EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA HÁBITAT 2005 EVALUACIÓN DE FOCALIZACIÓN, COBERTURA Y OPERACIÓN

EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA HÁBITAT
2005
EVALUACIÓN DE FOCALIZACIÓN, COBERTURA Y OPERACIÓN
(SEGUIMIENTO DE METAS FÍSICAS, FINANCIERAS Y DE RESULTADO)
Síntesis Ejecutiva
ABRIL DE 2006
El Colegio
de la Frontera
Norte
Evaluación Externa del Programa Hábitat 2005
PARTICIPANTES
Investigadores responsables:
Dr. Jorge Santibáñez Romellón
Dem. Rodolfo Corona Vásquez
Coordinación General:
Dr. José Alejandro García Galván
Lic. Víctor Barraza Jiménez
Procesamiento, redacción e integración del Informe:
Dr. José Alejandro García Galván
Dra. Virginia Ilescas Vela
Lic. Francisco Barraza Jiménez
Mtro. Eduardo González Fagoaga
Mtra. Ruth Beatriz Rodríguez Maciel
Mtra. Ana Elizabeth Jardón Hernández
Mtra. María Arcelia Serrano Vargas
Mtro. Giovanni Macías Suárez
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Evaluación Externa del Programa Hábitat 2005
Síntesis Ejecutiva
Hábitat es concebido como un programa para ejercerse en el marco de la concurrencia de
los tres órdenes de gobierno, el cual ratifica en sus principios y lineamientos tanto la
política social, como la de desarrollo urbano y ordenamiento territorial. Ello representa
un acierto y un reto del Programa. Finalmente, son los gobiernos locales y las
comunidades quienes deben ejecutar la gestión de sus problemas sociales y urbanos.
Hábitat parte del diagnóstico sobre la pobreza y la localización mayoritaria de grupos de
personas pobres en las ciudades y zonas metropolitanas del país -de acuerdo a tales
indicadores, el 42% de la población urbana y el 35% de los hogares urbanos del país se
encuentran en condición de pobreza patrimonial-, lo cual le permite implementar el
conjunto de mecanismos e instrumentos necesarios para garantizar su aplicación sin
sesgo. Sin embargo, es necesario mantener un sistema de vigilancia del cumplimiento de
los compromisos en forma, fondo y tiempo, que elimine la posibilidad de la utilización
del programa en función de intereses particulares de grupos locales que no reflejen los
intereses de la comunidad o que pueden pervertir la ejecución de las acciones.
Dentro del Programa destaca de manera importante el lugar que se otorga a las mujeres
Jefas de Familia, que fungen como cabezas de un amplio número de hogares en el país,
dando con ello una prioridad a la dimensión de género y ciclo de vida, buscando la
equidad en las oportunidades de servicio y acceso al mercado de trabajo entre hombres y
mujeres. Adicionalmente, Hábitat establece como alta prioridad la constitución de
reservas urbanas de suelo en orden de satisfacer la demanda futura de los asentamientos
humanos en el medio urbano, y en respuesta a la intensa competencia por los usos del
suelo, especulación y falta de compromiso por ampliar los equipamientos y servicios que
experimentan las ciudades y zonas metropolitanas.
Este esfuerzo se orienta principalmente al apoyo de los gobiernos locales para ofrecer
suelo a precios accesibles en beneficio de las familias en condición de pobreza
patrimonial; así como incidir sobre la planeación de un ordenamiento territorial. Empero,
resulta deseable que las legislaciones estatales se actualicen hacia el apuntalamiento de la
instrumentación de acciones a favor de la población en condición de pobreza y
vulnerabilidad en las zonas urbanas, no necesariamente bajo la tesitura planteada por el
programa, sino en términos del reconocimiento de la imperiosa necesidad de atender a
este grupo poblacional dadas sus implicaciones en materia de ordenamiento territorial y
el desarrollo de las localidades.
El reto principal de Hábitat tiene que ver con establecer bases sólidas para generar o
activar mecanismos de ingreso derivados de la actividad productiva, distintos a los de la
asistencia social, como medio de superación de la pobreza a mediano y largo plazo,
actuando sobre los espacios en los que esta pobreza ocurre (en su Hábitat) y derivando
beneficios para sus residentes.
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Durante el año 2003, la selección de ciudades para la cobertura del Programa se llevó a
cabo en todo el país, con ausencia de criterios regionales. En cambio, a tres años de
operación, Hábitat ha considerado el insumo de las autoridades locales y de prioridades
establecidas en los programas nacionales y estatales, lo cual constituye un avance no sólo
en la ampliación de la cobertura sino también con respecto del reconocimiento de las
diferencias en las necesidades específicas de cada región, y particularmente a los
requerimientos específicos de cada territorio en condición de pobreza urbana.
La evaluación del tercer años de operación del Programa Hábitat, permiten observar un
incremento ligeramente superior al doble de polígonos intervenidos con respecto del
primero, sin embargo esto representa menos de la tercera parte del universo potencial. El
aumento en el número de polígonos intervenidos significa una ampliación de la cobertura
del Programa ante una mayor distribución de los recursos sobre más localidades con
espacios de concentración de pobreza urbana.
Recursos financieros que se incrementaron en más de un 250 por ciento con respecto a su
inicio, lo cual se explica en gran medida por las modificaciones realizadas a las Reglas de
Operación del Programa, particularmente en la incorporación para el 2004 de localidades
de más de 15 mil habitantes a través de la Vertiente Fronteriza, a diferencia del criterio
establecido en el 2003 en donde se consideraba la actuación del Programa sólo para
ciudades con población mayor a los 100 mil habitantes.
Respecto a la eficiencia de los instrumentos de focalización establecidos por el programa,
se observó una considerable concentración de recursos dispuestos sobre los polígonos de
atención localizados en espacios urbanos calificados con grado alto y muy alto de
marginación. Es decir, ocho de cada diez pesos fueron invertidos dentro de dichos
espacios, lo que proporciona una validación significativa de los mecanismos establecidos
para la orientación adecuada y eficiente de los recursos.
Pese a que comparativamente entre los ejercicios presupuestales del 2003 al 2005 del
Programa se puede apreciar una disminución porcentual de los recursos asignados en
polígonos de actuación con grado muy alto de marginación, dicho efecto se explica en
gran parte por el incremento considerable de las localidades incorporadas en las acciones
del presente año. Sin embargo, en forma conjunta con los recursos dispuestos para
polígonos ubicados en nivel alto de marginación, se aprecia un incremento real
ligeramente superior al doble con respecto al monto de los recursos financieros
asignados.
Si consideramos el número de hogares residentes dentro de los polígonos atendidos en el
2005 en forma conjunta, se observa un incremento por encima del 300 por ciento en la
cobertura de los hogares beneficiados con respecto del 2003, lo cual fortalece aún más la
apreciación de la eficiencia no sólo de los instrumentos de focalización, sino también de
los mecanismos dispuestos para la implementación de las acciones.
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Respecto a la estructura de la inversión asignada para cada ejercicio presupuestal se
observa que en términos generales prevalece como prioridad de las autoridades locales, la
orientación de los recursos hacia las acciones comprendidas dentro de la modalidad de
Mejoramiento del Barrio (lo cual guarda congruencia con el enunciado de que es el
polígono el espacio de acción).
Pese a los logros alcanzados en los primeros tres años de actuación del Programa Hábitat,
resulta importante impulsar el fortalecimiento de los gobiernos locales para la operación
del Programa, para permitir un mejor seguimiento a las acciones y procesos. Asimismo,
es importante enriquecer el concepto de pobreza patrimonial y hacer explícita la manera
de actualizar el criterio de ingreso.
Resulta indispensable dar mayor impulso al desarrollo institucional de la instancia de
gestión de los gobiernos locales, a fin de reducir la brecha de las capacidades
diferenciales de los ayuntamientos para la detección de las necesidades prioritarias y la
instrumentación de las acciones, con apego a los principios de equidad e inclusión que
estructuran la operación de Hábitat, permitiendo así una mayor focalización de los
beneficios hacia la población en condición de pobreza patrimonial, o bien para derivar de
manera más eficiente los resultados de las acciones a los residentes de los polígonos
donde éstas se desarrollan.
El programa no es un instrumento aislado de la política social o de la realidad nacional.
Por el contrario, aborda una problemática añeja y compleja, de carácter multidimensional
que se inserta en un marco institucional que no necesariamente responde a los retos de
operación del Programa. En esta lógica, habría que distinguir por lo menos dos aspectos
que no deben perderse de vista para lograr una adecuada lectura e interpretación de este
documento. El primero de ellos se refiere a que muchas de las afirmaciones incluidas en
el documento, que podrían ser leídas como limitaciones del Programa, en realidad son
expresiones del fenómeno de la pobreza urbana.
Tal es el caso del análisis de focalización del Programa, que no debe ser realizado
solamente a partir de los datos de hogares y personas (referente obligado en el análisis de
cualquier programa social), toda vez que el lugar de atención y desarrollo de las acciones
se refiere al espacio en donde se expresa este tipo de pobreza, misma que no ocurre en
zonas homogéneas, sino en áreas donde conviven personas con distintos grados de
pobreza junto a población no pobre y que además son áreas que tienen diversas carencias
de servicios públicos e infraestructura urbana. Esos espacios, que el programa denomina
polígonos o zonas de atención prioritaria, son aquellos a los que formalmente hablando
deberían referirse los conceptos tradicionales de focalización y cobertura.
Este programa social enfrenta un conjunto de desafíos desprendidos de la magnitud del
problema que atiende, mejorar las condiciones de vida de los hogares en situación de
pobreza urbana, en donde además los gobiernos municipales son los responsables
directos de la realización de la mayoría de obras que se desprenden de los fondos mixtos
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conformados a partir de Hábitat. Contexto que implica la necesidad de contar con sólidos
esquemas de coordinación intergubernamental e interinstitucional, así como de sistemas
de información, seguimiento y evaluación permanentes.
De ahí que resulte necesario que el Programa cuente con mecanismos que le permitan
acceder a información real y oportuna sobre el avance de las acciones realizadas, así
como una clara definición de instrumentos que permitan el establecimiento de las metas
una vez conformada la propuesta de proyectos por parte de las autoridades locales.
Un instrumento puede ser la adecuación de los reportes de de avance físico y financiero
en los formatos de control y seguimiento establecidos por los Lineamientos Específicos
del Programa, en donde se identifique la clave del polígono en donde se ejecutan las
acciones o proyectos, lo que permitiría no sólo poder dar seguimiento a las intervenciones
de cada uno de los polígonos, sino además poder reconstruir un registro histórico de las
intervenciones multianuales de los polígonos y evaluar la congruencia en la continuidad
de la ejecución de los proyectos.
Ello implicaría el establecimiento de los ajustes necesarios dentro del Sistema Integral de
Información de Programas Sociales (SIIPSO), que permita la integración de los registros
históricos de las afectaciones ocurridas en cada uno de los polígonos que integran el
universo potencial del Programa, lo cual actualmente no está considerado por el sistema.
Las principales fortalezas del programa que se desprenden de los resultados del estudio se
resumen en los siguientes puntos:
♦ Durante los tres primeros años de operación del Programa Hábitat, en promedio, 86
centavos de cada peso invertido se ha orientado a las zonas de atención prioritaria con
los mayores niveles de marginación.
♦ Los mecanismos de selección de las zonas de atención prioritaria responden en forma
congruente con los objetivos y alcances del programa, mismos que resultan
congruentes con la operación del mismo durante los tres últimos años.
♦ La focalización de la inversión durante los tres años de operación han privilegiado la
asignación de recursos en aquellas modalidades y acciones inherentes a la mejoría de
las condiciones de vida en las zonas de atención prioritaria.
♦ Al tercer año de operación, el Programa Hábitat ha duplicado en número de zonas de
atención prioritaria atendidas y cuadruplicado el número de hogares intervenidos con
respecto del primero.
♦ La atención a las zonas de atención prioritaria se ha orientado en mayor medida en las
zonas metropolitanas que concentran a la población objetivo del programa.
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♦ El impulso otorgado por el programa hacia la intervención de las zonas de atención
prioritaria en forma multianual.
♦ La evolución de las metas financieras observadas dentro de los tres años de operación
del programa, ponen de manifiesto la consolidación y maduración de los mecanismos
de control y seguimiento de los recursos del programa.
♦ La evolución de las metas físicas observadas dentro de los tres años de operación del
programa, ponen de manifiesto el alcance de las acciones del programa.
Los principales retos y recomendaciones que se desprenden del estudio son:
♦ La conformación de unidades espaciales estables y reconocidas por el programa como
las zonas de atención, dados los cambios que cada año ha observado el universo
potencial de actuación del Programa.
o Instrumentar mecanismos que permitan la homologación de criterios para el
establecimiento y definición de las zonas de atención prioritaria que integren
el universo base de actuación del Programa.
♦ Si bien se han logrado resultados importantes en cuanto a la cobertura de la población
objetivo del Programa, todavía es necesario trabajar en tratar de cubrir la mayor parte
de la población que necesita apoyo.
o Se requiere buscar mecanismos que permitan ampliar la cobertura del
programa hacia un mayor número de zonas de atención prioritaria.
♦ Si bien existe evidencia de intervenciones multianuales en zonas de intervención
prioritaria, resulta necesario que dichas intervenciones se den bajo la lógica del
impulso a la maduración de acciones.
o Se requiere el establecimiento de mecanismos de seguimiento de las acciones
a desarrollar en las zonas de atención prioritaria, que permitan dar impulso al
desarrollo comunitario de los polígonos.
♦ La presencia de comportamientos erráticos en los reportes financieros de los procesos
de operación de los recursos operados por las entidades federales, sugiere la presencia
de problemas de registro de información.
o Se requiere el establecimiento de controles y mecanismos que permitan contar
con información real y oportuna sobre el avance físico y financiero de las
acciones realizadas por el Programa.
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♦ La comprobación de los recursos al final de cada ejercicio presupuestal por parte de
las autoridades locales dentro del período evaluado, resulta ser proporcionalmente
muy bajo con respecto de los montos liberados para su ejecución.
o Se requiere el establecimiento de acciones de fortalecimiento a las autoridades
locales, particularmente en los procesos de control y operación de los recursos
que permitan el incremento de las capacidades de gestión.
♦ Resulta necesario el establecimiento de mecanismos que permitan contar con
información real y oportuna sobre el avance de las acciones realizadas por el
Programa.
o Es necesario adecuar los reportes de avance físico y financiero en los formatos
de seguimiento de los Lineamientos Específicos del Programa, para la
identificación de las claves del polígono en donde se ejecutan las acciones o
proyectos, que permitirían dar seguimiento a las intervenciones de cada uno
de los polígonos.
o Se requiere realizar los ajustes necesarios dentro del Sistema Integral de
Información de Programas Sociales (SIIPSO), que permita la integración de
los registros históricos de las afectaciones ocurridas en cada uno de los
polígonos que integran el universo potencial del Programa.
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