Índice

Informe final de la evaluación externa 2006 del Programa
Vivienda Rural
Índice
F.
Evaluación de la percepción de los actores clave ........................................F-2
F.1.
Acceso al Programa y atención recibida............................................F-2
F.2.
Apoyos obtenidos ..............................................................................F-6
F.3.
Transparencia y rendición de cuentas.............................................F-11
F-1
Informe final de la evaluación externa 2006 del Programa
Vivienda Rural
F.
Evaluación de la percepción de los actores clave
El equipo evaluador detectó diversas irregularidades en el ejercicio 2006 del PVR,
mediante el trabajo de campo y el análisis de la percepción de las Instancias
Corresponsales (IC), Ejecutoras (IE), Auxiliares (IA) y de los beneficiarios. En
particular durante las etapas de acceso y atención recibida por parte de los
beneficiarios y la de apoyos proporcionados, dada la opacidad con la que fueron
gestionados.
El equipo evaluador advierte que los resultados acerca de la percepción de los
beneficiarios se basan en una encuesta levantada en seis localidades pero no
representan una muestra estadísticamente significativa y, por lo tanto, no son
generalizables al PVR a nivel nacional.1 En cambio, en las delegaciones de la
Sedesol se entrevistaron a 17 funcionarios de 10 de los 31 estados que ejecutaron el
programa lo que sí constituye una muestra estadísticamente significativa.
F.1.
Acceso al Programa y atención recibida
Los responsables del PVR en los gobiernos estatales mencionaron que para
promover los beneficios de este Programa entre la población objetivo no fue
necesario llevar a cabo la difusión y promoción abierta, lo que significa un desacato
de las RO-PVR-06.2 Por una parte justificaron la falta de difusión porque el
presupuesto de ejercicios previos ha sido insuficiente para la gran demanda de
vivienda que existe en el sector rural y, principalmente, porque la población objetivo
ya estaba seleccionada.
Estos actores hicieron énfasis en que la selección previa fue una intromisión
arbitraria, permitida por la IN, que afectó desde el principio el desarrollo del PVR y la
accesibilidad a éste, pues no ofreció condiciones de equidad; 62.5% consideró que el
procedimiento para la selección de beneficiarios no fue adecuado. Señalaron que
antes del cierre del periodo de recepción de solicitudes muchas localidades
campesinas de carácter local no pudieron ser incluidas, mientras que otras por estar
1
De las cuales cinco localidades son del municipio San José del Rincón, Estado de México y una de
Acapulco, Guerrero. Cabe señalar que en este último se entrevistó a 28 beneficiarios de otras tres
localidades y se aplicaron los reactivos más relevantes del instrumento CEPVR 4, por lo que aun
cuando sus respuestas no se consideraron formalmente en los datos de las gráficas, sus
percepciones son importantes para caracterizar el desempeño del PVR en Guerrero.
2
Éstas señalan que además de su publicación en el DOF, la IE en cada entidad debe convocar a las IA
mediante la emisión de un aviso por los medios de difusión más efectivos a su alcance, para iniciar el
levantamiento de la demanda entre la población objetivo y poder integrar los proyectos.
F-2
Informe final de la evaluación externa 2006 del Programa
Vivienda Rural
agrupadas en OC de carácter nacional serían las beneficiadas sin tener que cumplir
con los requisitos de elegibilidad que establecen las RO-PVR-06.
Desde el punto de vista de los gobiernos estatales, el privilegio de las OC hizo inútil
cualquier mecanismo de difusión abierta del PVR. A pesar de esto, señalaron que en
la práctica la difusión fue sustituida por el recurso de comunicación de voz en voz de
los miembros de las agrupaciones interesadas, que suele ser el medio utilizado entre
ellos y más efectivo para enterarse de los apoyos ofrecidos por programas como
éste, confirmado por 73.3% de los beneficiarios entrevistados (véase la Gráfica
F.1.1).
Gráfica F.1.1. Medio por el que se enteró del PVR (% )
100.0
73.33
80.0
60.0
40.0
26.67
20.0
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.0
Amigos o Medios de Delegación Delegación
familiares comunicación Sedesol
Sedesol
(central)
(estado)
OSC
Agrupación
Otras
campesina instituciones:
Otro:
Fuente: Elaboración propia con base en el trabajo de campo de la EE-PVR-06
También aseguraron que esta promoción discreta del PVR, además de haber
propiciado la práctica de la corrupción,3 limitó la posibilidad de ingresar la demanda
de algunas localidades y generó descontento hacia la IN. Localmente sólo se pudo
captar 30%, ya que 70% de los apoyos fueron asignados de antemano por el
Fonhapo (fuera del canal formal que detallan los requisitos de elegibilidad).4
Los funcionarios de los gobiernos estatales entrevistados coincidieron en afirmar que
los factores que evidentemente repercutieron de manera negativa en el acceso y la
atención brindada fueron la excesiva demora presupuestal y la aletargada y errática
3
Para el ámbito gubernamental, Mauricio I. Dussauge Laguna concibe esta práctica como el uso de
un medio público (puesto, materiales, contactos, dinero, información) para obtener un beneficio
privado www.programaanticorrupción.gob.mx. Retomando a Robert Klitgaard, las principales causas
que la fomentan son la falta de contrapesos, excesiva regulación, bajos salarios de los servidores
públicos y ausencia de información.
4
Estas circunstancias llevaron a que algunos gobiernos estatales tomaran la decisión de que sus
institutos de vivienda no participaran en el PVR, como fue el caso del Estado de México.
F-3
Informe final de la evaluación externa 2006 del Programa
Vivienda Rural
orientación recibida por parte de la IN.5 El resultado fue que 50% de las respuestas
recibidas en las entrevistas indica el retraso de las entregas de apoyos (véase la
Gráfica F.1.2).
Gráfica F.1.2. Pertinencia de los recursos (% )
No
50.00
Sin respuesta
50.00
Sí
0.00
Fuente: Elaboración propia con base en el trabajo de campo de la EE-P VR-06
Por otra parte, el equipo evaluador se percató de que pese a ser un requisito
indispensable que los responsables estatales de operar el Programa observen las
RO-PVR 06, su conocimiento es parcial y limitado. Aunado a la demora de la
autorización y la radicación del recurso a las entidades, la publicación tardía del MO
conformó un clima poco propicio para la ejecución efectiva del Programa.6 Visto así,
el equipo evaluador considera que esta consecución de fallas se generó a partir de
criterios abiertos y laxos empleados en las RO-PVR-06.
Desde la perspectiva de los responsables en las delegaciones de la Sedesol, estos
hechos motivaron la disminución de la participación de los institutos de vivienda de
las entidades como IE, lo que les obligó a promover, intervenir y gestionar de manera
5
Los beneficiarios comenzaron a recibir los apoyos en diciembre de 2006. Cuestión independiente al
periodo de suspensión de la gestión de programas sociales por motivo de los comicios federales de
julio de 2006. De acuerdo con las reglas de neutralidad emitidas por el Acuerdo del Consejo General
del Instituto Federal Electoral, se dispuso que el Presidente de la República, los Gobernadores de los
Estados, el Jefe del Gobierno del Distrito Federal, los Presidentes Municipales, los Jefes
Delegacionales, en el Distrito Federal y en su caso, el resto de los servidores públicos durante el
proceso electoral federal 2006 se abstuvieran de realizar, dentro de los cuarenta días naturales
anteriores a la jornada electoral y durante la misma, cualquier campaña publicitaria de programas de
obra pública o de desarrollo social y de condicionar obra o recursos de programas gubernamentales a
cambio de la promesa del voto a favor o para apoyar la promoción de determinado partido político,
coalición o candidato.
6
En Veracruz, además de que desconocían las RO-PVR-06, se enteraron de la convocatoria en fecha
posterior a su publicación.
F-4
Informe final de la evaluación externa 2006 del Programa
Vivienda Rural
emergente el PVR con algunos gobiernos municipales. En las entrevistas aplicadas,
reconocieron haber asumido deliberadamente el papel de IE dando atención de
ventanilla al resto de las organizaciones solicitantes, locales y nacionales.
El desempeño simultáneo de los roles de IC e IE, trajo a las delegaciones de la
Sedesol complicaciones en la gestión de la promoción y registro de solicitudes al
tener que mediar con frecuencia entre la autoridad estatal y la IN para dar viabilidad
al desarrollo del Programa, ya que ésta última ejecutaría 70% del presupuesto
asignado al PVR.
Los funcionarios delegacionales asienten que estos desencuentros afectaron la
atención a los solicitantes, en particular en la vertiente indígena del Programa, pues
si bien 23 725 localidades indígenas de diez entidades accedieron a los beneficios
(véase el Cuadro F.1.1), por falta de criterio no fue posible la inclusión de más
localidades de este tipo al no estar registradas en el catálogo del Conapo.7
Cuadro F.1.1. Localidades indígenas
atendidas por entidad, 2006
Entidad
Total
Chiapas
Chihuahua
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Nayarit
Oaxaca
Puebla
San Luis Potosí
Veracruz
Localidades
23 725
5 641
3 260
48
5 810
685
454
2 783
3 577
327
1 140
Fuente: Elaboración propia con base en la información
proporcionada por el Fonhapo.
Los mismos funcionarios señalaron que en la integración de la documentación para
conformar las solicitudes hubo complicaciones, pues muchas personas solicitantes
no contaban con comprobante de identidad (acta de nacimiento o CURP) o porque los
documentos de las organizaciones presentaban muchas inconsistencias. En ambos
casos, fue necesario que intervinieran junto con esas organizaciones para poder dar
7
Algunos responsables en las delegaciones de la Sedesol sostienen que los criterios establecidos por
el Conapo para definir a las poblaciones en estado de pobreza patrimonial en municipios de AM y MAM
no corresponden con las múltiples realidades del país. Señalan que por estar diseñado desde la
perspectiva del centro geográfico del país, tal catálogo desconoce las condiciones de pobreza de
muchas regiones, lo cual evidencia la necesidad de actualizarlo para garantizar su carácter incluyente.
F-5
Informe final de la evaluación externa 2006 del Programa
Vivienda Rural
cumplimiento a los requisitos de ingreso.8 En este sentido, consideraron
recomendable continuar con el desaparecido mecanismo de repesca utilizado en el
ejercicio 2005.
El equipo evaluador considera que la falta de apego a las RO-PVR-06 y el
desconocimiento que los representantes de los gobiernos estatales y/o institutos de
vivienda tienen (58.8% de los entrevistados) acerca de las recomendaciones hechas
al Programa en la evaluación 2005, son circunstancias que imposibilitan que se
subsanen las debilidades de su operación (véase la Gráfica F.1.3).
Gráfica F.1.3. Contribución de las EE-PVR para
mejorar el funcionamiento y sistematización de
los procesos (% )
Sin respuesta
5.88
No
58.82
Sí
23.53
Parcialmente
11.76
Fuente: Elaboración propia con base en el trabajo de campo de la EE-P VR-06
F.2.
Apoyos obtenidos
El primer contacto con el PVR de la mayoría de los beneficiarios entrevistados fue
mediante las OC (véase la Gráfica F.1.1). Esto alude a la interacción que se genera
entre los miembros de las OC y sus representantes pues 80% de los entrevistados
mencionó haber solicitado un apoyo para su vivienda en otra instancia. Asimismo,
señalaron que en el caso del PVR no era la primera vez que lo solicitaban (véase la
Grafica F.2.1).
8
Como en Baja California, donde el Sistema Municipal de Desarrollo Integral de la Familia, Mexicali
(SMDIFM) llevó a cabo gestiones en favor de los solicitantes de vivienda.
F-6
Informe final de la evaluación externa 2006 del Programa
Vivienda Rural
Gráfica F.2.1. Atención de la demanda del PVR (% )
a) Solicitud de apoyo para vivienda en
alguna otra instancia
Sí
80.00
b) Solicitud de apoyo del PVR por
primera vez
No
80.00
No
20.00
Sí
20.00
Fuente: Elaboración propia con base en el trabajo de campo de la EE-P VR-06
Los beneficiarios calificaron la asesoría ofrecida por las OC para el llenado de sus
solicitudes como buena y excelente, 60.0 y 26.7 por ciento, respectivamente (véase
la Gráfica F.2.2).
Gráfica F.2.2. Asesoría recibida de la OSC para el llenado
de la solicitud (% )
100.0
80.0
60.00
60.0
40.0
26.67
13.33
20.0
0.00
0.00
0.00
Regular
Mala
No recibió
asesoría
0.0
Excelente
Buena
Sin respuesta
Fuente: Elaboración propia con base en el trabajo de campo de la EE-P VR-06
Esta asistencia de las OC como intermediarios de los solicitantes se relaciona con el
desconocimiento de la totalidad de entrevistados acerca de las RO-PVR-06 y que sólo
6.7% de ellos tenga noción de los objetivos del Programa. De estos beneficiarios,
ninguno opinó que el mejoramiento de su bienestar familiar o el incremento del
capital físico de sus viviendas hayan sido los objetivos del PVR.
F-7
Informe final de la evaluación externa 2006 del Programa
Vivienda Rural
Las IC hicieron hincapié en que al ser miembros de las OC, los beneficiarios no
consideran relevantes ni cercanos los mecanismos de queja.9 Su nivel de
escolaridad es una condición que de inicio los deja en desventaja para llenar por su
cuenta la solicitud o alzar la voz en caso de alguna anomalía; 54.6% de estos
beneficiarios son analfabetos al igual que 31.5% de sus familiares (véase la Gráfica
F.2.3).
Gráfica F.2.3. Escolaridad de los beneficiarios (% )
a) Jefe (a) de familia
b) Miembros de la familia
22.73
31.43
54.55
48.57
Analfabeto
Primaria
22.73
Secundaria
20.00
Fuente: Elaboración propia con base en el trabajo de campo de la EE-P VR -06
En cuanto al tiempo de espera y entrega de los apoyos, 93.3% de los beneficiarios
entrevistados manifestó que ya lo había recibido pero que no había sido oportuna la
entrega. Asimismo, de éstos, 80% lo recibió como lo esperaba y 20% mencionó que
no era lo que les habían “prometido”.10 (Véase la Gráfica F.2.4).11
9
Optan por apelar a su vínculo comunitario y particularmente a sus respectivos líderes para expresar
alguna inconformidad, lo que deja en desuso los canales de quejas indicados en las RO-PVR-06.
10
Es importante mencionar que este 20% lo representan los beneficiarios de Guerrero, quienes en el
momento de la visita de campo participaron en los actos de entrega-recepción, recibiendo 18 láminas
en lugar de 24 y 18 bultos de cemento de la tonelada por beneficiario comprometida (es decir, 75% de
las láminas y 36% del cemento que se les había ofrecido).
11
Ese 80% de los beneficiarios entrevistados corresponde a los del Estado de México (que obtuvieron
el apoyo para una UBVR) y el resto corresponde a los de Guerrero que recibieron menos de lo que se
les había prometido y que, de todas formas, no corresponde a ninguno de los paquetes especificados
en las RO-PVR-06.
F-8
Informe final de la evaluación externa 2006 del Programa
Vivienda Rural
Gráfica F.2.4. Apoyo para ejecutar la obra (% )
a) Apoyo entregado
b) Congruencia del apoyo con lo
esperado
No
6.67
Sí
93.33
c) Oportunidad del apoyo
No
93.33
No
20.00
Sí
80.00
d) Pertinencia del apoyo
Sí
6.67
No
60.00
Sí
40.00
Fuente: Elaboración propia con base en el trabajo de campo de la EE-P VR-06
Estos beneficiarios tuvieron costos por conceptos como propinas, fletes y acarreos. A
pesar de esto, puede verse que fueron gastos menores que sólo 60% de ellos pagó
en promedio 31 pesos por persona (véase la Gráfica F.2.5). Ello significa un cambio
considerable de la operación del PVR con respecto al año pasado, en el que
realizaron pagos “Para el licenciado”, la “Inscripción al programa”, “La obtención del
apoyo”, los “Trámites y pasajes”, además de los mismos conceptos que se pagaron
en 2006.12
12
Componente “Evaluación de la percepción de los beneficiarios”, El Colegio Mexiquense, AC,
“Actualización de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005”, marzo de 2006, p. F-5.
F-9
Informe final de la evaluación externa 2006 del Programa
Vivienda Rural
Gráfica F.2.5. Pagos realizados (% )
Promedio de pagos:
$31.11
No
40.00
Sí
60.00
Conceptos mencionados:
Propina
Flete
Acarreo
Fuente: Elaboración propia con base en el trabajo de campo de la EE-PVR-06
El grado de cumplimiento de los beneficiarios en cuanto a la aplicación del apoyo
recibido difiere ampliamente pues 80% de los entrevistados obtuvieron el apoyo para
una UBVR pero el resto, que apenas recibía su “paquete”, lo usaría para mejorar todo
aquello que le alcanzara en razón de las cantidades de materiales -como enjarrar o
recubrir las paredes, echar piso firme o ampliarlo, entre otras acciones de este tipo(véase la Gráfica F.2.6).
Gráfica F.2.6. Cumplimiento del objetivo
establecido en el proyecto u obra (% )
100.0
80.00
80.0
60.0
40.0
20.00
20.0
0.00
0.00
Parcialmente
No se cumplió
0.0
Totalmente
No contestó
Fuente: Elaboración propia con base en el trabajo de campo de la EE-P VR-06
Por supuesto que aquellos beneficiarios que obtuvieron un mejor apoyo están muy
satisfechos con el PVR en contraste con aquellos que recibieron tarde e incompleto
su “paquete” (véase la Gráfica F.2.7).
F-10
Informe final de la evaluación externa 2006 del Programa
Vivienda Rural
Gráfica F.2.7. Grado de satisfacción (% )
100.0
80.00
80.0
60.0
40.0
20.00
20.0
0.00
0.0
Mucho
Poco
Nada
Fuente: Elaboración propia con base en el trabajo de campo de la EE-P VR-06
En resumen, la percepción de los beneficiarios es buena con respecto al apoyo
recibido ya que prevalece la idea de que es mejor “algo” que nada y más si es
regalado. Esta situación retroalimentada por el PVR genera que los beneficiarios se
expresen como lo hizo una persona de Guerrero “Uno se conforma con lo que nos
traen”.
Al no haber un requerimiento de mayor corresponsabilidad de los beneficiarios hacia
el Programa, sus apoyos se vuelven paliativos contra la pobreza patrimonial,
acaparados y diseminados por las OC entre sus adeptos, como recompensa por su
afinidad mientras cumplan con los requisitos documentales, en el mejor de los casos.
Esta situación coarta la posibilidad de los beneficiarios de asumir que tienen
derechos y obligaciones por participar en el PVR, que por ello pueden habilitar su
capacidad de autogestión e involucrarse como coparticipes de su propio desarrollo;
es decir, no se resuelven las condiciones de precariedad o hacinamiento y no se
construyen sujetos sociales.13
F.3.
Transparencia y rendición de cuentas
Las condiciones en que operó el PVR propiciaron que su ejecución presentara falta
de transparencia en distintos momentos. Los responsables de los gobiernos locales
afirmaron que el registro anticipado y premeditado de los miembros de las OC en el
padrón de beneficiarios, avalado por la IN, fue un acto que puso en tela de juicio el
resto de la ejecución del Programa. Asimismo, estas irregularidades en la aplicación
13
En el Programa Tu Casa por ejemplo, se propicia la participación de los beneficiarios -además de la
del gobierno estatal y municipal, sectores privado y social- dentro de esquemas de financiamiento
para la adquisición de vivienda, lo cual promueve la corresponsabilidad esperada.
F-11
Informe final de la evaluación externa 2006 del Programa
Vivienda Rural
de los mecanismos de ingreso nutrieron su desconfianza y la de los beneficiarios no
favorecidos.
Esta situación -señalan los representantes de los gobiernos de los estados- creó un
clima de suspicacia por el amplio margen que la normatividad14 le concedió a la IN, lo
que dejó abierta la puerta trasera -en sentido figurado- para que se utilizaran los
recursos del PVR de manera discrecional sin que hubiese, al momento, mecanismos
o contrapesos de control suficientes para acotar la posibilidad de un manejo indebido
de los recursos.
El retraso en la ejecución impidió a las delegaciones de la Sedesol revisar y validar el
cierre el ejercicio fiscal. El equipo evaluador observó en las visitas de campo que
éstas no contaban todavía con resultados ni metas cumplidas. Tal situación, llevó a
que en el Estado de Guerrero, se llegara incluso a presionar a los beneficiarios para
que con su modesta capacidad técnica terminaran la autoconstrucción en plazos
cortos y forzados.
Por otro lado, 41.2% de los funcionarios de las delegaciones reconocieron la
presencia de las debilidades del Programa en materia transparencia (véase la
Gráfica F.3.1).
Gráfica F.3.1. Cumplimiento de los principios de equidad,
transparencia, corresponsabilidad e integridad (% )
80.0
60.0
41.18
35.29
40.0
17.65
20.0
5.88
0.0
Sí
No
No aplica
Sin respuesta
Fuente: Elaboración propia con base en el trabajo de campo de la EE-PVR-06
14
Las RO-PVR-06 facultan al Fonhapo a autorizar la participación de las Instancias Auxiliares las que
podrán suscribir Convenios de Concertación con la Instancia Ejecutora; emitir la Relación de
Beneficiarios del Programa y autorizar a la delegación la impresión del Certificado de Subsidio Federal
para cada uno de ellos; reasignar recursos por los diferentes motivos; definir los mecanismos de
validación de la información proporcionada por los beneficiarios y a fincar -junto con la Sedesol, la SFP
o los Órganos Internos de Control de las Entidades Federativas- responsabilidades y sanciones
correspondientes en los casos que se detecten manejos indebidos de recursos.
F-12
Informe final de la evaluación externa 2006 del Programa
Vivienda Rural
Estos actores comentan que la corresponsabilidad se vio afectada por la reducida
actividad de los institutos de vivienda como IE15 y la acostumbrada concentración de
autoridad que suele darse en el interior de las OC que participan. Puntualizaron que
los representantes de las OC se apropian aún de la atribución de proponer a los
proveedores del material. Asimismo, de asignar los paquetes que ellos consideran
convenientes para sus representados, sin que haya la posibilidad de que los
beneficiarios participen en esta selección.16
La delegación de la Sedesol en Querétaro mencionó que la intervención emergente
de la Subdelegación de Desarrollo Urbano Ordenamiento del Territorio y Vivienda
como responsable de gestionar el PVR, fue otro elemento que complicó la fluidez
interinstitucional. Esta instancia interna no contaba con la experiencia de la
Subsecretaría de Desarrollo Humano y Social, que en 2005 administró el Programa,
lo que repercutió en el control y desarrollo de la ejecución.17
En cuanto al ejercicio de Contraloría Social (CS) cuya responsabilidad es vigilar y
solicitar la rendición de cuentas,18 las delegaciones federales señalaron que se vio
obstaculizada al interior de las organizaciones, pues los estilos colectivos de
representatividad no corresponden con lo esperado. Por ejemplo, en Veracruz estas
agrupaciones deciden dónde y a quién se le dará el beneficio sin que haya una
preselección transparente con la que se compruebe que los solicitantes realmente
necesitan el apoyo.19
No hay forma de que las propias delegaciones o las instancias de los gobiernos
estatales verifiquen su funcionamiento, lo que da como resultado que la CS no funja
15
El gobierno de Guerrero gestionó con el Fonhapo que la operación la realizara el Invisur como IE
pero se les notificó que sería la propia IC quien asumiría esa responsabilidad.
16
Las IA del Estado de México no mencionaron a los beneficiarios las opciones entre las cuales elegir
el paquete que les conviniera. Sin embargo, lo afortunado del asunto fue que debido a la evidente
necesidad de vivienda de éstos, a la mayoría se le asignó el paquete de edificación (paquete uno).
17
La IE de Querétaro construyó aulas cocina en los 18 municipios del estado sin tener experiencia en
vivienda. La IA (Funqueder) modificó los paquetes para que el apoyo alcanzara para más
beneficiarios, eliminando el baño o los accesorios de éste para una UBVR.
18
Esta responsabilidad es entendida actualmente como el conjunto de acciones de control, vigilancia
y evaluación que realizan las personas ya sea de manera organizada o independiente, desde un
esquema de derechos y compromisos ciudadanos, con el propósito de contribuir a que la gestión
gubernamental se realice en condiciones de transparencia, eficacia y honradez.
19
El resultado fue que la imposición del rol de líder no contribuyó al fortalecimiento de esta figura de
vigilancia ciudadana; en la práctica son los mismos representantes quienes la asumen.
F-13
Informe final de la evaluación externa 2006 del Programa
Vivienda Rural
como mecanismo de rendición de cuentas del Programa ni se apropie de las
atribuciones otorgadas por la normatividad.20
Los funcionarios de las delegaciones consideran que las CS son integradas en
muchos casos de palabra pero sin las condiciones y recursos para ejercer su papel
de vigilancia del manejo de los recursos. Sólo 17.7 % de los entrevistados declararon
conocer la existencia de estas figuras durante el desarrollo del PVR (véase la Gráfica
F.3.2).
Gráfica F.3.2. Operación de instancias de Contraloría
Social (% )
60.0
40.0
35.29
23.53
20.0
17.65
11.76
11.76
Pocas
Veces
Nunca
0.00
0.0
Siempre
Casi
siempre
Lo
desconoce
Sin
respuesta
Fuente: Elaboración propia con base en el trabajo de campo de la EE-P VR-06
Manifestaron, además, que a pesar de lo estipulado en la Ley Federal de Fomento a
las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC),21 las
20
En el Reglamento de la LGDS, capítulo VIII artículo 71 se señala como funciones de la Contraloría
Social: I. Solicitar la información a las autoridades federales, estatales y municipales responsables de
los programas de desarrollo social que considere necesaria para el desempeño de sus funciones. II
Vigilar el ejercicio de los recursos públicos y la aplicación de los programas de desarrollo social
conforme a la Ley y a las reglas de operación; III. Emitir informes sobre el desempeño de los
programas y ejecución de los recursos públicos; IV Atender e investigar las quejas y denuncias
presentadas sobre la aplicación y ejecución de los programas, y; V Presentar ante la autoridad
competente las quejas y denuncias que puedan dar lugar al fincamiento de responsabilidades
administrativas, civiles o penales relacionadas con los programas sociales.
21
En su ARTÍCULO 6, fracción 4ª especifica como su derecho: “Participar en los mecanismos de
contraloría social que establezcan u operen dependencias y entidades, de conformidad con la
normatividad jurídica y administrativa aplicable.” Lo que complementa con la fracción X del mismo
artículo que dice:” Recibir asesoría, capacitación y colaboración por parte de las dependencias y
entidades para mejor cumplimiento de su objeto y actividades, en el marco de los programas que al
F-14
Informe final de la evaluación externa 2006 del Programa
Vivienda Rural
no tienen la maduración suficiente para participar en la vigilancia de los recursos
públicos, pues no cuentan con equipo ni conocimiento.
CS
En este sentido -dicen-, las RO-PVR-06 paradójicamente representan otra dificultad
para la transparencia, ya que su complejidad para ser interpretadas por parte de los
beneficiarios da lugar a una intermediación para la gestión de los apoyos, lo que
hace necesaria la figura del gestor, dejando así a los propios beneficiarios en estado
de alejamiento e incomprensión de ese documento normativo.
A esto se suma el insuficiente seguimiento que pudieron realizar las delegaciones22
por la falta de recursos y personal, lo que no les permitió tener certeza acerca de los
resultados alcanzados por el PVR en su entidad.
Esta atmósfera de ausencia de control y claridad está presente en las respuestas de
la totalidad los beneficiarios en razón de su desconocimiento de los objetivos del
Programa y de la existencia de la CS (véase la Gráfica F.3.3). Es más, entre los
entrevistados de Guerrero ni siquiera se dieron a conocer los diferentes paquetes de
apoyo, pues desconocían lo que comprendía cada uno (Gráfica F.3.3).
Gráfica F.3.3. Transparencia del PVR (% )
a) Conocimiento de los
objetivos del PVR
No
93.33
Sí
6.67
c) Conocimiento de los
diferentes paquetes de apoyo
Sí
80.00
No
20.00
b) Conocimiento de las
RO-PVR-06
No
100.00
Sí
0.00
d) Existencia de una
Contraloría Social para el PVR
Sí
13.33
No
86.67
Fuente: Elaboración propia con base en el trabajo de campo de la EE-P VR-06
efecto formulen dichas dependencias y entidades”. DOF, 9 de febrero de 2004. Versión disponible en:
www.diputados.gob.mx (consulta: 28/02/07).
22
Una alternativa para el fortalecimiento de la participación activa de los ciudadanos, son las llamadas
Jornadas de Contraloría Social, que organiza por la Comisión Permanente de Contralores EstadosFederación, convoca a ciudadanos que desarrollan acciones de vigilancia, OSC, académicos y
servidores públicos para que, en un ambiente de colaboración, intercambien experiencias para hacer
más efectivos los esquemas de CS.
F-15
Informe final de la evaluación externa 2006 del Programa
Vivienda Rural
En síntesis, el desempeño de las instancias no fue de acuerdo con las funciones
atribuidas por las RO-PVR-06. El debilitamiento que esto representa para las
instituciones y el dominio cada vez mayor que van adquiriendo las OC de estos
programas, obligan a que éstos deban rediseñarse y operarse de manera que
desalienten hasta donde sea posible, la tendencia de las OC a monopolizar este
Programa y convertirlo en objeto de conveniencias y tratos preferenciales ajenos a
sus objetivos.
Las apreciaciones de los actores relevantes en las delegaciones federales y los
gobiernos estatales reflejan el conjunto de inconsistencias en las que operó el PVR
durante 2006, que llevan al equipo evaluador a afirmar que es insostenible seguir
operando el Programa dentro de las condiciones observadas de desacuerdos,
actividades desfasadas y poco sentido de la equidad. Las OC tampoco aplicaron
mecanismos de transparencia en su interior y lamentablemente persistió la relación
clientelar.
Como se mencionó en el apartado de Operación, el equipo evaluador considera que
el poder que tienen las OC en el PVR imposibilita la actuación transparente, equitativa
y con apego a la normatividad. Esta es la mayor debilidad del Programa y la causa
de que en general éste haya alcanzado resultados poco significativos.
Mientras las OC tengan capacidad de incidir en el Programa o, peor aún como ha
ocurrido, de decidir a quienes se les otorga el apoyo y las características de éste, el
PVR será sólo un botín de estas organizaciones y no se resolverán las graves
carencias de la población en pobreza patrimonial, en localidades rurales de AM y
MAM.
La injerencia de las OC desvirtúa el fin del PVR y lo reduce a una práctica clientelar,
en la cual los beneficiarios aceptan lo que se les da porque “peor es nada” pero en la
mayoría de los casos no se mejora su calidad de vida ni se supera su situación de
pobreza patrimonial. Los cada vez mayores presupuestos otorgados a este
Programa sólo sirven para dar “aspirinas contra el cáncer” y para aumentar el poder
político de estas organizaciones.
El equipo evaluador concluye que para darle viabilidad a la solución de las graves
carencias en materia de vivienda rural es necesario cancelar el PVR y transferir el
presupuesto que éste tiene asignado al Programa Tu casa (que atiende la misma
problemática y de una manera similar -en cuanto al tipo y monto de los apoyos- pero
sin la intervención de las OC e intenta, con su esquema de ahorro previo, construir
corresponsabilidad ciudadana).
F-16