Documento 3436395

Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey
Campus Ciudad de México
Centro de Estudios Estratégicos
Evaluación de Resultados del Programa de Abasto
Social de Leche, a cargo de Liconsa, S.A. de C.V.
Resúmen Ejecutivo al Reporte Final de
Resultados de la Evaluación Enero a Diciembre de 2002
México, D.F., Marzo 2003
Centro de Estudios Estratégicos
ITESM, Campus Ciudad de México
Evaluación de Resultados del Programa de
Abasto Social de Leche
Enero-Diciembre de 2002
Grupo de Investigadores
Coordinador General
Jorge Mario Soto Romero
Coordinador Técnico
Edgar Raymundo Aragón Mladosich
Asesor
Alejandro Medina Giopp
Investigadores
Alfonso Brown del Rivero
Guillermo Jordi Cervantes Antic
Hugo Javier Fuentes Castro
Ingrid Schockaert
Angélica Zambrano Osorio
Asistentes
Laura Lizette Aragón
Arturo Franco
Raúl González Pietrogiovanna
Katia Marina Herrera Sosa
Victor Hugo Olmedo Esquivel
Oliver Pérez Esquivel
Claudia Sánchez Velasco
Tania Rut Zárate
Empresa Encuestadora
100% Market Research
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Tel. 54-83-22-30 Fax 56-71-81-21
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El Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Ciudad
de México, a través de su Centro de Estudios Estratégicos, resultó ganador del
Procedimiento Nacional de Invitación a cuando menos tres personas No. 12/02,
para realizar la Evaluación de Resultados del Programa de Abasto Social de
Leche, a cargo de Liconsa, S.A. de C.V. En cumplimiento del compromiso
adquirido, hemos presentado el “Reporte Final de Resultados de la Evaluación
Enero Diciembre 2002”.
El Reporte contiene los resultados finales a la evaluación en 4 vertientes
principales: apego a reglas de operación; cobertura, presencia y focalización;
costo-efectividad; y beneficios económicos y sociales. El presente documento es
el Resumen Ejecutivo de Evaluación, y presenta los principales resultados del
estudio así como las conclusiones y recomendaciones más importantes que de él
se derivan.
Apego a Reglas de Operación
Primera. Los topes a la cobertura establecidos por la Sedesol y la SHCP limitan la
capacidad del PASL para atender a la población objetivo. Para calcular el tamaño
de ésta, se aplicó el vector de análisis discriminante de pobreza sobre las familias
con beneficiarios en la ENIGH-2000;1 el resultado fue de 5.7 millones de familias
en extrema pobreza, con 12.6 millones de niños menores de 12 años y 1.9
millones de adultos mayores de 60 años. Contrastando con esto, los límites fijados
para el total de beneficiarios fueron de 4.18 y 5.00 millones respectivamente para
2001 y 2002. Por lo tanto, es recomendable que en el futuro se eliminen o revisen
dichos topes para que el PASL pueda atender en mayor medida a la población
objetivo, de conformidad con sus Reglas de Operación y su propia capacidad
financiera.
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Segunda. Las mayores causas de baja del padrón ocurren por tarjetas no
entregadas y por la inasistencia de los beneficiarios a los puntos de venta,
seguidos del cumplimento de la edad límite—12 años—de alguno de los menores
y el cumplimiento de la edad límite de todos los menores, de acuerdo con el
seguimiento al registro de altas y bajas al padrón. La alta tasa de bajas por
inasistencia comprobada se puede deber a varias causas: una deficiente
administración del padrón; falta de promoción del consumo de la leche por parte
de los promotores sociales; insuficiencia de ingreso monetario de las familias;
problemas de inseguridad pública cerca de las lecherías; migración de las familias
y problemas de ubicación geográfica de las lecherías.
Tercera. Las normas para la integración y las tareas asignadas a los Comités de
Beneficiarios no se cumplen cabal y consistentemente. El estudio de BIMSA, la
encuesta realizada y el análisis de las funciones y la estructura de incentivos
vigente, sugieren que diversas actividades que los miembros de los comités deben
realizar de acuerdo a las reglas del programa y al manual de operación
correspondiente, en muchos de los casos no se llevan a efecto. Este hecho es
especialmente importante en lo que toca a la vigilancia en la operación de las
lecherías—distribución de leche sólo a familias beneficiarias, checar la tarjeta y
corroborar la correcta entrega de litros. Este fenómeno seguramente se relaciona
con que el trabajo de los comités es voluntario, sin retribución económica e incluso
a veces ingrato, y se refleja en la constante rotación de sus miembros y en la
dificutad o falta de interés para integrarse, así como en el escaso conocimiento y
participación de los beneficiarios en las asambleas de elección. Por lo tanto, se
sugiere revisar las expectativas y funciones asignadas a éstos para empatarlas
mejor con sistemas de los incentivos y el monitoreo, a manera de adecuarse a las
necesidades y realidades de la operación y participación social en las lecherías y
puntos de venta.
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Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares 2000
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Cuarta. El análisis de registros de quejas que reciben los diferentes actores que
intervienen en la operación (comités, concesionarios, y promotores) muestran
diversas irregularidades tales como malos tratos, condicionar la venta de la leche
a la compra de otros productos o bien a recibir una cooperación u obsequio, negar
la venta a un usuario acreditado, apertura y venta de leche fuera del horario
establecido, venta de leche a algún beneficiario por encima de la dotación
autorizada o a personas no beneficiarias. De acuerdo con los resultados de la
encuesta, un porcentaje considerable de beneficiarios afirmó haber testificado
alguna de estas irregularidades en el último año, siendo las más citadas: venta a
personas no beneficiarias, no se pudo adquirir leche ya que ésta se terminó y se
condicionó la venta a adquirir algún otro producto. Sin embargo solamente el 10%
de ellos canalizó dicha queja a través de alguno de los conductos establecidos por
Liconsa para esa finalidad. Por ello, los registros en oficinas centrales dan cuenta
de una muy baja incidencia de inconformidades, la cual no puede considerarse
representativa de la real magnitud de las irregularidades en la operación del PASL.
Quinta. La industrialización de la leche, tanto en lo que se refiere a la producción
de leche como a la importación de materia prima, se dio de acuerdo a los criterios
establecidos en las reglas de operación y en la normatividad interna, permitiendo
cumplir con los objetivos de abasto a la par de contribuir a la salud financiera de
Liconsa.
Sexta. Liconsa ha incrementado su apoyo a los pequeños y medianos productores
nacionales de leche. Este hecho se manifiesta en la continuidad de la política de
comprar todos los excedentes de leche durante los meses de lluvia; en el
incremento del nivel de compras domésticas; y en el otorgamiento de un precio
mayor al que la industria nacional privada estaría dispuesta a pagar, incluso a
veces mayor al precio internacional de la leche.
Séptima. El precio promedio que se ha pagado por la
leche en polvo en el
mercado internacional representa menos del 60% de su costo en el mercado
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nacional. La constante disminución en el precio de la leche en polvo entre enero y
mayo así como la estabilidad en éste registrada hasta septiembre de 2002 junto
con las citadas ventajas del precio predominante en el mercado internacional han
representado factores favorables para que el programa se haya mantenido
autofinanciable a lo largo del último año, ya que se aprovechan los subsidios a la
producción de leche de otros países. Dado el déficit de producción de leche en
México, una reducción en el nivel de importaciones de Liconsa significaría
aumentar las importaciones del sector privado, provocando por ende una
transferencia directa de recursos del sector público al sector privado, que
redundaría en un aumento de los costos y en una reducción de la capacidad del
programa para otorgar beneficios a las familias en pobreza extrema.
Octava. Es necesario mejorar el seguimiento y la evaluación interna del programa.
Observamos que aún cuando Liconsa cuenta con un sistema de indicadores de
resultados y matiene un seguimiento a la información interna por dirección y
departamento, de acuerdo a las necesidades de cada una de ellos, los datos de la
operación y los criterios de su procesamiento no facilitan la evaluación sistemática
y comprensiva, dejando pues áreas de oportunidad importantes para la toma de
decisiones globales. Por ello, se sugiere instaurar un sistema de monitoreo que
permita dar seguimiento y evaluar de manera permanente e integral tanto la
operación de las áreas de trabajo como la situación general del programa,
especialmente en materia de apego a reglas de operación, eficacia, eficiencia y
costo-efectividad.
Nóvena. Tanto los beneficiarios como los no beneficiarios perciben y expresan en
lo general una alta calidad en el servicio que brinda el Programa y un ejercicio
transparente en el otorgamiento de sus beneficios, como los sugieren los datos
recabados en la encuesta. De manera más específica, el aumento de la dotación
diaria, la posibilidad de ir a otra tortillería a recoger la dotación y el adecuado
mantenimiento y reparación de los aparatos lectores aparecen como las
principales áreas de oportunidad para aumentar la calidad percibida en el servicio.
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Décima. La población objetivo percibe y expresa un alto grado de satisfacción
respecto del Programa. Los datos recabados en la encuesta sugieren un alto
aprecio por sus beneficios y operación, haciendo que le otorguen una calificación
promedio de 8.92 por parte de los beneficiarios y de 8.67 por parte de los no
beneficiarios. Además, si bien puede inferirse que hay cierto grado de
estigmatización social por efecto de recibir los beneficios del Programa, no se
advierte al momento que éste tenga un efecto significativamente negativo. Todo
ello indica una amplia aprobación y satisfacción general del Programa Tortilla
entre su población objetivo, que amerita ser reconocida como un logro mayúsculo
de la política social del Gobierno Federal.
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PROGRAMA DE ABASTO SOCIAL DE LECHE
EVALUACION DE APEGO A REGLAS DE OPERACIÓN
CUADRO RESUMEN
Concepto
A. Población
Objetivo
B. Criterios de
Elegibilidad
Fuente de
Información
I)
Criterios para la Criterios
selección
de
la sociodemográficos
población objetivo.
económicos.
Indicador
I) Niños menores de Padrón
12 años registrados en Beneficiarios
PASL
el padrón
II)
Beneficiarias
C. Comité de
Beneficiarios y
Funciones
Madres Padrón
Beneficiarios
PASL
Resultado 2002
Para el 2002 se amplió la
y población objetivo a 5 millones
de beneficiarios, incluyendo a
mujeres en periodo de gestación,
discapacitados
y
enfermos
crónicos.
de Al cierre del año sumaban un
del total de 4,362,691 beneficiarios.
de Un total de 9,828 beneficiarios.
del
III) Enfermos Crónicos Padrón
y Discapacitados
Beneficiarios
PASL
de 79,701 beneficiarios.
del
IV) Mayores
años
de 288,895 beneficiarios.
del
de 60 Padrón
Beneficiarios
PASL
I) Conformación
comité
del
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Observaciones
Para diciembre se contaba con Liconsa no cuenta con
6,914 comités, con 23,637 información sobre actividades
miembros, de los que 21,541 del comité a nivel central
eran beneficiarios
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Concepto
Indicador
Fuente de
Información
II) Integración de los Entrevista
comités
Beneficiarios
Resultado 2002
a En zonas urbanas el 49% de los
beneficiarios no conoce ningún
miembro del comité y para la
zona rural los valores son de
36%
III) Funcionamiento del Entrevista
a 29%
de
los
encuestados
comité
Beneficiarios
observaron que un externo de la
lechería vigiló que la entrega
fuera a beneficiarios, 20% que
checó la tarjeta al momento de la
entrega y 19% que vigiló la
entrega correcta de litros
IV)
Quejas
y Registros de quejas e a) 53 denuncias de malos tratos
denuncias
irregularidades
b) 59 denuncias de negación de
venta a usuarios registrados
c) 46 casos de dotación extra.
D. Operación del
programa
I) Bajas del padrón
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Registros
de
Subdirección
Padrones
Observaciones
Las reglas aplicables a
los comités no se
cumplen
satisfactoriamente
Las reglas aplicables a
los comités no se
cumplen
correctamente.
Las
quejas
presentadas
representan
una
proporción
pequeña
de las irregularidades
presenciadas por los
beneficiarios
bajas en la zona Falta de entrega de
la 1,063,443
de urbana y 397,056 a la zona rural. tarjeta, inasistencia y
cumplimiento de edad
son las principales
causales
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Concepto
Indicador
Fuente de
Información
Resultado 2002
Observaciones
Sistema de quejas sin
a Registro de Quejas y 511 casos en oficinas centrales
a) 21% fue por insultos y difusión apropiada
y Denuncias
humillaciones
b) 25% por condicionar la venta
de leche
c) 11% por negar la venta al
acreditado
d) 6% por operación fuera de
horario
e) 4% por venta a personas sin
tarjeta.
de
la Se adquirieron 1,768 lectores
III)
Registros
de Información
de para almacenar retiros de leche.
asistencia
mediante Subdirección
a) Tipo L1, 488 equipos
los
Módulos
de Padrones de Liconsa
b) Tipo L2, 1280 equipos
Registro y Control de
Retiros de Leche.
Reinstalación y reubicación de
1,552 equipos
II)
Denuncias
concesionarios
servicios Liconsa
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Concepto
Fuente de
Información
Indicador
IV)
elaboradas
entregadas
de
Tarjetas Subdirección
de
y Padrón
Beneficiarios y Órgano
Interno de Control
V) Distribución
F. Evaluación y
Seguimiento
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Observaciones
En el año 2002, la Subdirección
de Padrón de Beneficiarios
entregó a los Programas de
Metropolitano Sur y Norte 60,000
y 330,000 tarjetas provisionales,
respectivamente.
No existe un control sobre
el número de tarjetas
provisionales que existen en
circulación
en
el
Metropolitano Sur y Norte.
Además, se han encontrado
algunas familias que tienen
tarjetas provisionales que
rebasan los tres meses de
vigencia incumpliendo con
la norma.
Se contó en diciembre del 2002
con una red de 8,477 puntos de
atención notando un crecimiento
de 870 respecto al año anterior
E. Industrialización I) Producción
de la leche
II)
Importación
compras
Resultado 2002
506.4 millones de litros de leche,
de los que 78.2% es leche fluida
y 21.8% de polvo.
y
104,451,775 kg. de leche
importada a un precio promedio
de $14.56 y 2,659,475 kg.
aduquridos en el mercado
nacional a un precio promedio de
$25.22
Se cuenta con instrumentos que Es necesario un sistema
registran la operación del homogéneo de monitoreo y
seguimiento a la operación
Programa y evaluarla
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Presencia, Cobertura y Focalización
Primera. De diciembre del 2001 a diciembre del 2002, se amplió la cobertura del
PASL dado un incremento de 9.0% en el número de localidades atendidas, lo que
se traduce en 411 localidades y 21 municipios más en el último año. Para el cierre
del 2002, Liconsa tuvo una cobertura de casi la mitad de las familias objetivo con
necesidad de recibir el beneficio y que contaban al menos con un miembro menor
de 12 años y/o un adulto de 60 años o más.
Segunda. A nivel de beneficiario, el Programa atiende a casi el 36% de los niños
menores de 12 años y a cerca del 15% de los adultos mayores de 60 años que
pertencen a familias dentro de la población objetivo.
Tercera. El PASL incrementó en 870 puntos su atención en el país, de los cuales
810 se debieron al crecimiento del programa tradicional (Abasto Comunitario) y 60
por el aumento de unidades operativas de los Convenios Interinstitucionales.
Durante el 2002, se tuvo un aumento del 11.4% en la cobertura de lecherías.
Cuarta. El mayor crecimiento en puntos de atención por entidad federativa en el
2002 se dio en los estados de Sinaloa, Veracruz, Tabasco, Guanajuato, Durango
y Zacatecas. En cuanto a las entidades en las que se presentó el menor
crecimiento fueron Yucatán, Chiapas, Distrito Federal, Michoacán, Baja California
Sur, Oaxaca y Nuevo León. Cabe señalar que dentro de los estados más pobres
del país (Oaxaca y Chiapas) se observa un pequeño crecimiento, o incluso
retroceso en el número de lecherías de lecherías. Sin embargo, es preciso
comentar que la leche tiene un costo para el beneficiario, lo que podría no
incentivar la compra de la leche a un número importante de familias de los estados
más marginados dada la falta de poder adquisitivo. Esta situación explicaría el
pequeño o nulo aumento de puntos de atención en estas entidades.
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Quinta. El número de lecherías aumentó en todos los rangos de tamaño de
población de la localidad, considerados en esta evaluación. El incremento más
notable se presentó en las localidades rurales menores a los 2,500 habitantes con
un crecimiento de 293 puntos de atención, es decir, una variación del 33.3%. Para
las zonas urbanas, en las localidades de 100 mil a 500 mil habitantes se observó
el mayor aumentó de lecherías con 178 aperturas. De diciembre del 2001 a
diciembre del 2002, se registró un incremento de 170 lecherías en las localidades
con alta y muy alta marginación en el país.
Sexta. El mayor aumento en el número de beneficiarios expresado en términos
absolutos ocurrió en las zonas urbanas. En las localidades de 100 mil a menores
de 500 mil habitantes se tuvo el mayor crecimiento del padrón con 86,369
beneficiarios y una variación del 30.0%. En las localidades rurales (aquéllas con
menos de 2,500 habitantes) el padrón creció en 28,948 beneficiarios, dando por
resultado que una de cada diez personas atendidas por el PASL se ubique en este
tipo de localidades.
Séptima. En la atención en las localidades indígenas se registró un aumento de 18
lecherías, no obstante que se redujo el número de beneficiarios en 2,516 durante
el 2002.
Octava. En los municipios que componen las Microrregiones de la SEDESOL, se
observó un considerable incremento en la atención de Liconsa incorporando 79 mil
beneficiarios de diciembre del 2001 a diciembre del 2002. Las cifras anteriores
demuestran que Liconsa sigue aumentando su cobertura y apoyando a las familias
más pobres del país.
Novena. Las áreas rurales (localidades menores a los 2,500 habitantes),
registraron con un crecimiento del 13.9% en los litros distribuidos, el mayor
incremento en términos de este indicador. En las zonas urbanas (localidades
mayores a los 15 mil habitantes) se observó un pequeño crecimiento (1.7%) en la
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distribución de litros de leche. La información anterior permite señalar que los
mayores desplazamientos de leche se están generando hacia las localidades
rurales. De tal manera para las áreas urbanas el aumento de las lecherías que se
presentó en el 2002 no se compensó con incrementos en la distribución de leche.
Décima. Con relación a los desplazamientos de litros de leche por entidad
federativa, de diciembre del 2001 a diciembre del 2002, se observaron los
mayores incrementos en términos de litros distribuidos en el Distrito Federal,
Estado de México (estas dos entidades representan casi 7 de cada 10 litros
distribuidos a nivel nacional) y Veracruz. En cambio, las reducciones más
significativas para el mismo periodo se presentaron en Chiapas y Tamaulipas.
Décima primera. El promedio de beneficiarios por lechería más alto se registra en
el Distrito Federal, Estado de México, Guanajuato, Morelos y Jalisco; aunque con
una caída considerable de ese promedio en el Estado de México. Por otro lado,
los promedios más bajos se presentan en Oaxaca y Chiapas, precisamente
estados donde predomina el canal rural. Sonora y Coahuila mostraron las
variaciones más altas en términos de este indicador para el periodo entre
diciembre del 2001 y diciembre del 2002, como resultado del crecimiento en el
número de beneficiarios en su padrón. Respecto a las entidades de Veracruz,
Tamaulipas, Colima, Tabasco, Aguascalientes, Hidalgo, Durango y Nayarit se
observan las variaciones negativas más altas en su promedio de beneficiarios
atendidos por lechería. En el caso de Veracruz existió un incremento en la
apertura de lecherías de las zonas rurales; en cambio en Tamaulipas, se evidenció
un descenso en su padrón de beneficiarios.
Décima segunda. El costo más alto por litro de leche se presentó en las
localidades menores a los 2 mil 500 habitantes y el más bajo en las localidades de
un millón y más de habitantes. El costo en las localidades rurales llegó a ser
21.3% más alto en las localidades rurales que en las ciudades. En este sentido, se
concluye que con las utilidades generadas gracias a la venta de leche en las
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ciudades se subsidia el padrón rural, gracias a la diferencia en costos a pesar de
la existencia de un precio único para Liconsa. Con ello, se cumple con el objetivo
social de llevar leche con alto contenido nutricional a las zonas con mayores
rezagos sociales. El desaparecer el padrón rural podría beneficiar financieramente
a la empresa, pero generaría enormes costos sociales.
Décima tercera. Los resultados finales de la encuesta señalan que el error de
inclusión o fuga del PASL fue del 33.1%; es decir, 1 de cada 3 familias
beneficiarias no amerita recibir el apoyo de Liconsa, de acuerdo con el sistema de
puntaje. En cuanto al error de subcobertura, nos indica que 54.6% de las familias
que deberían estar dentro del padrón de Liconsa, no reciben el apoyo del
Programa. Los resultados anteriores demuestran que el PASL tiene graves errores
tanto de inclusión como de exclusión, que tendrán que reducirse con el propósito
de contar con un padrón confiable y transparente.
Décima cuarta. En la región Metropolitana (donde a casi la mitad de los
beneficiarios no se les levantó Cédula de Estudio Socioeconómico) se ubicó el
mayor error de inclusión reprsentado por casi la mitad del padrón, aunque también
existe el menor error de exclusión. En cambio, en la Región Sur se presentó el
menor error de inclusión, pero el más alto error de subcobertura. Los resultados
del cuestionario aplicado en campo indican un 7.4% de fuga de la Región Sur, lo
que significa que en la Región Metropolitana se tiene un error de inclusión 7 veces
mayor al de la primera. En el caso de la subcobertura, los resultados se revierten,
ya que en la Región Sur se observa un error de exclusión del doble que el
identificado en la Región Metropolitana.
En la Región Norte, el error de inclusión se presenta en 1 de cada 4 familias y en
la Región Centro en el 13.6%. Sin embargo, la subcobertura se eleva de manera
importante en las dos regiones ya que 2 de cada 3 familias se encuentran
excluidas del programa.
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PROGRAMA DE ABASTO SOCIAL DE LECHE
EVALUACION DE ATENCIÓN, COBERTURA Y FOCALIZACIÓN
CUADROS RESUMEN
Período
Presencia
Municipios
Localidades
Atendidos
Atendidas
Diciembre 2001
Marzo 2002
Junio 2002
Septiembre 2002
Diciembre 2002
1,816
1,828
1,831
1,837
1,837
4,547
4,710
4,729
4,939
4,958
Cobertura de Diciembre de 2001 a Diciembre de 2002
Indicador
Familias (miles)
Cobertura
respecto al grupo
meta y que tiene
la necesidad
Grupo meta o Familias Objetivo con base en el Sistema de
Puntaje de LICONSA.
6,307.9
-
Grupo meta la con necesidad insatisfecha o Familias Objetivo que
tienen la necesidad de recibir el beneficio (con niños menores a
5,719.8
-
los 12 años de edad y adultos de 60 años y más) con base el
Sistema de Puntaje de LICONSA.
Familias atendidas en diciembre del 2001
Familias atendidas en marzo del 2002
Familias atendidas en junio del 2002
2,632.1
2,618.2
2,656.7
46%
45.7%
46.4%
Familias atendidas en septiembre del 2002
2,744.8
48%
Familias atendidas en diciembre del 2002.
2,825.1
49.4%
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Focalización: Errores de Inclusión y Exclusión
Nacional
(Eliminando familias en el Programa Oportunidades y en el Programa Tortilla)
Familia Elegible
(No Pobre)
Hogares sin el apoyo del Programa de Abasto Social de Leche.
-
Hogares que reciben el apoyo del Programa de Abasto Social de
Leche.
33.1%
(error de inclusión
o fuga)
Familia No
Elegible
(Pobre)
56.4%
(error de
exclusión o
subcobertura)
-
Cobertura a Diciembre 2002
Indicador
Población objetivo de niños menores de 12 años de edad.
Niños menores de 12 años de edad atendidos por LICONSA.
Personas (miles)
Cobertura
12,593.5
4,452.5
35.6%
Población objetivo de adultos en plenitud de 60 años y más.
1,937.3
Adultos en plenitud de 60 años y más atendidos por LICONSA.
288.9
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14.9%
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Costo Efectividad
Primera. El Programa de Abasto Social de Leche opera de manera sana y
autofinanciable, considerando los resultados conjuntos de los programas de leche
comercial, de maquila y del propio PASL. Una causa muy importante detrás de
esto, es que el precio del principal insumo (leche importada en polvo) mostró una
tendencia decreciente lo que junto con la estabilidad del tipo de cambio, permitió
una reducción en el costo de ventas unitario. Dicho resultado nos indica que el
programa, además de realizar una importante labor social, también ha sido
rentable a lo largo del período de la evaluación, puesto que generó beneficios
económicos, sin necesidad de recurrir al financiamiento corriente del Gobierno.
Segunda. Los topes presupuestales limitan la capacidad del programa para
generar recursos propios. Su operación está sujeta a la programación que
establecen la Sedesol y la SHCP en cuanto a producción, distribución en abasto
social, ventas a través de programa comercial y recursos a ejercer. En la práctica,
dicha programación se convierte no en una meta sino en una limitante para que el
programa optimice su operación y maximice sus beneficios. Así, se sugiere revisar
la alternativa de otorgar a Liconsa una mayor autonomía operativa y financiera
para que pueda generar más recursos propios, sin descuidar sus objetivos
sociales.
Tercera. El programa registró un alto grado de eficacia en términos de ingreso,
gastos de operación y costo de ventas, consiguiendo generar incluso un ahorro
significativo en términos de este último. En cuanto a los ingresos del PASL, se
observa que aún cuando en varios períodos no se alcanzó la meta, el hecho de
que para prácticamente todos los meses durante el lapso evaluado el indicador
fuera igual o superior al 96%, es muestra de un muy buen desempeño.
Respecto a la eficacia de costos vemos que los gastos de operación ejercidos
para la operación consolidada de Liconsa fueron en casi todos lo meses inferiores
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a los presupuestados, con un promedio de 95.4% en 2002. Considerando que se
trata de erogaciones, resulta positivo que se encuentren por debajo del
presupuesto, siempre y cuando esto no se haga a costa de una disminución en la
cobertura y los apoyos otorgados por el programa.
En cuanto a costo de ventas total de la operación de Liconsa, se observó mayor
eficacia ya que, mientras en el 2001 el promedio fue de 85%, en 2002 diminuyó a
80.1% de la cifra presupuestada. Visto estrictamente en términos de eficiencia en
el ejercicio del gasto, es un resultado muy favorable ya que se generó un
importante ahorro en costos, que se reflejó en los resultados financieros de 2002.
Aún así, consideramos necesario revisar el proceso de determinación de
presupuestación a fin de comprobar la relevancia del costo de ventas con relación
a las metas de atención y distribución.
Cuarta. La atención a beneficiarios mostró una disminución en 2002 respecto al
año anterior y en todos los meses se mantuvo por debajo de la meta para
promediando 97% para todo el año. Tanto en el ámbito urbano como en el rural no
se alcanzaron las metas, pero la cobertura en zonas rurales mostró peores
resultados. Este incumplimiento en los objetivos de atención a beneficiarios se
debe analizar y corregir, puesto que la tendencia señala una significativa
reducción, lo cual es preocupante ya que la atención a beneficiarios es una de las
prioridades del programa.
En este análisis encontramos además, una correlación preocupante entre el
cumplimiento de costo de ventas y el cumplimiento de atención a beneficiarios,
con un coeficiente de 0.61, lo cual sugiere que el sacrificio en términos de
cobertura del padrón puede incidir en cumplir metas de costos e incluso generar
ahorros. Por ello, se recomienda establecer como prioridad el cumplimiento en
cobertura dejando en un segundo término la eficacia en costos. De hecho, esta
jerarquización se deriva del contenido de la misión de Liconsa, que claramente
establece la meta de distribución de leche como prioritaria.
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Quinta. La eficacia en la distribución de leche registró una tendencia creciente con
relación a 2001. No obstante, entre los meses de junio y octubre no se alcanzaron
las metas respectivas. Por otra parte, el análisis de correlación entre cumplimiento
en metas de egresos (gastos de operación más costo de ventas) y distribución de
leche, evidencia una situación que pudiera ser problemática en un futuro,
sobretodo en ausencia de una adecuada jerarquización de metas. Actualmente se
cumple con las metas de distribución de leche a la par de conseguir ahorros en
costo de ventas y en gastos de operación. Sin embargo, pudiera presentarse un
problema si en el futuro se generan presiones por alcanzar niveles más altos de
ahorro en cualquiera de estos dos rubros, ya que la correlación sugiere que una
de las formas de lograr el ahorro es reduciendo el cumplimiento en las metas de
distribución de leche, lo cual evidentemente no es deseable. Por esto se sugiere
dar prioridad a este último objetivo por encima de cualquier ahorro.
Sexta. La rentabilidad y buen desempeño financiero del PASL tiene su origen en
el hecho de que, a pesar de manejar precios inferiores a los promedio en el
mercado, éstos son equilibrados con respecto a los costos. El análisis del Costo
Mensual Equivalente por litro distribuido, arrojó valores promedio para los
programas de leche consolidados (PASL, Comercial y Maquila) de $2.43 en 2002,
y de $2.23 para el PASL únicamente. Al mantenerse por debajo del precio de
venta permiten que el Programa sea autofinanciable.
Séptima. El Costo Mensual Equivalente por cada peso de ahorro para los
beneficiarios, se ubicó en un valor promedio inferior a $1.00 para cada uno de los
programas. Su valor fue de $0.69 en el 2002 para el consolidado (PASL,
Comercial y Maquila), y aún más bajo para el PASL, ya que promedió $0.64.
Estos resultados nos indican dos cuestiones importantes: la primera es que el
costo para Liconsa de liberar 1 peso a los beneficiarios para el consumo de
cualquier satisfactor, es inferior en más de 30% al propio peso transferido. En
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segundo lugar, al realizarse la transferencia en especie y con un producto de alto
contenido nutricional, se genera un impacto positivo en dos dimensiones, una en
términos de ingreso y otra en términos de insumos para el desarrollo de
capacidades físicas e intelectuales.
Octava. En términos de productividad existen dos hechos que destacan: el primero
de ellos es que entre enero de 2001 y diciembre de 2002, la productividad tendió a
mantenerse, variando de forma cíclica en todas las plantas, pero conservando los
niveles originales de productividad a finales de los períodos evaluados. La única
excepción fue la planta de Tlaxcala, la cual mostró ligeros incrementos en
productividad en el primer semestre y segundo semestre del 2002. Resultaría muy
importante e incluso necesario, lograr incrementos en productividad ya que se
trata de un requisito para aumentar el potencial de producción de la Institución.
Para esto se podrían aumentar los días laborales, así como favorecer el desarrollo
de las plantas menos productivas como Oaxaca. Lo anterior le permitiría a Liconsa
incrementar la capacidad de generar recursos financieros, así como las
posibilidades de atención a través del Programa de Abasto Social.
En cuanto al aprovechamiento de la capacidad instalada, al considerar sólo la
producción de leche Liconsa en polvo y fluida para el PASL, el promedio general
de las plantas fue de 53.48% para el año de 2001 y 55.01% para el segundo
semestre de 2002. Al considerar también la producción de suplementos
alimenticios y la maquila de leche, las cifras aumentan a 70.95% y 70.19% para
los períodos respectivos, lo cual llama la atención sobre la importancia que tienen
las actividades complementarias en la producción de leche Liconsa para la
eficiencia global de la paraestatal, y de las considerables áreas de oportunidad
que aún subsisten para optimizar el uso de la capacidad instalada.
Por lo anterior, se sugiere aumentar la productividad y el aprovechamiento de la
capacidad instalada a través del aumento en la producción de leche, y seguir
complementándola con las actividades de maquila y de producción de
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suplementos. Estas medidas redundarán no sólo en una mayor eficiencia, sino
también en mayores ingresos propios, que permitirán a su vez, expandir la
cobertura y los beneficios del programa a una mayor población.
Novena Los costos de focalización se refieren al precio que tiene para Liconsa el
destinar a una población en específico los beneficios del PASL, dada la necesidad
de crear un padrón de beneficiarios. Así el costo de focalización por beneficiario
fue de $45.09 y de $78.05 por familia atendida, ambas cifras expresadas en
términos del valor de dinero al 1 de enero de 2002. Si lo expresamos a precios
constantes de enero 2002, las cifras se modifican a $45.96 y $79.57
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PROGRAMA DE ABASTO SOCIAL DE LECHE
EVALUACION DE COSTO-EFECTIVIDAD
CUADRO RESUMEN
Concepto
Costo-Beneficio
Indicador
Valores 2001
Valores 2002
Valor Presente al 1 de
Enero de 2001 de los
ingresos por ventas
(Programa de Abasto
Social, Comercial y
Maquila)
$
3,808,067,922.11
$
3,613,856,678.46
Valor Presente al 1 de
Enero de 2001 de los
ingresos por ventas
(Programa de Abasto
Social)
$
2,904, 940,100.21
$
2,820,151,107.53
$
Valor Presente al 1 de
Enero de 2001 de los
gastos de operación
(Programa de Abasto
Social, Comercial y
Maquila)
Valor Presente al 1 de
Enero de 2001 de los
gastos de operación
(Programa de Abasto
Social)
$
Valor Presente al 1 de
Enero de 2001 del
resultado del ejercicio
(Programa de Abasto
Social, Comercial y
Maquila)
940,160,731.53
$
$
$ 2,752,336,131.84
Valor Presente al 1 de
Enero de 2001 del costo
de ventas (Programa de
Abasto Social, Comercial
y Maquila)
Valor Presente al 1 de
Enero de 2001 del costo
de ventas (Programa de
Abasto Social)
964,281,651.76
$
2,152,794,094.27
$
91,450,138.50
Interpretación
El Valor Presente
actualiza los flujos
utilizando la Tasa de
Rendimiento de los
CETES a 28 días
963,109,396.66
939,960,413.61
$ 2,342,111,505.38
$
1,865,996,578.34
$
308,635,776.42
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Concepto
Indicador
Valor Presente al 1 de
Enero de 2001 del
resultado del ejercicio
(Programa de Abasto
Social)
Eficacia (logro/meta)
Costo Efectividad
Valores 2001
-$
Valores 2002
188,014,715.59
$
Interpretación
14,194,115.58
Tasa Interna de Retorno
11.8885%
392.7731%
Beneficiarios en zonas
urbanas
Beneficiarios en zonas
rurales
Beneficiarios totales
Producción de leche
líquida
103.40%
98.14%
106.05%
94.23%
104.16%
101.01%
97%
100.27%
Producción de leche en
polvo
Distribución de leche para
Abasto Social
Ingresos por ventas de
leche (Programa de
Abasto Social)
103.00%
97.02%
100.56%
101.13%
101.25%
99.73%
Gastos de operación
(Programa de Abasto
Social)
89.48%
104.33%
(Gasto ejercido /
gasto meta)
Costo de ventas
(Programa de Abasto
Social)
97.01%
84.53%
(Gasto ejercido /
gasto meta)
Costo Mensual
Equivalente promedio por
beneficiario (Programa de
Abasto Social, Comercial
y Maquila)
$
56.02
$
48.73
Costo Mensual
Equivalente promedio por
beneficiario (Programa de
Abasto Social)
$
43.82
$
38.81
3.14
$
2.81
Costo Mensual
Equivalente promedio por
litro distribuido (Programa
de Abasto Social,
Comercial y Maquila)
$
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Concepto
Productividad
Indicador
Valores 2001
Valores 2002
Interpretación
Costo Mensual
Equivalente promedio por
litro distribuido (Programa
de Abasto Social)
$
2.46
$
2.23
Costo Mensual
Equivalente promedio por
peso de ahorro al
beneficiario (Programa de
Abasto Social, Comercial
y Maquila)
$
0.90
$
0.80
Costo Mensual
Equivalente promedio por
peso de ahorro al
beneficiario (Programa de
Abasto Social)
$
0.70
$
0.64
Utilización de la
Capacidad Instalada
(solamente Leche)
53.48%
55.01%
Utilización de la
Capacidad Instalada
(Leche, Maquila y
Suplementos
Alimenticios)
70.95%
70.19%
Producción de leche
líquida (litros)
Índice de Productividad
leche líquida
768,385,687
17.31
796,534,449
17.95
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Beneficios Económicos y Sociales
La evaluación de beneficios económicos y sociales del Programa de Abasto Social
de Leche comprendió cuatro partes. La primera fue una estimación de los
impactos en el consumo, gasto e ingreso con base en información de hogares
contenida de la en Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares
(ENIGH) del año 2000, cuyos resultados fueron presentados en el primer reporte
de evaluación entregado a Liconsa en Septiembre de 2002. La segunda parte
pretendió estimar los mismos rubros que la anterior, pero tomando como fuente de
información la encuesta a beneficiarios y no beneficiarios del programa que
nuestro equipo de trabajo diseñó y aplicó a fines del mismo año. La tercera parte
comprendió la estimación de algunos impactos nutricionales atribuibles al
programa, a partir de las diferencias en el consumo de leche entre familias
beneficiarias y no beneficiarias, calculadas con nuestra encuesta. La cuarta parte
presentó un cálculo de los impactos del programa en la pobreza por ingreso,
específicamente con las variaciones que éste genera en el índice Foster-GreerThorbecke (FGT), utilizando como base los datos contenidos en la ENIGH-2000.
De estos análisis, se derivan las siguientes conclusiones, recomendaciones y
apuntes prospectivos principales:
Primera. Las familias beneficiarias del programa consumen más leche en
promedio que las no beneficiarias, tanto en el área urbana como en la rural. En el
estudio a nivel general sobre familias elegibles en pobreza extrema basado en
nuestra encuesta, vemos que las familias urbanas Liconsa consumieron en
promedio 4.01 litros por semana más que las no Liconsa, lo que representa un
consumo de 208.52 litros más por año. En el área rural, esta tendencia se
mantuvo, aunque sólo fue estadísticamente significativa para el grupo por debajo
de la mediana de las familias en pobreza extrema; dichas familias consumieron
por semana 3.10 litros más que las familias no Liconsa del mismo estrato, ó 161.2
litros al año. Estos resultados fueron ligeramente inferiores a los obtenidos en el
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estudio a nivel general tomando como base la ENIGH,2 donde se planteaba que
las familias Liconsa en zonas urbanas consumían 5.02 litros más de leche a la
semana o 261.04 al año con respecto a las familias no Liconsa.
El estudio pareado con base en nuestra encuesta confirma el hecho de que las
familias Liconsa consumen más leche que las familias no Liconsa, tanto en el área
urbana como en la rural. Vemos que el promedio de las diferencias en el consumo
entre las familias urbanas Liconsa y no Liconsa en pobreza extrema fue de 2.94
litros a la semana o de 153.92 litros al año. Nuevamente, se refleja un menor
diferencial respecto al obtenido en el ejercicio con base en la ENIGH, donde las
familias Liconsa consumían 4.69 litros más semanalmente representando un
consumo excedente de 243.88 litros al año.3 En el área rural el efecto del
programa en el consumo es aún mayor, con las familias Liconsa consumiendo por
semana 3.90 litros más que las no Liconsa, ó 208.2 litros al año.
Segunda. El programa tiene un impacto positivo en el consumo por beneficiario
entre las familias Liconsa y no Liconsa en el área urbana, que persiste
independientemente del grado de pobreza de la población. Con base en los
resultados de nuestra encuesta, podemos apreciar que, aunque la diferencia
absoluta en el consumo no cambia independientemente del nivel de pobreza de
las familias, el impacto marginal es mayor en las familias urbanas más pobres
dado que el consumo total de leche es menor. En cambio, en el área rural
solamente se observa diferencia en el consumo por beneficiario en las familias
con el grado de pobreza más alto. Además, la contribución del programa al
2
Los resultados basados en la ENIGH 2000 son exclusivamente para localidades urbanas, ya que
no fue posible obtener una muestra lo suficientemente amplia de familias beneficiarias en el ámbito
rural.
3
Si consideramos el conjunto de todas las familias urbanas independientemente de su nivel de
pobreza, encontramos una diferencia promedio de 1.98 litros a la semana ó 102.96 al año. Estos
resultados sugieren que el efecto del Programa en el consumo de leche es mayor para la población
urbana en extrema pobreza que para la población urbana en general. Este resultado es consistente
con el obtenido en el estudio de la etapa anterior basado en la ENIGH donde para el conjunto de la
población beneficiaria (independientemente del nivel de pobreza) la diferencia en el consumo era
de 3.32 litros semanalmente a favor de los beneficiarios.
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consumo por beneficiario es ligeramente más alta en el área urbana que en el
área rural y esa diferencia persiste en los tres niveles de pobreza.
Estos resultados son consistentes con los obtenidos en el ejercicio anterior basado
en la ENIGH, donde se observó que la diferencia en consumo por beneficiario era
mayor tanto en términos absolutos como en relativos para las familias Liconsa
ubicadas en el segmento de los menores ingresos.
Tercera. Las familias beneficiarias urbanas aumentan el consumo de leche
pasteurizada (líquida) con respecto al de otras leches como efecto del programa,
mientras que las familias beneficiarias rurales aumentan significativamente el
consumo de leche en polvo. Para las familas urbanas no Liconsa el consumo de
leche pasteurizada representa el 82.2% del total, mientras que para las familias
urbanas Liconsa es del 93.8%, según se aprecia en el estudio a nivel general con
base en nuestra encuesta. Por otro lado, dado que Liconsa asigna sólo leche en
polvo en zonas rurales, el consumo de leche en polvo aumenta significativamente
en las familias rurales beneficiadas. El consumo de leche en polvo con respecto al
total alcanzó solo un 4.1% del total para las familias rurales no Liconsa, mientras
que para las familias rurales Liconsa fue de 83.9% del total.
Nuevamente, los resultados son consistentes con los arrojados por el estudio
basado en la ENIGH 2000 donde la leche pasteurizada representaba el 72.6% del
consumo total de leche para las familias no Liconsa, teniendo otras fuentes
importantes para el consumo lácteo tales como leche bronca y en polvo–con
15.1% y 11.6% respectivamente—mientras que la leche pasteurizada llegaba a
significar 96.7% del total de la leche consumida por las familias beneficiarias del
PASL.
Cuarta. Las familias beneficiarias, aunque consumen más leche, destinan menos
recursos a la compra de ésta que las familias no Liconsa, tanto en el área urbana
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como en la rural.4 En el estudio a nivel general con base en nuestra encuesta,
encontramos que las familias Liconsa urbanas tiene un gasto promedio en leche
de $39.95 a la semana, siendo el respectivo para las familias no Liconsa de
$47.81, lo que representa $2,077 y $2,486 en términos anuales respectivamente.
Para las familias rurales, la diferencia de gasto entre beneficiarios y no
beneficiarios fue aún mayor: mientras que las familiar rurales no Liconsa gastan
$46.16 a la semana, las Liconsa gastan $31.38 a las semana, con una diferencia
de $14.78 semanalmente o $768.16 al año.
Los resultados en cuanto a la diferencia en el gasto en leche fueron muy similares
respecto a los arrojados por el estudio basado en la ENIGH, y aún así, los valores
del gasto por familia fueron inferiores para ambos grupos. De acuerdo con la
información de la ENIGH 2000, las familias Liconsa gastaban $32.04
semanalmente en promedio en leche, mientras que las no beneficiarias gastaban
$38.96 lo que representa un gasto anual respectivamente de $1,666.08 y
$2,025.92, es decir una diferencia de $359.84
En el estudio pareado con base en la encuesta, se aprecia el mismo fenómeno en
la comparación del gasto ejercido por las familias urbanas en pobreza extrema,
pero no para el caso de las familias rurales en pobreza extrema. En el primer caso
se aprecia que las familias urbanas gastan menos en leche pero consumen más.
En la comparación con todas las familias, el estudio pareado muestra que las
familias urbanas Liconsa en pobreza extrema gastan un promedio de $8.60 menos
a la semana ó $447.20 menos al año que las familias no Liconsa. Sin embargo,
indica que las familias rurales beneficiarias en extrema pobreza gastan más en
leche que las no beneficiarias ($4.8 semanalmente). La diferencia en consumo,
4.8 litros a la semana, es estadísticamente significativa y refleja la tendencia que
4
Excepto para las familias pobres abajo de la mediana, para las cuales los datos indican que
gastan más en leche que las familias no beneficiarias. La diferencia en consumo, sin embargo, no
es estadísticamente significativa. Esta tendencia se corrabora con el estudio pareado como se
verá más adelante.
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se presentaba en el estudio general. Así se demuestra que las familias
beneficiarias buscan adquirir la totalidad de leche a la que tienen derecho.
Del estudio con pares para la ENIGH, se observó que considerando a todas las
familias urbanas existía una diferencia promedio en gasto de $8.34 menos a la
semana para los beneficiarios o $433.58 al año, en tanto que, para las familias en
pobreza extrema no arrojó diferencias significativas el estudio.
Quinta. La diferencia de gasto en leche entre las familias beneficiarias y las no
beneficiarias parece disminuir conforme el grado de pobreza aumenta. Esto se
debe a que entre más pobres sean las familias, existe una tendencia a que las
familias no Liconsa disminuyan su gasto en leche mientras que las familias
Liconsa tiendan a mantenerlo, por lo que el nivel de gasto de ambos grupos se
acerca progresivamente; al disminuir la brecha es probable que los gastos se
igualen y por ende la diferencia entre ambos pierda significancia estadística.
Además, el estudio a nivel general con base en la encuesta destaca que para el
área urbana, a mayor pobreza, mayor es el porcentaje de gasto en leche dedicado
a comprar leche Liconsa—es decir, la compra de leche no Liconsa disminuye en
términos relativos—mientras que en el área rural, estas proporciones tienden a
mantenerse constantes independientemente del grado de pobreza.
Sexta. El ingreso real de las familias beneficiarias se incrementó de manera muy
importante y significativa, tanto en la zona urbana como en la rural. De acuerdo
con el estudio general considerando los datos arrojados por la encuesta, las
familias beneficiarias en pobreza extrema en zonas urbanas consumieron en
promedio 8.10 litros a la semana de leche Liconsa ó 421.2 lts. al año, pagando por
ella un precio de $3.50, en lugar del precio ponderado de mercado de $7.20. Al
pagar un precio inferior, las familias Liconsa ahorran $32.74 a la semana, ó
$1,702.47 al año. Las familias beneficiarias en la zona rural consumieron 6.32 litros
a la semana ó 328.64 lts. al año, a un precio de $3.50, en vez de pagar el precio
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ponderado de mercado correspondiente al área rural de $6.78 por litro. El
incremento en el ingreso real fue de $21.02 a la semana ó $1,093.29 al año.
El mismo ejercicio partiendo de la información de la ENIGH arroja resultados
también similares. El consumo de leche Liconsa en las familias beneficiarias fue
de 7.81 litros al precio de $3.50 en lugar de $7.00 que se consideró como precio
de mercado. El incremento en ingreso real fue en este caso de $27.33
semanalmente o $1,421.42 en términos anuales.
Séptima. Las familias beneficiarias incrementan su ingreso disponible, pero en
valores cada vez menores conforme crece su grado de pobreza. El estudio
general, partiendo de la información en la encuesta, muestra que en el entorno
urbano, las familias Liconsa en pobreza extrema gastaron $7.86 a la semana o
$408.72 al año menos en leche de lo que hubieran gastado en ausencia del
programa (representado por el gasto de las familias no beneficiarias). Este ahorro,
denominado incremento en el ingreso disponible es el monto de la transferencia
implícita del programa que se utiliza para el consumo de bienes distintos a leche.
El incremento en el ingreso disponible representa solamente el 26.23% del
incremento en el ingreso real (ahorro total). Para las familias en pobreza extrema,
esta proporción disminuye a 8.95% mientras que para los pobres abajo de la
mediana, el valor es 1.98%. Se observa pues una tendencia decreciente en la
relación entre incremento en ingreso disponible e incremento en ingreso real
conforme aumenta la pobreza en familias urbanas, claro indicio de que las familias
más pobres utilizan los recursos ahorrados por el precio inferior de Liconsa para
adquirir mayor cantidad de leche, dejando una proporción mínima de éstos al
consumo de otros satisfactores.
El mismo análisis partiendo de la información de la ENIGH, indica que las familias
beneficiarias en pobreza extrema gastan $6.92 menos a la semana en leche o
bien, $359.84 menos al año. El incremento en el ingreso disponible representa tan
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sólo el 18.30% del incremento en el ingreso real – que es de $27.33 a la semana o
$1,421.42 al año—.
Aplicando la técnica de pareo se aprecia el mismo fenómeno. Respectivamente
las familias urbanas Liconsa y las familias beneficiarias en pobreza extrema
gastan en promedio $14.14 y $8.40 menos a la semana que los no beneficiarios.
Por su parte, los resultados basados en la información contenida en la ENIGH
2000 no son representativos estadísticamente para las familias en pobreza
extrema, mientras que para todas las familias consideradas en el estudio se
observa que el promedio hay un ahorro de $8.34 semanalmente o $433.68 al año
para las familias inscritas al PASL.
Pasando al ámbito rural, las comparaciones en general partiendo de la encuesta
muestran también disminución en el ingreso disponible conforme se incrementa el
grado de pobreza. Inclusive, el ingreso disponible de las familias rurales se vuelve
negativo, es decir que aparentemente las familias beneficiarias gastan más en
leche que las no beneficiarias. La misma tendencia se observa en el estudio
pareado ya que los beneficiarios en pobreza extrema gastan a la semana $4.80 en
leche respecto a las familias no Liconsa abajo. Es decir, las familias rurales gastan
todo el ahorro real generado por el programa Liconsa en leche y un 24.03% más
sobre dicho ahorro.
Podemos concluir que sólo una pequeña parte del subsidio implícito en el menor
precio de la leche Liconsa, puede ser considerado como una transferencia de
ingreso a las familias urbanas beneficiarias, ya que una proporción importante del
ahorro se dedica a consumir más leche. En el caso familias rurales que cumplen
con el puntaje no existe transferencia alguna ya que ellas aprovechando el
beneficio del programa gastan más en leche que las familias rurales no
beneficiarias. Estos resultados cuestionan la definición formal del programa como
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un mecanismo de transferencia de ingreso y reafirman su carácter alimentario y
nutricional.
Octava. El principal impacto nutricional del Programa de Abasto Social de Leche
de Liconsa, se puede atribuir a la posibilidad que brinda a las familias beneficiarias
de adquirir y consumir cantidades mayores de leche que las familias no
beneficiarias. El mayor porcentaje de cumplimiento a los estándares nutricionales
se debe principalmente a este consumo excedente, ya que de acuerdo con las
fuentes de información utilizadas5, la leche Liconsa solamente tiene un mayor
aporte nutricional en Vitamina A.
Novena El grupo de familias beneficiadas por el programa gubernamental,
consistente e independientemente del grado de pobreza en el que se encuentran
muestran una mejor cobertura en cualquiera de los nutrientes analizados,
particularmente para el caso de la vitamina A.
Décima Los grupos que resultan más beneficiados en términos nutricionales por
pertenecer al Programa de Abasto Social de Leche son los niños menores de 10
años de edad y las madres embarazadas. Este resultado nos indica que la
población a la cual se enfoca prioritariamente el programa (niños menores a 12
años con 4,362,691 de beneficiarios al cierre de diciembre de 2002) es la más
favorecida en términos de aporte nutricional. Aún así, debe de tomarse en cuenta
que se está asumiendo una distribución equiproporcional entre los miembros de
las familias, lo cual no necesariamente refleja el comportamiento real éstos.
Décimo Primera. La diferencia en el aporte nutricional cubierto por las familias
beneficiarias en comparación a las no beneficiarias es mayor a mayores niveles de
pobreza. De manera tal que para aquellos casos donde el programa se encuentra
5
Se está comparando el aporte de la leche Liconsa rehidratada que es semidescremada, con el de
leche entera, lo cual pone a la primera en una relativa desventaja dada la desigual constitución en
la formula de los productos comparados.
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efectivamente focalizado (se atiende a la población que realmente requiere del
beneficio del programa) es mayor el impacto nutricional. Por ello se deben
mantener los esfuerzos de verificación y depuración del padrón, ya que focalizar
correctamente la atención correctamente demuestra ser un mecanismo para
mejorar el impacto económico y nutricional del PASL
Décimo Segunda: La severidad de la pobreza disminuye significativamente gracias
al programa. Con base en el índice FGT y en la línea de pobreza alimentaria de
Sedesol, se infiere que si el programa no existiera la brecha de la pobreza
alimentaria a nivel nacional se incrementaría en un 20.5%. Ésta es una variación
muy significativa tratándose de la intervención de un sólo programa, y
especialmente de uno que no requiere de recursos fiscales.
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PROGRAMA DE ABASTO SOCIAL DE LECHE
BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES
CUADRO RESUMEN
Concepto
Indicador
Efecto en el
gasto
Efecto en el
Ingreso Real
2) Estudio Caso-Testigo
Familias Pobreza Extrema
Familias
Liconsa
Familias
no Liconsa
3) Estudio Caso-Testigo.
Todas las familias
Familias
Liconsa
Rural
Urbano
Rural
Urbano
Rural
Urbano
Rural
Urbano
Rural
Urbano
Rural
763.4*
606.4
870.7*
649.3
__
__
__
__
__
__
__
__
Puntaje
650.6
552.9**
676.5
596.7**
__
__
__
__
__
__
__
__
Consumo
semanal de
leche (lts)
10.02*
7.67
6.79*
6.84
9.91*
7.71**
5.9*
6.21**
9.36*
7.94**
7.37*
4.03**
5.5*
3.97
4.34*
4.68
5.08*
3.87**
3.53*
3.96**
5.08*
3.52**
4.01*
2.33**
39.95*
31.38**
47.81*
46.16**
38.94*
31.46
41.89*
40.01
38.65*
29.98
52.79*
25.14
29.98
20.72
__
__
__
__
__
__
__
__
__
__
Consumo
semanal por
beneficiario
(lts)
Gasto
promedio
semanal en
leche ($)
Incremento
en el
Ingreso
Real
semanal ($)
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Comentario
Familias
no Liconsa
Urbano
Ingreso de
Características
la familia ($,
de las familias
sem)
Efecto en el
consumo
1) Estudio de Comparación de
Promedios. Familias Pobreza
Extrema
Familias
Familias
Liconsa
no Liconsa
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Concepto
Indicador
Familias Liconsa
Urbano
Efecto en
el Ingreso
Disponible
2) Estudio Caso-Testigo
Familias Pobreza Extrema
1) General
Incremento
en el
Ingreso
Real Anual
($)
Incremento
en Ingreso
Disponible
Semanal
($)
Incremento
en Ingreso
Disponible
Anual ($)
Rural
1,558.75 1,077.24
Familias
no Liconsa
Familias
Liconsa
Familias
no Liconsa
3) Estudio Caso-Testigo.
Todas las familias
Familias
Liconsa
Familias
no Liconsa
Urbano
Rural
Urbano
Rural
Urbano
Rural
Urbano
Rural
Urbano
Rural
__
__
__
__
__
__
__
__
__
__
7.86
14.78
__
__
8.64
-4.83
__
__
14.14
ND
__
__
408.72
768.56
__
__
449.28
-251.16
__
__
735.28
ND
__
__
__
__
__
__
Aumento en
Cálculo
la brecha de
índice de
25.15% a
pobreza
__
__
__
__
__
__
__
Foster26.93%
(FGT) en
Greerausencia
Thorbecke
del PASL
* Las diferencias entre las familias urbanas Liconsa y no Liconsa son estadísticamente significativas: p<.05
** Las diferencias entre las familias rurales Liconsa y no Liconsa son estadísticamente significativas: p<.05
__ No aplica
ND - no disponible, debido a que todos los casos aleatorios usados en el pareo cayeron abajo del puntaje.
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Conclusiones y Recomendaciones Generales
Primera. Los topes máximos establecidos en términos del número de
beneficiarios y de ingresos propios limitan el cabal cumplimiento de la función
social del Programa. Dichos topes (1) acotan la cobertura y mantienen un
significativo error de exclusión, sin considerar la capacidad de Liconsa para
autofinanciarse y extender el apoyo a más beneficiarios; (2) restringen la
capacidad de Liconsa para implementar subsidios cruzados derivados de la venta
de leche, tanto de familias de mayores a menores ingresos como del Programa de
Leche al Programa Tortilla; (3) afectan la eficiencia y costo-efectividad del
Programa y de Liconsa en general, al inhibir un mejor aprovechamiento de la
capacidad instalada para la producción y distribución de leche; y
(4) no
coadyuvan al mejoramiento y la autosuficiencia de Liconsa como empresa
paraestatal moderna con vocación social.
Con base en lo anterior, se recomienda analizar la conveniencia y replantear la
función de estos topes, así como hacer transparentes los criterios para la
determinación de los mismos, de manera que sean referencias útiles para el
desempeño esperado del Programa y no límites al mismo.
Segunda. Los principales argumentos que sirven de base para establecer límites
máximos en cobertura e ingresos propios deben ser valorados apropiadamente e
incorporados en su caso a la toma de decisiones. El argumento (1) de las
distorsiones y competencia desleal en el mercado de leche no parece contar con
suficiente sustento empírico, especialmente en virtud de las características del
mercado y el valor social no reconocido en los precios privados, por lo que al
respecto se recomienda realizar estudios sistemáticos y comprensivos por parte
de instituciones técnicamente sólidas y políticamente independientes. Como se
muestra en la evaluación, el argumento (2) de que el padrón de beneficiarios del
Programa es deficiente y permite un considerable error de inclusión, tiene
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fundamentos
sólidos,
por
lo
que
se
recomienda
levantar
las
cédulas
socioeconómicas a todos los beneficiarios y depurar el padrón, así como revisar el
sistema
de
análisis
discriminante
para
adecuarlo
a
las
características
socioeconómicas de la población objetivo.
Tercera. El Programa de Abasto Social de Leche y el Programa de Desarrollo
Humano
Oportunidades
no
son
por
naturaleza
competitivos,
sino
complementarios. La mayor parte del subsidio implícito en el precio de la leche
Liconsa se dedica a consumir más leche, y sólo una pequeña parte del mismo—el
aumento en el ingreso disponible de las familias beneficiarias que se ocupa para
gastos distintos de leche—debe ser considerada como una transferencia de
ingreso equiparable a la de Oportunidades. Este resultado cuestiona la definición
del PASL como mecanismo de transferencia de ingreso y reafirma su carácter
alimentario y nutricional. Además, apoya el argumento de que estos programas
tienen más de complementarios que de competitivos, y por lo tanto no debían
considerarse como mutuamente excluyentes. Asimismo permite sugerir formas
para cuantificar y corregir los espacios de duplicidad que pueden subsistir en el
otorgamiento de beneficios.
Derivado de lo anterior, se recomienda revisar la política y la normatividad actual
de mutua exclusión entre Oportunidades y Abasto Social de Leche, en el sentido
de que las familias y las personas no puedan ser beneficiarias de ambos
programas simultáneamente, y evaluar más ampliamente el conjunto de sinergias
y complementariedades que pueden surgir entre ellos a manera de ampliar su
impacto social sin necesidad de destinarles mayores recursos.
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