eri EVALUACION EXTERNA 2005

eri
s.c.
consultores en economía regional e internacional
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EVALUACION EXTERNA
2005
PROGRAMA DE ATENCION A
JORNALEROS AGRICOLAS
(PAJA)
eri s.c.
2
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Introducción General
En este informe se presentan los resultados de la evaluación 2005 sobre el funcionamiento
del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, el cual forma parte de la estrategia
gubernamental para reducir la pobreza en México, e incluye un análisis del período que
corre del año 2001 al 2005. En resumen, El programa experimentó importantes avances
en los años mencionados en varias de sus dimensiones: En su diseño presenta un
programa mejor focalizado y con una correcta definición de apoyos para la atención del
grupo, en la focalización sus resultados son positivos, es decir lleva la mayor parte de sus
recursos a las localidades de más alta marginación del país y en lo que se refiere a
cobertura, aunque esta ha disminuido, presenta niveles aceptables dado su nivel de
presupuesto. La operación permitió mejorar el sistema de registro de la información y
funcionar con plataformas informáticas útiles en la gestión de recursos, además de contar
con una red de promotores sociales ampliamente reconocida por sus logros y sus
capacidades. El adecuado diseño del programa ha permitido tener impactos positivos y
crecientes al menos en tres ámbitos fundamentales para contribuir al mejoramiento del
nivel de vida de los Jornaleros Agrícolas: Vivienda, Alimentación y Abasto y Salud. La
población atendida tiene una percepción positiva en general del funcionamiento y apoyos
que brinda el programa. Y la atención a las mujeres ha tomado mayor importancia en el
mismo sobre todo a partir del año de 2004.
Aunque se registraron avances notables en los aspectos evaluados del programa, lo cual
se constata en cada una de los componentes presentados el combate a la pobreza de este
grupo sigue siendo un reto de la estrategia gubernamental. Siendo clasificados por
muchos autores especializados como los pobres entre los pobres, los jornaleros agrícolas
experimentan a veces condiciones de vida que los colocan en el límite de existencia en
que puede vivir un mexicano. Debido a estas condiciones de existencia, deben ser
reconocidos como fundamentales dentro de las estrategias de política de Desarrollo Social.
Cuestión que representa un reto para los encargados de la implementación del programa y
las autoridades involucradas. Al igual que en otros programas que forman parte de la
eri s.c.
3
estrategia social CONTIGO la calidad de los servicios ha sido un tema central a lo largo del
período analizado, pero el hecho de que los mismos se encuentren bien diseñados y
permitan contribuir al mejoramiento del nivel de vida del jornalero no significa que no siga
siendo un reto lograr el desarrollo de las capacidades y el logro de la autogestión del
jornalero agrícola en el largo plazo. En el logro de la consolidación de estos últimos
objetivos de la estrategia social puede encontrarse la posibilidad de la auto-inclusión del
grupo para que pueda ejercer plenamente de todos los derechos que como ciudadanos les
corresponden.
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1. CONSIDERACIONES GENERALES Y ANÁLISIS DE DISEÑO
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5
Introducción
El objetivo general es poner de relieve de modo crítico las cuestiones relativas a los
programas que se evalúan y proponer las formas de reforzar aquello que ha funcionado de
modo satisfactorio y corregir o remediar aquello que se juzga insuficiente o, incluso,
adverso. El propósito de los ejecutores de un programa y de quienes lo evalúan es
finalmente el mismo, a saber: alcanzar las metas fijadas de atención a los grupos
seleccionados, y ello con los recursos asignados y en el tiempo establecido. Así, el ejercicio
de evaluación exige de parte de los participantes una actitud abierta a los comentarios y
sugerencias que se desprenden del proceso de análisis de las acciones realizadas.
Es por eso que el documento que se pone a su consideración propone una cierta
metodología, una técnica de evaluación, una manera de aplicarla y un punto de vista
calificado de quien analiza y evalúa desde fuera, un trabajo complejo como el que significa
la aplicación de un programa de política social.
Esta evaluación pretende realizar un ejercicio de meta-análisis de las evaluaciones
externas aplicadas al Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas (de aquí en adelante
PAJA) entre 2001 y 2004 y evaluar los resultados preliminares obtenidos en los aspectos
de focalización, cobertura y metas para 2005.
Al final del análisis se procura identificar las áreas en que se ha logrado un entendimiento
exhaustivo y coherente del programa y señalar aquellas áreas que no han sido
suficientemente exploradas o en las que se ha obtenido eficiencia aún incompleta en el
desempeño1.
De acuerdo a los términos de referencia (TDR) de esta evaluación, se requiere considerar
el programa en los siguientes aspectos:
1
6
Términos de referencia para la evaluación externa al Programa de Jornaleros Agrícolas. p. 5
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a. Evaluar el diseño del PAJA considerando un análisis de la problemática que lo origina;
la evolución de dicho diseño conforme a los cambios realizados en las Reglas de
Operación y Lineamientos Específicos en el periodo 2001-2005 y, determinar en qué
medida esa evolución ha contribuido a la solución de la problemática señalada.
b. Evaluar la cobertura y focalización del programa en el periodo 2002-2005, utilizando la
información del cierre de los ejercicios correspondientes, excepto en el 2005 donde se
utilizarán los datos disponibles de la inversión preliminar.
c. Evaluar la operación del programa incluyendo un meta-análisis del componente de
operación de las evaluaciones 2001-2005, incorporando una actualización del
cumplimiento de metas físicas y financieras en 2005 utilizando como base la inversión
en proyectos aprobados.
d. Evaluar los resultados -en términos de los beneficios económicos y sociales- del
programa incluyendo el meta-análisis de las evaluaciones 2001-2004 destacando, en la
medida de lo posible, los resultados por tipo de zona.
e. Evaluar la percepción de los beneficiarios del programa sobre su eficacia, analizando la
persistencia de las fortalezas y los retos señalados en evaluaciones anteriores.
f.
Proponer una agenda de investigación para evaluaciones futuras con base en la
identificación de las áreas en que se ha logrado un entendimiento exhaustivo y
coherente del programa en todas las evaluaciones anteriores, y aquellas que no han
sido exploradas suficientemente o en las que se ha obtenido una evidencia mixta sobre
su desempeño.
g. Plantear las fortalezas, retos y recomendaciones del programa con base en el metaanálisis 2001-2005.
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7
Todos estos aspectos se abarcarán a lo largo del documento en un capítulo por separado
para el análisis de diseño, focalización, cobertura, operación, resultados (beneficios
económicos y sociales) y percepción de los beneficiarios. En los anexos se incluirán la
propuesta de agenda de investigación para evaluaciones futuras y un planteamiento de las
fortalezas, retos y recomendaciones del programa.
Consideraciones generales:
La participación de un evaluador externo significa que adopta una distancia con respecto
al planteamiento y la aplicación del programa que analiza. Eso hace posible que se incurra
en fallas de apreciación o de juicio que afecten sus apreciaciones y las recomendaciones
que formule. Es por eso que debe existir una retroalimentación suficiente por parte de
otros participantes (por ejemplo: evaluados, comités de evaluación, funcionarios
responsables) para que dichas apreciaciones sean adecuadamente ponderadas y no
demeriten la tarea misma de la evaluación, al tiempo, que se encaucen a un apoyo
efectivo en la operación de los programas sociales.
Aun cuando las fallas de apreciación y análisis que surjan al evaluar un programa sean
señaladas y atendidas en el comité evaluador, el ejercicio generará posiciones distintas
desde el punto de vista del método aplicado, sin que esto signifique necesariamente que
alguna de ellas tenga un carácter verdadero y otras sean equivocadas.
Cada una de las evaluaciones externas que se han realizado con anterioridad y que se
revisan en este meta-análisis, representaron iniciativas relevantes y fueron elaboradas por
especialistas calificados en el tema. Sus observaciones, conclusiones y recomendaciones
dieron lugar a diversos puntos de vista por parte del personal del PAJA, de la Dirección
General de atención a grupos prioritarios y del personal encargado de la coordinación de
las evaluaciones externas.
Antes de iniciar el meta-análisis de cada uno de los componentes incluidos en los términos
de referencia de la evaluación 2005 (diseño, focalización, cobertura, operación, resultados,
8
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percepción), es necesario señalar algunas cuestiones generales que surgieron de la lectura
y el meta-análisis de los documentos presentados como resultados de las evaluaciones
externas 2001-2004 y que se complementan con algunas opiniones recabadas en las
entrevistas a profundidad con el personal de la Dirección de Evaluación y Monitoreo de los
Programas Sociales (DGEMPS), el personal operativo del Programa de Atención a
Jornaleros Agrícolas (PAJA), y la Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios
(DGAGP). Estos señalamientos se hacen a continuación.
Metodologías utilizadas en las evaluaciones externas 2001-2004
Las metodologías usadas por los evaluadores externos en el período 2001-2004 difirieron
en cada año. Algunos análisis aplicaron una perspectiva más bien cualitativa (con la
utilización de matrices FODA) y otras, como la evaluación de 2003, enfatizaron los
aspectos cuantitativos, usando herramientas econométricas para el análisis de las bases
de datos. En algunas de ellas se dio más peso a la descripción del ambiente rural y de la
población jornalera desde una perspectiva histórica, y en otras, en cambio, se atendió
mayormente al modo de operación del programa.
Como se señaló anteriormente, todos estos ejercicios representan esfuerzos valiosos, pero
también limitados en sus resultados,
tal y como se advierte de la lectura de los
documentos y de la opinión de los entrevistados2.
Los diversos métodos aplicados a la evaluación de programas sociales se encuentran en
las referencias sobre el tema. Lo más recomendable, según se desprende de ellos, para
evaluar un programa social del tipo del PAJA es combinar las técnicas cualitativas,
(encuestas, entrevistas, revisión documental, grupos focales, observación participante)
con las cuantitativas, que se ajustan a la naturaleza misma del problema y que se
consideran al igual que la perspectiva del análisis de las políticas públicas.
2
Ver entrevista con Fátima López, Gloria Rubio, Gerardo Franco, Jorge García, Amparo Muñoz.
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9
Entre las principales limitaciones observables de las evaluaciones externas pueden
señalarse factores como los siguientes:
Los evaluadores entran en contacto con los fenómenos y procesos que se estudian en un
período muy corto de tiempo. Es difícil que con tal brevedad se identifiquen
adecuadamente las situaciones y los problemas que se enfrentan, por lo que suele ocurrir
que las recomendaciones propuestas se han convertido en motivo de controversia. Esto
atañe al procedimiento y las condiciones en que se define el ejercicio de evaluación y
puede ser motivo de consideración por parte de las dependencias que deben someter sus
programas a los procedimientos de las evaluaciones externas.
El cambio de evaluador externo año con año tiende a impedir que se establezca una línea
de aprendizaje sobre la que se asiente una experiencia acumulada que pueda
aprovecharse en beneficio de los programas y de quienes los aplican y administran.
No existe una estructura y un patrón bien definidos para la presentación
de las
evaluaciones externas que faciliten un análisis más completo y, sobre todo, que sea
comparable. Estas son dos condiciones relevantes de los procesos de evaluación de
programas
que
se
ejecutan
de
manera
recurrente.
Así,
en
los
documentos
correspondientes a 2001 y 2002 es difícil ubicar el señalamiento de las áreas que
requieren de mejoras. En la evaluación de 2003 existe un formato más adecuado; no
obstante, el recomendado por los TDR en 2004 permite ubicar los resultados de cada
componente, los objetivos y las recomendaciones de forma más organizada. Se sugiere
continuar con este formato.
La falta de una línea de evaluación bien establecida y la modificación de las líneas de
focalización, provoca que se generen pocas aportaciones sustanciales. Esto dificulta la
cuantificación del impacto de las acciones recomendadas. Esto requiere establecer ciclos
de evaluación señalando un foco durante un
programa.
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período de gestión y evaluación del
Se advierte una disociación entre los objetivos de la DGEMPS y la dirección del PAJA con
respecto al trabajo de evaluación. Es recomendable incluir el punto de vista de quienes
formulan y ejecutan el programa para definir los TDR de los evaluadores y lograr así, una
mayor convergencia en el trabajo y acrecentar su valor agregado.
La práctica de evaluación externa de programas sociales en México es aún incipiente. Las
partes involucradas participan de un aprendizaje individual y colectivo que significa un
proceso complejo y de naturaleza esencialmente crítica. Para que dicha práctica
evolucione de modo satisfactorio se requiere aumentar la experiencia acumulada de los
evaluadores y reducir la resistencia que de modo natural ofrecen quienes son evaluados
tanto en los niveles de operación central y local3. Los encargados de contratar las
evaluaciones conocen de las dificultades internas para conseguir la cooperación de los
responsables de los programas. Igualmente, saben de las restricciones presupuestales que
pueden limitar las opciones con respecto a los responsables de evaluar en condiciones que
suelen prevenir un equilibrio satisfactorio entre costo y calidad de los servicios. Además,
por razones administrativas, el presupuesto y el tiempo destinado a esta actividad es
usualmente muy corto y previene obtener resultados óptimos.
No siempre se logra establecer un mecanismo eficaz y transparente para instrumentar las
recomendaciones que surgen de las evaluaciones externas. Sin ese vínculo, la práctica de
evaluación y el mismo ciclo de la política pública quedan incompletos. El ejercicio de
evaluación externa sin aplicación práctica de sus resultados se queda en el terreno de lo
enunciativo, sin que cumpla su función de mejorar la operación de los programas.
Ejemplos de ello son las recomendaciones hechas en las cuatro evaluaciones entre 2001 y
2004. Ellas coinciden en que hace falta aumentar el presupuesto del programa (dado que
su cobertura es de alrededor de 500 mil jornaleros y se estima que en el país hay
alrededor de 1.5 millones4) y que deben mejorarse las condiciones de trabajo e ingreso
de los promotores sociales, principales agentes dinámicos del programa. Se sabe que
3
Ver entrevista aplicada a Gloria Rubio, Gerardo Franco, Fátima López.
4
Encuesta Nacional de Empleo 2000.
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estas decisiones no son del ámbito del personal que ejecuta el programa5, pero debe
encontrarse la forma para que las recomendaciones lleguen a quienes las toman.
Se advierte que en general los ejercicios de evaluación han resultado ser positivos. En
una sociedad con pocos antecedentes de transparencia y rendición de cuentas en las
funciones públicas, las instituciones tienden a ser rígidas en su operación y
desenvolvimiento. Así, se han generado estructuras que trabajaban con escaso escrutinio
de entidades externas o de la ciudadanía. Esta práctica es necesaria para alcanzar una
mayor eficacia en las actividades de gobierno.
Los ejercicios de evaluación externa de los programas sociales deben ser una herramienta
que contribuya a mejorar las formas de operación y la atención de sus destinatarios, y ello
como un complemento de la experiencia de las autoridades responsables y los
encargados de aplicarlos.
Después de los cuatro años de evaluación externa analizados en este documento la
experiencia obtenida por los participantes debe expresarse en ejercicios más efectivos, en
una mejor disposición del programa para ser evaluado (en todos sus niveles) y en el
diseño de TDR de los evaluadores que se ajusten a las necesidades de ejecución del
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas.
Se entiende por programa el “un conjunto de recursos y actividades dirigidas hacia uno o
más objetivos comunes”; constituye una intervención deliberada sobre procesos que se
quieren modificar para generar los resultados deseados.
Los programas operan sobre bases determinadas, que incluyen: supuestos, instrumentos y
resultados esperados. Es necesario que tengan una estructura normativa que defina los
principios operativos y que apunten a la obtención de los objetivos planteados con la
5
Aunque fue aprobada la Ley de Desarrollo Social que estipula el aumento del gasto social, éste se aplicó
únicamente en un programa (Oportunidades), que aunque exitoso, no es el único. Así, no se afectó la
asignación a programas más focalizados que atienden a población prioritaria y muy vulnerable (según las
consideraciones de Organismos Internacionales como el Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo
o la PNUD) tales como: Adultos Mayores o Jornaleros Agrícolas.
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mayor eficiencia. También deben tener una lógica causativa. Este elemento es relevante
para plantear las diversas etapas de la evaluación, como es el caso del impacto, pues se
define si lo que se está haciendo coincide con lo que se quiere obtener.
1.1 Método propuesto para la meta-evaluación
Para realizar la meta-evaluación del componente de diseño, se procede a aplicar un
ejercicio de “escrutinio” de las anteriores evaluaciones externas para lo cual se requiere
aplicar el método adecuado a partir de la revisión documental. Este método consiste en
verificar la información disponible, considerarla y compararla. Para ello se analizan las
principales fuentes que sustentan los planteamientos generales del programa en términos
de metas, participantes, población objetivo y operación interna. Además, se revisan
algunas fuentes de carácter teórico para determinar el marco lógico del diseño del
programa.
En especial, se observan los cambios en las Reglas de Operación del programa entre 2001
y 2005 y se considera su congruencia con las condiciones imperantes, con las estrategias
de la política social del gobierno, con las medidas que se aplican y con la atención al grupo
focal que constituye su objetivo. Los hallazgos obtenidos de la investigación documental
se complementan con las observaciones de los actores clave del proceso cuyas opiniones
se han expresado en entrevistas realizadas a profundidad.
Esta metodología, desde el punto de vista de la evaluación de la política pública, está
ligada al análisis de la actuación del gobierno (como pueden ser orientaciones, políticas,
programas, patrones de gestión) y en un escenario social determinado. Esto tiene que ver
con la validación de la relevancia y pertinencia de la acción pública al menos en dos
sentidos:
a) La relación con la problemática social en donde el meta-análisis se dirige a
determinar la pertinencia de las acciones en relación con el entorno inmediato
y frente a los cambios en el diseño del programa en el curso del tiempo.
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b) Con relación a las condiciones políticas existentes y, así, se atiende a
cuestiones relativas a la contribución de las políticas (o programas) al interés
público y el bien común, y a su coherencia con el sistema de valores vigente.
De acuerdo con los TDR, el análisis de diseño consta de cinco secciones esenciales:
1. Análisis de la problemática que da origen al programa.
2. Evolución del diseño del programa según los cambios realizados en las reglas de
operación y lineamientos específicos en el período 2001-2005.
3. Revisión de las anteriores evaluaciones y de los documentos que sustentan el
diseño del programa, ubicando las modificaciones aplicadas a partir de las
recomendaciones que se han hecho.
4. Determinar en qué medida esta evolución ha contribuido a la solución de la
problemática identificada.
5.
Elaborar el marco lógico del programa utilizando las reglas de operación de 2005.
En estas secciones se intentará abordar las cuestiones específicas que contienen los
TDR tales como son:
•
El problema económico y social que da origen al programa
•
Los factores que generan o contribuyen al problema
•
La evolución en el diseño del programa en el periodo 2001-2005, conforme a
los principales cambios en las reglas de operación (ROP) y los lineamientos
específicos
•
La medida en que los cambios registrados responden a objetivos señalados o
recomendaciones específicas de evaluaciones anteriores
•
La evolución del diseño del programa y su incidencia en las articulaciones
lógicas en términos de insumos, actividades, productos, resultados e impactos
•
La medida en que la evolución en el diseño del programa repercute en la
problemática y los factores que en ella influyen
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•
Las modificaciones adicionales a las ROP necesarias para mejorar el modelo
lógico del programa
1.2 Análisis de la problemática que da origen al PAJA
La razón de la existencia de un programa social, así como su pertinencia se asientan en
los factores que originan la condición
problema que pretende subsanar mediante una
intervención gubernamental. Al respecto, y conforme a los objetivos de los TDR de la
evaluación 2005, se presentan de modo somero algunas consideraciones asociadas con la
teoría del desarrollo.
1.2.1 Determinación del origen del problema
El problema consiste esencialmente en la pobreza extrema6 entre la población jornalera
agrícola (migrantes y locales). Esta población se entiende como el núcleo familiar rural
cuyo jefe de familia es asalariado en actividades agrícolas o cuando el monto del ingreso
familiar provenga de esa fuente.
Como ha sido definido en los documentos de diseño del programa, el grupo social de
jornaleros se caracteriza por una alta composición indígena, elevados niveles de
analfabetismo, monolingüismo y gran vulnerabilidad en términos de salud y nutrición.
Además, existe un subgrupo de jornaleros agrícolas que salen periódicamente de sus
lugares de origen para trasladarse, individualmente o con sus familias, a zonas distantes
para trabajar. Ello implica su inserción en entornos sociales y culturales diferentes a los
propios, así como condiciones precarias de asentamiento y salubridad.
6
Se acepta considerar que la pobreza significa la incapacidad de acceso a los recursos materiales básicos y de
índole social: carencia de medios suficientes de subsistencia, malas condiciones de salud, exclusión social,
inseguridad, sentimiento de impotencia. Ver, por ejemplo Nayaran , et. al. 2000.
eri s.c.
15
Las características del mercado laboral del jornalero agrícola indican que la oferta excede
a la demanda, lo que redunda en bajos salarios. Además, ese mercado es fragmentado y
coexisten distintas condiciones de trabajo y las retribuciones que se pagan son muy
variables.
1.2.2 Algunos planteamientos teóricos del problema
1.2.2.1 Enfoque neoclásico
Para los modelos de tipo neoclásico el desarrollo se asocia con las inversiones y ocurre en
un entorno de libre funcionamiento del mercado, es decir, con escasa intervención estatal.
Se parte del supuesto de que se alcanza un ajuste automático en el mercado mediante la
restitución del equilibrio derivado de las fuerzas de la oferta y la demanda. Así, se supone
que las condiciones se aproximan a las de la libre competencia, que postula la tendencia
a la plena utilización de recursos y descarta la existencia de desempleo involuntario. La
combinación más eficiente de los recursos productivos, derivada del mecanismo de los
precios, provoca la obtención de los beneficios máximos para las empresas.7 La plena y
eficiente utilización de los factores de la producción provocará igualmente, el mayor
bienestar social.
En estos modelos se plantea que mediante el funcionamiento del mercado, los agentes
económicos logran maximizar su utilidad como consumidores y sus ganancias como
empresarios, alcanzándose el mayor bienestar posible. Las desviaciones de esta situación
se consideran como anomalías del funcionamiento del mercado que deben ser corregidas.
Quienes proponen estos modelos los señalan como únicas vías capaces de maximizar el
bienestar social. El cuerpo teórico dice que el mercado siempre tiende naturalmente a un
7
Los modelos Neoclásicos de racionalidad sustantivos suponen que aún cuando los participantes (actores)
puedan tener inicialmente modelos diversos y erróneos, el proceso de retroalimentación de información (y de
arbitraje de actores) corregirá modelos inicialmente incorrectos, castigará la conducta desviada y dirigirá a los
jugadores sobrevivientes hacia los modelos correctos. (North 1995)
16
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punto en el que los agentes económicos maximizan su utilidad y se genera el mayor
bienestar social posible (Véase, Sala i Martín 1999).
Bajo este esquema opera se supone, la existencia de mercados completos, de manera que
el caso de la pobreza extrema generada por el funcionamiento de los mercados agrícolas
correspondería a un desajuste que habría de desaparecer mediante fuerzas que
establecieran condiciones de equilibrio.
La población jornalera -principalmente la migrante- carece de los mínimos requerimientos
de infraestructura y activos (capital físico y humano) necesarios para participar en el
mercado de trabajo de forma eficiente por lo que el ajuste que se consigue tiende a ser de
naturaleza sub-óptima.
1.2.2.2 Enfoque keynesiano
El enfoque denominado como keynesiano, considera necesaria la intervención estatal para
promover el incremento del nivel de la actividad económica y aproximarse al pleno empleo
de los factores de la producción. Se reconoce la existencia de un estado determinado de
las expectativas de los agentes económicos, especialmente de quienes invierten, lo que
constituye un elemento relevante pues es con ese tipo de gasto que se asocia el efecto
positivo que incide en el ritmo del crecimiento del producto y el empleo.
Se postula que la expansión no se extiende de manera indefinida en el curso del tiempo y
que esencialmente la economía se caracteriza por ser un proceso de tipo cíclico, por lo que
las políticas económicas tienen un sentido orientado a la estabilización.
En el marco de la aplicación de las políticas económicas de corte keynesiano se adoptaron
medidas de intervención en el ámbito social que tendieron a distorsionar el
funcionamiento de los mercados y a generar ineficiencias en los procesos de asignación de
los recursos. Una expresión de este fenómeno puede ser las políticas de tipo asistencialista
eri s.c.
17
que generan pautas de clientelismo. Así, una serie de programas dirigidos a atenuar las
condiciones de pobreza de grupos específicos de la población no han tenido los resultados
esperados. Ante esta opción de política económica
no se proveía de una solución
específica al problema de los jornaleros agrícolas.
1.2.2.3 Enfoque institucionalista
Existen consideraciones teóricas que impulsan medidas de intervención estatal en los
casos en que se detectan fallas del mercado que la justifican; mientras que, en general se
pugna solo por un activismo en términos rectores por parte del Estado y de la política
pública.
Un caso que justificaría la intervención gubernamental es el mercado de trabajo agrícola
en el que participan los jornaleros. Esto se debe al funcionamiento que lo caracteriza y
que genera un modo de participación que no se disocia de las condiciones de pobreza,
sino que tiende a reproducirlas. Ahí es donde caben las acciones integrales de atención a
este grupo.8
En la actualidad, las teorías del crecimiento que se apoyan en modelos de corte
neokeynesianos y neoinstitucionalistas consideran relevante la conformación de la
estructura económica y la conducta derivada de los agentes que participan, con lo que
cabe el diseño de instituciones y de los estímulos para orientar el comportamiento
individual y la atención a los grupos que la requieren.
Se reconoce que el mercado por sí mismo no es capaz de generar el beneficio máximo
esperado de las condiciones del intercambio mercantil y con ello una situación de mayor
bienestar social, la intervención gubernamental se justifica en ámbitos específicos.
8
Incluso en países desarrollados existen programas de atención a la población que trabaja en el campo
vendiendo su mano de obra (USA Migrant Farm-Worker)
18
eri s.c.
La naturaleza de las intervenciones gubernamentales tiende a ser de tipo más focalizado.
El desarrollo de los modelos de política social ha generado programas que atienden a
grupos prioritarios (altamente vulnerables) en sus necesidades más básicas y que los
orientan hacia la autogestión, dotándolos de acceso a infraestructura y activos (capital
físico) y a educación (capital humano), cuya carencia es un factor para mantenerse en la
pobreza extrema.
En este sentido, por ejemplo, la metodología recomendada por el Banco Mundial presenta
una matriz de determinación del origen del problema que identifica los factores
estructurales y los indicadores para determinar la naturaleza y magnitud de la
problemática social de un grupo como el de los jornaleros agrícolas.
Se considera que el funcionamiento del mercado agrícola genera núcleos familiares en
condiciones de pobreza extrema. El mercado agrícola es de tipo incompleto y no satisface
las condiciones de equilibrio y maximización de rendimientos, lo que limita las
posibilidades del jornalero para incorporarse a otros mercados laborales, así, queda sujeto
a las condiciones de bajos ingresos que lo hacen especialmente vulnerable.
A pesar de que en general las condiciones de vida de los jornaleros agrícolas son de alta
vulnerabilidad, los precios por el jornal no son uniformes y dependen de muchos factores.
Esto provoca una heterogeneidad en las condiciones de vida del grupo dependiendo, entre
otros factores de: tipo de cultivo, ubicación geográfica, nivel de tecnificación del campo de
cultivo, condiciones laborales, temporalidad del trabajo.
Las políticas de apoyo al agro son necesarias para mejorar las condiciones de
funcionamiento del mercado de trabajo de los jornaleros agrícolas, mientras que aquellas
orientadas al desarrollo regional ofrecen un marco institucional de apoyo, que podría
beneficiar de forma indirecta al jornalero agrícola. Los apoyos recientes al agro no han
sido suficientes para mejorar de modo significativo las condiciones de vida de este grupo
de la población.
eri s.c.
19
Cuadro 1
Matriz de determinación del origen del problema social
de los jornaleros agrícolas
Factores Estructurales
Factores Indirectos
Factores Directos
Indicadores
Funcionamiento deficiente del
Mercado Agrícola
Precarias condiciones de
Trabajo
Fenómenos de Urbanización
(migración campo-ciudad)
Número Total de
Jornaleros en el país
(estimaciones
oficiales)
Funcionamiento deficiente del
mercado de mano de Obra
Agrícola
Falta de Consideración en
las diversas políticas
(laborales, de salud) de la
figura del jornalero
Desprecio por el trabajo
Agrícola
Número de Jornaleros
Por estado
Existencia de Mercados
Incompletos
Incorporación de Nuevas
tecnologías al campo
Menor generación de empleo
de baja productividad
Número de Jornaleros
Atendidos por el
programa en cada
estado
Existencia de Mercados
Fragmentados
Falta de Consideración de
Número Total de
las condiciones de vida de Bajo nivel de productividad de
Jornaleros atendidos
la población jornalera por
la mano de obra jornalera
por el programa
las políticas sociales.
Falta de presupuesto para
una atención de cobertura
total e integral a los jornaleros
Débiles políticas de Apoyo al
Agro Mexicano
Débiles Políticas de Desarrollo
Regional
Falta de Alternativas de vida de
los jornaleros agrícolas
Fuente: Elaboración propia con base en el método de BM y UNESCO
En los factores directos e indirectos aparecen otros elementos tales como el nivel de
ingresos del trabajo agrícola, la baja productividad del mismo, el desprecio de la sociedad
por este tipo de trabajo, los fenómenos de migración campo-ciudad, la incorporación de
nuevas tecnologías al campo, la falta de consideración de la figura del jornalero en las
políticas de salud o laboral, etc.
Los factores que definen las condiciones generales y específicas del trabajo de los
jornaleros agrícolas contribuyen a crear el problema social de los núcleos familiares que se
encuentran en pobreza extrema. La necesidad de respuesta por parte del gobierno a esta
situación está en el origen del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas (PAJA).
20
eri s.c.
1.2.3 El planteamiento de respuesta al problema
La necesidad de enfrentar las condiciones de marginación y la falta de atención de los
jornaleros agrícolas, tanto en zonas de atracción como en sus lugares de origen, fue la
base sobre la que se creó en 1989 el Programa de Desarrollo Social para los Jornaleros
Agrícolas en los Valles de Sinaloa (PRODESJA). A partir de 1990 se implementó el
Programa Nacional con Jornaleros Agrícolas (PRONJAG), su estrategia de intervención se
organizó a partir de una serie de diagnósticos, estructurando sus acciones en función de
las características de la población objetivo en cada región. En 2001 cambió su nombre a
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas (PAJA).
El PAJA sirve de vínculo entre los jornaleros agrícolas y los distintos actores privados e
institucionales, además es el medio por el cual se instrumentan acciones para mejorar el
acceso a los servicios y satisfactores más elementales.
El diseño del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas muestra un esquema bastante
claro de asistencia al jornalero: por un lado, proveer de infraestructura (activos) y, por
otro, generar proyectos de promoción social (que pueden consistir de una gama de
servicios como son: capacitación, atención a la salud, educación, prevención de la
violencia, organización social). Es decir, se enfoca en el desarrollo de capacidades.
Precisamente, el problema de la pobreza extrema de este grupo en particular se encuentra
en la carencia de estos dos elementos básicos para que un individuo pueda ejercer de
modo más pleno sus derechos sociales.
eri s.c.
21
Diagrama 1
Áreas de acción pública potencial
Asegurar el desarrollo físico
e intelectual de la población
mediante una nutrición
adecuada y el acceso a los
servicios de salud, educación
y capacitación
Desarrollo
Humano
Generación de
Ingresos
Promover el empleo y el
desarrollo local, así como
ofrecer créditos y asistencia
técnica para proyectos
productivos
Acumulación
de activos
Apoyo a la vivienda, al ahorro y a
programas de escrituración de tierras
que ayuden a los hogares a garantizar
una base de patrimonio físico
Reducir la vulnerabilidad del
hogar a choques y otros
riesgos, como bajos ingresos
entre los ancianos
Protección social
Fuente: Banco Mundial México. La pobreza en México: Una evaluación de las tendencias y la estrategia del gobierno. 2004.
Las acciones del PAJA cumplen en algún sentido con una atención integral a la pobreza,
como se indica en el diagrama anterior. El acceso a servicios de salud, educación y
nutrición atiende al nivel de desarrollo humano de la población jornalera. En la generación
de ingresos existen algunas acciones de apoyo mediante pequeños proyectos productivos
compatibles con las condiciones de vida de la población atendida. En la acumulación de
activos las acciones de vivienda tales como pies de casa, mejoras, instalaciones sanitarias,
ampliaciones, contribuyen, igualmente, a elevar el bienestar.
1.2.4 Pertinencia del diseño del PAJA
Uno de los cuestionamientos básicos de la pertinencia del diseño del PAJA en la atención
de la población objetivo se refiere al hecho de sí la organización, los insumos y los
productos generados son adecuados para el grupo focal.
22
eri s.c.
Con el análisis de la documentación y las entrevistas a profundidad realizadas a los
operadores del programa, sobre todo aquellos de más antigüedad, se advierte que se ha
diseñado de una manera muy empírica, por grupos multidisciplinarios capaces de captar el
problema del jornalero agrícola de manera multidimensional. Por ello, las soluciones
propuestas habrían de orientar de modo efectivo una intervención racional y adecuada a
los objetivos que se persiguen.
Hay una convergencia entre el diseño pragmático del programa y lo que constituye la
norma para este tipo de intervenciones gubernamentales. Si el problema de un grupo en
pobreza extrema es la carencia de activos y capital humano, es necesario que el principio
compensatorio se aplique para subsanar estas carencias.
Además, el programa debe ser capaz de dar seguimiento a los progresos de los núcleos
atendidos y evitar que se generen patrones asistencialistas y clientelares. Por otra parte,
las acciones emprendidas deben incidir en que el grupo supere sus condiciones de pobreza
y tenga nuevas oportunidades sin que se diluya por un inadecuado tratamiento de sus
necesidades.
La atención al grupo objetivo se inicia con un proceso para determinar la posibilidad de
una intervención del programa, y para ello se recaba información in situ que
posteriormente se somete al programa a nivel central. Es decir que se trata de un proceso
debidamente documentado y respaldado.
Después del dictamen se autoriza el proyecto, ya sea que atienda a obras de
infraestructura o a la promoción social. Para que esto sea efectivo debe asegurarse la
cooperación de los agentes participantes a saber: los jornaleros, los productores y las
instituciones.
Al autorizar el proyecto, los operadores locales pueden organizar sus recursos para
proveer del servicio al usuario (jornalero).
Cada delegación tiene dentro de sus
atribuciones la posibilidad de elegir los insumos particulares, debido a que los proyectos
eri s.c.
23
son diversos, incluso los que están clasificados dentro de una misma categoría9. Así, los
productos que se ofrecen a la población atendida pueden ser de distinta naturaleza, ya
que dependen de un gran número de factores en función de las necesidades específicas
de la población atendida en cada unidad de trabajo10.
Diagrama 2
Marco lógico simple de cambios en el bienestar
del grupo jornaleros agrícolas bajo la intervención
del programa
Activos
(infraestructura)
Oportunidades
(capital humano)
Mercado de mano
de
obra agrícola
Formación de
Hogares
Gobernabilidad
Instituciones
Empoderamiento
del grupo atendido
Redistribución Pública
SEDESOL
Programa de Atención a
Jornaleros Agrícolas
(otros)
Resultados
Obtención de
Bienestar
Mayores capacidades
Fuente: Banco Mundial México. La pobreza en México: Una evaluación de las tendencias y la estrategia del gobierno. 2004.
9
Por ejemplo los pies de casa no son los mismos para una zona calurosa que para una zona húmeda, para una
zona cercana a un centro urbano o una zona alejada.
10
Hay lugares en donde el programa disminuyen su presencia ya que la población ha ido alcanzando mayores
grados de auto-gestión, los pobladores son capaces de solicitar apoyo directo de las instituciones sin
necesidad de intervención del programa. Este hallazgo fue presenciado en las visitas a campo de los
evaluadores en 2004, específicamente en el estado de Morelos.
24
eri s.c.
1.2.5 Marco lógico del PAJA
La lógica que dicta una intervención gubernamental se evalúa en términos de su
pertinencia, por ejemplo, en el marco de la estrategia denominada CONTIGO, o bien, se
considera la pertinencia del programa (su marco lógico de funcionamiento) tomándolo
como sistema.
1.2.5.1 Marco lógico causativo
El PAJA opera bajo el marco conceptual de política social CONTIGO. Según el Banco
Mundial, ésta ofrece un adecuado marco analítico para la reducción de la pobreza y la
promoción del desarrollo social. Esto se debe a que reconoce la multidimensionalidad del
bienestar y la necesidad de múltiples categorías de la acción pública para elevar los
estándares de la vida.
CONTIGO pretende promover el desarrollo humano y social mediante una mejor
coordinación de los programas y las instituciones responsables de aplicarlos. Dos aspectos
de la estrategia son de interés. Uno representa un marco conceptual para los procesos de
reducción de la pobreza y el desarrollo social, y otro atiende a la acción pública.
En el diagrama 2 resaltan los ámbitos de acción en los cuales interviene el programa, en
congruencia con la estrategia general de política social CONTIGO. A partir de la
identificación del problema social y la pertinencia del
programa que se aplica, debe
calificarse la lógica causativa que da lugar a la intervención de acuerdo con la alineación
de sus acciones con la estrategia general de la política social.
Las acciones del programa abarcan aspectos de educación, salud, nutrición y capacitación
de la población atendida, con lo que se intenta elevar su grado de desarrollo humano. En
el área de la generación de ingresos aparecen algunos proyectos productivos y en el de la
acumulación de activos las acciones en vivienda, mientras que en la protección social el
programa no interviene ya que no es de su ámbito de acción.11
11
Sin embargo recientemente fue reconocida por la Ley del Seguro Social la figura del jornalero agrícola.
eri s.c.
25
La presencia del programa en la atención del grupo objetivo es de un carácter
multidimensional, de acuerdo a las características del problema a atender (población en
pobreza extrema, con carencias en infraestructura física y capital humano), y de acuerdo a
los conceptos de combate a la pobreza de la estrategia social CONTIGO y a las
recomendaciones de Banco Mundial.
Diagrama 3
Organización conceptual de CONTIGO
DESARROLLO HUMANO
EDUCACIÓN
SALUD Y NUTRICIÓN
CAPACITACIÓN
GENERACIÓN DE INGRESOS
DESARROLLO LOCAL Y
ACCESO AL CRÉDITO
GENERACIÓN DE EMPLEOS
ACUMULACIÓN DE ACTIVOS
VIVIENDA
AHORROS
DERECHOS DE PROPIEDAD
SEGUROS
SEGURIDAD SOCIAL
PROTECCIÓN CONTRA
RIESGOS COLECTIVOS
PROTECCIÓN SOCIAL
Fuente: Banco Mundial México. La pobreza en México: Una evaluación de las condiciones, las tendencias y las estrategias del Gobierno. 2004
1.2.5.2 Marco lógico interno del PAJA
Otra dimensión para evaluar la pertinencia del PAJA consiste en evaluarlo como sistema,
es decir, viéndolo como “un conjunto de partes interdependientes que interactúan”.12
12
Sistema puede significar también” un conjunto de objetos junto con las relaciones entre los mismos, y
además las relaciones entre sus atributos”, o bien “coherencia entre varios elementos”.
26
eri s.c.
El programa es un sistema se compone así de órganos o partes que deben funcionar
coordinada e integradamente. Si esta condición se satisface, se propicia un desempeño
adecuado de la función o finalidad del programa.
Para analizar su funcionamiento se
ubica al mismo dentro de la categoría de sistema abierto, que significa que se encuentra
en contacto con el medio externo, del que recibe una influencia y con el que realiza
transacciones o intercambios.
Diagrama 4
Análisis de Sistema Abierto
DEMANDA
DEL GRUPO
ATENDIDO
ADMINISTRACIÓN
PREVISIÓN
PLANEACION
COORDINACIÓN INFORMACION
COMUNICACION
CONTROL
POLITICAS
DIRECTRICES
MISION POR DEMANDAS
METODOS
RECURSOS
PROCEDIMIENTOS
“ENERGIA”
METODOS X RECURSOS
FINANCIEROS
DIFERENCIACION O ESPECIALIZACION NORMAS
PROGRAMAS
MECANISMOS DE INTERACCION
TECNOLOGÍA
TAREAS
HUMANOS
ESTRUCTURA
ACTIVIDADES
MATERIALES
DESEMPEÑOS
INFORMACIONALES FUNCIONES Y PAPELES
GERENCIA
INSUMOS DEL
MEDIO
TRANSFORMACIONES DE
“ENERGIA”
UTILIZACIÓN DE RECURSOS
RESPUESTAS
RESULTADOS
PRODUCTOS
SERVICIOS
RESULTADO
PARA EL MEDIO
ENTROPIA
Fuente: Kreitner y Kinicki. Comportamiento de las Organizaciones. 1998.
El diagrama indica los aspectos generales que debe cubrir un sistema para responder a la
situación que enfrenta y generar los resultados fijados en cuanto a los productos y
servicios que demanda el grupo atendido bajo la restricción de los recursos limitados con
que se cuenta. Los mecanismos para identificar las necesidades se hacen en un plano
eri s.c.
27
agregado por medio de procesos que permiten localizar donde se concentran los
jornaleros. Con esa base se inician las actividades del programa en una zona seleccionada.
Se desarrolla la investigación in-situ, se hacen ejercicios de planeación operativa a escala
desagregada, se determinan las formas de organización social y se convoca a los
participantes.
Con esta base se define el o los proyectos que satisfacen las demandas
existentes y se hace la solicitud de los recursos requeridos.
Las reglas de operación establecen la participación de cada uno de los involucrados en el
caso de algunos proyectos específicos, sobre todo los de infraestructura. En el caso de los
proyectos de promoción social, es por lo regular el programa quien asume las
responsabilidades13.
Solicitado el presupuesto para el proyecto y presentando la documentación requerida, se
procede a la autorización del monto. A partir del inicio del proyecto existe un mecanismo
de monitoreo periódico que informa a las oficinas centrales del avance de las obras o de
las acciones de promoción social.
Conforma al marco lógico de operación del PAJA se considera que cuenta con los
elementos para atender a la población jornalera, aunque hay espacios para mejorar las
acciones en diversos aspectos particulares.
La descentralización del programa llevada a cabo en 2002 pasó la administración de los
recursos financieros a las delegaciones estatales. Pero la normatividad y la aprobación de
los proyectos quedaron en el nivel central. Para la fluidez en los procesos de aprobación y
la adecuada provisión del recurso, se necesita que haya una comunicación adecuada entre
los niveles gerenciales a escala estatal y los operadores a nivel central. La calidad de las
decisiones locales incide en la eficacia y eficiencia general del programa; el personal
responsable debe estar debidamente capacitado y enterado de las estrategias para
alcanzar el mejor cumplimiento de las metas.
13
En algunos estados se ha optado por incluir a los municipios o a los productores en el apoyo para la
promoción social.
28
eri s.c.
La consideración de los insumos se remite al análisis de sistema abierto, asociándolos con
le medio externo, las demandas del grupo atendido14 y los recursos utilizados para
ejecutar la intervención gubernamental.
Los recursos provienen del presupuesto, la
tecnología disponible, el personal, los elementos materiales. Aunque la organización de los
recursos es adecuada, según la revisión de los documentos de programa y las
consideraciones de los evaluadores puede destacarse que algunos aspectos restan
dinamismo al sistema y pueden generar fricciones en su funcionamiento.
El programa descubre las necesidades del grupo atendido en la unidad de trabajo. Es
decir, trabaja muy de cerca con la realidad de dicho grupo y, por lo tanto, tiene el pulso
de la situación y puede concertar con los participantes. De tal manera, este insumo parece
satisfactorio.
Los recursos financieros del programa son esenciales para su operación y debe contarse
con un presupuesto suficiente para cumplir con la cobertura de las acciones dirigidas a la
población objetivo; además, la gestión debe ser eficiente. La situación del programa es
que se ha ido recortando el presupuesto en cada ejercicio, lo que limita la capacidad de
cubrir los objetivos. En cuanto a la gestión del presupuesto se advierte que el tiempo de
aprobación provoca restricciones en la forma en que se aplica y tiende a aplicar los
recursos en proyectos más inmediatos y no en aquellos que sean prioritarios para la
población atendida. El recurso va liberándose cuando el ejercicio ya está avanzado y las
delegaciones estatales deben aplicarlo a modo de alcanzar sus metas físicas y financieras
al final del periodo.
Sin embargo, estos aspectos pueden considerarse como restricciones estructurales ya que
no provienen del propio programa en tanto sistema, aunque afectan de modo adverso su
organización.
En términos de recursos humanos, las figuras creadas para ejecutarlo son adecuadas.
Existen operadores a escala central que dirigen las tareas de las delegaciones estatales;
entre ellos se cuenta con el personal encargado de validar los procesos de investigación
14
Los tipos usuales del medio externo son: demandas, presiones sociales, oportunidades, restricciones y
recursos. Ver De Faria Mello, Desarrollo Organizacional Enfoque Integral, México, 2001. p. 13
eri s.c.
29
(diagnósticos situacionales), de supervisar los proyectos de promoción social y de los
sistemas de información. Existe comunicación con el personal en los estados y
colaboración para operar el programa de acuerdo a los criterios previamente establecidos.
Los organigramas de los estados son muy diversos y no están estandarizados. Eso
obedece a que cada una de las delegaciones tiene atribuciones para ordenar sus
actividades y repartir las tareas entre los operadores de la delegación.
Aunque en el
diseño del programa los recursos humanos son los adecuados, los estudios de campo
aplicados en las evaluaciones hechas entre 2001 y 2004 ponen de relieve la presión que
existe sobre el personal que opera el programa para el promotor social.
El programa cuenta con la tecnología de información del sector público a nivel federal. La
calidad de estos recursos es adecuada para la operación del programa. En 2003 y 2004 se
implementaron dos sistemas de información que permiten el seguimiento y monitoreo del
avance de los proyectos de capital físico y capital humano (promoción social). Esto ha
beneficiado las tareas de control, aunque exige una especialización del trabajo para el
personal a nivel estatal y central.
La disponibilidad de recursos materiales depende del presupuesto asignado que a partir de
2002 está en la administración de la delegación de SEDESOL a escala local. En términos
de diseño del programa esto debería facilitar la disposición de dichos recursos, ya que
dependen de una estructura cercana y consciente de la problemática local15.
La organización del programa abarca las actividades, métodos y procedimientos a seguir
en la atención del grupo objetivo y están claramente definidos en documentos tales como
las reglas de operación, los manuales de promoción social, estrategias de promoción,
metodología del diagnóstico general-regional, Programa Intersectorial de Atención a
Jornaleros Agrícolas, Modelo de Capacitación, Organización Social, Catálogo de proyectos
y acciones, Guía del promotor y el jornalero, Manual de proyectos de capital físico,
Programa de Inversión 2002-2006 JORNALEROS. En ellos se destaca cómo se inicia el
15
Sin embargo existen algunas evidencias de que a partir de los recursos presupuestales y las
administraciones locales del mismo, la ministración de recursos materiales es más lenta y restrictiva a partir
de la descentralización.
30
eri s.c.
proceso (con los procesos de investigación de detección de necesidades), cual es la forma
de capacitar al jornalero, organizarlo en comités, lograr la participación de las instancias
competentes y del productor y, finalmente, los métodos a seguir para aplicar un proyecto
de infraestructura física o de promoción social. La atención al grupo lleva un proceso
minucioso que se señala en todas las evaluaciones hechas entre 2001 y 2004.
Las soluciones planteadas a las necesidades detectadas por el grupo tienden a ser las
adecuadas, ya que se enmarcan en procesos minuciosos de investigación, organización
social y concertación con los actores participantes.
La forma de medir los resultados del programa queda establecida con metas de cobertura
y focalización, además del cumplimiento de metas físicas y financieras. Las estructuras de
información permiten llevar un registro adecuado de los resultados por periodos.
Sin
embargo, en la metodología de evaluación de programas sociales, los resultados se
entienden como el impacto (cambio en las condiciones de vida o bienestar) de la
población atendida. Se recomienda considerar indicadores de resultados con grupo testigo
cuando se aplique la encuesta que el programa realiza anualmente, e incorporarlo a las
bases de datos con las que se cuenta.
Para aclarar el marco lógico con el que opera el programa, se elaboró la matriz por
componentes con una serie de indicadores para el monitoreo. No se elaboró una matriz
por actividades porque la variedad de acciones es muy grande y difiere en cada entidad
federativa.
Cada una de las actividades describe la forma en que los procesos se suceden para
cumplir con los objetivos específicos del programa. El esquema de operación parte de una
activa red de promotores sociales que representan el factor dinámico de los diversos
procesos.
Es importante el registro de las iniciativas de gestión que tengan los
promotores y todos los operadores del programa. Se incluyen indicadores de cobertura,
operación, y resultados. Los de producto no podrían determinarse dada la heterogeneidad
de la información y la falta de datos sobre costos de proceso.
eri s.c.
31
Para atender de modo integral a los jornaleros, los proyectos del PAJA se desarrollan en
tres vertientes: desarrollo de oportunidades, desarrollo de patrimonio y ampliación de
capacidades. Las acciones y proyectos pueden ser de capital humano y de capital físico.
Lo anterior se conduce en seis ámbitos de atención: vivienda y saneamiento ambiental;
alimentación y abasto; salud y seguridad social; educación, cultura y recreación; empleo,
capacitación y productividad,
así como
procuración de justicia. Los instrumentos
estratégicos utilizados por el programa son: investigación, promoción social, coordinación
y concertación social, además, programas y proyectos. La organización de los recursos se
encamina al mejoramiento de las condiciones de vida del grupo atendido de una forma
multidimensional.
Ámbitos
Vivienda y saneamiento ambiental
Alimentación y abasto
Salud y seguridad social
Educación, cultura y recreación
Empleo, capacitación y productividad
Procuración de justicia
Promoción social
Fuente: SIIBSO
La matriz por componentes permite dar seguimiento a cada actividad. En ella se resalta la
importancia de la promoción y organización social para atender a los jornaleros. En
cambio, una matriz por actividades resultaría en un cuadro difícil de manejar, debido a la
variedad de acciones posibles en función de las características tan heterogéneas en las
condiciones de vida del grupo y de las condiciones de producción. Lo anterior no indica
que haya una dispersión injustificada en la clase de proyectos puestos en marcha para
atender al
particulares16
grupo, sino que cada delegación estatal descubre las necesidades
y
las
somete
a
16
la
consideración
centralizada.
Se han llevado avances significativos en lo que se refiere al registro de las acciones, lo que ha permitido
acotar y estandarizar un poco más los tipos de apoyo. Ver entrevista a Jorge García Hidalgo
32
eri s.c.
Cuadro 2
Matriz de Marco Lógico por Componentes
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
Promover y coordinar la participación de instancias públicas,
organismos sociales y privados, nacionales e internacionales, en la
generación de condiciones que permitan a los jornaleros agrícolas
lograr niveles adecuados de bienestar social, mediante programas,
proyectos y acciones de carácter integral.
Componente 1 PROMOVER Y COORDINAR PARTE DE
INSTANCIAS PÚBLICAS
Actividad 1.1
Convocatoria a las instituciones participantes
Actividad 1.2
Convocatoria a los beneficiarios participantes (jornaleros,
productores)
Actividad 1.3
Planeación, presentación y aprobación de los proyectos
presentados
Actividad 1.4
Monitorización de los proyectos (mensual)
Actividad 1.5
Supervisión de la realización de los proyectos
Actividad 1.5
Entrega final de proyectos
Impulsar la organización social de los jornaleros agrícolas,
para detectar sus necesidades y demandas, así como para
la ejecución de programas, proyectos y acciones.
Componente 2 ORGANIZACIÓN SOCIAL
Actividad 1.1
Convocatoria a los jornaleros
Actividad 2.1
Capacitación de los jornaleros
Actividad 2.3
Promover e impulsar la participación corresponsable de los
productores agrícolas en la realización de programas, proyectos y
acciones que mejoren las condiciones de vida de los jornaleros
agrícolas – y de sus familias.
Componente 3 PROMOVER E IMPULSAR LA
PARTICIPACIÓN DE PRODUCTORES
Actividad 3.1
Convocatoria a los productores participantes
Actividad 3.2
Organización de los jornaleros
Actividad 3.3
Organización de los jornaleros
Microplaneación Operativa
Actividad 2.4
Formación del comité de jornaleros
Actividad 3.4
Presentación de los proyectos
Actividad 3.5
Aprobación de los proyectos
Actividad 3.6
Monitorización de los proyectos (mensual)
Indicadores
No. De Proyectos en colaboración (anual)
No. De jornaleros convocados
No. De productores convocados (anual)
No. De beneficiarios de los proyectos en colaboración (anual)
No. De jornaleros capacitados
No. De productores participantes/ convocados (anual)
No. De proyectos aprobados/ presentados (anual)
No. De comités de jornaleros en el estado
Grado de avance de los proyectos (mensual)
No. De jornaleros atendidos en proyectos con participación de
productores (anual)
No. De proyectos presentados (anual)
No. De proyectos entregados a tiempo/ numero de proyectos total
No. De proyectos aprobados/ presentados (anual)
Grado de avance de los proyectos con participación dE
productores (mensual)
eri s.c.
33
Matriz de Marco Lógico por Componentes
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas (2)
Coordinar la participación interinstitucional en proyectos social y económicamente viables,
que favorezcan el desarrollo de capacidades y oportunidades, equidad, arraigo de la
Atender a los grupos más vulnerables de la población jornalera agrícola: mujeres, niñas,
población jornalera en sus comunidades de origen, así como mejoramiento de las
niños, adultos mayores y personas con discapacidad
condiciones generales de migración y de trabajo.
Componente 4 COORDINAR LA PARTICIPACIÓN INTERINSTITUCIONAL EN Componente 5 ATENDER A LOS GRUPOS MÁS VULNERABLES DE LA
PROYECTOS QUE FAVOREZCAN EL DESARROLLO DE CAPACIDADES
POBLACIÓN JORNALERA AGRÍCOLA
Actividad 4.1
Actividad 5.1
Convocatoria a las instituciones
Convocatoria a las instituciones y/o productores
Actividad 4.2
Actividad 5.2
Organización de los jornaleros
Organización de los jornaleros
Actividad 4.3
Actividad 5.3
Microplaneación Operativa
Microplaneación Operativa
Actividad 4.4
Presentación de los proyectos
Actividad 4.5
Aprobación de los proyectos
Actividad 4.6
Monitorización de los proyectos (mensual)
Actividad 5.4
Presentación de los proyectos
Actividad 5.5
Aprobación de los proyectos
Actividad 5.6
Monitorización de los proyectos (mensual)
Indicadores
No. de convocatorias hechas a las instituciones para la atención de grupos más
vulnerables de la población jornalera
No. de convocatorias exitosas las instituciones para la atención de grupos más
No. de convocatorias exitosas (anual)
vulnerables de la población jornalera
No. de jornaleros beneficiados por proyectos dirigidos a grupos más vulnerables de la
No. de jornaleros beneficiarios en proyectos de desarrollo de capacidades (anual)
población jornalera
No. de proyectos presentados (anual)
No. de proyectos presentados (anual)
No. de convocatorias hechas a las instituciones (anual)
No. de proyectos aprobados/presentados (anual)
No. de proyectos aprobados/presentados (anual)
Grado de avance de los proyectos (mensual)
Fuente: Elaboración propia con base en la metodología de la UNESCO
34
eri s.c.
1. 3 Evolución en el diseño del PAJA
Las reglas de operación se modificaron en 2002 y 2003. En la evaluación de 2004 se
incluyó un análisis detallado de los principales cambios. Se utilizó este formato para
hacer el presente análisis.
Comentario general.
Las reglas de operación en 2003 son más específicas en la
definición de la población atendida (focalización), también en lo que se refiere a la
participación de los productores (coparticipación), se definen las obligaciones de las
delegaciones estatales de SEDESOL y se menciona el ejercicio de evaluación externa
que se hará cada año.
Para realizar un análisis más preciso del marco legal que regula el programa,
principalmente a través de sus Reglas de Operación fue necesario establecer un punto
de comparación con respecto a las del ejercicio fiscal 2002.
En las R.O. del 2002 se atendía a población eminentemente jornalera (migrantes,
locales y asentados) y en 2003 sólo a población jornalera (migrante y local), lo que
mejora la focalización del programa.
En los apoyos de agua potable, en 2002 sólo se considera a las zonas de atracción
y en 2003 se considera, además, las zonas de expulsión, mejorando la cobertura
del programa.
En el 2002 se daban becas económicas y en especie y en 2003 sólo son en
especie. En el análisis cualitativo de 2004 se detectó que el cambió fue hecho
porque el jornalero jefe de familia no utilizaba el apoyo para las necesidades
escolares de los niños. Por eso el apoyo se da en especie (despensa para los
CAEIs o uniformes, cuadernos, etc.) para asegurar que el apoyo becas llegue a los
niños. Este cambio operativo fue benéfico.
Durante el proceso migratorio en 2003 se apoyó a jornaleros agrícolas y familiares
acompañantes que sufrieran algún percance. La evaluación de 2004 se enfocó
principalmente en zonas de atracción y expulsión. Las zonas intermedias pueden
ser sujetas a próximas evaluaciones.
eri s.c.
35
En cuanto a elegibilidad en 2003, en las entidades federativas de atracción se
cambio el término de inmigrante por migrante y locales. En las zonas de carácter
intermedio se cambio el de jornaleros inmigrantes y emigrantes por jornaleros
migrantes y locales. Se considera que el mayor grado de definición mejora la
focalización y el diseño del programa.
En las RO de 2003 se establece como requisito que el grupo de jornaleros
agrícolas a atender en una unidad de trabajo tenga condiciones de pobreza, y que
sean jefes o jefas de familia. En cambio, en 2002 se necesitaba que el grupo a
atender tuviera condiciones de extrema pobreza, se daba prioridad a las familias
con tradición migratoria y que fueran preferentemente jefes de familia. Esto
mejoró la focalización pues el jornalero se define como trabajador en labores
agrícolas independientemente de si es migrante o local. También era más difícil
determinar qué era encontrarse en pobreza extrema dada la vida de los jornaleros
en promedio.
En 2002, el PAJA no tomaba en cuenta en zonas de atracción el “compromiso por
escrito de parte del productor de participar económicamente y brindar apoyo a las
labores de promoción social que se impulsen en beneficio de sus trabajadores y
trabajadoras”. Se considera que la implementación de esta medida operativa
mejora y define el nivel de corresponsabilidad que debe asumir el productor. Se
verificó en campo, que esta obligatoriedad institucionaliza el vínculo, dándole
mayor claridad y operatividad a los acuerdos. Las percepciones de los productores
hacia las labores del PAJA fueron muy positivas.
Se considera que la
implementación de esta mejora operativa fue exitosa.
En las RO de 2003 se especifican las obligaciones que tienen las Delegaciones
Federales de la SEDESOL. También se mencionaba que la SEDESOL realizara al 30
de septiembre una evaluación del avance de acciones. Incluir de manera explícita
las atribuciones de las delegaciones da mayor claridad al proceso de toma de
decisiones y de obligaciones y rendición de cuentas. Queda bastante claro para
2004 que las delegaciones se ocupan de lo administrativo y las oficinas centrales
del programa de lo normativo. Esta medida operativa fue exitosa.
En lo que
respecta a la evaluación del avance de acciones significa una evolución en lo que
36
eri s.c.
se refiere a monitoreo de la gestión que debe quedar clara en los documentos del
programa.
Los cambios registrados por las reglas de operación se consideran adecuados para
mejorar los aspectos de focalización, cobertura, operación y resultados. La evolución
del diseño del programa fue verificada en campo en el año de 2004. Se observó una
notoria diferencia entre la operación en 2001 y 2004, encontrándose más definido el
programa en todos sus componentes y los resultados obtenidos.
Conclusiones del análisis de diseño
De acuerdo al meta-análisis de diseño se puede señalar lo siguiente:
El diseño del programa responde a la problemática que se enfrenta de manera
adecuada. La pobreza que padece el jornalero, caracterizada por la carencia de capital
físico y humano, es atendida con una estrategia multidimensional y los resultados
pueden verificarse, sobre todo, en los jornaleros locales.
La lógica causativa cumple con los objetivos de la estrategia general de la política
social.
Los componentes cuentan en general, desde un punto de vista lógico, con los
elementos necesarios para llevar a cabo sus tareas. Existen, sin embargo, restricciones
en el aspecto financiero (en los montos y los tiempos de aprobación) que provocan
una rigidez en la disponibilidad de los recursos humanos y materiales para la atención
del grupo.
La descentralización llevada a cabo en 2003 significó un avance en las atribuciones que
debe tener cada delegación para atender al grupo en su lugar de origen.
La implementación del monitoreo mensual del programa por medio del Sistema
Integral de Información de los Programas Sociales son SIIPSO y del Sistema de
Informática Básica de Control e Información (SIBCI) ha mejorado la sistematización y
el control, y permite obtener información valiosa para evaluar los resultados.
eri s.c.
37
Los documentos del programa describen minuciosamente los procesos necesarios para
llevar a cabo los diversos proyectos del programa.
Sólo las primeras evaluaciones aportaron elementos para hacer modificaciones en RO.
Eso se debe a que las conclusiones obtenidas por las evaluaciones externas, dadas las
condiciones en las que se han llevado a cabo, no han permitido emitir
recomendaciones operativamente viables.
Los cambios en las RO han permitido mejorar el funcionamiento del programa en
términos de focalización, cobertura y operación, con lo que a partir de ellos el diseño
muestra una evolución favorable.
Los operadores del programa atribuyen los cambios en RO a su propia experiencia y
aplicación del programa, más que a las recomendaciones de los evaluadores externos.
Debe revisarse la composición de las asignaciones por proyectos, ya que es necesario
abarcar los ámbitos de acción en todos sus componentes, es decir, no descuidar el
desarrollo de capacidades al mismo tiempo que dotar de infraestructura física al
jornalero. Eso redundará en una atención más integral de acuerdo con las
recomendaciones de organismos internacionales como el Banco Mundial.
Debe aumentarse el presupuesto destinado a proyectos que acumulen el capital
humano del jornalero y los capacite para participar en mercados alternativos al
agrícola.
Fortalezas del diseño del PAJA
El programa muestra una lógica causativa adecuada para la atención del grupo
objetivo, cuya característica es la pobreza extrema.
El marco lógico del programa permite alcanzar resultados positivos ya que sus
componentes están debidamente organizados y sus actividades bien definidas. Los
cambios en las reglas de operación han permitido mejorar el marco institucional para
el funcionamiento del programa, con el aumento de la cobertura, la mayor focalización
y más eficiente operación.
38
eri s.c.
En general, las evaluaciones de 2001 a 2004 señalan lo adecuado del programa para la
atención del grupo. Solamente se presenta discrepancia en alguna de ellas que señala
que el programa debe salir de las zonas de expulsión. Sin embargo, se considera que
debe estar donde se encuentra la población jornalera abarcando también a la subpoblación más vulnerable, que son los niños, las mujeres y los ancianos, quienes
regularmente permanecen en los lugares de expulsión.
La implementación de los sistemas de información ha permitido un mayor control del
avance de los proyectos y permite el monitoreo y la evaluación de los resultados
Retos
Reto
Aunque existe el cumplimiento a la norma con la existencia de un padrón de
beneficiarios (listado de obras y cuantificación del número de beneficiarios) sería
deseable instrumentar uno que incluyera los nombres de los beneficiarios.
Recomendación
Planear la mejor forma de elaborar un padrón de beneficiarios del programa
identificando su condición de migrantes o locales en colaboración con los encargados
de padrones de la Secretaría
Reto
No existe una relación entre los indicadores de gestión que se recaban trimestralmente
y el marco lógico del programa. Hace falta definir los indicadores para monitorear la
operación, resultados y percepción de los beneficiarios para el rediseño de las
acciones.
eri s.c.
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Recomendación
El programa debe revisar y planear la construcción de un esquema de indicadores que
considere útil y que permita dar seguimiento a la gestión de acuerdo a una
metodología de marco lógico como la propuesta en la “Matriz por componentes del
programa”.
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eri s.c.