Meta An lisis Integrado

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6. META-ANALISIS INTEGRADO
En este apartado se analizan de forma integrada todos los componentes del meta-análisis vistos
anteriormente por módulo: diseño, cobertura, focalización, operación, resultados y percepción.
En cuanto al bajo acervo de capital físico
Como se señaló en el apartado 1.7, el Programa de Opciones Productivas desde su inicio en
2002, presentaba diversas modalidades dirigidas a superar el problema de bajo acervo de capital
productivo, como era el caso de Primer Paso Productivo, Proyectos Productivos para Mujeres y
Crédito Social.
En el año 2003, apareció la modalidad de Ahorrando Contigo, desaparecida en 2005, dirigida a
la población residente en zonas urbanas de alta concentración de pobreza, la cual también estaba
diseñada para adquisición de activos productivos que estuvieran referidos en un catálogo de
productos autorizados por la SEDESOL. También en el año 2003, aparece la modalidad de
Integración Productiva, la cual establece claramente la posibilidad de utilizar los recursos
otorgados para la adquisición de capital de trabajo y/o maquinaria, equipo y herramientas para
la modernización o ampliación de la planta productiva.
Adicionalmente, en las RO 2005 aparece la modalidad de FFS, la cual otorga recursos de
manera individual de hasta 3,000 pesos para la adquisición de capital de trabajo o herramientas
para emprender proyectos productivos, siempre y cuando una entidad de ahorro y crédito
popular acepte financiar el proyecto productivo.
En la actualidad, las modalidades de AP, CS, CPM, IP y FFS están diseñadas para adquirir
herramientas, equipo y maquinaria con la finalidad de iniciar un negocio, ampliar su operación o
modernizar su planta productiva, por pequeña que ésta sea. Asimismo, se señaló que las
modalidades de CS, CPM e IP pueden utilizar el apoyo como capital de trabajo, por lo cual se
puede señalar que el Programa, a través de la mayoría de sus modalidades, está diseñado para
superar el problema de bajo acervo de capital físico.
Lo anterior se refuerza al analizar los resultados del aparatado 4.5, en el cual se señala que de
acuerdo a la evaluación externa 2004, el 45% de las organizaciones de productores han
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adquirido nueva maquinaria para poder cumplir con mayor eficiencia el proceso de integración
a la cadena productiva.
A manera de conclusión, se puede señala que las modalidades de CS, CPM e IP han constituido
un elemento importante para la adquisición de activos físicos por parte de los beneficiarios de
estas modalidades, en tanto que AP solamente tiene un alcance limitado para el logro de este
objetivo. En el caso de la modalidad de FFS, todavía no se han obtenido resultados (beneficios
económicos y sociales), por lo cual solamente se puede señalar que su diseño es adecuado para
apoyar a los beneficiarios en la adquisición de maquinaria, equipo o herramienta.
En cuanto a la ausencia o un inadecuado sistema de ahorro y crédito
En el apartado 1.7 se señaló que desde el inicio del Programa en 2002, en sus objetivos
específicos se plasmaba la intención de fomentar la cultura de ahorro y crédito de los
beneficiarios y procurando su integración al Sistema Nacional de Ahorro y Crédito Popular.
Posteriormente, en las RO 2003, esta idea se reforzó, al establecer como objetivos específicos
“Impulsar, de forma complementaria y coordinada con otras dependencias públicas y
organizaciones privadas dedicadas al desarrollo social y/o al financiamiento rural, acciones
constructivas para el desarrollo de servicios financieros en áreas rurales pobres”, y “Fomentar la
cultura de ahorro y crédito de las beneficiarias y los beneficiarios, procurando su integración al
Sistema de Ahorro y Crédito Popular, o a instrumentos autogestivos de financiamiento local
según se señala en el capítulo respectivo a Recuperaciones”, los cuales se mantienen en las RO
2005.
Con la intención de alcanzar estos objetivos, desde el 2002, las modalidades de Apoyo a la
Palabra, Primer Paso Productivo, Crédito Social y Proyectos Productivos para Mujeres, se
establecía en los criterios de elegibilidad manifestar su conformidad, mediante carta
compromiso, para recuperar los apoyos otorgados y depositarlos en una cuenta personal en el
Sistema Nacional de Ahorro y Crédito Popular o instituciones acreditadas para tal efecto que
sugiera la SEDESOL. Sin embargo, en dichas Reglas de Operación no se mencionaban las
acciones concretas por las cuales se induciría o estimularía a los beneficiarios para que
realizaran dichas recuperaciones, por lo que la carta compromiso solamente es indicativa, más
carece de validez legal para obligar al beneficiario a realizar las recuperaciones.
En el año 2003, se sustituye la modalidad de Proyectos Productivos para Mujeres por la
modalidad de Crédito Productivo para Mujeres, la cual hace las mismas consideraciones en
cuanto a las recuperaciones. Por su parte, las modalidades de AP y CS en el 2003 hacen el
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mismo señalamiento, al igual que la modalidad de Integración Productiva creada en el 2003. Al
igual que en las RO 2002, en las RO 2003 modificadas, tampoco se establece la manera en que
se induciría o estimularía a los beneficiarios a realizar dichas recuperaciones, lo cual constituye
una debilidad en el diseño del Programa para dar cumplimiento a los objetivos antes señalados
de fomentar el sistema de ahorro y crédito y desarrollar servicios financieros en áreas rurales
pobres.
No obstante lo anterior, un esfuerzo importante por impulsar el ahorro, fue la creación en 2003
de la modalidad de Ahorrando Contigo con cobertura solamente en zonas de alta concentración
de pobreza urbana, la cual consistía en que el beneficiario abriera una cuenta de ahorro en
alguna sucursal del Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI), en la cual
iría haciendo depósitos continuos durante un periodo determinado, considerado de
corresponsabilidad, y posteriormente podría recibir una apoyo federal igual a la cantidad
ahorrada por un máximo de 1,500 pesos para la adquisición de activos productivos. Si bien el
diseño de la modalidad de Ahorrando Contigo inducía al ahorro del beneficiario, su
desaparición en 2005 por falta de demanda, se pudo deber al bajo monto del apoyo federal, el
cual pudo haber eliminado el incentivo por parte de los potenciales beneficiarios para
incorporarse a este esquema dado los trámites que tenían que cubrir para su incorporación.
Por lo tanto, en resumen, se puede señalar que el Programa de Opciones Productivas solamente
trata, y de manera muy limitada, de fomentar el sistema de ahorro y crédito debido a que el
diseño de las modalidades de AP, CS, CPM e IP obliga a sus beneficiarios a incorporarse al
sistema de ahorro y crédito, pero no cuenta con los mecanismos para obligarlos a hacer las
recuperaciones, a excepción de la modalidad de FFS, el cual obliga, por parte de la entidad
colateral que brinda el apoyo, a devolver el crédito, más no por la parte federal del apoyo.
Asimismo, en el aparatados 4.6, se señaló que las recuperaciones de las modalidades de CS,
CPM e IP son muy reducidas. De acuerdo con la evaluación externa 2003, dos de cada diez
participantes en el Programa dijeron que en su municipio estaban promoviendo la formación de
una caja, por lo cual se confirma que para la mayoría de los beneficiarios, la formación de un
sistema financiero local no es una de los resultados del Programa, y agregan que “en CS, CPMde aquellos que ya están haciendo pagos de recuperación, menos de uno de cada cinco lo hace
en cajas.”
Con base a estos resultados obtenidos en evaluaciones anteriores y el análisis del diseño se
puede señalar que el Programa incide muy poco en su objetivo específico de fomentar el ahorro
y crédito entre sus beneficiarios.
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Asimismo, el Programa tampoco incide en ninguna medida en la creación de instituciones de
ahorro y crédito en estas zonas, aunque en este caso no se le puede atribuir ninguna deficiencia
al Programa, ya que esto no es un ámbito de su competencia.
En cuanto al escaso capital humano
En el apartado 1.7 del presente documento se señaló que el diseño de las modalidades de ADL e
IE le permite al Programa contribuir significativamente a superar el problema del bajo capital
humano en las zonas rurales, mediante la asesoría y capacitación, y el desarrollo de mejores
técnicas de producción y nuevos productos.
Al inicio del Programa en 2002, la modalidad de Acompañamiento y Formación Empresarial
(AFE), existente hasta 2004, tenía como finalidad apoyar a personas, unidades familiares o
grupos sociales constituidos con proyectos productivos en su fase inicial o en operación, que
sean utilizados en acciones de capacitación y asistencia técnica en los procesos productivos y
organizacionales, como un instrumento para facilitar su operación y administración, las cuales
se realizaban mediante la contratación de servicios.
Para acceder a los apoyos de ADL, las unidades familiares o grupos sociales que contaran con
proyectos productivos como resultado de apoyos otorgados a través de otros programas sociales,
podían presentar solicitud por escrito, señalando los métodos de capacitación a desarrollar, los
materiales de apoyo y el tiempo necesario para su aplicación, y el método de evaluación de las
acciones realizadas.
Las acciones de capacitación y de asistencia técnica podían abarcar distintos tópicos en torno a
la cuestión productiva, tales como: aspectos organizativos, técnicos-productivos, de
administración y contabilidad, de regulación ante permisos y licencias de comercialización, etc.
En cuanto a la recién creada modalidad de IE, está orientada a apoyar, a personas o grupos
sociales en condiciones de pobreza, interesados en desarrollar y consolidar ideas emprendedoras
de esta población, asociada al análisis de prefactibilidad, plan de negocios, establecimiento,
operación y evaluación de sus proyectos, a través de una red de instituciones conformada por
especialistas, que actuarán como mentores de los futuros emprendedores, con conocimientos
técnicos, empresariales, organizativos, legales, financieros, productivos, y de mercados entre
otros.
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En cuanto al inadecuado marco institucional
Una Agencia de Desarrollo Local no se circunscribe a una organización que brinda capacitación,
asiste proyectos productivos o brinda asesoría para la comercialización de los productos, sino
que tiene como función todas las actividades antes descritas y muchas más enmarcadas todas
ellas dentro de una estrategia de desarrollo de la localidad en su conjunto. Sin embargo, como se
señala en el apartad 1.7 del presente documento, el diseño de la modalidad de ADL en Reglas
de Operación 2005 no es adecuado, debido en lo fundamental a las inadecuadas características
de la Guía para la Elaboración de los Proyectos de Agencia de Desarrollo Local y al inadecuado
mecanismo de elegibilidad de los proyectos apoyados, a través del Comité Único de Validación
Central, en el cual la elección de los proyectos apoyados en ADL corresponde exclusivamente a
funcionarios de la SEDESOL, ya que la participación de otras personas con reconocida
trayectoria en el tema y en el sector es solamente optativa y sin derecho a voto. Estos dos
elementos del diseño del Programa no son adecuados para garantizar que las organizaciones
apoyadas realmente actúen como agencias de desarrollo local debido a que carece de
transparencia.
Este análisis en el diseño de la modalidad de ADL se refuerza con el análisis de resultados de
las Evaluación Externa 2004 presentado en el apartado 4.4 del presente documento, en el cual se
señala que “solamente el 15.6% de las organizaciones señalan planear estrategias de desarrollo
para la región, en tanto que la mayoría de ellas se dedica a cuestiones de asesoría y capacitación,
el fomento de empresas o la asistencia social, las cuales constituyen actividades características
de proyectos específicos que llevan a cabo agentes de desarrollo local, más no la Agencia, la
cual debe de definir la estrategia de largo plazo de la comunidad y no ejecutar los proyectos
específicos.”
Asimismo, se señala en la misma evaluación externa 2004, analizada en el apartado 4.4 del
presente documento que “aproximadamente entre 20 y 25% de las organizaciones apoyadas por
el Programa están realizando actividades propias de una Agencia de Desarrollo Local, en tanto
que el resto funge como agentes de desarrollo local, lo que bien podría denominarse como
simplemente iniciativas de organizaciones de la sociedad civil, las cuales brindan asesoría y
capacitación o conducen proyectos productivos de forma unilateral sin participar en la
planeación de una estrategia de largo plazo definida por todos los diferentes actores sociales de
la localidad.”
Todo lo señalado anteriormente, apuntala la idea de que el diseño actual de la modalidad de
ADL no está bien definido y da espacio a otorgar apoyos a organizaciones que no están
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actuando realmente como Agencias de Desarrollo Local. Esta idea se refuerza con lo señalado
en el apartado 3.1.4 del presente documento, donde se menciona que la evaluación 2003 señaló
que “En el caso de las vertientes: Integración Productiva y Agencias de Desarrollo Local, el
procedimiento para asignar los proyectos fue poco transparente, ya que el plazo para recibir
propuestas, una vez lanzada la convocatoria, fue demasiado corto, lo que impidió la
participación de actores que no estuvieron enterados de antemano. En diversas Delegaciones
existió inconformidad acerca de este procedimiento.”
En cuanto al capital social al exterior de la comunidad
En el apartado 1.7, se señaló que en las Reglas de Operación 2005, las referencias a las agencias
de desarrollo local, está limitada casi en todo el texto, a las iniciativas productivas, como queda
de manifiesto en el objetivo específico de “Fortalecer Agencias de Desarrollo Local en el
ámbito rural, que generen o consoliden proyectos productivos y brinden acompañamiento y
formación integral empresarial a las organizaciones de productoras y productores, impulsando el
desarrollo productivo local y regional”, en el cual se puede apreciar su fuerte sesgo hacia las
actividades productivas.
No obstante, lo anterior, fuera del ámbito de las agencias de desarrollo local, tampoco tiene
porque haber referencias en las Reglas de Operación vigentes al capital social, ya que, como se
mencionó en el apartado 1.2, el Programa está orientado a resolver problemas económicos y no
sociales. En todo caso, el capital social se promueve a través de los programas del INDESOL y
la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (DCI), los cuales contribuyen
significativamente con sus programas a la promoción de la organización social comunitaria, es
decir, a la creación de capital humano, por lo que podríamos señalar que en estricto sentido, no
es competencia del Programa promover o fortalecer el capital social al exterior de la comunidad
más allá del existente para conformar una agencia de desarrollo.
En cuanto al bajo espíritu emprendedor
En el apartado 1.7 del presente documento se concluyó que la modalidad de IE tiene un
adecuado diseño para promover la actividad empresarial de personas emprendedoras, el cual
busca apoyar a personas o grupos sociales en condiciones de pobreza que están interesados en
desarrollar y consolidar ideas emprendedoras, al brindarles apoyo en la elaboración de su plan
de negocios, establecimiento, operación, evaluación de sus proyectos, y otras actividades. De
este mismo apartado se concluyó que la modalidad de Impulso Emprendedor está diseñado para
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crear un mayor ambiente empresarial en las localidades atendidas y a incrementar los
conocimientos sobre organización empresarial de los productores y productoras en situación de
pobreza.
En cuanto al aislamiento geográfico y escasa infraestructura
En el apartado 1.7, se señaló que el problema del aislamiento geográfico y la escasa
infraestructura de caminos no son competencia del Programa Opciones Productivas, y que en
cierta medida estas actividades las llevan a cabo otras dependencias federales que cuentan con
programas exclusivos para la construcción de estas obras.
A lo anterior, solamente cabe señalar que, aún cuando la construcción de infraestructura no es
competencia del Programa, éste es un aspecto importante para el buen resultado de los apoyos a
la producción otorgados por el Programa, tanto desde el punto de vista conceptual, como se
señala en el apartado 1.2, como desde el punto de vista de la aplicación, como se señala en el
apartado 4.5, en el cual la evaluación externa 2004 hace el señalamiento
En cuanto a las escasas redes de producción y comercialización
En el apartado 1.7 se señaló que el diseño de las modalidades de Integración Productiva (IP) y
Agencia de Desarrollo Local (ADL) son las que mayormente pueden incidir en la creación de
mayores redes de producción y comercialización, aunque esta actividad también la pueden
llevar a cabo los proyectos apoyados en las modalidades de Fondo de Financiamiento Social
(FFS), Crédito Social (CS) y Crédito Productivo para Mujeres (CPM), aunque con menor
capacidad y de forma muy limitada debido al monto de los recursos asignados en estas
modalidades. Por su parte, la modalidad de Impulso Emprendedor (IE) también contribuye
significativamente a la creación de redes de producción y comercialización, ya que en esta
modalidad se brinda asesoría en estos dos temas.
En particular, en dicho apartado se señaló que el diseño del Programa permite superar los
escasos encadenamientos productivos de manera adecuada a través de todas sus modalidades a
excepción de apoyo a la palabra. También reduce la incapacidad para comercializar la
producción de manera significativa a través de las modalidades de FFS, IP e IE, y de manera
parcialmente adecuada por las modalidades de CS, CPM. Finalmente, el Programa también
contribuye a superar la falta de servicios a la producción como son los servicios de almacenaje,
transporte de carga, publicidad, y otros servicios de logística a través de las modalidades de IP y
ADL.
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Lo anterior se sustenta en lo señalado en el apartado 4.5, en el cual se menciona que en la
modalidad de IP, de acuerdo con la Evaluación Externa 2004, “el 16% de los responsables de
proyectos han señalado que han aparecido nuevas empresas pertenecientes a la misma cadena
productiva, lo cual es una fortaleza del programa en al menos una parte de los apoyos otorgados
debido a que la aparición de nuevas empresas en la localidad es un indicador de que se está
formando un aglomerado importante con empresas pertenecientes a la cadena productiva.”
Asimismo, según lo señalado en la Evaluación Externa 2004, se señala que “sobresale de forma
muy positiva en el 32.6% de los casos, el intercambio de ejecutivos, técnicos y/o trabajadores
entre las organización apoyadas por el Programa y las empresas a las que se integra
productivamente, lo cual constituye uno de los elementos fundamentales de transferencia de
tecnología e incrementa el capital humano mediante el aprendizaje.”
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