades de este mal funcionamiento de la conciliación
extrajudicial sólo al Ministerio de Justicia ya que los abogados y abogadas han tenido que ver
sobremanera en este desenlace. Al respecto, la cultura adversarial tan fomentada por los letrados
ha influido en cómo se debía abordar un conflicto y cómo tenía que reaccionar el litigante que
debía participar en una audiencia conciliatoria. Asimismo, quienes debían establecer las líneas
directrices de este mecanismo nunca o casi nunca coordinaron con el Poder Judicial, con los cual se
evidenciaba percepciones distintas y hasta opuestas.
Todo lo señalado no desmerece el importante papel que podría jugar la conciliación extrajudicial
como un mecanismo de acceso a la justicia de sectores que quisieran no llegar al Poder Judicial ya
sea porque quieren tener el control del proceso, ya sea por la privacidad que desean mantener,
porque aspiran a concluir más rápido o por el nivel de especialización que a veces tiene la controversia. Pero de allí a señalar que con este mecanismo se va a descongestionar los tribunales, es
una afirmación que no resiste el menor análisis, basta con revisar el número de ingresos de causas
judiciales en los últimos años para determinar que no ha habido mayor impacto en este sentido
con el inicio de la obligatoriedad de la conciliación.
Problemas
a) No existe un adecuado diagnóstico sobre el impacto que la obligatoriedad de la conciliación
extrajudicial ha tenido en los lugares donde viene funcionando. Al respecto, desde el 2001 la
obligatoriedad del intento conciliatorio ha sido una regla en ciudades como Lima, Callao, Trujillo y
Arequipa. Por lo tanto es posible establecer pautas de lo que no ha funcionado bien y de lo que
podría mejorarse. Creemos que en una próxima administración debiera evaluarse lo ocurrido especialmente en los centros de conciliación privados que son la mayoría.
b) La conciliación extrajudicial no es percibida como parte del sistema de justicia. Con el efecto
de no responder a una estrategia coordinada de mejora del acceso a la justicia. En tal sentido, se
requiere una coordinación estrecha con el Poder Judicial de manera que los jueces comprendan la
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
17
lógica cooperativa que sustenta este mecanismo, muy diferente de la lógica adversarial propia del
proceso judicial
c) Debilidad estatal en el apoyo a la conciliación extrajudicial. Los órganos de apoyo a la conciliación extrajudicial y en general a los mecanismos alternativos de resolución de conflictos funcionan
con limitaciones, como la insuficiencia de personal, y su falta de estabilidad, las limitaciones económicas, limitaciones en el manejo de información actualizada y suficiente sobre los centros de
conciliación, conciliadores y sus necesidades. Asimismo, no existe una adecuada política de actualización a los conciliadores, con una orientación adecuada de los contenidos, metodologías adecuadas, materiales didácticos, personal suficientemente capacitado en estos temas, y presupuesto
asignado.
Propuestas
a) Realizar un estudio sobre el impacto de la obligatoriedad de la conciliación extrajudicial en
Lima, Callao, Arequipa y Trujillo. Debe promoverse que el Ministerio de Justicia evalúe seriamente
cuáles han sido los aciertos y errores de este modelo vigente desde el 2001, de manera que se
tenga elementos subjetivos para proponer reformas sustanciales en la conciliación.
b) Asignar un presupuesto suficiente para la oficina estatal encargada de regular este tema. De lo
contrario difícilmente podrá cumplir un papel de ente regulador de una serie de actores del sistema que se sostiene en la buena fe de las partes.
c) Promover la coordinación con el Poder Judicial y con las facultades de Derecho. En el primer
caso para evitar que este mecanismo sea percibido como ajeno a los esfuerzos reformadores que
existen a nivel judicial, y en el caso de las escuelas de Derecho, para influir en la formación de
futuros abogados, más negociadores y menos litigiosos.
SÍNTESIS
18
Problema
Propuesta
No existe un adecuado diagnóstico sobre el
impacto que la obligatoriedad de la conciliación extrajudicial ha tenido en los lugares
donde viene funcionando.
Realizar un estudio sobre el impacto de la
obligatoriedad de la conciliación extrajudicial en Lima, Callao, Arequipa y Trujillo.
Debilidad estatal en el apoyo a la conciliación extrajudicial.
Asignar un presupuesto suficiente para la
oficina estatal encargada de regular este
tema.
La conciliación extrajudicial no es percibida
como parte del sistema de justicia.
Promover la coordinación con el Poder Judicial y con las facultades de Derecho.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
3.2 JUSTICIA E INTERCULTURALIDAD
3.2.1 JUSTICIA COMUNAL
Importancia y contexto
En el marco de las comunidades campesinas, nativas y rondas campesinas, nace la justicia comunal como una manifestación cultural para la resolución de los conflictos. Estas instancias constituyen mecanismos para hacer efectivo el acceso a la justicia de la población rural, trascendental
derecho cuyo goce es dificultoso por la ausencia del Estado en zonas alejadas.
Un verdadero reconocimiento estatal de la justicia comunal debe traducirse en la búsqueda de la
coordinación entre las instancias comunales de justicia y los operadores del sistema de justicia
estatal, como jueces, fiscales, policías, etc. En ese sentido, como primer paso, el Estado ha reconocido la jurisdicción de las autoridades comunales (campesinas y nativas) en sus territorios a través
del artículo 149º de la Constitución Política, y en otros instrumentos políticos como el Acuerdo
Nacional, el Acuerdo Nacional por la Justicia, el Plan Nacional de Derechos Humanos, y Plan de la
Comisión Especial de Reforma Integral de la Administración de Justicia, más conocida como CERIAJUS. Asimismo, es importante el Acuerdo Plenario Nº 001-2009/CJ-116 que determinó que las
rondas campesinas forman parte de un sistema especial propio y, en rigor, constituyen una forma
de autoridad especial en los espacios rurales donde están presentes y, por tanto, poseen facultades jurisdiccionales.
Otro avance en la tendencia de reconocimiento de la importancia de la justicia comunal es la
creación de escuelas de interculturalidad en algunas cortes superiores. En el mismo sentido, el
Poder Judicial organizó durante el año 2010 dos congresos internacionales sobre justicia intercultural en pueblos indígenas que han tenido como resultado las declaraciones de La Merced5 y Cajamarca.6 Mediante estos documentos declarativos, los congresos recomendaron la institucionalización de estos espacios de diálogo, concertación y mutuo aprendizaje, y solicitaron la creación de
una Oficina Nacional de Justicia Intercultural, en el seno del Poder Judicial, a fin de desarrollar
políticas de coordinación entre la jurisdicción estatal, comunal y ronderil.
Problemas
a) No existe una ley de coordinación entre justicia comunal y justicia estatal que desarrolle el
artículo 149º de la Constitución Política. Nuestra carta magna ordena que se dicte una ley de coor-
5 Véase: «Declaración de La Merced», suscrita el 1 de octubre de 2010 en el marco del Primer Congreso Internacional de
Justicia Intercultural en Pueblos Indígenas en la ciudad de La Merced, Junín, http://historico.pj.gob.pe/imagen/noticias/noticias.asp?codigo=17869&opcion=detalle, consulta: 20/12/10
6 Véase: «Declaración de Cajamarca», suscrita el 10 de diciembre de 2010 en el marco del Segundo Congreso Internacional de Justicia Intercultural en Comunidades Andinas y Rondas Campesinas, en la ciudad de Cajamarca, http://
scc.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/9b8f64004514613cab24ef8b022362bf/Declaraci%C3%B3n+de+Cajamarca.pdf?MOD=
AJPERES&CACHEID=9b8f64004514613cab24ef8b022362bf, consulta: 20/12/10
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
19
dinación entre la justicia especial indígena o comunal y las instancias de la justicia estatal7. Sin embargo, a pesar de haber transcurrido 17 años se ha omitido dicho mandato trayendo como consecuencia
el desconocimiento de parte de los actores del sistema de justicia estatal de la legitimidad de la
justicia comunal. Un ejemplo de esto es la criminalización de los líderes campesinos que administran
justicia.8 Por ello, a pesar de algunas iniciativas estatales aisladas como el Acuerdo Plenario Nº 12009/CJ-116 de la Corte suprema, la ausencia de dicha norma es perjudicial para la justicia comunal.
b) Los espacios institucionalizados de coordinación entre la justicia comunal y los operadores de
la justicia estatal requieren fortalecerse. Si bien es importante la creación de escuelas o institutos
de justicia intercultural como los creados en San Martín y Cajamarca, así como la realización de
congresos sobre justicia intercultural, estos espacios son aún insuficientes. Recientemente, el Poder Judicial, a través de la R.A. Nº 417-2010-CE-P-J, publicada el 2 de enero de 2011, adicionó a las
funciones de la Oficina Nacional de Apoyo a la Justicia de Paz (ONAJUP) la responsabilidad de
«desarrollar las coordinaciones respectivas entre la jurisdicción estatal, comunal y ronderil» conforme a lo recomendado en los dos congresos de justicia intercultural. En ese sentido, esta oficina
debe fortalecerse para articular los espacios de formación intercultural existentes en las cortes
superiores y plantear las políticas de relacionamiento con la justicia comunal.
c) No existe un diagnóstico adecuado sobre la situación de la justicia comunal y la problemática
indígena en general. No se ha realizado, desde el Estado, una investigación profunda que diagnostique la problemática de los derechos de los pueblos indígenas en general, ni sobre el tema específico de acceso a la justicia. Debería complementar las investigaciones realizadas por iniciativas
privadas para servir de base para diseñar políticas públicas.
d) Los jueces de las localidades con presencia de comunidades campesinas, nativas y rondas
campesinas no se encuentran, en buena medida, preparados para el trabajo con dichas poblaciones. La ausencia de criterios adecuados para la selección y nombramiento de magistrados que
trabajan en zonas con eminente presencia de comunidades campesinas, nativas y rondas, trae
como consecuencia que en aquellos espacios lleguen a trabajar jueces y fiscales no familiarizados
con el tema de la justicia comunal, que no entienden la complejidad del asunto ni las dinámicas
sociales con las que tiene que trabajar. En la mayoría de aquellos casos, la falta de sensibilidad
sobre el tema y la ignorancia sobre la cobertura constitucional e internacional que poseen los
pueblos indígenas generan discriminación, desprotección y criminalización.
Propuestas
a) Promulgar una ley de coordinación que desarrolle el artículo 149º de la Constitución. Una ley
de este tipo, debido a la vasta diversidad cultural del país, debe basarse en principios para el diálo-
7 «Artículo 149.- Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas,
pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinación
de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias del Poder Judicial». Énfasis nuestro.
8 Pueden leerse diversos análisis sobre esto en INSTITUTO DE DEFENSA LEGAL, La facultad jurisdiccional de las rondas campesinas, Lima, 2010, disponible en Internet: http://www.justiciaviva.org.pe/webpanel/publicaciones/archivo30092010155008.pdf, consulta: 20/12/10.
20
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
go y la coordinación, respetando las tradiciones culturales y buscando la defensa de los derechos
humanos. Debería establecerse un adecuado reparto de competencias y atribuciones en forma
clara y conforme a las realidades locales, y proporcionar herramientas para coordinación no sólo
con jueces sino también con fiscales, policías, defensores públicos, etc. Ésta norma debe ser validada por los actores de la justicia estatal pero, sobre todo, por los actores comunales indígenas,
respetando el derecho a la consulta. Un documento que puede servir de base es la propuesta
normativa debatida en Cajamarca, en el encuentro preparatorio para el Primer Congreso de Justicia Intercultural sobre Pueblos Indígenas, y que posteriormente fue presentado como material de
trabajo en los dos congresos realizados (Anexo 3).
b) Fortalecer a la ONAJUP en su rol de desarrollar las políticas de relación con la justicia comunal
y crear espacios permanentes de coordinación multiactores en aquellas localidades con presencia de población campesina y nativa. La ONAJUP, así como las iniciativas como los institutos y
escuelas de justicia intercultural deberían tener presencia permanente y obligatoria en los distritos judiciales donde existe justicia comunal. Para ello, el Poder Judicial debería asignar un presupuesto que permita que estas se conviertan en espacios de coordinación en donde se tomen acuerdos periódicos y vinculantes que guíen el trabajo conjunto entre ambos sistemas de justicia.
c) Realizar un estudio nacional que proporcione un diagnóstico serio sobre la problemática indígena
en el tema de justicia y derecho consuetudinario. Este permitirá definir el camino que deberán seguir
las políticas públicas en el tema de justicia comunal y derecho consuetudinario, con lo que se entraría
a una nueva etapa en la que no se legisle desde un escritorio en Lima sobre temas tan complejos. El
profundo conocimiento de la administración de justicia indígena, entendida como una importante
manifestación cultural contribuirá a acortar las brechas de la exclusión y la discriminación.
d) Mejorar los criterios de selección y nombramiento de los magistrados que trabajan en aquellas localidades con presencia de población campesina y nativa. Se debe buscar que la normativa
nacional referente a selección y nombramiento de jueces y fiscales tome en cuenta la diversidad
cultural existente en el país, de modo que se nombren magistrados conocedores de la realidad
social de las zonas con presencia de justicia comunal y, de preferencia, con manejo de los idiomas
nativos de la zona donde postulan.
SÍNTESIS
Problema
Propuesta
No existe una ley de coordinación entre justicia comunal y justicia estatal que desarrolle el artículo 149º de la Constitución Política, según el propio mandato del mismo.
Promulgar una ley de coordinación entre justicia comunal y estatal que desarrolle y efectivice el artículo 149º de la Constitución.
Los espacios institucionalizados de coordinación entre la justicia comunal y los operadores de la justicia estatal requieren fortalecerse.
Fortalecer a la ONAJUP en su rol de desarrollar
las políticas de relación con la justicia comunal
y crear espacios permanentes de coordinación
multiactores en aquellas localidades con presencia de población campesina y nativa.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
21
Problema
Propuesta
No existe, desde el Estado un diagnóstico
adecuado sobre la situación de la justicia
comunal y la problemática indígena en general.
Realizar un estudio nacional que proporcione un diagnóstico serio sobre la problemática indígena en el tema de justicia y
derecho consuetudinario.
Los jueces de las localidades con presencia de
comunidades campesinas nativas y rondas no
se encuentran, en gran mayoría, preparados
para el trabajo con dichas poblaciones.
Mejorar los criterios de selección y nombramiento de los magistrados que trabajan en aquellas localidades con presencia
de población campesina y nativa.
3.2.2 JUSTICIA DE PAZ
Importancia y contexto
La justicia de paz es la instancia de menor jerarquía en la estructura del Poder Judicial. Los jueces
de paz son por lo general legos en Derecho: resuelven los casos principalmente a través de la
conciliación y sobre la base de su leal saber y entender, así como de los usos y costumbres de su
localidad. Además de encargarse de los casos civiles de menor cuantía, los jueces de paz son competentes para conocer faltas y casos de violencia familiar, y asumir funciones notariales en los
lugares donde no exista un notario a más de 10 kilómetros.
En el Perú hay más de 5,400 jueces de paz,9 distribuidos principalmente en zonas rurales y, en
menor medida, en zonas urbano-marginales. Así, el 73% de los juzgados de paz se encuentran
vinculados a comunidades campesinas o nativas.10
La importancia de la justicia de paz se sostiene en dos pilares. Por un lado, desde la perspectiva de
la población, es la instancia de justicia más cercana a los sectores de bajos recursos y que viven en
zonas alejadas, por lo que constituye una importante plataforma de acceso a la justicia; además, es
un valioso espacio de ejercicio de ciudadanía, que permite que personas provenientes de sectores
históricamente marginados accedan a un cargo de autoridad dentro de la estructura estatal. Por
otro lado, desde la perspectiva del Estado, la amplia distribución geográfica de la justicia de paz
posibilita una presencia extensa y legítima del sistema de justicia en todos los rincones del país.
Asimismo, constituye un sistema abierto a la interculturalidad en la resolución de las causas.
9 Oficina Distrital de Apoyo a la Justicia de Paz de Junín. Revista Suyana n.° 4, agosto del 2008, Huancayo, p. 59.
1 0 LOVATÓN PALACIOS, David y otros. La justicia de paz en los Andes. Estudio regional. Lima: Instituto de Defensa Legal,
2005, p. 43.
22
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
Problemas
a) No existe una adecuada normativa que configure con claridad las competencias, las facultades y los derechos de los jueces de paz, así como su relación con las demás instancias estatales y
comunales de justicia. Las normas que rigen para la justicia de paz no corresponden con la realidad que deben regular pues están basadas en un contexto urbano, y en la justicia de paz letrada,
que es una institución formal distinta, además de tener diversas contradicciones. Como consecuencia, existen problemas de delimitación de facultades, de responsabilidades, no existen beneficios sociales para la labor de los jueces de paz, no existe claridad sobre los órganos estatales que
la apoyan, etc. Todo esto termina debilitando a la justicia de paz.11
b) La justicia de paz no tiene seguridad material porque no está bien definida en el presupuesto
de la república. A pesar de que la justicia de paz existe desde inicios de la república, y que siempre
ha sido trascendental para el acceso a la justicia, recién en el año 2010 se le consideró dentro del
presupuesto del Poder Judicial. La justicia de paz necesita apoyo económico para financiar los
materiales de trabajo y oficina, las capacitaciones, materiales didácticos y de difusión, beneficios
sociales para los jueces de paz, etc. Se ha sostenido principalmente en base al esfuerzo de los
jueces de paz, y recursos autogenerados por los juzgados, pero eso la ha mantenido en la precariedad. Además, a pesar de que desde el 2010 se le ha brindado presupuesto, han existido problemas
para la ejecución y de recortes hacia fines de año.
c) Debilidad institucional en el apoyo a la justicia de paz. Los órganos de apoyo a la justicia de
paz funcionan con muchas limitaciones, como la insuficiencia de personal, y su falta de estabilidad, las limitaciones económicas, limitaciones en el manejo de información actualizada y suficiente sobre los juzgados de paz y sus necesidades. Asimismo, no existe una adecuada política de
capacitación a los jueces de paz, con una orientación adecuada de los contenidos, metodologías
adecuadas, materiales didácticos, personal suficientemente capacitado en estos temas, y presupuesto asignado.
Propuestas
a) Promover una nueva regulación sobre justicia de paz que la fortalezca. Debe promoverse que
el Congreso de la República apruebe una ley general sobre justicia de paz, que unifique las normas
dispersas, y que se basen en la realidad propia de la justicia de paz. Un referente adecuado para
iniciar esta labor es el proyecto de ley de justicia de paz que obtuvo predictamen en la Comisión de
Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la República (Anexo 4). Una ley de este tipo debería
clarificar cuáles son las competencias, facultades, derechos y deberes de los jueces de paz. Además regular la relación con los otros órganos de justicia, a fin de que reciba el respaldo que requiere dentro del sistema de justicia. También se debe regular la configuración de las oficinas de apoyo
a la justicia de paz, a fin de fortalecerlas, los beneficios que se otorgarán a los jueces de paz por
cumplir la labor, y la relación con la justicia comunal.
11 GÁLVEZ R IVAS , Aníbal. «Posibles mejoras en legislación sobre Justicia de Paz». Justicia Viva, 07/05/09, http://
www.justiciaviva.org.pe/notihome/notihome01.php?noti=35, consulta: 20/12/10.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
23
b) Asignar un presupuesto suficiente para la justicia de paz. Durante el período de elaboración
del presupuesto de la república, se debe promover que el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial
asignen los recursos necesarios para la justicia de paz, y promover que en el Congreso de la República se aprueben tales recursos. Asimismo, se debe promover normas internas dentro del Poder
Judicial que en caso de recortes presupuestarios prioricen la ejecución del presupuesto en justicia de paz.
c) Promover el fortalecimiento de las oficinas de apoyo a la justicia de paz y de un sistema nacional de capacitación de jueces de paz. Se debe promover políticas públicas dentro del Poder Judicial para el fortalecimiento de las oficinas de apoyo a la justicia de paz y facilitar la colaboración
que se requiera de parte del Poder Ejecutivo.
SÍNTESIS
Problema
Propuesta
No existe una adecuada normativa que configure con claridad las competencias, las facultades y los derechos de los jueces de paz,
así como su relación con las demás instancias estatales y comunales de justicia.
Promover una nueva regulación sobre la justicia de paz, tanto a nivel legal como reglamentario que la fortalezca.
La justicia de paz no tiene seguridad material porque no está bien definida en el presupuesto de la república.
Asignar un presupuesto suficiente para la
justicia de paz.
Debilidad institucional en el apoyo a la justicia de paz.
Promover el fortalecimiento de las oficinas
de apoyo a la justicia de paz y de un sistema
nacional de capacitación de jueces de paz.
3.2.3 DIVERSIDAD LINGÜÍSTICA Y CULTURAL EN EL SISTEMA DE JUSTICIA
Importancia y contexto
Según cifras del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) alrededor del 25% de la
población se autopercibe como indígena y el 18.3% aprendió una lengua nativa en su niñez12. Tales
indicadores corroboran una situación fáctica que da cuenta de la pluralidad cultural y lingüística
existente en el país y que no siempre tienen la debida recepción en la adopción de políticas públicas por nuestras autoridades.
12 Según cifras de Estado de la Población Peruana. Indocumentación y Grupos Étnicos 2007. Instituto Nacional de Estadística e Informática, Lima, 2007.
24
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
Uno de los campos donde de manera insuficiente se ha abordado esta diversidad lingüística y
cultural es en la impartición de justicia a pesar que desde 1993 con la Constitución Política se
reconoció el derecho a la identidad étnica y cultural y el derecho al propio idioma (artículo 2 inciso
19). Asimismo, se reguló el reconocimiento de la jurisdicción especial que ejercen las autoridades
de las comunidades campesinas, nativas y rondas campesinas (artículo 149).
Consideramos que a pesar de estos avances en la legislación interna y posteriormente con la ratificación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en la práctica todavía existen desafíos pendientes para reconocer esta pluralidad en el ámbito de la justicia, que permita un
reconocimiento real y no un mero reconocimiento formal que deje de lado el derecho de un sector
importante de la población, especialmente en zonas rurales, a acceder a la justicia.
No se trata de un problema menor, se calcula que alrededor de un tercio de la población peruana
tiene serias dificultades –barreras de acceso a la justicia–13, para obtener una respuesta satisfactoria a sus necesidades jurídicas, lo que cuestiona seriamente la legitimidad de un Estado de Derecho. En tal sentido, cualquier esfuerzo de mejora del sistema de justicia tendría que tomar en
cuenta los diversos problemas existentes.
Problemas
a) Insuficiencia de traductores oficiales y peritos culturales en los distritos judiciales. Actualmente no existe en los distritos judiciales un registro de traductores y peritos culturales que apoyen el
acceso a la justicia de la población indígena que no conoce el idioma castellano o que no la tiene
como lengua materna, lo que genera graves consecuencias que aseguren un debido proceso de
dichas personas.
b) Número reducido de magistrados y abogados bilingües. Actualmente en los distritos judiciales
donde existe presencia significativa de población indígena no se exige a los jueces y fiscales que
manejen los idiomas locales, sólo existe una bonificación (puntaje) en el momento de los concursos.
c) Reconocimiento a nivel formal de la jurisdicción comunal o indígena. Los magistrados y abogados difícilmente aceptan la coexistencia de sistemas jurídicos propios de las comunidades y pueblos indígenas, lo que conlleva a descalificar o no reconocer en la práctica las decisiones que se
adoptan en la jurisdicción especial.
Propuestas
a) Incrementar del número de traductores y peritos culturales. Debe asegurarse en los distritos
judiciales la presencia de un registro de traductores y peritos culturales que garanticen a los ciudadanos que no se expresan en castellano o no tienen este idioma como su lengua materna un
debido proceso.
13 Según el Instituto Nacional de Estadística e Informática en su Informe Técnico La pobreza en el Perú en el año 2007.
Lima, INEI, 2007. Allí se señala que el 39.3% de la población se encontraba en situación de pobreza en el 2007,
precisándose que en áreas rurales esta cifra se elevaba a 64.6%.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
25
b) Establecer como requisito para ser magistrado en los distritos judiciales donde existe presencia importante de población indígena el conocimiento del idioma local. De este modo se aseguraría que jueces y fiscales escuchen en su propio idioma a los ciudadanos, asegurando un proceso
justo. De otro lado, también sería importante asegurarse que los defensores públicos (abogados
de oficio) cumplan este requisito.
c) Promover mecanismos de coordinación del Poder Judicial y Ministerio Público con las autoridades comunales y ronderas. Para lo cual debería discutirse, consultarse y aprobarse una ley de
coordinación entre ambas jurisdicciones que desarrolle el artículo 149 de la Constitución Política.
SÍNTESIS
Problema
Propuesta
Insuficiencia de traductores oficiales y peritos culturales en los distritos judiciales.
Incrementar del número de traductores y
peritos culturales.
Número reducido de magistrados y abogados bilingües.
Establecer como requisito para ser magistrado en los distritos judiciales donde existe presencia importante de población indígena el conocimiento del idioma local.
Reconocimiento a nivel formal de la jurisdicción comunal o indígena.
Promover una ley de coordinación que desarrolle el artículo 149 de la Constitución
Política.
3.3 GÉNERO Y JUSTICIA: ABORDAJE DESDE LA VIOLENCIA
Importancia y contexto
El Estado tiene la obligación de garantizar la existencia de mecanismos idóneos y eficaces que
permitan prevenir y remediar las violaciones a los derechos humanos de las mujeres, pero el sistema de justicia no protege de manera adecuada a las victimas. La violencia contra la mujer supone
cualquier acción o conducta basada en el género que cause muerte, daño o sufrimiento físico,
sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como privado (Convención de Belem do
Para). Son ampliamente documentados los daños individuales y sociales producto de esta violencia, sobre todo cuando se produce en el seno familiar. Sin embargo, en el Perú aún existe una
especie de indefinición o inconsistencia de criterios legislativos, judiciales y populares. Es deplorable constatar fenómenos de banalización de la violencia contra las mujeres, así como el de la cobertura inadecuada en los medios.
26
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
En el Perú, al igual que en el resto de América Latina, la magnitud del problema es alarmante.14 En
las zonas rurales, se suman problemas de acceso a la justicia estatal: barreras geográficas, económicas, lingüísticas, culturales y de género (que duplican el problema original a nivel judicial y lo
agravan),15 que se intensifican en la medida que hay pobreza y diferencias étnicas. Esto produce
una desilusión por parte de las personas usuarias, especialmente las mujeres de las zonas rurales16
(mujeres indígenas), respecto al servicio de justicia formal17 y su respuesta contra el problema de
violencia hacia la mujer.18
La ausencia de una política pública eficiente que coordine los esfuerzos aislados y haga efectivas
las herramientas de trabajo que ya se tienen (Plan Nacional contra la violencia hacia la mujer, Ley
de Igualdad de Oportunidades, convenciones internacionales: Belem do Para, CEDAW) hace que el
abordaje del problema se reduzca a esfuerzos aislados o su énfasis depende de tragedias coyunturales. Esto ha conllevado a que surjan propuestas locales contra la violencia como, por ejemplo, las
planteadas por la Federación de Mujeres Aguarunas del Alto Marañón (FEMAAM) y la Coordinadora Departamental de Defensorías Comunitarias del Cusco (CODECC). En ese sentido, acciones como
integrar las normas internacionales a la legislación nacional, deben constituir el inicio de una estrategia sistémica que apunte a solucionar el problema de forma integral.
Problemas
a) Brecha en la demanda de patrocinio legal a mujeres víctimas de violencia y la oferta de defensoras/es públicos. Existe una brecha importante entre la demanda y la oferta. No se considera el
tema de los criterios a ser empleados al momento de decidir la ubicación de los defensores/as
públicos, así como su especialidad. La ampliación de la cobertura a casos de violencia familiar y
sexual está generando grandes expectativas, que tienen que ser atendida con personas profesionales idóneas y especializadas.
b) Limitados conocimientos especializados y sensibilidad de las/os operadores estatales en casos de violencia contra las mujeres. Se pasa por alto la naturaleza especial de este tipo de casos,
14 Según los resultados de la Encuesta Demográfica de Salud Familiar (ENDES 2009), a nivel nacional 39 de cada 100
mujeres alguna vez fueron víctimas de violencia física, siendo el agresor el esposo o compañero. En las zonas rurales
este tipo de violencia alcanza el 37,7%.
15 La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha señalado que «la violencia, la discriminación y las dificultades para acceder a la justicia afectan en forma diferenciada a las mujeres indígenas y afro descendientes, debido
a que están particularmente expuestas al menoscabo de sus derechos por causa del racismo. [H]a constatado que los
obstáculos que enfrentan para acceder a recursos judiciales idóneos y efectivos que remedien las violaciones sufridas,
pueden ser particularmente críticos porque sufren de varias formas de discriminación combinadas, por ser mujeres,
por su origen étnico o racial y/o por su condición socio-económica». CIDH, Las Mujeres Frente a la Violencia y la
Discriminación Derivadas del Conflicto Armado en Colombia, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 67, 18/12/2006, párr. 102.
16 FRANCO VALDIVIA , Rocío y María Alejandra GONZÁLEZ LUNA. Las mujeres en la justicia comunitaria: Víctimas, sujetos y actores. Serie: Justicia Comunitaria en los Andes: Perú-Ecuador. Vol. 3. Lima: Instituto de Defensa Legal, 2009, pp. 35-40.
17 DEFENSORÍA DEL PUEBLO. La protección penal frente a la violencia familiar en el Perú. Lima: Defensoría del Pueblo. 2005,
pp. 140-146. / LA ROSA, Javier y otros. Acceso a la Justicia y Seguridad Ciudadana: Un balance de los juzgados de paz
letrados en comisarías. Lima: Instituto de Defensa Legal, 2008, pp. 303-311.
18 Sólo el 32% de mujeres víctimas de violencia familiar denunció la situación de violencia vivida (ENDES 2009). La
encuesta no consideró a personas que acudieron a servicios comunitarios, invisibilizando esta población.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
27
distinta a los demás actos de violencia. En los casos de violencia familiar, las víctimas suelen ser
testigos vulnerables y ambivalentes, por la relación afectiva que tienen con el agresor. No hay una
política adecuada de sensibilización y capacitación en cuanto a las características y consecuencias
de esta problemática, para tomar en cuenta estos factores.
c) Indefinición de criterios para el registro de información producida para los casos de violencia.
La ausencia de conceptualizaciones comunes en los servicios respecto de las formas de violencia
impide conocer su verdadera dimensión y contar con una base comparable. A ello se agrega la falta
de metodologías comunes de detección de casos y de protocolos de atención, que tienen como
consecuencia el subregistro de información sobre las formas de violencia.
d) Débil relación entre las/os operadores de justicia y autoridades comunales y dispersión de las
organizaciones que brindan servicios a mujeres víctimas de violencia. La articulación de actores
de justicia para acordar acciones y soluciones concretas a casos de violencia contra las mujeres se
plantea como una necesidad, tanto desde el nivel estatal y comunal como desde las mujeres víctimas. Las iniciativas de espacios de encuentro entre actores de justicia han sido acertadas pero se
requiere formalizar estos espacios de dialogo y coordinación. A su vez, se requiere profundizar las
coordinaciones con organizaciones sociales que brindan servicios a mujeres víctimas de violencia,19 que evidencian cambios de perspectivas hacía la visión de las mujeres de las comunidades
campesinas y nativas.
e) Insuficiente respuesta desde las instancias de gobierno en cuanto a la atención de mujeres
campesinas víctimas de violencia. Existe un reconocimiento formal de que la prevención y atención de la violencia contra las mujeres es prioritaria: se actualizó el Plan Nacional Contra la Violencia Hacia las Mujeres 2009-2015 y se aprobaron o están en proceso de ser aprobados planes regionales (por ejemplo en Cusco, Junín, Apurímac, Puno). Si bien hay avances a nivel normativo, (por
ejemplo la incorporación de actores comunales y de enfoques de interculturalidad y de género),
en la práctica existen deudas pendientes20 relacionadas con aspectos técnicos, desarticulación,
incomprensión del problema de la violencia en las zonas rurales, resistencias culturales, etc.).
f) Conocimiento y comprensión limitados de las mujeres acerca de sus derechos individuales y
del sistema de justicia estatal. Numerosas mujeres no conocen o no comprenden las opciones de
servicios o atenciones en casos de sufrir violencia y son inseguras frente al desarrollo y las consecuencias de la judicialización de sus casos. En el caso de las mujeres indígenas, se debe en parte
porque el sistema no propició el desarrollo de un lenguaje adecuado ni culturalmente entendible
(por las brechas existentes entre los valores de los sistemas comunales y estatales: por ejemplo
entre el restablecimiento de la armonía o la restricción de la libertad individual).
19 Resaltamos experiencias exitosas de organizaciones como la Federación de Mujeres Aguarunas del Alto Marañón
(FEMAAM) y la Coordinadora Departamental de Defensorías Comunitarias del Cusco (CODECC).
20 VERONA, Aarón. «Análisis del Plan Nacional Contra la Violencia Hacia las Mujeres 2009-2015 desde un enfoque de
políticas públicas», Documento de Trabajo N° 28, http://www.justiciaviva.org.pe/documentos_trabajo/doc28.pdf;
INSTITUTO DE DEFENSA LEGAL , Balance de la justicia 2009-2010. ¿Cómo estuvo la justicia en el Perú?, Lima, 2010, pp. 96-97,
http://www.justiciaviva.org.pe/webpanel/publicaciones/archivo20012011-160730.PDF, consulta: 10/01/11.
28
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
g) La normatividad contra la violencia hacia las mujeres no valora de manera consistente e integral a las autoridades e instancias de la justicia comunal. Han existido numerosos esfuerzos para
mejorar los contenidos de la Ley de protección frente a la violencia familiar (por ejemplo la creación de la Comisión Especial Revisora de la Ley de Protección frente a la Violencia), sin embargo la
legislación se enfoca principalmente en las instituciones estatales de las zonas urbanas. La ley no
responde a las necesidades de todas las mujeres, pues son ausentes del análisis las mujeres indígenas y de zonas rurales, así como sus formas de acceder a la justicia.
Propuestas
a) Asegurar el acceso de las mujeres víctimas al patrocinio legal gratuito y ampliación del número de defensoras/es públicas/os. Medidas al respecto comprenden la difusión del derecho de
mujeres victimas a ser asistidas por un defensor/a especializada/o, la ampliación del número de
defensoras/es públicos, asegurando proporcionalidad a través de criterios (porcentaje de población en situación de pobreza, estadísticas de violencia, etc.) y la especialización de los mismos para
casos de violencia. Esto depende de un estudio en base a necesidades jurídicas reales, por parte
del Ministerio de Justicia, y su réplica en políticas y normas desde este sector.
b) Ofrecer una formación intercultural orientada a operadores jurídicos para el desarrollo de enfoques e intervenciones adecuadas y adaptadas a las realidades personales y comunales de las mujeres indígenas afectadas por la violencia. Para asegurar la calidad del servicio, se requiere sensibilizar y capacitar a las/os operadores sobre derechos humanos, desigualdad en las relaciones de poder
entre género y desarrollar habilidades específicas que permitan una actuación sensible y eficiente en
casos de violencia contra la mujer, brindando una atención más humana, oportuna y de calidad. La
estrategia vendría dirigida desde el Ministerio Público y la Academia Nacional de la Magistratura.
c) Implementar sistemas de registro y protocolos uniformes para los casos de violencia. Un sistema integrado de información permitirá conocer la frecuencia con la que las mujeres acuden a
solicitar atención, así como información desagregada al respecto (sexo, diversidad lingüística o
étnica, edad y ubicación geográfica, tipo de atenciones, proveedores de servicios, en qué momentos y en qué lugar, etc.), que sea sistematizada y de libre acceso en los portales web de las instituciones correspondiente. Ello permitirá conocer la magnitud de la incidencia de violencia contra las
mujeres, el historial de violencia de las mujeres que requieren ayuda y el análisis del apoyo efectivamente recibido. La implementación de protocolos comunes debe asegurar pautas de actuación
compartidas (tanto a nivel de prevención y detección que para la atención y seguimiento de casos)
para la actuación de las/os actores de las rutas de casos de violencia contra las mujeres.
d) Institucionalizar espacios de coordinación basados en la colaboración entre instituciones estatales, comunales y redes de la sociedad civil en lo relacionado con los derechos y la seguridad
de las mujeres. Destacamos la importancia de emplear un enfoque multisectorial para la adopción
de políticas integrales multidisciplinarias y descentralizadas (que involucren al Poder Judicial, Ministerio Público, Ministerio de Justicia, Defensoría del Pueblo y ONG); promover el diálogo y la
coordinación no sólo en términos jurídicos sino interculturales, basado en valores y principios
comunes; y fortalecer las capacidades de las redes sociales y comunitarias (defensorías comunitarias, orientadoras legales, etc.) y las redes de prevención y defensa de los derechos de las mujeres.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
29
e) Asegurar la sostenibilidad y continuidad de planes y programas dirigidos a los grupos más
vulnerables y excluidos de la sociedad, que faciliten el acceso al sistema estatal de justicia, a la
vez que potenciar otros mecanismos de acceso en las zonas rurales. Al respecto, destaca la importancia de adoptar e implementar efectivamente planes nacionales y regionales que contengan
como eje el de acceso a la justicia de las mujeres y el desarrollo de programas integrales a nivel de
gobierno local. Para ello, es necesario ampliar la disponibilidad de recursos (humanos y financieros) para garantizar un financiamiento adecuado.
f) Adaptar los servicios de justicia a la diversidad cultural y lingüística de las mujeres de zonas
rurales o indígenas. El punto de partida puede ser una estrategia de comunicación que permita a
las mujeres conocer sus derechos y recursos para enfrentar el problema de la violencia. Paralelamente, el Poder Judicial y demás instancias de justicia deben asegurar que los tramites y procesos
judiciales se desarrollen en el idioma materno, a través de traductores e interpretes acreditados
(que incluyan a indígenas) y asegurar la disponibilidad de documentos en dicho idioma.
g) Creación de instancias, recursos judiciales e infraestructura idóneos que faciliten el proceso y
tratamiento judicial para las víctimas. Algunas medidas pueden consistir en adecuar ambientes
con condiciones mínimas de privacidad y seguridad para la atención de los casos de violencia,
permitir a la victima estar acompañada de una persona de confianza en sus gestiones en instancias
del Estado y órganos jurisdiccionales, y acortar el margen de discrecionalidad de los magistrados
para establecer las medidas de protección.
h) Creación de un espacio de interacción entre operadores estatales de justicia y usuarios/as.
Medida dirigida desde el Ministerio Público, probablemente a través de los defensores públicos,
para que las dudas de los usuarios/as sean atendidas por los propios operadores.
i) Adecuar la Ley de protección frente a la violencia familiar a las zonas rurales del país. Se tiene
que considerar las rutas críticas de las mujeres indígenas del país afectadas por la violencia: por
ello es necesario plasmar en la Ley algunas medidas que tomen en cuenta los actores, estatales y
comunitarios, que intervienen actualmente en la solución de las situaciones de violencia que se
presentan en las comunidades (organizaciones comunitarias, redes y acción local que brindan servicios a la población).
SÍNTESIS
30
Problema
Propuesta
Brecha en la demanda de patrocinio legal a mujeres víctimas de violencia y la
oferta de defensoras/es públicos.
Asegurar el acceso de las mujeres víctimas a la
patrocinio legal gratuito y ampliación del número de defensoras/es públicas/os.
Limitados conocimientos especializados y
sensibilidad de las/os operadores estatales en casos de violencia contra las mujeres.
Ofrecer una formación intercultural orientada a
operadores jurídicos para el desarrollo de enfoques e intervenciones adecuadas y adaptadas a
las realidades personales y comunales de las
mujeres indígenas afectadas por la violencia.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
Problema
Propuesta
Indefinición de criterios para el registro de
información producida para los casos de violencia.
Implementar sistemas de registro y protocolos uniformes para los casos de violencia.
Débil relación entre las/os operadores de
justicia y autoridades comunales y dispersión de las organizaciones que brindan servicios a mujeres víctimas de violencia.
Institucionalizar espacios de coordinación basados en la colaboración entre instituciones
estatales, comunales y redes de la sociedad
civil en lo relacionado con los derechos y la
seguridad de las mujeres.
Insuficiente respuesta desde las instancias
de gobierno en cuanto a la atención de mujeres campesinas víctimas de violencia.
Asegurar la sostenibilidad y continuidad de
planes y programas (nacionales, regionales y
locales) dirigidos a los grupos más vulnerables
y excluidos de la sociedad, que faciliten el acceso al sistema estatal de justicia, a la vez que
potenciar otros mecanismos de acceso en las
zonas rurales.
Conocimiento y comprensión limitados de
las mujeres acerca de sus derechos individuales y del sistema de justicia estatal.
Adaptar los servicios de justicia a la diversidad cultural y lingüística de las mujeres de zonas rurales o indígenas.
Creación de instancias, recursos judiciales e infraestructura idóneos que faciliten el proceso
y tratamiento judicial para las víctimas: adecuación de ambientes con condiciones mínimas de privacidad y seguridad, permitir a la
victima estar acompañada de una persona de
confianza en sus gestiones, y acortar el margen de discrecionalidad de los magistrados
para establecer las medidas de protección.
Creación de un espacio de interacción entre
operadores estatales de justicia y usuarios/as.
Medida dirigida desde el Ministerio Público,
probablemente a través de los defensores públicos; para que las dudas de los usuarios/as
sean atendidas por los propios operadores.
La normatividad contra la violencia hacia las
mujeres no valora de manera consistente e
integral a las autoridades e instancias de la
justicia comunal.
Adecuar la Ley de protección frente a la violencia familiar a las zonas rurales del país.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
31
4
FORTALECIMIENTO Y
REINSTITUCIONALIZACIÓN DE
LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL
Importancia y contexto
La justicia constitucional es un componente esencial de todo estado democrático. Tiene por función garantizar que todas las actividades estatales y de privados se ajusten a la Constitución y
respeten los derechos humanos ahí reconocidos.
Como sabemos por historia, nuestro país se ha caracterizado por el ejercicio arbitrario del poder y
por graves violaciones a los derechos humanos. En ese contexto, el Tribunal Constitucional (TC) y la
justicia constitucional constituyen un mecanismo indispensable de control democrático del poder.
Sin lugar a dudas, los procesos constitucionales constituyen una herramienta jurídica potente para
limitar, racionalizar y controlar el ejercicio del poder estatal e incluso de los poderes fácticos. La
justicia constitucional existe en el Perú desde la Constitución Política de 1979, no tuvo el desarrollo esperado inicialmente, luego fue capturada y descabezada por el fujimorismo y, con posterioridad, empezó a experimentar un desarrollo notable luego de la transición democrática.
Por ello, resulta imperativo que la justicia constitucional continúe institucionalizándose y desarrollándose, adoptando los correctivos y las medidas necesarias para mejorar y optimizar su trabajo.
Problemas
a) Falta de reglas claras en la elección de magistrados del Tribunal Constitucional. En los últimos
años, se han llevado a cabo procesos de elección de magistrados del TC que han sido cuestionados
por la poca transparencia con las que fueron realizados, por la falta de participación de la prensa y
de la opinión pública, y en general por la falta de reglas claras sobre la realización del mismo. En
efecto, en la convocatoria no se difundieron los requisitos para postular, por lo que no se contaba
con un perfil del magistrado del TC que se buscaba elegir. Por otro lado, entre otros problemas, se
padeció de una insuficiente difusión de estos procesos, lo que incluyó la tardía difusión de las
hojas de vida de los postulantes (lo que hubiera facilitado la presentación de tachas), no se publicaron en la web los resultados de las tachas, no se difundieron las entrevistas a los candidatos a
través de los medios de comunicación del Estado, etc.
b) Cuestionamientos a la independencia de los magistrados del TC y estatuto del juez constitucional. Existen crecientes cuestionamientos a la independencia de los magistrados del TC. Se pueden mencionar problemas como: i) la falta de debate de las sentencias más controversiales, que
terminan siendo una suma de votos singulares; ii) la ausencia de normas claras sobre las funciones
32
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
del juez constitucional, su ingreso, salida, desempeño y sanciones disciplinarias; iii) necesidad de
mayor transparencia en las visitas de los litigantes al momento de entrevistarse con los magistrados.
c) Problemas en la relación entre el Poder Judicial y el TC. Existen problemas como: i) No existe
claridad sobre la fuerza normativa de la jurisprudencia del TC, por lo que algunos jueces aún consideran que esta vulnera su independencia; ii) Por otro lado, algunas sentencias del TC, en los
hechos, usurpan facultades jurisdiccionales del Poder Judicial. Esto se debe a la desnaturalización
de los procesos de hábeas corpus, que algunos litigantes utilizan como una instancia de revisión de
las sentencias del Poder Judicial a pesar que no existir afectación de los derechos constitucionales;
iii) Se puede inaplicar normas en casos de control difuso, y la Corte Suprema puede llegar al convencimiento de la inconstitucionalidad de la norma, pero no tiene potestad para iniciar un proceso
de inconstitucionalidad; iv) Demora en la ejecución de las sentencias del TC, debido a la presentación de acciones de amparo contra las resoluciones de ejecución, demorando y dilatando procesos
constitucionales.
d) Dificultades en la relación entre el Poder Ejecutivo y el TC. Existen problemas de incumplimiento de sentencias del TC por distintos estamentos del Poder Ejecutivo. En algunos casos esto se
debe al insuficiente presupuesto para atender estas obligaciones, pero también, por la falta de
conciencia del carácter vinculante de las sentencias del TC de parte de los funcionarios públicos.
Propuestas
a) Promover una ley que modifique el Reglamento del Congreso de elección de magistrados del
TC. Es necesario se precise: i) la publicación oportuna de la lista de candidatos, sus hojas de vida
(incluyendo informe de clientes patrocinados o de participación en juzgamiento en casos de violación de derechos humanos, casos de corrupción, narcotráfico) y el puntaje obtenido en cada etapa; ii) facilitar la presentación de tachas; iii) transmisión de entrevistas a través de los medios de
comunicación del Estado; iv) la incorporación de veedores del proceso (incluyendo sociedad civil y
juristas reconocidos); v) elección de candidatos en sesión pública y no reservada (Anexo 5).
b) Aprobación de un código de conducta del juez constitucional. Es necesario un mayor desarrollo normativo del estatuto del juez constitucional, para afianzar fundamentalmente, la independencia e imparcialidad del Tribunal Constitucional.
c) Reformas normativas y cursos de capacitación para mejorar relación entre el TC y el Poder
Judicial. Se requiere modificar la Constitución para reconocer al Poder Judicial la facultad de presentar demandas de inconstitucionalidad. Por otro lado, se debe modificar el reglamento del TC
para prohibir la presentación de amparos contra la ejecución de sentencias del TC, además el TC
debe aprobar una directiva interna sobre los criterios de procedencia en casos de amparos y hábeas corpus que buscan la revisión de procesos ordinarios. Asimismo, es necesario promover cursos de capacitación a los jueces en relación a la fuerza normativa de la jurisprudencia del TC.
d) Capacitación y presupuesto para mejorar la relación con el Poder Ejecutivo. Debe capacitarse
a los funcionarios públicos sobre la fuerza normativa de las sentencias del TC, y proveer partidas
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
33
presupuestales para el pago de sumas de dinero en cumplimiento de sentencias. Exigir a los jueces
mayor determinación al momento de ejecutar las sentencias expedidas en procesos constitucionales, aplicando los artículos 22 y 59 del Código Procesal Constitucional.
SÍNTESIS
34
Problema
Propuesta
Falta de reglas claras en la elección de magistrados del TC.
Promover una ley que modifique el Reglamento del Congreso de elección de magistrados del TC (Anexo 5).
Cuestionamientos a la independencia de los
magistrados del TC y estatuto del juez constitucional.
Aprobación de un código de conducta del
juez constitucional y la modificación del reglamento del Congreso de la República sobre selección de magistrados del TC.
Problemas en la relación entre el Poder Judicial y el TC.
Reformas normativas a la Constitución Política otorgando la facultad de plantear procesos de inconstitucionalidad al Poder Judicial, cambios en el reglamento del TC prohibiendo procesos constitucionales contra la
ejecución de sentencias del TC, y directiva
interna sobre procesos constitucionales que
revisan procesos ordinarios.
Dificultades en la relación entre el Poder Ejecutivo y el TC.
Capacitación a funcionarios, presupuesto
para pagos por cumplimiento de sentencias
y aplicación de artículos 22 y 59 del Código
Procesal Constitucional.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
5
POLÍTICAS ANTICORRUPCIÓN
EN JUSTICIA
Importancia y contexto
El problema de la lucha contra la corrupción en el Perú es grave. En lo esencial, el fenómeno de la
corrupción en nuestro país posiblemente no difiere de otros estados en vías de desarrollo y con
taras como pobreza extrema y grave conflictividad social. Sin embargo, no debemos olvidar que la
corrupción es un problema histórico que afecta porcentualmente nuestro PBI y que limita nuestras
posibilidades de desarrollo. Así, en épocas de alta corrupción como los gobiernos de Echenique,
Leguía y Fujimori, el monto al que ésta puede llegar es un 5% del PBI, mientras que en épocas de
menor corrupción, el monto aproximado sería de 2 o 3%. Este tipo de cálculos indicarían que por
concepto de corrupción el Perú pierde anualmente entre 30 o 50% de las posibilidades de desarrollo.21
Problemas
a) Falta de implementación de la Convención Interamericana de Lucha contra la Corrupción y de
la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción (CNUCC) en nuestro país. Es lamentable que a más de doce años de la entrada en vigencia de estas convenciones, el Estado peruano
todavía esté en deuda con la implementación de medidas básicas y mínimas para luchar contra la
corrupción. Recientemente el Comité de seguimiento de implementación de la Convención Interamericana (MESICIC) señaló su preocupación porque la mayor parte de recomendaciones no han
sido absueltas por parte del Estado peruano.
b) Falta de medidas legislativas que coadyuven en la lucha contra la corrupción. Al respecto la
entrada en vigor del nuevo Código Procesal Penal resulta importante, pero no necesariamente
acabará con los problemas de adecuada investigación y obtención de pruebas que se necesitan
para este tipo de delitos, bastante complejos. En razón a ello el legislativo ha hecho poco para
lograr esta medida. Salvo la ley de protección al denunciante en el ámbito administrativo y de
colaboración eficaz (Nº 29542), más conocida como la ley de protección al denunciante de actos
de corrupción %que contiene varios aspectos que ameritan una mejora y una futura reforma, a fin
de adecuarla a sus fines: la prevención y sanción de actos corruptos, y una verdadera adecuación
a los estándares internacionales%, en el último quinquenio se han dado muy pocas medidas concretas en este ámbito.
21 QUIROZ, Alfonso. «La corrupción en el Perú: una larga historia». Punto de Equilibrio, Año 12, N° 82, agosto de 2003,
Lima.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
35
Como señala Carlos Rivera, generalmente los delitos de corrupción son complejos, «porque suelen
intervenir un conjunto de partícipes y estos suelen desplegar diferentes estrategias para ocultar
los delitos amparados, inclusive, en los procedimientos enrevesados de la administración pública.
Ello determina que el inicio de las investigaciones preliminares a cargo del Ministerio Público, suele constituir una etapa crítica para el descubrimiento de los elementos probatorios y su incorporación como evidencia. En la gran mayoría de los casos, esta primera etapa comprende la utilización
de un lapso de tiempo considerable, porque así lo exige la naturaleza de los casos».22 En esta
medida, creemos que faltan un conjunto de normas de transparencia, así como penales y procesales penales que coadyuven a la judicatura a mejorar su trabajo.
c) Falta de un órgano que articule y proponga políticas anticorrupción. En octubre del 2007 el
presidente García, de un momento a otro, creó una instancia especializada en la materia: la Oficina
Nacional Anticorrupción (ONA). Este órgano, debido a su apresurada y poco coordinada creación,
nació con pocas posibilidades de sobrevivir. Primero porque no era una instancia autónoma, pues
estaba bajo la tutela del Ejecutivo. Segundo, porque tanto el Ministerio Público como la Contraloría General de la República indicaban que estaban duplicando potestades que les corresponden
constitucionalmente. Esta medida no funcionó debido a lo mal configurada que se encontraba,
pero no implica que el Perú no necesite un órgano de este tipo.
Creemos que es imperativo que funcione una instancia de coordinación independiente, con las
prerrogativas necesarias para proponer, promover y articular las políticas públicas de lucha contra
la corrupción en todos los niveles de gobierno, en donde las instancias judiciales tengan un rol
protagónico dado su labor sancionatoria y preventiva.
d) Falta de apoyo al subsistema anticorrupción. Los juzgados y salas anticorrupción fueron creados tras la caída del régimen de Alberto Fujimori, con la finalidad original de procesar los graves y
complejos casos de corrupción de dicho gobierno. Para ese entonces, el subsistema anticorrupción estaba implementándose, con la creación de las fiscalías y procuradurías especializadas anticorrupción, lo que constituyó uno de los mayores logros en la lucha por recuperar la democracia y
sancionar los delitos cometidos. Posteriormente, y coincidiendo con algunas de las recomendaciones del Plan de la CERIAJUS, las fiscalías, las salas y juzgados se volvieron permanentes, es decir,
con competencia para investigar y procesar ya no sólo los graves casos de corrupción del fujimorato, sino también los de posteriores gobiernos.
Entonces, resultaba trascendental que este subsistema recibiera apoyo institucional y se fortaleciera. Sin embargo, las autoridades del Poder Judicial decidieron eliminar este subsistema y modificarlo por otro. A su vez la procuradurías anticorrupción especializadas en los casos de Fujimori y
Montesinos fueron cerradas y las Fiscalías Anticorrupción, sin sus pares en el Poder Judicial, no se
conoce cuál será su suerte.
22 RIVERA PAZ, Carlos. « La reforma procesal penal para delitos de corrupción». Publicado en el Portal Web de Justicia Viva,
el 20/01/11, http://www.justiciaviva.org.pe/notihome/notihome01.php?noti=454, consulta: 10/01/11.
36
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
e) Debilidad en los órganos de control internos del Poder Judicial y Ministerio Público.
Propuestas
a) Implementación de la Convención Interamericana de Lucha contra la Corrupción y de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción (CNUCC) en nuestro país. Ante esto es necesario que el Ejecutivo conforme una comisión encargada de diagnosticar qué medidas internacionales falta implementar y elabore un plan de implementación cuanto antes.
b) Aprobación de la normatividad que impida la prescripción de los delitos contra la corrupción
de altos funcionarios. Dentro de las políticas de lucha anticorrupción se ha definido como medida
viable y plausible, el negar la prescripción a delitos de corrupción a gran escala, y para los más altos
funcionarios, que son justo los que deberían establecer las políticas adecuadas para combatirla. A
nivel internacional ya se han dado pronunciamientos a favor de esta medida, y a nivel interno hay
42 proyectos de ley que se han venido presentando desde el fin de la dictadura fujimorista para su
aprobación en el Congreso, pero extrañamente ninguno llegó siquiera a debatirse. Su aprobación
implicaría una reforma constitucional.
c) La creación de un sistema nacional e independiente de lucha contra la corrupción. Esta es una
propuesta que viene desde el 2001, con la Iniciativa Nacional Anticorrupción, retomada por el
Grupo de Trabajo contra la Corrupción, y asumida en el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción en el año 2008. Lo que se quiere es que exista un ente, liderado por una persona independiente, en la que participen integrantes de todos los sectores, incluyendo representantes del Poder
Judicial y del Ministerio Público en donde se definan las políticas anticorrupción a mediano y largo
plazo de forma coordinada. Este organismo debería ser aprobado por ley.
d) Fortalecimiento del subsistema anticorrupción. Es necesario que el Ejecutivo fortalezca económicamente el trabajo de un subsistema a fin de que estos delitos sean investigados y sancionados
por personal especializado y con experiencia en la materia.
e) Reconfiguración de órganos de control interno independientes dentro del Poder Judicial y
Fiscalías independientes. Para luchar contra la corrupción dentro de los aparatos judiciales se
necesitan sistemas de control internos bien equipados, con un equipo profesional eficiente y que
sea independiente tanto física, jurídica, como económicamente de las instancias judiciales. Sólo
con la confluencia del todas las instancias estatales se puede lograr este propósito.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
37
SÍNTESIS
38
Problema
Propuesta
Falta de implementación de la Convención
Interamericana de Lucha contra la Corrupción y de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción (CNUCC) en nuestro país.
Implementación de la Convención Interamericana de Lucha contra la Corrupción y de la
Convención de las Naciones Unidas Contra
la Corrupción (CNUCC) en nuestro país.
Falta de medidas legislativas que coadyuven
en la lucha contra la corrupción.
Aprobación de la normatividad que impida
la prescripción de los delitos contra la corrupción de altos funcionarios.
Falta de un órgano que articule y proponga
políticas anticorrupción.
La creación de un sistema nacional e independiente de lucha contra la corrupción.
Falta de apoyo al subsistema anticorrupción.
Fortalecimiento del subsistema anticorrupción.
Debilidad en los órganos de control internos
del Poder Judicial y Ministerio Público.
Creación de órganos de control interno
independientes dentro del Poder Judicial y
el Ministerio Público.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
6
EL FACTOR HUMANO EN
EL SISTEMA DE JUSTICIA
Importancia y contexto
La gran variedad de problemas del sistema de justicia (que impiden la impartición de una justicia
eficaz, eficiente, independiente y justa), muchas veces corresponden a un problema del factor
humano que lo conforma.
La conformación de las instituciones del sistema de justicia por magistrados y funcionarios idóneos garantiza que estas se mantengan abiertas a reformas necesarias, a la transparencia, y al
fortalecimiento de una línea de valores democráticos que las prestigien frente a la ciudadanía. Lo
contrario puede incidir en el descrédito institucional. Por ejemplo, el Poder Judicial es una de las
instituciones más desprestigiadas ante la población,23 por lo que su desempeño genera alta insatisfacción.24 Esto resulta de particular gravedad si consideramos que su función es resolver los conflictos sociales y proteger derechos.25
En ese sentido, poner la atención en el desarrollo de un adecuado factor humano en la administración de justicia, resulta urgente para generar un cambio positivo tanto en su institucionalidad,
como en su desempeño e independencia.
Problemas
a) Falta una adecuada implementación de la Ley de Carrera Judicial y no se cuenta con una ley de
carrera fiscal. Desde la publicación de la Ley de Carrera Judicial, el 7 de diciembre del 2008,26 hasta
la fecha, tanto el Poder Judicial como el Ministerio Público han obstaculizado su aplicación efecti-
23 GRUPO DE OPINION PÚBLICA DE LA UNIVERSIDAD DE LIMA. IV Encuesta anual sobre administración de justicia. 2009. Consultada:
11/01/11. http://www.ulima.edu.pe/webulima.nsf/default/F598031D89943F2F05256E630017BD4C/$file/
barometro_social_set_2009.pdf, consulta: 20/12/10.
24 INSTITUTO DE OPINIÓN PÚBLICA PUCP. Estado de la opinión pública. Todavía un largo camino hacia la justicia. 2009. Consultada: 11/01/11. http://www.pucp.edu.pe/puntoedu/images/documentos/institucionales/justiciaoctubre2009.pdf, consulta: 20/12/10.
25 Las encuestas mencionadas contienen además diversa información sobre la percepción del servicio de justicia de
distintas instituciones del sistema en un rango de 4 años.
26 Su vigencia fue postergada durante 6 meses, y luego por 45 días más solo en lo concerniente a las facultades del
Consejo Nacional de la Magistratura para realizar una evaluación del desempeño parcial de los magistrados (antes de
la ratificación que se hace cada 7 años).
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
39
va27 en lugar de realizar las reformas de implementación necesarias y fomentar relaciones institucionales con el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM).
b) Existen controversias sobre cómo se eligen a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), así como sus características y procedencia. El 2010 fue aprobada una ley que
modifica la forma de elección de los consejeros representantes de los colegios profesionales. Esto
fue motivado por el bajo desempeño (salvo excepciones) que tuvieron los representantes de la
sociedad civil en el CNM (Asamblea Nacional de Rectores y colegios profesionales). Incluso uno de
ellos, el enfermero Efraín Anaya fue el primer consejero en ser cesado en su cargo, esto debido a
un lamentable escándalo de corrupción.
c) Falta mayor transparencia en los procesos de selección, ratificación y destitución de magistrados lo que distorsiona los estándares establecidos en la Ley de Carrera Judicial. Por ello, se han
presentado casos de postulaciones irregulares de candidatos a magistrados, o casos que revelan
una mala relación entre el Poder Judicial, Ministerio Público y el CNM en lo referente al intercambio de información sobre el desempeño de magistrados.
d) La subsistencia de la provisionalidad sigue siendo preocupante, a pesar de la Ley de Carrera
Judicial. Estos nombramientos influyen en la disminución de la independencia pues estos jueces
se encuentran en un estado constante de inestabilidad al no haber sido nombrados por el órgano
constitucionalmente encargado para ello: el CNM.
e) El CNM tiene facultades disciplinarias restringidas: en los casos bajo su competencia solo puede aplicar la destitución por lo que debe remitir al Poder Judicial los casos que merecen una
sanción menor. En efecto, cuando las investigaciones realizadas en el CNM determinan que el
magistrado en cuestión merece una sanción menor a la destitución (e.g. suspensión, multa o amonestación) el CNM no puede imponerla directamente pues constitucionalmente solo tiene prevista esta potestad y debe remitir el caso al Poder Judicial. Sin embargo, en diversos casos el Poder
Judicial ha optado en forma cuestionable por no aplicar ninguna sanción, lo que termina generando un conflicto, desnaturalizando el sistema sancionatorio, y permitiendo la impunidad. Algunos
ejemplos deplorables fueron los ocurridos en los casos del juez supremo Robinson Gonzales y el
juez superior Ángel Romero.
f) Existe un doble estándar de evaluación de magistrados: el Poder Judicial en la evaluación
parcial de desempeño y el CNM en la ratificación. El Tribunal Constitucional estableció que el
CNM, a pesar de estar a cargo de la ratificación de los magistrados, no participa en la evaluación
parcial de su desempeño. Esto resta posibilidades de imparcialidad y coherencia pues la evaluación parcial debería tener repercusiones en la ratificación. A fines de 2010 la Comisión de Justicia
y Derechos Humanos del Congreso de la República emitió un dictamen para regular y modificar
este doble estándar: se propone brindar la facultad de evaluar el desempeño a la Academia Nacional de la Magistratura (AMAG). Este dictamen fue debatido en el pleno del Congreso, pero al no
haber sido aprobado paso a reconsideración.
27 VERONA, Aarón. «Ley de Carrera Judicial: Vida, pasión…¿y muerte?». Ideele, Nº 199, 2010, Lima, http://revistaideele.org/
node/721, consulta: 10/01/11.
40
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
g) Los magistrados no cuentan con preparación adecuada en materia de derechos humanos,
interculturalidad y género que respondan a las necesidades de un sector amplio de la población.
Distintos dictámenes fiscales y sentencias judiciales demuestran que la magistratura resulta muy
concesiva cuando se trata de violencia hacia la mujer y conflictos entre el Estado y grupos con
distintas manifestaciones culturales. Esto ha generado una desprotección de derechos fundamentales y el crecimiento de tensiones sociales.
h) No existe un acceso igualitario, para hombres y mujeres, a la carrera judicial o fiscal. Esto se
debe a que no se cuenta con una perspectiva de género en el nivel de organización institucional en
el sistema de justicia, especialmente en el Poder Judicial y el Ministerio Público. Otras consecuencias consisten en que, dentro de la carrera judicial y fiscal, tampoco existen garantías para un
desarrollo igualitario para hombres y mujeres, y que se establezcan estereotipos que, por ejemplo,
encasillan a magistradas necesariamente con temas de familia o menores de edad.
Propuestas
a) El Poder Judicial debe impulsar la implementación integral de la Ley de Carrera Judicial, y el
congreso debe aprobar la ley de carrera fiscal y evaluar las reformas propuestas por la CERIAJUS.
Asimismo, se requiere mayor coordinación entre las instituciones de justicia y reformas constitucionales sobre la base del proyecto de reforma parcial de la Constitución propuesto por la CERIAJUS (Anexo 1) una propuesta de ley de carrera fiscal, tomando como base el dictamen existente
para una Ley de Carrera Fiscal (Anexo 6).
Se debe institucionalizar el espacio de discusión y debate sobre estos temas, con representantes
de cada institución del sistema de justicia, asignando un respaldo presupuestal específico a dicho
ejercicio, que no dependa necesariamente de las instituciones involucradas.
b) Promover un debate interinstitucional en torno a la reforma en la estructura del CNM, con
perspectivas a una reforma constitucional. Se puede partir de la propuesta que sobre este punto
tiene el Plan Nacional de la CERIAJUS.
c) Realizar una campaña de promoción y transparencia de las instituciones del sistema de justicia, en coordinación con ellas y en base a resultados e indicadores objetivos. Por ejemplo, a
través de la reducción de la provisionalidad, de tal forma que se incentive tanto a nuevos abogados
como a personal de estas instituciones.
d) Promover una reforma constitucional que amplíe las atribuciones disciplinarias del CNM y
precise su participación en la evaluación parcial de desempeño. A fin de centralizar dichas atribuciones en un solo órgano externo, que estandarice los criterios que se valoraran para el cumplimiento de dicha función, en el caso del tema disciplinario. Se puede iniciar el debate de esta reforma a partir del proyecto de reforma parcial de la Constitución propuesto por la CERIAJUS.
e) Mayor capacitación a magistrados y personal auxiliar y administrativo en materia de género y
derechos humanos. Esto debe producirse dentro del Poder Judicial, pero también debe incluir la
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
41
revisión y replanteamiento de los cursos que al respecto son dictados en la Academia Nacional de
la Magistratura.
f) Promover el debate e implementación de una política pública dirigida a crear y fortalecer la
perspectiva de género a nivel interno en las instituciones de justicia. Así como generar análisis de
la situación de trabajadores, funcionarios y magistrados; a través del MIMDES.
g) Promover la generación de información estadística sobre el estado y características del capital
humano y la participación inclusiva, no solo en relación al tema de género sino también al tema
cultural y étnico.
SÍNTESIS
42
Problema
Propuesta
Falta de una adecuada implementación de
la Ley de Carrera Judicial.
El Poder Judicial debe impulsar la implementación integral de la Ley de Carrera Judicial,
y el congreso debe aprobar la ley de carrera
fiscal y evaluar las reformas propuestas por
la CERIAJUS.
Existen controversias sobre cómo se eligen a
los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), así como sus características y procedencia.
Promover un debate interinstitucional en
torno a la reforma en la estructura del CNM,
con perspectivas a una reforma constitucional.
Falta mayor transparencia en los procesos de
selección, ratificación y destitución de magistrados lo que distorsiona los estándares
establecidos en la Ley de Carrera Judicial.La
subsistencia de la provisionalidad sigue siendo preocupante, a pesar de la Ley de Carrera
Judicial.
Realizar una campaña de promoción y transparencia de las instituciones del sistema de
justicia, en coordinación con ellas y en base
a resultados e indicadores objetivos.
El CNM tiene facultades disciplinarias restringidas: en los casos bajo su competencia solo
puede aplicar la destitución por lo que debe
remitir al Poder Judicial los casos que merecen una sanción menor.
Promover una reforma constitucional que
expanda las atribuciones disciplinarias del
CNM y precise su participación del mismo
en la evaluación parcial de desempeño.
Existe un doble estándar de evaluación de
magistrados: el Poder Judicial en la evaluación parcial de desempeño y el CNM en la
ratificación.
Promover una reforma constitucional que
amplíe las atribuciones disciplinarias del
CNM y precise su participación en la evaluación parcial de desempeño.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
Problema
Propuesta
Los magistrados no cuentan con preparación
adecuada en materia de derechos humanos,
interculturalidad y género que respondan a
las necesidades de un sector amplio de la
población.
Mayor capacitación a magistrados y personal auxiliar y administrativo en materia de
género y derechos humanos.
No existe un acceso igualitario, para hombres
y mujeres, a la carrera judicial o fiscal.
Promover el debate e implementación de
una política pública dirigida a crear y fortalecer la perspectiva de género a nivel interno en las instituciones de justicia.Promover
la generación de información estadística
sobre el estado y características del capital
humano y la participación inclusiva, no solo
en relación al tema de género sino también
al tema cultural y étnico.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
43
7
JUSTICIA PENAL
7.1 IMPLEMENTACIÓN DEL CÓDIGO PROCESAL PENAL
Importancia y contexto
El año 2004 se inició el proceso de implementación del Nuevo Código Procesal Penal (NCPP), que
ha alcanzado ya a numerosos distritos judiciales. Su importancia radica en los cambios en la cultura jurídica que implica la entrada en vigencia de este nuevo cuerpo normativo debido al paso de un
sistema inquisitivo a uno acusatorio con rasgos adversariales. Esto supone una participación más
activa tanto de fiscales como de defensores públicos, así como la disminución del rol del juez en el
desarrollo del proceso. El cambio de roles lleva consigo una necesidad manifiesta: una mayor asignación de recursos públicos a las instituciones del Estado que participan en el proceso penal debido a que se requiere un mayor número de jueces, fiscales, defensores públicos, entre otros. Esta
modificación en los roles no solo supone una modificación jurídica sino que importa el cambio de
mentalidad de parte de los operadores jurídicos.
En efecto, la no concentración de funciones en manos del juez busca elaborar un proceso penal
que sea llevado de manera más expedita y que refleje, por un lado, los deseos sociales de lucha
contra la impunidad así como, por otro, el resguardo de los derechos fundamentales del imputado.
El proceso penal contenido en las normas previas al NCPP se caracteriza por vulnerar ciertos derechos procesales del acusado, así como por una manifiesta lentitud por la excesiva carga procesal
con que cuentan los juzgados penales. Esto lleva como inevitable consecuencia la insatisfacción de
la sociedad peruana debido a una percepción de falta de justicia debido a los plazos excesivos del
proceso penal y el hecho que los acusados vean como algo cotidiano las constantes restricciones
innecesarias de sus derechos.
Por ello, debe afirmarse que la entrada en vigencia del NCPP no se reduce a una simple modificación legislativa. Por el contrario, de la eficiencia del nuevo modelo procesal penal dependerá la
percepción ciudadana de justicia y el cumplimiento por parte del Estado peruano respecto de sus
obligaciones internacionales asumidas en virtud de los tratados de derechos humanos vigentes.
Problemas
a) Incumplimiento por parte de las autoridades estatales del cronograma de implementación
del NCPP. Diversos decretos supremos han modificado y aplazado constantemente la entrada en
vigencia del NCPP en varios distritos judiciales, en especial el de Lima. Es decir, no existe predictibilidad para los operadores jurídicos sobre su entrada en vigencia. El problema de la postergación
44
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
no solo supone que siga vigente el Código de Procedimientos Penales de 1940, sino además que
los poderes públicos no tomen en serio el proceso de reforma.
b) Las autoridades del Estado no han asumido de forma responsable el proceso de implementación. Particularmente preocupante fue la emisión de la norma legal que adelantó la entrada en
vigencia del NCPP para el distrito judicial de Lima para determinados delitos de corrupción de
funcionarios. Esto supone una preparación improvisada de los operadores jurídicos, una asignación presupuestal no prevista, así como un tiempo reducido para la difusión a la sociedad de los
beneficios del Código Procesal Penal. No menos preocupante es la sobrecarga que deberán asumir
particularmente las Fiscalías, debido a que deberán conocer y aplicar hasta 3 cuerpos normativos,
a saber: El Código de Procedimientos Penales de 1940, las disposiciones pertinentes del Código
Procesal Penal de 1991 y el Código Procesal Penal de 2004.
c) No existe coordinación entre cortes superiores para evaluar los avances y retrocesos que implica la entrada en vigencia del NCPP. Los seminarios o distintas actividades suelen hacerse a nivel
de cada distrito judicial. Las comisiones de implementación se encuentran compuestas generalmente por personas de diversas entidades. Sin embargo, no se han elaborado mecanismos de
cooperación a nivel de Cortes Superiores. La experiencia judicial de los distritos de Huaura y La
Libertad puede ser muy importante para evitar que en otros distritos cometan las mismas deficiencias. Sin embargo, la falta de coordinación ha supuesto, las más de las veces, que se realicen labores desarticuladas sin tomar en cuenta experiencias precedentes. Estas dificultades también son
palpables en el manejo de datos estadísticos, toda vez que existen contradicciones entre datos
manejados por las propias entidades estatales.
d) No existe una suficiente difusión de los beneficios que trae la implementación del Código
Procesal Penal. En los diversos distritos judiciales del país, haya entrado o no en vigencia el NCPP,
no ha existido la suficiente preparación de los operadores jurídicos, como ha sido constantemente
manifestado. No obstante, es menester añadir el problema de la poca difusión de los beneficios
del Código Procesal Penal, lo que lleva consigo que se elaboren, de manera infundada, determinados prejuicios en su contra. Resulta preocupantes que los propios operadores jurídicos no conozcan sus roles en el nuevo proceso penal. Sin embargo, el proceso de implementación no solo supone su conocimiento por parte de los operadores jurídicos, sino además de las personas que se
verán beneficiadas por el Código Procesal Penal en el transcurso de los procesos penales a efectos
de conocer los derechos y facultades que el sistema les otorga.
Propuestas
a) Que las autoridades estatales asuman de forma prioritaria en su agenda política el proceso de
implementación, de forma responsable. Resulta fundamental que las autoridades estatales en
general asuman un rol protagónico en el proceso de implementación. Ello debe traducirse en reuniones que evalúen procesos anteriores en otros distritos judiciales y que establezcan plazos
reales a cumplir, lo cual evitaría constantes postergaciones de la entrada en vigencia del Código.
Un manejo responsable permite, del mismo modo, que este proceso no obedezca a cuestiones de
oportunidad política, sino de necesidad funcional.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
45
b) Implementación de mecanismos interinstitucionales de cooperación, en particular entre las
cortes superiores. Resulta necesario que se desarrollen mecanismos de coordinación entre, fundamentalmente, las cortes superiores. Esto generaría mayor predictibilidad en el proceso de implementación, generando de esta forma que el mismo pueda ser programado de forma adecuada
y con cronogramas pre-establecidos.
c) Difusión a nivel nacional de los alcances del Código Procesal Penal. La reforma requiere de su
difusión a efectos de propiciar en la sociedad civil ciertos espacios de debate para determinar las
virtudes y deficiencias del proceso de implementación. Esto tendrá como consecuencia el conocimiento por parte de la ciudadanía del nuevo modelo y que, de esta forma, no se generen afirmaciones infundadas respecto de sus virtudes frente al modelo inquisitivo propio del Código de Procedimientos Penales de 1940. De esta manera, se requiere mayores actividades fomentadas desde
el propio Estado como realización de cursos, talleres, simulación de juicios, etc.
SÍNTESIS
Problema
Propuesta
No entrada en vigencia según cronogramas
y falta de seriedad política.
Que las autoridades estatales asuman de
forma prioritaria en su agenda política el
proceso de implementación, de forma responsable. Esto implica reuniones inter-institucionales que tomen en cuenta experiencias previas para establecer cronogramas
con plazos que puedan ser cumplidos.
Falta de coordinación inter-institucional.
Implementación de mecanismos interinstitucionales de cooperación, en particular
entre las cortes superiores, que permitan un
trabajo conjunto para permitir previsibilidad
en el proceso de reforma.
Falta de difusión de alcances y beneficios del
NCPP.
Difusión a nivel nacional de los alcances del
Código Procesal Penal. En particular, realización de cursos, talleres, simulaciones de
juicios según el nuevo modelo, entre otras
medidas, con iniciativa estatal.
7.2 POLÍTICA PENITENCIARIA Y DERECHOS HUMANOS
Importancia y contexto
La situación de las cárceles en nuestro país, es una de las expresiones más graves de violencia que
existe actualmente en la sociedad peruana. Lamentablemente, desde el Estado y las organizaciones
46
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
de la sociedad civil no se hace lo suficiente para cambiar la misma. Cada día sigue creciendo la
población penitenciaria, y en la actualidad supera las cuarenta y seis mil personas privadas de
libertad. A pesar de ser esta sobrepoblación un tema que expresa la falta de una política estatal
adecuada para enfrentar el crimen en nuestro país, la única solución que se da es incrementar las
penas y meter más gente a las cárceles.
El actual gobierno ha tenido como única expresión de enfrentar la situación de las cárceles la de
construir nuevos centros penitenciarios. Esto ha permitido como la propia Ministra de Justicia ha
señalado, generar más de 10,000 nuevas plazas -léase, espacios para reclusos- como forma de
enfrentar el problema. A pesar de ello, en nuestro país existe actualmente capacidad de albergue
para 27,551 personas y se alberga a 46,176. Es decir, existe una sobrepoblación de 18,625 personas.
Desde el Poder Judicial tampoco se ha hecho lo suficiente por mejorar la situación de los reclusos.
En efecto, del total de personas privadas de la libertad, conforme a datos del INPE para noviembre
de 2010, el 59% de ellas (27,146 personas), se encuentran en condición de procesados, es decir,
personas sobre las cuales hasta el momento no se decide su situación jurídica, personas sobre las
cuales no se sabe si son inocentes o culpables.
Problemas
a) El hacinamiento en los centros penitenciarios. Uno de los principales objetivos de cualquier
propuesta de política penitenciaria debe ser saber cómo reducir los altos índices de hacinamiento
que existen actualmente en los centros penitenciarios de todo el país.
b) Gran parte de la población penitenciaria no tiene una situación legal definida. Como hemos
podido apreciar, existe cerca del 60% de la población penitenciaria que se encuentra en condición
de procesada.
c) Necesidad de mejorar la capacitación, la educación y el trabajo como medios adecuados para
resocializar a la persona privada de libertad. Uno de los grandes temas de discusión en toda
política penitenciaria es como se logra la rehabilitación o reinserción del interno a la sociedad
mediante políticas de educación, capacitación y trabajo. Esto además vinculado a que muchas de
las personas privadas de su libertad no tuvieron nunca la oportunidad de acceder a una educación
y los que la tuvieron, principalmente en escuelas públicas, en ellas no se enfatizó el cultivo de los
valores y principios éticos que formen ciudadanos que respeten a los demás y no ejerzan la violencia.
Propuestas
a) Política penal y penitenciara que determine casos en que se requiere carcelería. El hacinamiento
no se soluciona con la construcción de más cárceles, sino con una política penal y penitenciaria
clara que permita establecer en qué casos las personas deben ir preventivamente a la cárcel y en
qué casos basta con una comparecencia restringida para garantizar la acción de la justicia. Se debe
de inmediato realizar una revisión de los casos de los procesados y establecer por el período de
carcelería y por el tipo de delito que se les imputa si merecen o no estar todavía privados de
libertad.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
47
b) Implementación conjunta de plan para definir situación legal de internos. Una medida inmediata
del Poder Judicial debería ser la de implementar conjuntamente con la Defensoría de Oficio del
Ministerio de Justicia, las ONG que ven temas penitenciarios, las universidades y con el apoyo de
financieras internacionales, un plan de despenalización a través de la solución de los casos judiciales
de miles de internos que por años se encuentran en condición de procesados sin que hasta la fecha
se resuelva su situación jurídica ya que no cuentan con alguien que vea y mueva sus expedientes
ante las instancias respectivas del Poder Judicial.
c) Política educativa y laboral para los internos. En las cárceles se debe desarrollar una política
educativa y laboral que permita que el interno pueda acceder a una formación en valores que le
permita educarse para ejercer una labor productiva en la sociedad pero revalorando a sus semejantes
y no seguir ejerciendo la violencia contra ellos.
Finalmente, consideramos que el crecimiento de la delincuencia en nuestro país, debe merecer,
de parte de nuestras autoridades, una mejor comprensión del problema que supere el concepto
represivo, para dar paso a una política de recuperación y readaptación del delincuente. La cárcel
no es la única forma de enfrentar la delincuencia, por cuanto la sociología jurídica considera que el
delito y sus protagonistas pueden ser aminorados si realmente se aplica una política penitenciaria
sobre la base de generar condiciones materiales para reeducar mediante el trabajo y la capacitación
productiva al interno.
SÍNTESIS
48
Problema
Propuesta
El hacinamiento en los centros penitenciarios.
Política pena y penitenciara que determine
casos en que se requiere carcelería.
Gran parte de la población penitenciaria no
tiene una situación legal definida.
Implementación conjunta de plan para definir situación legal de internos.
Necesidad de mejorar la capacitación, la educación y el trabajo como medios adecuados
para resocializar a la persona privada de libertad.
Política educativa y laboral para los internos.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
8
JUSTICIA MILITAR Y POLICIAL
Importancia y contexto
La justicia militar policial forma parte del sistema de justicia penal y, como tal, es de interés para
todo el país y no sólo para las fuerzas armadas y a la policía nacional: que ante los tribunales, se
trate por igual y con las mismas garantías a civiles y militares. Por otro lado, la justicia militar
policial fue instrumentalizada en los ochentas y noventas como fuente de impunidad de graves
violaciones de derechos humanos durante el conflicto armado interno, tal y como lo documentó el
Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR). Todo ello motivó un largo proceso de adecuación de esta justicia privativa a la Constitución y a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, de la mano de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional a partir del año
2004, que estableció lo siguiente en un total de 11 sentencias:
•
La justicia militar policial es una excepción al Poder Judicial, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 139.1º segundo párrafo de la Constitución. Ello no quiere decir, precisó el TC,
que sea una «isla» dentro del estado de derecho sino que seguía vinculada a las garantías de la
Constitución.
•
La justicia militar policial no puede, bajo ninguna consideración, juzgar a civiles, lo que incluye
a militares o policías en situación de retiro.
•
La justicia militar policial no puede, bajo ninguna consideración, juzgar delitos comunes o
delitos contra los derechos humanos, pues su competencia se restringe a los delitos de función, esto es, aquellos que lesionan bienes jurídicos privativos de las fuerzas armadas y la
policía nacional, como la disciplina o el honor.
•
Los jueces y fiscales militares policiales no pueden ser, a la vez, oficiales en situación de actividad, pues la independencia judicial es incompatible con la estructura jerárquica y subordinada
de las fuerzas armadas y policía nacional.
•
Los jueces y fiscales militares policiales deben ser designados y removidos por el Consejo nacional de la magistratura (CNM), órgano autónomo encargado –en exclusiva– de esta labor
conforme a la Constitución.
•
Los fiscales militares policiales deben pasar a formar parte del Ministerio Público y no conformar un cuerpo orgánico aparte, pues la Constitución no contempla una excepción en el caso
del Ministerio Público.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
49
Problemas
Sin embargo, estos avances jurisprudenciales del TC en esta materia no se materializaron por completo en la legislación y a partir del año 2009 se inició un retroceso normativo primero y jurisprudencial después por parte del propio TC:
a) Se publicó la Ley Nº 29182, ley de organización y funciones del fuero militar policial, que
insistió –una vez más- en diversos aspectos ya declarados inconstitucionales por el TC.
b) El TC retrocedió de manera injustificada y abrupta en su jurisprudencia, considerando ahora
constitucional lo que antes consideró inconstitucional sobre la justicia militar. Esto ocurrió en la
sentencia en el Expediente Nº 00001-2009-PI/TC, publicada el 25 de diciembre del 2009.
c) Mediante la aprobación de los decretos legislativos 1094 1095, 1096 y 1097 se ha configurado
un círculo de impunidad a favor del personal militar que incurra en graves violaciones de derechos humanos en zonas declaradas en estado de emergencia o en el marco de conflictos sociales. Estos decretos fueron promulgados en septiembre de 2010 en uso de la delegación de facultades legislativas que aprobó el Parlamento. El decreto legislativo 1094 es un nuevo e innecesario
código penal militar policial; el decreto legislativo 1095 es la ley de uso de la fuerza por parte de
personal militar y el decreto legislativo 1096 confirma el diseño orgánico de la justicia militar policial ya establecido por la Ley Nº 29182 y bendecido por la fallida sentencia del TC de diciembre del
2009. Este círculo de impunidad posibilita que:
50
•
Los manifestantes pueden ser catalogados por el personal militar como «grupo hostil» en virtud de la amplia definición contenida en el artículo 4.f) del decreto legislativo 1095.
•
En estas labores de orden interno y en el marco del decreto legislativo 1095, el personal militar
puede incurrir en «conductas ilícitas» (categoría mucho más amplia e imprecisa que «delito de
función») que serán de competencia del fuero militar, de conformidad con el artículo 27º del
decreto legislativo 1095.
•
Este fuero militar policial, es ejercido por jueces y fiscales que son, a su vez, oficiales en situación de actividad y que, por ende, no gozan de la independencia e imparcialidad exigida por el
artículo 8.1º de la Convención americana.
•
Finalmente, este fuero militar policial no es independiente ni imparcial. Ahora aplica un código penal militar policial, el decreto legislativo 1094, que ha reintroducido 15 delitos comunes
que ya habían sido expulsados por sentencia del TC de diciembre del 2006 y, además, ha
introducido 8 delitos comunes. De esta manera, el nuevo código penal militar policial considera ficticiamente como «delito de función» el saqueo, el arrasamiento, la destrucción de la
propiedad, las exacciones, el grave daño al medio ambiente, entre otros, en que puedan incurrir personal militar en zonas declaradas en emergencia. Si al perpetrar estos delitos se produjera la muerte de civiles, esto es considerado ahora por dicho código tan sólo como un
«agravante».
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
Propuestas
Ante la situación descrita proponemos lo siguiente:
a) Modificar la ley 29182 y el decreto legislativo 1096. Al menos en los tres sentidos siguientes: i)
los jueces y fiscales militares policiales no pueden ostentar, a la vez, la condición de oficiales en
situación de actividad, ii) los jueces y fiscales militares policiales deben ser designados y removidos
por el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) y iii) los fiscales militares policiales deben incorporarse orgánicamente a la estructura del Ministerio Público, como fiscales penales militares.
b) Derogar el decreto legislativo 1094, por resultar incompatible no sólo con la Constitución sino
con la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Asimismo, volver a poner en vigencia el
decreto legislativo 961 (anterior Código de Justicia Militar Policial), que ya había sido adecuado a
la Constitución y la Convención en virtud de la sentencia del TC de diciembre del 2006.
c) Derogar los artículo 4.f) y 27º del decreto legislativo 1095. Además, revisar y modificarlo, a la
luz de las propuestas ya consensuadas de ley de uso de la fuerza en el seno de la Comisión Nacional
de Estudio y Aplicación del Derecho Internacional Humanitario – CONADIH (Anexos 7 y 8).
d) Promover que la CIDH atienda la solicitud de emitir un informe temático sobre los estándares
interamericanos que la justicia militar debe observar.
e) Promover el debate sobre la conveniencia o no de mantener al personal policial bajo la competencia de la justicia militar policial.
SÍNTESIS
Problema
Propuesta
Problemas generales: Jurisprudencia del TC
retrocedió de manera injustificada.
Propuestas generales:Promover que la CIDH
atienda la solicitud de emitir un informe temático sobre los estándares interamericanos que la justicia militar debe observar.
Promover el debate sobre la conveniencia o
no de mantener al personal policial bajo la
competencia de la justicia militar policial.
Se publicó la Ley Nº 29182, ley de organización y funciones del fuero militar policial,
insistiendo en cuestiones inconstitucionales.
Modificaciones a la ley 29182 y el decreto
legislativo 1096.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
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52
Problema
Propuesta
La aprobación de los decretos legislativos
1094 1095, 1096 y 1097 configuró un círculo de impunidad a favor del personal militar
que incurra en graves violaciones de derechos humanos en zonas declaradas en estado de emergencia o en el marco de conflictos sociales.
Derogar el decreto legislativo 1094 y poner
nuevamente en vigencia el decreto legislativo 961.Derogar los artículo 4.f) y 27º del
decreto legislativo 1095, y revisar y modificar esta norma en base a los proyectos elaborados por CONADIH.
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
ANEXOS
Por motivos de espacio, y para comodidad del lector, los anexos se encuentran disponibles en el
Portal Web del Programa Justicia Viva (http://www.justiciaviva.org.pe/especiales/rjp.php), en las
direcciones que se indican a continuación:
Anexo 1
«Proyecto de reforma parcial de la Constitución». Incluido en el Plan Nacional de Reforma Integral
de la Administración de Justicia, elaborado por la Comisión Especial para la Reforma Integral de la
Administración de Justicia -CERIAJUS (abril de 2004)
http://www.justiciaviva.org.pe/especiales/rjp/anexo01.pdf
Anexo 2
Proyecto de Reglamento de Elección de Presidentes/as de la Corte Suprema y de cortes superiores.
Propuesta elaborada por Justicia Viva (Agosto de 2010).
http://www.justiciaviva.org.pe/especiales/rjp/anexo02.PDF
Anexo 3
Proyecto de Ley de Desarrollo del artículo 149° de la Constitución: Ley de Coordinación entre la
Jurisdicción Especial y la Jurisdicción Ordinaria (septiembre de 2010).
http://www.justiciaviva.org.pe/especiales/rjp/anexo03.PDF
Anexo 4
Predictamen de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos recaído en el Proyecto de Ley N°
2949/2008-CR, sobre la Justicia de Paz en el Perú (abril de 2009)
http://www.justiciaviva.org.pe/especiales/rjp/anexo04.pdf
Anexo 5
Propuesta de modificación del Reglamento de Elección de Magistrados del Tribunal Constitucional
del Congreso para garantizar elecciones más transparentes. Propuesta elaborada por Justicia Viva
(agosto de 2009).
http://www.justiciaviva.org.pe/especiales/rjp/anexo05.PDF
Anexo 6
Dictamen por unanimidad de la Comisión de Derechos Humanos, recaído en los proyectos de Ley
N° 177/2006-CR, 675/2006-CR y 2751/2008-CR, que propone la Ley de Carrera Fiscal (noviembre de
2010).
http://www.justiciaviva.org.pe/especiales/rjp/anexo06.pdf
LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
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Anexo 7
Propuesta Legislativa: Ley que regula el empleo de la fuerza por parte de los miembros de las
Fuerzas Armadas en Zonas Declaradas en Estado de Emergencia dentro del Territorio Nacional.
Elaborada por la Comisión Nacional de Estudio y Aplicación del Derecho Internacional Humanitario - CONADIH (marzo de 2010)
http://www.justiciaviva.org.pe/especiales/rjp/anexo07.PDF
Anexo 8
Propuesta Legislativa: Ley que regula el empleo de la fuerza por parte de los miembros de las
Fuerzas Armadas en Zonas NO Declaradas en Estado de Emergencia dentro del Territorio Nacional.
Elaborada por la Comisión Nacional de Estudio y Aplicación del Derecho Internacional Humanitario - CONADIH (marzo de 2010)
http://www.justiciaviva.org.pe/especiales/rjp/anexo08.PDF
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LA REFORMA JUDICIAL PENDIENTE. HOJA DE RUTA
Impresión:
ROBLE ROJO GRUPO DE NEGOCIOS S.A.C.
Teléfonos: 348 5571 / 349 6636
[email protected]
www.roblerojo.com
2011
LIMA - PERÚ