Documento 3435659

Universidad Autónoma Chapingo
Evaluación del PAJA 2006
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INTRODUCCIÓN
El presente documento integra la evaluación 2006 del Programa de
Atención a Jornaleros Agrícolas (PAJA) de la Secretaría de Desarrollo Social
(Sedesol). Esta evaluación fue realizada por la Universidad autónoma
Chapingo a través del departamento de Sociología Rural, entre los meses de
julio y diciembre del año 2006.
La investigación tuvo una fase de gabinete para estudiar los documentos
del programa, la normatividad y la información estadística. La otra etapa fue el
trabajo de campo, conformado por entrevistas a funcionarios de oficinas
centrales y de las delegaciones estatales; además de la aplicación de dos
cuestionarios a 52 representantes de igual número de proyectos y a 407
beneficiarios de los mismos. Los cuestionarios fueron aplicados por estudiantes
de agronomía de la UACh en 23 municipios de seis entidades federativas: San
Luis Potosí, Puebla, Hidalgo, Veracruz, Guerrero y Morelos.
Como parte de la metodología se cubrieron zonas de expulsión de mano
de obra jornalera mediante una muestra proporcionada por la propia
dependencia. Debido a factores ajenos al trabajo y desempeño humano, no fue
posible visitar algunos de los proyectos programados. Lo anterior fue motivado
principalmente por condiciones climáticas pues las abundantes lluvias
presentadas principalmente en los meses de septiembre y octubre, afectaron
notoriamente los caminos y terracerías, haciendo difícil el acceso a las
localidades.
La movilidad de los jornaleros, que los lleva a realizar amplios circuitos
migratorios en busca de trabajo a lo largo del año, fue otro de los factores que
impidieron la aplicación de algunos instrumentos de trabajo.
Parte importante para la realización exitosa del trabajo, fue el apoyo de
los Promotores y Coordinadores del Programa, quienes gentilmente atendieron
nuestras peticiones y auxiliaron al personal de campo de la Universidad, ya sea
como interpretes, guías de campo o interlocutores; llegando en algunos casos
a facilitar las instalaciones de las Unidades de Servicios Integrales para dormir
y asearnos. Excepto en algunos pocos casos, la colaboración del personal de
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campo del Programa fue de verdad invaluable, a todos ellos nuestro
agradecimiento.
El objetivo general de la evaluación fue analizar el diseño, focalización,
cobertura, operación, resultados (beneficios económicos y sociales) y
percepción de los beneficiarios del Programa de Atención a Jornaleros
Agrícolas, además de identificar las fortalezas y retos en cada área, y proponer
alternativas para mejorar el desempeño del Programa.
Los objetivos específicos fueron:
a. Evaluar el diseño del Programa, particularmente su lógica vertical y
horizontal conforme a lo establecido su Marco Lógico.
b. Evaluar la cobertura y focalización del Programa en el periodo 2002-2006,
utilizando la información al cierre de los ejercicios correspondientes.
c. Evaluar la operación del Programa verificando el cumplimiento de las
Reglas de Operación y de las metas físicas, financieras y de resultados en
el año 2006.
d. Evaluar los resultados (beneficios económicos y sociales) del Programa con
base en los indicadores identificados en el marco lógico del mismo.
e. Evaluar la percepción de los actores clave sobre la operación y los
resultados del Programa.
Las reglas de operación vigentes (2006) no hacen referencia a la
situación inicial que da origen al Programa; mientras que en el Árbol de
Problemas para integrar el Marco Lógico, establece que el problema que da
origen a la atención de los jornaleros agrícolas es la “Situación de pobreza
(alimentaria o extrema) de los jornaleros agrícolas”.
Sin embargo, resultaría totalmente falso plantear que el programa
desconoce la situación inicial o ignora las características de la población
potencial y objetivo; por el contrario, en otros documentos existe un
excelente análisis de la problemática de los jornaleros y un profundo
conocimiento de este grupo social. En general se coincide con la apreciación
de la situación que da origen y agrava el problema; sin embargo, existe un
elemento importantísimo que el programa toca de manera muy cuidadosa:
los bajísimos salarios de los jornaleros agrícolas, sus deplorables
condiciones de trabajo y la constante violación a sus derechos laborales. No
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se trate de que el Programa sustituya a las autoridades laborales sino que,
justamente en su ámbito de competencia, contribuya a mejorar dichas
condiciones laborales.
Si bien en general la población potencial está bien definida, la población
objetivo está deficientemente determinada en términos geográficos; no así en
lo que se refiere a seleccionar al grupo de jornaleros agrícolas a atender dentro
de una unidad de trabajo, la que está bien determinada. El problema está en
que el programa no opera en algunos estados con alta presencia de jornaleros
agrícolas, como Chiapas, Tabasco, estado de México y Guanajuato;
estableciéndose que se dará atención a la población jornalera ubicada dentro
de la “Cobertura del Programa (18 entidades federativas)”, sin que exista una
clara explicación del porqué el programa opera sólo en esos estados. Esta
situación parece obedecer a la propia dinámica histórica del programa, a
cuestiones de carencia de presupuesto, a deficiencias de personal capacitado y
a la existencia de conflictos locales.
Para la definición de la población potencial y objetivo no se tomó en
cuenta las diferentas entre hombres y mujeres y, por tanto, no existen acciones
diferenciadas que brinden mayor protección y tiendan a sacar a las mujeres de
su atraso, opresión, acoso y todavía mayor marginación en relación con los
jornaleros varones.
Lo anterior no niega la existencia de acciones para mejorar las
condiciones de las mujeres como por ejemplo: guarderías, ludotecas,
comedores, cocinas populares, servicios complementarios en albergues
(lavaderos, estufas, tomas de agua, etc.), proyectos de abasto, etcétera.
Aunque este tipo de proyectos tienen una perspectiva familiar, en los hechos
modifican las condiciones de las mujeres jornaleras, puesto que en ellas recaen
diversas actividades que con estos proyectos se ven favorecidas.
El otro elemento del diseño es que la población objetivo es muy amplia y
los recursos limitados. Aquí se confunde a los jornaleros en su carácter de
habitantes de una zona de alta o muy alta marginalidad, para los cuales existen
diversos programas, y al jornalero agrícola como un trabajador vulnerable
sujeto, por tanto, a determinados apoyos en su calidad de asalariado rural. Por
lo que la propuesta es que el programa se centre fundamentalmente en las
zonas de atracción, limitando su actuación, en dichas zonas, a facilitar el
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tránsito migratorio y propiciar una mejor contratación. Que las familias
jornaleras queden al margen de otros programas, como por ejemplo
“Oportunidades”, por su movilidad y la temporalidad en el empleo, debe llevar a
adaptar dichos programas a las condiciones de migración y de discontinuidad
en el trabajo de los jornaleros.
El PAJA atiende año con año a un número considerable de peones
agrícolas, su cobertura actual alcanza a poco más de 10 % de los jornaleros
del país, lo que de acuerdo con el presupuesto asignado es satisfactorio pues,
además de los apoyos que otorga, tiene que mantener a su estructura
operativa territorial nacional.
La cobertura del programa, aun respondiendo a los criterios de marginalidad,
no alcanza sectores de población potencialmente jornalera, dejando fuera de
su radio de atención entidades que presentan características particulares como
la existencia de municipios con bajos niveles de marginación pero con
localidades altamente marginadas. Tal es el caso del estado de México y
Tabasco; o viceversa: mientras algunas entidades no presentan un número
importante de localidades con alta y muy alta marginación, en el nivel municipal
cuentan con porcentajes que las hacen ver como muy marginadas: Chiapas,
Guanajuato, Querétaro y Campeche.
De hecho, Guanajuato y Querétaro presentan porcentajes importantes
en localidades y municipios con elevado grado de marginación y actualmente
no forman parte de la cobertura del Programa.
Si al examen anterior se le añade lo relativo a la fuerza de trabajo
agrícola de peones y jornaleros existente en las distintas entidades del país, se
tiene que Tabasco, Querétaro, Guanajuato, estado de México, Chiapas y
Campeche, deben ser consideradas para integrarse al Programa.
El Programa opera tanto en zonas de atracción como de expulsión de
mano de obra agrícola, atendiendo tanto a jornaleros migrantes como locales.
La cobertura, a pesar de los escasos recursos económicos con los que cuenta
el PAJA es adecuada, pero se requiere ampliar la capacidad operativa y
presupuestal del Programa, pues, según lo indican la experiencia de campo y
la programación de metas por ámbito de acción, gran parte de los recursos se
destinan a vivienda y saneamiento ambiental por carecer de personal suficiente
que maneje, por ejemplo, proyectos de empleo o capacitación.
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En términos generales, es posible decir que la focalización de los
recursos ha ido orientándose de tal manera que se priorizan entidades
expulsoras con fuerte presencia de población jornalera. En el transcurso de tres
años, de acuerdo con los datos que se han analizado, entidades que recibían
recursos importantes, han visto disminuir los presupuestos autorizados,
mientras que la población que atienden no aumenta; por el contrario, están
aquellas entidades con población jornalera migrante y elevados índices de
marginalidad que duplicaron o triplicaron los recursos autorizados en un lapso
de dos años; ejemplo de esto son Puebla, Oaxaca y Veracruz.
Por lo que respecta a los proyectos productivos apoyados por el PAJA no
son sostenibles financiera y físicamente; siendo las principales limitantes para la
sostenibilidad de los proyectos apoyados por el Programa que son agropecuarios,
dirigidos a población migrante, en las peores zonas agrícolas del país y con
productores carentes del medio de producción principal: la tierra.
El Programa ha impactado de manera positiva a la población jornalera en
las áreas siguientes: mejoramiento de las condiciones de vivienda, combate de la
pobreza patrimonial, mejor nivel nutricional en la alimentación, capacitación,
vivienda, incluso salud y educación.
En conclusión se puede señalar que, en términos generales se trata de
un programa bien diseñado, con impactos muy precisos en la población
objetivo y con una enorme ventaja en su concepción, que consiste en buscar
apoyos de otros niveles de gobierno, de los productores y sus asociaciones,
de organizaciones no gubernamentales y de organismos internacionales,
para apoyar a los jornaleros lo que potencia los recursos del programa.
Para mejorar la cobertura y operación del PAJA las recomendaciones
más importantes son:
1.
Que se incorporen al Programa los estados de Chiapas, Guanajuato y
Querétaro, Campeche y Tabasco.
2.
Que el programa enfoque primordialmente su atención en los estados
receptores de mano de obra y que sus acciones en los estados
expulsores se concentren en el tránsito migratorio.
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3.
Que se incorpore el enfoque de género al programa, diseñando
políticas que contribuyan a disminuir la desigualdad económica y social
de las jornaleras.
4.
Que se considere a los peones indígenas como grupo vulnerable al
interior del sector de los jornaleros agrícolas.
5.
Que el programa se relacione más estrechamente con la Secretaría del
Trabajo y Previsión Social para promover la defensa de los derechos
laborales de los jornaleros agrícolas.
6.
Que se incremente el presupuesto y el personal asignados al
Programa.
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