7228-13

Exp: 12-008295-0007-CO
Res. Nº 2013007228
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San
José, a las catorce horas treinta minutos del veintinueve de mayo de dos mil
trece.
Acción de inconstitucionalidad promovida por J. M. B., mayor, soltero,
abogado, portador de la cédula de identidad número […], vecino de San José; contra
los artículos 10 y 11 de la Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las trece horas
veinticinco minutos del 22 de junio de 2012, el accionante solicita que se declare
la inconstitucionalidad de Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas. Alega que las
normas cuestionadas vulneran el principio de caja única del Estado y la
imposibilidad de crear impuestos para fines específicos y la obligación de la
Contraloría General de la República de fiscalizar la liquidación y ejecución del
presupuesto de la República consagrados en los artículos 184 y 185 de la
Constitución Política. Conforme se desprende de la propia ley 9024, artículo 11,
los recursos provenientes del impuesto que se recaude van a tener un destino único
y específico, que lo establece la misma ley, al disponer que los ingresos
provenientes del impuesto a las personas jurídicas serán destinados a financiar los
siguientes rubros: a) el cinco por ciento (5%) de la recaudación total de ese
impuesto será asignado al Ministerio de Justicia y Paz para financiar la adecuada
administración, gestión, fiscalización y recaudación del impuesto por parte del
Registro Nacional y para apoyar el financiamiento de la Dirección General de
Adaptación Social; b) Un noventa y cinco por ciento (95%) de la recaudación total
de este impuesto será asignado al Ministerio de Seguridad Pública para que sea
invertido en sus programas de seguridad ciudadana y combate a la delincuencia.
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La misma Ley 9024 dispone, en el artículo 10, la creación de una cuenta especial
para poder determinar cuál es el monto recaudado por concepto de impuesto.
Considera el accionante que la Ley es inconstitucional por cuanto no pueden
crearse impuestos para fines específicos ni puede destinarse dinero público a
ningún fin si previamente esas partidas no han sido examinadas y aprobadas por la
Contraloría General de la República, tal y como lo preceptúa el artículo 184
constitucional. También se viola el principio de caja única del Estado, pues
corresponde a la Tesorería Nacional recibir las cantidades que a título de rentas o
por cualquier otro motivo ingrese a las arcas nacionales. Al disponer la ley que se
acusa de inconstitucional, que es obligación del Ministerio de Hacienda crear una
cuenta dentro del clasificador presupuestario de ingreso para poder identificarlos
ingresos provenientes de este impuesto y que esos montos deberán estar
claramente identificados, mediante el clasificador correspondiente, todo ello con la
finalidad de poder establecer el monto total que se recaude por ese impuesto al
darles un destino específico (5% asignado al Registro Público para financiar la
administración, gestión, fiscalización y recaudación del impuesto y para poyar el
financiamiento de la Dirección General de Adaptación Social y un 95% asignado
al Ministerio de Seguridad Pública para sus programas de seguridad ciudadana y
combate a la delincuencia) constituye una burla al principio de caja única y no
existe duda de que el impuesto fue creado para una finalidad específica, ni de que
la Contraloría no puede cumplir con sus obligaciones constitucionales. La
finalidad de estas estrictas medidas de control de ingresos que se ordena
implementar solo busca regresar la misma cantidad que se recaude al Registro
Público y al Ministerio de Seguridad, en la proporción que se indica en el artículo
11 de la Ley. Siendo esa la forma en que está dispuesto el destino de los fondos
recaudados, no cabe más que concluir en que solo se pretende ³trampear´a los
administrados con la creación de impuestos específicos, sino que ese dinero solo
pasa por la Tesorería Nacional para dar apariencia de constitucionalidad y de que
se le impide a la Contraloría General de la República cumplir con sus deberes
constitucionales.
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2.- Por resolución de las dieciséis horas treinta y nueve minutos del cinco de
julio de dos mil doce, se previene al accionante para que dentro de tercero día, y
apercibido de denegarle el trámite a la acción en caso de incumplimiento, para que
aportara escrito donde demuestre que el asunto base se encuentra en la fase de
agotamiento de la vía administrativa o que cuenta con un asunto pendiente de
resolver. Adicionalmente, se previene agregar y cancelar el timbre del Colegio de
Abogados. Por escrito recibido el 16 de julio de 2012, el accionante cumple con lo
ordenado.
3.- Por resolución No. 2012-010579 de las catorce horas treinta minutos del
ocho de agosto de dos mil doce, se rechazó de plano la acción en cuanto se había
alegado la infracción al artículo 45 de la Constitución Política, dado que no se
acreditó la discusión de dicha infracción en la fase de agotamiento de la vía
administrativa. En dicha resolución, se le dio curso a la acción, únicamente en
cuanto al principio de caja única del Estado, por tratarse de un asunto que se
refiere al tema de intereses difusos que no requiere de un asunto base.
4.- Por resolución de las diez horas cuarenta y siete minutos del veintitrés de
agosto de 2012, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la
Procuraduría General de la República y a Ministerio de Hacienda, la Contraloría
General de la República, Ministerio de Seguridad Pública y el Ministerio de
Justicia y Paz.
5.- El señor Alvaro Roberto Ramos Chaves, en su condición de Ministro de
Hacienda a.í., señala que rinde el informe de conformidad con el oficio número
TN-715-2012 del 3 de septiembre de 2012 de la Tesorería Nacional, de manera
que afirma que el establecimiento de destinos específicos no contradice el
principio de Caja Única. Indica que si bien el establecimiento de afectaciones
específicas a los ingresos percibidos por impuestos se opone al principio de
técnica presupuestaria de ³no afectación de los ingresos ´por atentar contra las
buenas prácticas presupuestarias, el cumplimiento del principio de Unidad de
Caja, esencialmente plantea que los ingresos, por diferentes fuentes, deben ser
administrados por la Tesorería Nacional en su calidad de ³centro de operaciones
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de todas las rentas nacionales´, es decir como administrador de la Caja Única.
Vale aclarar que el artículo 10 de la Ley 9024 establece claramente el
cumplimiento del principio de Caja Única de manera taxativa, de manera que los
recursos líquidos generados por el impuesto se ajusten a lo dispuesto por la
Constitución Política, y la afirmación del accionante no es correcta. Al atender
gastos del Ministerio de Justicia y Paz, como lo que corresponda al Registro
Nacional, al Ministerio de Seguridad Pública y a la Dirección General de
Adaptación Social, en todos los casos los recursos se administran dentro de la Caja
Única, de manera que la salida de la Caja Única se concreta cuando alguna de
estas entidades realizan un pago a favor de un tercero, para cancelar una
obligación. Se cumple no solo con el principio de Caja Única, sino que también
con el principio de universalidad del presupuesto, toda vez que operativamente se
han definido procedimientos, de manera que la atención de los destinos
específicos establecidos en la ya citada ley, conllevará la inclusión del uso de los
recursos en el Presupuesto Nacional de la República, en atención a lo señalado por
la misma norma. Los recursos a favor del Registro Nacional serán incorporados
como una transferencia presupuestaria cuyo beneficiario será esta entidad, en igual
sentido se hará con aquellos que corresponda. Lejos de atentar contra el principio
de Caja Única, cuyo fundamento constitucional ha reconocido reiteradamente la
Sala Constitucional, la Tesorería Nacional y esta Cartera estiman que, en caso que
nos ocupa, el legislador atendió y explicitó adecuadamente la obligatoriedad de
atender la centralización en la administración de los recursos líquidos que
establece dicho principio. Pide declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
6.- El señor Mario Zamora Cordero, en su condición de Ministro de
Seguridad Pública contesta la audiencia concedida, manifestando, entre otras
cosas, que se deriva del principio de Caja Única del Estado que los ingresos que
los órganos del Gobierno Central perciban debe depositarse en la Tesorería
Nacional, a quien le corresponde girarlos conforme a los destinos predeterminados
en la ley ordinaria, o de acuerdo a las autorizaciones presupuestarias respectivas,
lo que supone necesariamente que los ingresos han sido incorporados previamente
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en la Ley de Presupuesto. Lo anterior conlleva el respeto por parte del Poder
Ejecutivo al destino que legalmente se fija a los fondos que se capten, amén del
deber de tratar los dineros a través del presupuesto conforme lo impone la
Constitución Política, sin que se implique desatención de la finalidad que el
legislador quiso conferirles. La Administración Pública debe circunscribirse al
principio de legalidad como condición esencial para la validez de su actuar; en el
caso al llamado principio de legalidad presupuestaria, por tratarse precisamente
del manejo de la Hacienda Pública, constituyendo el presupuesto autorizado el
límite de acción para el uso y disposición de los recursos del Estado;
consecuentemente, todos los gastos, sin excepción, deben estar autorizados
presupuestariamente, según se define en los artículos 176 y siguientes de la
Constitución Política. Señala el artículo 66 de la Ley de Administración Financiera
y Presupuestos Públicos referido a la Tesorería Nacional y a la unidad de caja,
pero con el objeto de regular el ingreso a dicha caja de todo los recursos del
Estado, incluyendo los recursos con destino específico. La vinculación al principio
de caja única supone, entonces, que a la Tesorería Nacional le corresponde
administrar efectivamente los recursos líquidos que allí ingresan, conforme la
programación financiera que el titular de esos recursos haya hecho y la
disponibilidad de éstos, a fin de permitir el cumplimiento de los compromisos
financieros correspondientes, pero no significa desconocer el principio de caja
única de los ingresos con destinos específicos que se creen por ley. No se puede
desconocer la afectación de los recursos dispuesto legalmente, puesto que no
pueden ser destinados a otros fines distintos de los establecidos legalmente,
porque equivaldría a una modificación de la Ley por vía administrativa; y por otro
lado, la utilización de la caja única para violentar el destino específico de los
recursos implicaría, en términos de la Ley General de Administración Pública, una
desviación de poder a tenor de lo preceptuado en el numeral 131 inciso 3) de la
Ley General de la Administración Pública. Debe confirmarse que constitucional y
legalmente caja única no es incompatible con ingresos con destino específico, se
trata de aspectos diferentes dentro del proceso presupuestario; definir el destino de
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un recurso es parte del proceso de formulación presupuestaria y enmarca la
ejecución del presupuesto; determina el objeto del gasto; caja única es un aspecto
de tesorería y como tal, de administración de recursos financieros (artículo 58 de
la Ley 8131). La Tesorería Nacional como órgano de relevancia constitucional le
corresponde el movimiento de fondos, particularmente en su función tradicional
de cajero del Estado. Como cajero conserva, administra los fondos y paga los
gastos del Estado. En cuanto a la Contraloría General de la República, fiscaliza la
ejecución y la liquidación de presupuestos, al tenor de lo preceptuado en el
numeral 184 inciso 1) constitucional, lo cual se complementa con lo que las leyes
de la República desarrollen en lo particular (leyes 7428, 8131, 7494 entre otros),
montos que deben trasladarse a la Tesorería Nacional a efectos de que sean
administrados conforme al principio de caja única por disposición del propio
artículo 11 cuestionado, y que al tenor del numeral 66 in fine de la Ley de la
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, donde debe
girar a los órganos previstos en la norma, de conformidad con las respectivas
necesidades financieras según se establezca en la programación presupuestaria
anual, en tanto recursos recaudados en virtud de ley especial que determina su
destino, lo cual, en modo alguno, afecta el principio de caja única, siendo que la
creación de una cuenta dentro del clasificador presupuestario de ingreso para
dicha fuente de financiamiento, es con la finalidad de identificar los ingresos
provenientes del impuesto de marras, debiendo reflejarse en el proyecto de
presupuesto nacional, mediante el clasificador correspondiente, las subpartidas de
gasto financiadas con el tributo, con lo que se incorpora al presupuesto
correspondiente cuya ejecución y liquidación debe fiscalizar la Contraloría
General de la República. El examinar, aprobar o improbar los presupuestos, está
referida a nivel constitucional para el caso de las Municipalidades e instituciones
autónomas, respecto de las cuales también debe fiscalizar su ejecución y
liquidación, de conformidad con lo preceptuado en el inciso 2) del numeral 144 de
la Constitución Política. Y sobre el artículo 184 inciso 5) sobre las demás
atribuciones que las leyes le asignen, señala la jurisprudencia de esta Sala en
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cuanto ha indicado la obligación del legislador de guardar conexidad o
compatibilidad de funciones que constitucionalmente le corresponden a la
Contraloría (2004-02199). La fiscalización corresponde a la ejecución y
liquidación de presupuestos, al tenor de lo dispuesto por el artículo 184 inciso 1)
constitucional.
7.- La Procuraduría General de la República rindió su informe, señala desde
el punto de vista contable el principio de unidad presupuestaria, se refleja
materialmente en lo que comúnmente se denomina caja única, según el cual todos
los fondos públicos han de fluir a una caja única de donde han de salir todos los
pagos que con ellos se realicen. Es decir, el principio de caja única, es la
manifestación contable del principio de universalidad presupuestaria (Manual de
Derecho Financiero ±Vol. III, José Francisco Carrera Raya, Editorial Tecnos,
1995). De la relación de los artículos 185 de la Constitución Política, 66 de la Ley
de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, y de la interpretación
que hace la Sala Constitucional al analizar el principio de caja única, en la
sentencia 2001-04251, se puede afirmar que tanto el constituyente como el
legislador ordinario, al disponer el principio de caja única lo que pretendían era
centralizar el manejo contable de las rentas públicas en una sola entidad, la
Tesorería Nacional. No se comparte la posición del accionante, por cuanto es el
mismo legislador quien dispone en forma expresa y precisa en el artículo 10 de la
Ley 9024, que los fondos recaudados por concepto del impuesto deben trasladarse
diariamente a la Tesorería Nacional, a fin de que sean administrados conforme al
principio de caja única, más aún, obliga al legislador a crear una cuenta dentro del
clasificador presupuestario para dicha fuente de financiamiento a fin de identificar
los ingresos que derivan de la Ley No. 9024, obligación que traslada al proyecto
de presupuesto nacional ± mediante el clasificador correspondiente ± las
subpartidas de gastos financiados con el tributo, conforme lo dispuesto en el
artículo 11 de la ley. Es decir, todos los ingresos que deriven del artículo 1° de la
Ley No. 9024 para efectos contables deben ingresar a la caja única del Estado, así
como los gastos que se financien con el producto del impuesto debe estar
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debidamente identificados, lo cual evidentemente los sujeta al control y
fiscalización de la Contraloría General de la República en tanto son fondos
públicos asignados a órganos del poder central, con lo cual tampoco se da el
agravio que acusa el accionante al artículo 184 de la Constitución Política. Por
otra parte, el argumento del accionante de que al establecer el legislador un tributo
con destino específico, como lo es el impuesto previsto en el artículo 1° de la Ley
No. 9024, quebranta ese principio de caja única, la Procuraduría no lo comparte,
ya que la misma Sala Constitucional ha resuelto reiteradamente que la creación de
impuestos con destino específico no son inconstitucionales, en tanto se entienda
que esos impuestos van a la universalidad del presupuesto, manteniendo su destino
específico (votos de la Sala Constitucional No.
2001-4251, 1999-9317,
1999-4806, 1999-4529 y 1999-4528). ³El legislador presupuestario no puede
variar el destino de los fondos a los que el legislador ordinario señaló uno
previamente («)´(2001-4251). La creación de impuestos con destino específico
no violentan el principio de caja única del Estado, en el tanto los ingresos que el
Gobierno Central perciba se depositen en la Tesorería Nacional, a quien le
corresponderá girarlos conforme a los destinos predeterminados en la ley
ordinaria, lo que supone necesariamente que los ingresos deben ser incorporados a
la Ley de Presupuesto. Y es lo cierto que en el caso del impuesto a las personas
jurídicas, por disposición expresa del legislador, los fondos que deriven de dicho
gravamen deben ser administrados conforme al principio de caja única, y como tal
deben ingresar a la universalidad del presupuesto nacional. Sostiene que la
cuestión bajo análisis es de legalidad y no de constitucionalidad de los artículos 10
y 11 de la Ley No. 9024, por cuanto es la propia ley en su artículo 5° la que
establece de manera precisa la sanción que se impone a las personas jurídicas que
se encuentran morosas en el pago del impuesto, cual es la cancelación de los
asientos de presentación de documentos al Registro Público, con apego al debido
proceso, de ahí que el accionante como afectado recurrió la decisión del
funcionario registral. Solicita se declare sin lugar la acción.
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8.- La señora Marta Eugenia Acosta Zúñiga, en su condición de Contralora
General de la República, contesta la audiencia concedida, en el sentido que la
acción no es medio razonable, porque busca satisfacer un interés concreto y de
naturaleza estrictamente individual, en esa inteligencia, la sociedad accionante
carece de legitimación directa. La Sala Constitucional no ha decretado la
inconstitucionalidad de los tributos con destino específico, como tampoco las
competencias del legislador ordinario para su emisión (materia de reserva de ley).
La Sala ha venido direccionando su aplicación, e incluso, les ha conferido a estos
una tutela de rango constitucional en materia de asignación presupuestaria, cuando
sus alcances se encuentres dispuestos en la Constitución; se orienten al
financiamiento de los programas sociales o al desarrollo y fortalecimiento
progresivo de los derechos fundamentales, en el marco del Estado Social de
Derecho. La Tesorería Nacional es el único organismo que tiene facultad legal
para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a título de rentas o por
cualquier otro motivo, deban ingresar a las arcas nacionales. Señala el artículo 66
de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos
Püblicos (Ley 8131 del 18 de septiembre de 2001). Ahora bien, la resolución
2005-11581 analizó la constitucionalidad de los ingresos tributarios con destino
específico y sus matices respecto del principio de caja única del Estado. En igual
sentido la sentencia 1999-9317. Señala, con apoyo a la sentencia No. 2006-9170,
que las normas cuestionadas respetan los principios de caja única y de
universalidad en sus elementos esenciales, en el tanto se establece que los recursos
recaudados se trasladarán ±con una periodicidad diaria ±a la Tesorería Nacional.
En ese sentido, este órgano contralor verificó que ±en la formulación del proyecto
de presupuesto ordinario de la República para el año 2013- no existe ningún tipo
de afectación a los principios de universalidad y de caja única, en tanto la totalidad
de los ingresos que se recaudan a raíz del impuesto a las personas jurídicas, se han
visto efectivamente reflejados en dicho proyecto, según se desprende del oficio
DFOE-SAF-0268 (4678) del 8 de agosto de 2012, donde el Área de Fiscalización
del Sistema de Administración Financiera de la República dirige al Ministro de
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Hacienda la ³Certificación de la efectividad fiscal de los ingresos corrientes del
Gobierno Central para el año 2013´. En el rubro ³INGRESOS SOBRE LA
PROPIEDAD´que incorpora un renglón o subpartida ³Impuesto a las personas
jurídicas. Ley 9024´, con un total estimado de ingresos por 32.000.000.000,00
(Treinta y dos mil millones de colones). Ese rubro ya fue incorporado al proyecto
de presupuesto ordinario de la República para el año 2013. El cumplimiento de la
caja única no ha sido aparente, sino que los recursos se han depositado en la
Tesorería Nacional, y actualmente, se encuentran comprendidos en el proyecto de
Presupuesto Ordinario. Con ello se acredita a la Sala Constitucional que los
ingresos fueron efectivamente trasladados a la Tesorería Nacional, aparecen en el
presupuesto, y son fondos públicos fiscalizables por este órgano contralor. En otro
orden de ideas, la existencia de una cuenta dentro del clasificador presupuestario
de ingreso para dicha fuente de financiamiento, no deviene inconstitucional,
porque su finalidad es identificar los ingresos provenientes de dicho impuesto a fin
de ligarlos con el proyecto de presupuesto nacional, que a su vez deberá identificar
mediante los clasificadores correspondientes, las subpartidas de gastos que serán
financiadas con dichos recursos en relación a los destinos señalados en el artículo
11. Son regulaciones que constituyen aspectos estrictamente técnicos y de control
(no de constitucionalidad). Niega que sea ³trampear´a los administrados con la
creación de impuestos específicos, que ya de por sí son constitucionalmente
lícitos, o burlar el principio de caja única del Estado, sino facilitar los controles
internos, el seguimiento y la correcta administración de los ingresos recaudados, lo
cual es consustancial a la determinación del fin específico definido por el
legislador. Son controles válidos y necesarios que identifican y trazan la ruta de
los recursos, desde su recaudo hasta su liquidación, permitiendo el ejercicio de las
funciones de fiscalización por parte de los órganos de control internos y externos.
Tampoco hay vicio de constitucionalidad en cuanto a la consecución de los
destinos que estableció el legislador en el numeral 1 de la Ley de Impuesto a las
Personas Jurídicas. Estos debe entenderse al amparo de lo que sostiene la Sala de
que la creación de obligaciones para el Estado u otras entidades debe ir
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acompañado por una fuente de financiamiento. El agravio debe declararse sin
lugar. Por otra parte, se aduce una violación al artículo 184 de la Constitución
Política, pero de previo se debe señalar que por disposición constitucional,
corresponde a la Asamblea Legislativa dictar los presupuestos ordinario y
extraordinario de la República (artículo 121, inciso 11 de la Constitución Política).
La Contraloría fiscaliza la ejecución y liquidación, tal como lo establece el artículo
184 inciso 1) de la Constitución Política, pero el diseño de la ley (como la gran
cantidad de normas similares) no impiden ni limitan de ninguna manera el
ejercicio de las competencias constitucionales del órgano contralor. Por el
contrario, facultan el ejercicio de controles contables más estrictos, sino que
además, delimitan de antemano el ámbito en que la Administración ejecutante
puede utilizar los recursos, facilitando, e incluso favoreciendo el ejercicio de la
fiscalización posterior. Se faculta también el control ciudadano, la transparencia y
la rendición de cuentas, ya que por la aplicación del principio de publicidad
presupuestaria (artículo 5 inciso g) de la LAFPP). La norma cuestiona no
condiciona ni limita el ejercicio de controles, como tampoco del control de las
órdenes de pago contra los fondos del Estado, que la Constitución estableció en el
inciso a) del artículo 184 de la Constitución Política. La Contraloría General de la
República mantiene a salvo el ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales. Solicita declarar sin lugar la acción.
9.- El señor Fernando Ferraro Castro, en su condición de Ministro de
Justicia y Paz contesta la audiencia concedida, en el sentido que no consta que el
accionante es el representante legal con las facultades suficientes que le permitan
interponer la acción. Al recapitular los argumentos expuestos por el accionante,
considera que constituyen una posición subjetiva y una interpretación errónea del
Principio de Caja Única por parte del recurrente, según los argumentos que a
continuación se expondrán. En primer término, debe aclararse el concepto o
principio de caja única, que está contenido en el artículo 66 de la Ley de la
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley 8131 de
18 de septiembre de 2001, donde establece que los recursos que toda la
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Administración Pública perciba, ya sea por concepto de tributos creados por ley, o
cualquier tipo de fuente, deben ingresar a una caja única ±sea a la Tesorería
Nacional-, y ésta es quien administra dichos recursos, trasladándolos a los órganos
o entes, conforme éstos lo vayan requiriendo, según los procedimientos
presupuestarios establecidos por dicha ley. El artículo 10 de la Ley de Impuesto a
las Personas Jurídicas (Ley No. 9024) establece que [«] ³Los fondos recaudados
por este concepto por los cajeros auxiliares a las tesorerías autorizadas se
trasladarán diariamente a la Tesorería Nacional a efectos de que sean
administrados conforme el principio de caja única´. Es decir, todo lo que se logre
recaudar de la ley 9024 debe ser trasladado a la Tesorería Nacional. Se cumple con
los artículos 1° y 66 de la Ley 8131, antes bien, la Ley del Impuesto a las Personas
Jurídicas viene a reconfirmar la obligatoriedad de que los recursos captados por
este nuevo impuesto, deben estar sometidos al régimen de caja única, y en tal
sentido, no es cierto que la ley 9024 sea contraria al principio invocado, y por
ende, que adolezca de los vicios constitucionales señalados. Cita el dictamen
número C-281-2004, de la Procuraduría General de la República en cuanto indica
sobre este principio que es ³una centralización de las diversas operaciones
financieras, presupuestarias o extrapresupuestarias, que impliquen manejo o
disposición de fondos públicos. El objetivo es facilitar el manejo transparente de
los fondos públicos y posibilitar el control del Ministerio de Hacienda sobre las
distintas operaciones financieras a cargo de esos fondos («). En este sentido,
contribuye a dar claridad, transparencia a la gestión de los recursos públicos y
permite un control más efectivo de dicha gestión«´. De conformidad con el
inciso a) del artículo 1° de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos
Públicos, tanto el Registro Nacional, la Dirección General de Adaptación Social y
el Ministerio de Seguridad Pública están sujetos, en materia presupuestaria, a lo
que establezca dicho cuerpo legal. De este forma, la administración de los recursos
y la forma como sean trasladados dichos fondos, deben respetar los principios
presupuestarios establecidos en el artículo 5 de la Ley de cita. En este sentido, no
lleva razón cuando se aduce que la Ley del Impuesto a las Personas Jurídicas
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violenta el artículo 66 en mención, además de los artículos 184 y 185
constitucionales. Resulta infundado afirmar que no se pueden crear impuestos para
fines específicos, ni puede destinarse dinero público a ningún fin, si previamente
esas partidas no han sido examinadas y aprobadas por la Contraloría General de la
República, tal y como lo preceptúa la norma 184 constitucional, dado que las
normas respetan el principio según el cual los recursos con destino específico,
independientemente de quién sea el destinatario, ingresarán a caja única,
previendo la Ley que se acusa de inconstitucional, la forma en que deben ser
administrados estos recursos. Al respecto, es dable señalar que el artículo 10
impugnado, guarda total armonía con lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 8131
de cita, en cuanto establece la ejecución de las transferencias presupuestarias, en
los términos expuestos por ese numeral. Es igualmente infundado que se impide a
la Contraloría General de la República ejercer sus deberes constitucionales, como
fiscalizador de la Hacienda Pública, dado que, evidentemente, la Ley 8131, de
reiterada mención, establece que todos los órganos e instituciones del Gobierno
Central o Poder Ejecutivo, están sometidos al estricto escrutinio y fiscalización de
la Contraloría General de la República, según lo establecido en los artículos 184 y
185 de la Constitución Política, así como lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley
Orgánica de dicho órgano contralor. Los recursos que se depositaran en la
Tesorería Nacional, conforme al principio explicado arriba, posteriormente, serán
girados, conforme lo vayan requiriendo las instancias a quienes ±por disposición
de Ley- se les ha asignado dichos recursos. En ese sentido, olvida el accionante,
que para girar esos recursos, existe el procedimiento de ejecución de transferencias
presupuestarias, contemplado en el artículo 43 de la Ley 8131, así como la
programación presupuestaria anual, que realizan todos los entes públicos,
ajustándose así al principio de legalidad presupuestaria que rige las finanzas
públicas. Pide a la Sala que declare sin lugar la acción en todos sus extremos. De
igual forma, mediante escrito presentado el 19 de septiembre de 2012, el Ministro
solicitó aclaración de si la resolución de curso suspende el cobro del impuesto a
las personas jurídicas. Por resolución de las catorce horas cincuenta y dos minutos
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del veinte de septiembre del dos mil doce, la presidencia de la Sala resuelve la
gestión planteada.
10.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de
la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 183, 184 y 185 del
Boletín Judicial, de los días 21, 24 y 25 de septiembre de 2012.
11.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el
numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y
normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
12.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.- Sobre la admisibilidad. La acción fue admitida por esta Sala, por
resolución interlocutoria No. 2012-10579 de las catorce horas treinta minutos del
ocho de agosto de dos mil doce, determinación en la que se estableció la
inadmisiblidad parcial de la acción, a partir de las formalidades para incoar
pretensiones de inconstitucionalidad contra disposiciones normativas, así como de
la legitimidad para interponer acciones de inconstitucionalidad. En esa
oportunidad, el pleno de la Sala resuelve reconocer al actor legitimación directa,
por cuanto se acusa la violación al principio de caja única, en el tanto pretende la
protección y bueno manejo de los fondos públicos del Estado, reclamo que se ha
reconocido como propio de los intereses difusos. En consecuencia, esta Sala al
reconocer que el actor […] ostenta la legitimación suficiente para
interponer la demanda, razón suficiente para proceder a analizar la acción por el
fondo.
II.- Objeto de la impugnación. Debe determinar esta Sala si los artículos
10 y 11 de la Ley sobre el Impuesto a las Personas Jurídicas infringen el principio
constitucional de caja única del Estado y también lo establecido en los artículos
184 constitucional, porque el accionante sostiene que el Estado no puede crear
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destinos específicos al establecer impuestos, y porque la Contraloría General de la
República debe examinar y aprobar tales rubros. Además, porque los ingresos
deben ser recibidos por la Tesorería Nacional. En el criterio de la Sala, no hay
infracción a las reglas constitucionales invocadas, por cuanto los impuestos con
destinos específicos no son incompatibles con el principio de caja única del Estado
contenido la Constitución Política, siempre que se respeten las formalidades de
ingresar y de egresar los recursos por la Tesorería Nacional, como también, porque
las disposiciones impugnadas de ningún modo impiden a la Contraloría General de
la República ejercer sus competencias de controlar y fiscalizar la ejecución de los
presupuestos ordinarios. Ahora bien, para llegar a dicha conclusión se analizó la
petición del accionante para que se declare la inconstitucionalidad de las
siguientes disposiciones:
³
ARTÍCULO 10.Utilización de los recursos recaudados
Para facilitar el seguimiento de la correcta administración de este tributo, el
Ministerio de Hacienda deberá crear una cuenta dentro del clasificador
presupuestario de ingreso para dicha fuente de financiamiento, con la
finalidad de identificar los ingresos provenientes de este impuesto;
asimismo, en el proyecto de presupuesto nacional deberán estar claramente
identificadas, mediante el clasificador correspondiente, las subpartidas de
gasto financiadas con el tributo, de conformidad con el siguiente artículo de
esta ley. Los fondos recaudados por este concepto por los cajeros auxiliares
o las tesorerías autorizadas se trasladarán diariamente a la Tesorería
Nacional a efectos de que sean administrados conforme el principio de caja
única.
ARTÍCULO 11.Destino del impuesto
Los recursos provenientes de la recaudación de este impuesto serán
destinados a financiar los siguientes rubros:
a) Un cinco por ciento (5%) de la recaudación total de este impuesto será
asignado al Ministerio de Justicia y Paz para financiar la adecuada
administración, gestión, fiscalización y recaudación del impuesto por parte del
Registro Nacional y para apoyar el financiamiento de la Dirección General
de Adaptación Social.
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b) Un noventa y cinco por ciento (95%) de la recaudación total de este
impuesto será asignado al Ministerio de Seguridad Pública para que sea
invertido en sus programas de seguridad ciudadana y combate a la
delincuencia´.
Deducida la pretensión de declarar inconstitucionales las mencionadas normas, se
debe abocar esta Sala a establecer si son contrarias al principio de caja única del
Estado y si infringen el artículo 184 de la Constitución Política.
III.- Sobre el fondo. De previo a analizar lo anterior, es necesario aclarar
que la línea argumentativa del accionante no se decanta por radicar en la
jurisdicción constitucional una reclamación cuantitativa de recursos que deben
ingresar (o deberían ingresar) al Ministerio de Justicia y Paz y/o al Ministerio de
Seguridad Pública. En tal sentido, esa discusión solo cabría si fuera necesario
cuantificar los porcentajes dispuestos a favor de dichas entidades, presupuestados
por el Ministerio de Hacienda según lo señalado al legislador presupuestario por el
legislador ordinario. En el caso que nos ocupa, no es necesario fijar ese grado de
vinculación sobre el Poder Ejecutivo con los porcentajes señalados a la hora de
asignar los recursos de conformidad con los impuestos con destinos específicos.
Por el contrario, la cuestión que se debe dilucidar en la acción, precisamente
radica en la licitud constitucional de poder establecer de forma general estos
impuestos, el que, como ya se dijo, no tiene relación con la determinación en
efectivo que debería llegar en el presupuesto de las entidades destino (Ministerio
de Justicia y Paz, y el Ministerio de Seguridad Pública), pero sí en la licitud
constitucional de establecer estos impuestos. En consecuencia, la cuestión que se
debe despejar ±en concreto- es si es constitucionalmente viable crear impuestos
con destinos específicos. En este sentido, la jurisprudencia de la Sala ha sido clara
en establecer que la creación de impuestos con destinos concretos no resulta
inconstitucional. Por sentencia No. 1999-04528, con mayor claridad la Sala
estableció que:
³Ahora bien, así como el Poder Ejecutivo está limitado por la Asamblea
Legislativa, según la competencia que la Constitución le ha asignado, ésta
también tiene límites y requisitos constitucionales que respetar, tanto en la
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creación de tributos, como en la materia presupuestaria. Como se dijo
supra, el punto clave está en determinar si al poner un destino específico a
un impuesto, se están invadiendo potestades del legislador presupuestario,
o si por el contrario, éste está sometido al primero aún en esa materia. Es
criterio de esta Sala que el legislador ordinario sí puede,
constitucionalmente, crear un impuesto y asignarle un destino específico, y
que el legislador presupuestario está obligado a respetar ese destino, salvo
en los casos regulados en el artículo 180 párrafo tercero de la Constitución
Política, es decir, cuando haya que satisfacer necesidades urgentes o
imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública, o
bien, que por ley ordinaria se elimine el impuesto o se modifique su destino.
La protección especial que da la Constitución a varias entidades, como por
ejemplo, al Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, la
educación, las Universidades, está claro que sólo pueden ser variados en la
propia constitución, es decir por norma del mismo rango y no por
legislación ordinaria ni presupuestaria´.(lo subrayado no es del original). Por
otra parte, continúa diciendo que:
³En todo caso, la tesis de que le legislador si puede vía ley ordinaria
vincular ingresos a un destino específico que debe ser respetado por el
legislador presupuestario, se funda en las siguientes consideraciones: a) En
primer término puede decirse que el legislador ordinario por la naturaleza
propia de su competencia, puede regular, por regla general, cualquier
materia, salvo que la Constitución haga una salvedad expresa en contrario
(a manera de ejemplo ver artículo 28 de la Constitución); es una regla
reconocida, que cuando una competencia es natural y lógica, cualquier
exclusión deliberada debe constar en forma expresa y clara. No encuentra
la Sala que el legislador constituyente haya hecho una exclusión expresa
que permita llegar a la conclusión que pretenden los accionantes en cuanto
a la imposibilidad del legislador de regular materia presupuestaria,
mediante ley ordinaria; b) lo anterior es coherente con la doctrina nacional
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que considera que la Ley de Presupuesto tiene una relación de
instrumentalidad con respecto a la ley preexistente, es decir, se encuentra
subordinada a aquella de tal forma que no puede modificarla y debe más
bien asegurar su actuación, y c) además como se dijo, la creación de
tributos es una competencia exclusiva del Poder Legislativo, y no es posible
en el caso de los impuestos con destino específico, deslindar de éstos su
destino, ya que este tipo de impuestos nacen con la única finalidad de
satisfacer ese destino, y si éste se cambia o se elimina, el impuesto perdería
su razón de ser. Si bien es cierto, la regla general es que los ingresos
percibidos por impuestos no tengan una asignación específica, sino que
vayan a la universalidad del presupuesto para que sean destinados a
aquellos fines que por iniciativa del Poder Ejecutivo o por decisión de la
Asamblea, se han determinado como los más importantes de satisfacer, lo
cierto es que, en doctrina, se aceptan excepciones a esta regla y más
importante aún, en nuestro país, existe una tradición constitucional que
expresamente los ha permitido, según consta en las discusiones de la
Asamblea Nacional Constituyente de 1949, cuando se rechazó la tesis de
incluir todos los ingresos a una universalidad presupuestaria que se llamó
³unidad de caja´, que pretendía entre otras cosas, que ningún ingreso
tuviera su destino predeterminado. En efecto, en el acta número 165 consta
que fue rechazada la moción del representante Juan Rafael Arias Bonilla
para que el artículo 185 se leyese en el sentido de que ³el Presupuesto se
ajustará al principio de unidad de caja´. Argumentó don Juan Rafael para
justificar su tesis, que ³es lógico que el Estado va a tener una caja única,
que se encargará de recibir y distribuir todos los fondos del Estado´. No
obstante, Rodrigo Facio Brenes se opuso a que se incorporara un principio
con esos alcances, porque aunque teóricamente lo consideraba correcto,
estimaba prudente mantener la tradición constitucional existente en Costa
Rica de asignar recursos con fines específicos. Dijo al final de su
exposición:
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³Al negarle mi voto a la moción propuesta, soy fiel a mi actitud
de negárselo a todos los principios que, aunque doctrinariamente
buenos, por implicar cierta rigidez en su aplicación, juzgo
inconvenientes para ser convertidos en texto constitucional´.
Queda claro de la lectura de esa acta, que el legislador constituyente
rechazó expresamente que se eliminaran los impuestos con destino
específico, aún cuando reconocía que en buena doctrina lo usual es que se
respete la universalidad del presupuesto, tema que refundió con el término
³unidad de caja´, pero que se entiende de la discusión que se refería a ello,
y que optó por respetar una tradición de mantener ese tipo de impuestos.
Aún cuando el representante Arias Bonilla y otros constituyentes insistieron
en la tesis, ésta fue desechada, y en su lugar los miembros de la fracción del
Partido Constitucional presentaron una moción que fue la que se aprobó
finalmente en el artículo 185 de la Constitución, según la cual debe
entenderse el concepto de ³caja única´, como un sólo centro de
operaciones con capacidad legal para recibir y pagar en nombre del
Estado, y no como la obligación de respetar a ultranza el principio de
universalidad presupuestaria, según el cual todos los ingresos forman un
concepto general de recursos que deben ser asignados o afectados según la
prioridad en la satisfacción de las necesidades y fines públicos que
determine el Poder Legislativo, previa propuesta del Poder Ejecutivo; d) La
jurisprudencia constitucional, incluida la de la antigua Corte Plena en
ejercicio de su función jurisdiccional, ha sido clara y unívoca en señalar
que una Ley de Presupuesto no puede crear o modificar impuestos, porque
existe en esta materia una reserva legal, de tal forma que si como ya se
señaló, el destino se considera parte esencial del mismo, en el sentido que
se constituye en su razón de ser, es decir, nace no para satisfacer una
necesidad general, sino una específica, no puede desligarse su fin de éste.
Permitirlo sería en consecuencia, permitir la modificación de una ley
ordinaria por ley de presupuesto, situación que como se indicó, la
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jurisprudencia ha considerado inconstitucional
1466-90)´(Lo subrayado no es del original).
(vgr. 718-90, 568-90,
De ahí que, por todo lo establecido anteriormente, el artículo 11 de la Ley de
Impuesto a las Personas Jurídicas en cuanto ordena disponer un cinco por ciento
(5%) de la recaudación total de ese impuesto a favor del Ministerio de Justicia y
Paz para invertirlos en mecanismos necesarios para recaudar el impuesto y de
financiamiento de la Dirección General de Adaptación Social, y el restante
noventa y cinco por ciento (95%) para el Ministerio de Seguridad Pública para
atender sus programas de seguridad ciudadana y combate a la delincuencia. Según
lo anterior, es perfectamente lícito que el legislador establezca este tipo de
destinos específicos, no existe una prohibición expresa por parte del constituyente,
por el contrario garantiza un grado de vinculación con el presupuesto de la
República, de manera que no se podría variar lo dispuesto por el legislador
ordinario.
IV.- El principio de caja única del Estado.- El otro aspecto que se debe
dilucidar es si el mecanismo jurídico establecido en las normas impugnadas sirve
para soslayar las atribuciones constitucionales de la Tesorería Nacional, única
manera en la que un impuesto con destino específico podría ser inconstitucional.
Sobre este tema, cabe empezar por señalar que el principio invocado se encuentra
regulado en los artículos 176 y 185 de la Constitución Política, los cuales por su
orden establecen que:
³El presupuesto ordinario de la República comprende todos los
ingresos probables y todos los gastos autorizados de la administración
pública, durante el año económico. En ningún caso el monto de los gastos
presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.
[«]´.
Y,
³La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las
oficinas de rentas nacionales; este organismo es el único que tiene facultad
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legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a títulos
de rentas o por cualquier motivo, deban ingresar a las arcas nacionales ´.
De igual manera es importante señalar que sobre este tema la Sala ha
indicado en la sentencia No. 2006-09170 que:
³« Sobre el tema, se ha dicho que "... ya la jurisprudencia de la Sala
Constitucional, de modo consistente, se ha pronunciado acerca de la
vigencia y fuerza del principio de "Caja única" del Estado, recogido de
modo más directo por los artículos 176 y 185 de la Constitución Política.
Por una parte, el primer artículo establece la necesidad de que el
Presupuesto de la República comprenda ±recoja±todos los ingresos
probables y todos los gastos autorizados. El segundo, a su vez, manda que
sea la Tesorería Nacional, el único órgano que tiene facultad legal para
recibir rentas o cualquier otro tipo de ingresos, que estén dirigidos a las
arcas nacionales" (sentencia número 919-99) Igualmente se ha
pronunciado esta Sala en el sentido de que "es preciso señalar que se está
respetando el principio establecido por el numeral 185 constitucional,
según el cual la Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las
oficinas de rentas nacionales y es el único que tiene la facultad leal para
hacer los pagos en nombre del Estado y recibir las cantidades de dinero
provenientes de rentas o que por cualquier otro motivo ingrese a las arcas
nacionales. Desde este punto de vista, es el Tesorero Nacional el único que
puede girar dineros, aún cuando la autorización para ello provenga de
otros funcionarios (sentencia número 4681-97)". Tal como ha sido resuelto
en forma reiterada por la Sala, el principio de unidad de caja ±que se
encuentra estrechamente vinculado con el principio de universalidad
mencionado en el considerando V de esta sentencia- determina que todos
los ingresos públicos deben ser recaudados en la caja del Estado, para
atender con esa universalidad de fondos las obligaciones estatales
autorizadas por el Presupuesto. Los fondos deben ser centralizados en la
Tesorería Nacional, siendo ésta el punto receptor de todos los ingresos que
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obtenga el Estado como consecuencia de la gestión de sus recursos
financieros. Este principio es vulnerado cuando los recursos públicos no
ingresan a la Tesorería, sino que, como en este caso, se depositan en la
cuenta de un fideicomiso, por lo que no es el Tesoro Público, sino este
fideicomiso, a través de una entidad bancaria, el que dispone su
distribución´(lo escrito en negrita no es del original).
El mecanismo legal establecido en el artículo 10 de la Ley de Impuesto a las
Personas Jurídicas no autoriza disponer de los recursos sin que pasen por la
Tesorería Nacional, por el contrario respeta el principio de caja única del Estado,
dado lo establecido en la frase final del artículo 11 de la Ley impugnada, pues
reafirma la obligación de ingresar los dineros que por cualquier concepto se
depositan a favor del Estado en las cuentas de la Tesorería Nacional para
posteriormente presupuestarlas en la Ley de presupuesto ordinario. Más aún, dicha
disposición debe entenderse en conjunto con la Ley No. 8131 que es Ley de la
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, del 18 de
septiembre de 2001, en cuanto establece que:
³ARTÍCULO 43.- Ejecución de transferencias presupuestarias
Los recursos que se asignen como transferencias presupuestarias, tanto a
favor de sujetos de derecho público como de derecho privado, se
mantendrán en la caja única del Estado y serán girados a sus destinatarios
conforme a la programación financiera que realice el Ministerio de
Hacienda, con base en la programación que le presenten los respectivos
destinatarios y la disponibilidad de recursos del Estado´.
Por su parte, el Reglamento a la Ley de la Administración Financiera de la
República y Presupuestos Públicos, Decreto Ejecutivo No. 32988 del 31 de enero
de 2006, publicado a La Gaceta No. 74 del 18 de abril de 2006 establece que:
³Artículo 9º²Planes Anuales Operativos. Los ministerios y sus órganos
adscritos presentarán sus Planes Anuales Operativos ante el Ministerio de
Planificación Nacional y Política Económica, a más tardar el 30 de abril de
cada año, y el resto de las entidades del sector público cuyo presupuesto
debe ser aprobado por la Contraloría General de la República, presentarán
sus Planes Anuales Operativos, a más tardar el 16 de julio de cada año. El
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contenido de estos planes deberá ser consistente con los lineamientos
técnicos y metodológicos definidos por ese Ministerio, en coordinación con el
Ministerio de Hacienda y la Autoridad Presupuestaria de acuerdo con sus
competencias´.
³Artículo 41.²Clasificación de ingresos. El presupuesto de ingresos se
elaborará considerando su naturaleza económica, para lo cual se distinguirá
entre ingresos corrientes, ingresos de capital y fuentes de financiamiento´.
³Artículo 42.²Presupuestación de egresos. La presupuestación se iniciará en
el nivel de actividad, en forma agregada, hasta llegar al nivel de
programa, lo que consistirá en determinar, utilizando el clasificador
presupuestario de los egresos, los montos por partida, grupo y subpartida de
gasto que se requerirán para obtener los bienes y servicios que será
necesario adquirir durante el período que se presupuesta, para cumplir con las
metas de gestión y producción estimadas.´
³Artículo 43.²Clasificación de egresos. El presupuesto de egresos se
elaborará considerando las siguientes clasificaciones:
a) Institucional: consiste en la agrupación de las instituciones que
conforman el Sector Público, con base en criterios de naturaleza
económica, política y administrativa de los entes y órganos.
b) Objeto del gasto: consiste en un conjunto de cuentas de gasto, ordenadas
y agrupadas de acuerdo con la naturaleza del bien o servicio que se está
adquiriendo o la operación financiera que se esté efectuando.
c) Económica: consiste en la identificación y agrupación de los egresos del
Sector Público en categorías homogéneas definidas según las
características económicas de las transacción, cuyo propósito es servir a
la medicación del efecto económico de las operaciones del Sector
Público.
d) Funcional: consiste en la agrupación de los gastos del Sector Público
según las finalidades o propósitos a que éstos se destinan.
e) Fuente de financiamiento: consiste en la identificación de los gastos del
Sector Público de conformidad con la fuente de financiamiento con que
dichas erogaciones se encuentran financiadas´.
Artículo 44.²Detalle de las clasificaciones. Mediante Decreto Ejecutivo,
previa coordinación con la Contraloría General de la República, se
establecerá el detalle de cada una de las clasificaciones indicadas en los
artículos 41 y 43 del presente Reglamento, así como las normas y criterios
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operativos para su utilización, las cuales se incluirán como parte de la
normativa técnica básica de aplicación para todo el Sector Público´.
³Artículo 46.²Aprobación. Corresponderá al jerarca del órgano respectivo
aprobar el anteproyecto de presupuesto de su dependencia, que deberá ser
remitido al Ministro de Hacienda a más tardar el 15 de junio de cada año´.
³Artículo 48.²Preparación y presentación. Sobre la base de lo dispuesto
en el artículo anterior, la Dirección General de Presupuesto Nacional
preparará el proyecto de presupuesto definitivo, junto con la documentación
a que se refiere el artículo 34 del presente Reglamento y lo entregará al
Ministro de Hacienda para ser ratificado por el Presidente de la República,
presentándolo a la Asamblea Legislativa, a más tardar el 1º de setiembre de
cada año´.
En este sentido, los recursos siempre deben pasar por el procedimiento de
preparación de los presupuestos de la República para su aprobación por parte de la
Asamblea Legislativa, de modo que es incorrecto considerar que los recursos
pasan directamente al Poder Ejecutivo, y al interpretarlo el accionante de esa
manera, incurre en confusión. En el caso que nos ocupa, el legislador quiso
asegurar que los fondos o recursos que se recibirían del impuesto a las personas
jurídicas se regularían específicamente con disposiciones especiales, de modo que
impediría su distracción para no obtener un tratamiento genérico propio de
muchos otros recursos que ingresan al fondo que administra la Tesorería Nacional,
lo cual, por lo establecido por la jurisprudencia de esta Sala, es perfectamente
lícito. De ahí que obliga al Ministerio de Hacienda a diferenciar los recursos de
ingreso por concepto de este tributo, con un clasificador presupuestario de
ingreso; de igual modo, con otro por egreso, cuando le obliga a crear el
clasificador en el presupuesto nacional. En este sentido, por sentencia No.
1994-04606 de esta Sala, se resolvió que:
³« es preciso señalar que se está respetando el principio establecido por el
numeral 185 constitucional, según el cual la Tesorería Nacional es el centro
de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales y es el único que
tiene la facultad legal para hacer los pagos en nombre del Estado y recibir
las cantidades de dinero provenientes de rentas o que por cualquier otro
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motivo ingrese a las arcas nacionales. Desde este punto de vista, es el
Tesorero Nacional el único que puede girar dineros, aún cuando la
autorización para ello provenga de otros funcionarios. En cuanto a este
punto los señores diputados, [«] consultan en el sentido de si la
participación del Ministro de MIDEPLAN en este caso concreto podría ser
violatoria del principio de Caja Única del Estado consagrado en el numeral
185 de la Constitución Política. Tal inquietud se evacua diciendo que de
ningún modo la autorización contenida al referido Ministro de Gobierno
implicaría una violación del citado principio, pues como se estructuró el
procedimiento los fondos aquí relacionados deben incorporarse al
presupuesto como ingresos y las correspondientes partidas de gastos
igualmente se incorporan en el Presupuesto Nacional y partiendo de allí se
gira a las instituciones y órganos beneficiados.´
Por lo expuesto, el artículo 10 de la Ley impugnada asegura que los fondos
cobrados por el tributo no se distraigan ±en el mejor de los casos- por otra
determinación política del Poder Ejecutivo, sino conforme a la prioritaria del
legislador, porque dichos recursos fueron juzgados en su momento como
prioritarios políticamente, lo que aún al día de hoy, se mantiene.
V.- Infracción al artículo 184 de la Constitución Política. La Contraloría
General de la República es clara en establecer que no hay infracción a las
obligaciones de fiscalización y control sobre las finanzas públicas. Como señala
en el escrito de contestación de la acción, dicho órgano constitucional niega que la
Ley de Impuesto a las Personas Jurídicas pueda albergar cualquier infracción a sus
atribuciones constitucionales. La cuestión es si ello resulta inconstitucional por
establecer un mecanismo que el accionante juzga como irregular porque utiliza el
mecanismo del destino específico del impuesto. Como se indicó supra, no se busca
soslayar ninguna pretendida prohibición constitucional, entre lo que el Estado
recibe y luego destina al Ministerio de Justicia y Paz, y al Ministerio de Seguridad
Pública. Claramente el legislador, con el artículo 10 de la Ley impugnada, no
pretende excluir a la Contraloría General de la República de este mecanismo. Es
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claro que los recursos que se reciben tienen un tratamiento igual al de otras leyes que
contienen destinos específicos compatibilizados con la jurisprudencia de esta Sala,
pero nada en la legislación analizada revela que se impediría que durante la
preparación presupuestaria que debe hacer el Poder Ejecutivo en su confección,
programación, etc. y posterior aprobación del presupuesto, pueda la Contraloría
dejar de cumplir su cometido como órgano de control y fiscalización de esos
recursos, así sea durante y después de la ejecución de las respectivas partidas
presupuestarias. De ahí que, no es propio afirmar que se lesiona o se escapa del
control de la Contraloría General de la República.
VI.- Conclusión. En razón de lo anterior, la acción debe declararse sin
lugar.
Por tanto:
Se declara SIN LUGAR la acción.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
Aracelly Pacheco S.
Rosa María Abdelnour G.