An lisis Cronol gico

Evaluación Externa del Programa de Abasto Rural DICONSA
Quinto Informe
Capítulo VII. Análisis Cronológico del Programa de Abasto Rural (20022006)
7. 1. Diseño del programa de abasto rural DICONSA
En el análisis cronológico del Programa (2002-2005) se indica que “el diseño actual de la mecánica
operativa del Programa está orientado de manera correcta para atender el problema de origen. Pero no
es muy claro En cuanto a los criterios para el cierre y reubicación de tiendas, que ya no sean
necesarias”.
Al respecto esta observación ya fue superada, ya que en las Reglas de Operación 2006, se tiene claro
los criterios para cierre y reubicación de tiendas comunitarias, dejando como excepción, la posibilidad de
mantener abiertas las tiendas, que aunque su población sea mayor de 2500 habitantes o su nivel de
marginación ya no sea alto o muy alto, siempre y cuando estas se hallan abierto antes de 2003.
La población objetivo del PAR, cuya principal característica es el alto y muy alto grado de marginación,
que refleja problemas de pobreza extrema, en la cual han incidido factores que la han sido diezmados,
dentro de ellos están proceso de urbanización del país, la creciente construcción de infraestructura de
caminos (vías primarias y caminos rurales), las remesas de dinero del extranjero que reciben las familias
que habitan en las zonas rurales y la mayor transferencia de recursos a estas zonas a través de diversos
programas federales y estatales, por lo que es necesario evaluar las condiciones en que se encuentra la
población objetivo, identificando los cambios en esta, para redefinir los objetivos del PAR.
El objetivo principal del PAR es garantizar el abasto rural, adicionalmente se propone impulsar el
desarrollo de proveedores del sector social, locales y regionales, a través de la comercialización de sus
productos. Este objetivo queda pendiente de resolver, por lo que el Programa debe manifestar si su
internes en este objetivo sigue vigente, de ser así, DICONSA debe poner atención en el papel que debe
jugar como líder en la comercialización en las zonas rurales del país para fortalecer el mercado interno,
además de cumplir con su papel como distribuidor minorista.
Con base a la información proporcionada por DICONSA, el margen de ahorro de 2006, es de 6.65%, el
cual esta dentro de lo establecido por las ROP, y resulta superior al reportado en el 2004 y 2005 (5.1% y
4.8% respectivamente). Por lo que se considera que este objetivo se ha cumplido con una tendencia a la
alza. Esto demuestra con toda seguridad que los productos ofrecidos por las tiendas comunitarias se
venden a un precio menor al que se ofrecen en la misma localidad por tiendas privadas.
En las Reglas de Operación 2006 se mantienen sin cambio el objetivo de convertir las tiendas
comunitarias del Programa en Unidades de Servicio a la Comunidad USC.
De acuerdo a los datos proporcionados por DICONSA, cuando menos el 60% de las tiendas se han
transformado en USC, sin embargo, los datos de campo, obtenidos en la evaluación externa 2006, a
partir de la percepción de los encargados de tienda, los beneficiarios y de observaciones directas de los
evaluadores externos, indican lo contrario, por ejemplo, solamente en 4 de cada 10 tiendas se puede
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encontrara el servicio telefónico. El resto de los servicios es ofrecido con menor frecuencia, ya que, por
ejemplo, solamente en 2 de cada 10 tiendas comunitarias se ofrece el servicio de molino de nixtamal,
situación similar en el caso de las tortillerías y cambio de divisas. El alto porcentaje de beneficiarios que
indicaron no utilizar los diferentes servicios adicionales que ofrece la tienda comunitaria, explica el
porque del reducido número de tiendas que ofrecen diversos servicios a la comunidad, por ejemplo: en el
cambio de divisas casi 7 de 10 beneficiarios no lo utiliza y las tortillería y molino de nixtamal, 6 de cada
10 beneficiarios no los utilizan.
Es necesario que DICONSA realice una evaluación realista del número de tiendas que se han
transformado en USC, la frecuencia de uso de estos servicios por los consumidores y la disponibilidad
del cliente potencial para hacer uso de ellos. Con base a esta evaluación redefinir el objetivo de
transformar las tiendas comunitarias en USC.
En las Reglas de Operación 2006 la cobertura debe de darse en localidades rurales sin un proceso de
abasto consistente, esto alteró significativamente el papel de las tiendas comunitarias, ya que ahora
éstas pueden operar en localidades donde existen otras fuentes de abasto y no solamente en localidades
donde no existen otras tiendas. Este aspecto propicia que la gran mayoría de las tiendas atendidas por el
Programa enfrenten mucha competencia, ya que se cuenta con opciones privadas de abasto.
En las ROP del 2006 se cambia el enfoque de operación, pasando de darle prioridad a la satisfacción del
cliente, a la promoción de un modelo de abasto rural con participación social y el consumo con enfoque
nutricional. Respondiendo así al objetivo de combatir la pobreza alimentaría en el medio rural. Este
cambio se registra desde las ROP 2003.
Desde el 2003 las ROP señalan que la política de abasto estará basada en la demanda y el mercado
potencial de cada localidad objetivo, además se basará en la producción de cada localidad objetivo. En
las ROP 2006 se elimina este aspecto y se incluye que la estrategia de abasto favorecerá opciones de
productos del sector social. Esto responde de igual forma a la intención de contribuir con el desarrollo de
pequeños productores incorporándolos a la actividad económica, además de reducir los costos
operacionales de la empresa.
Con la finalidad de ampliar el impacto del Programa, a partir de las modificaciones a las ROP de julio de
2003 se establece que la política de negociaciones comerciales y en específico la de adquisiciones,
privilegiará las compras a productores y organizaciones de productores del sector social con lo cual se
pretende generar un impacto positivo en la producción y economía de las regiones más pobres del país.
Además, se establece que se efectuaran compras a productores del sector social que estén legalmente
constituidos y cuyos productos atiendan a las necesidades de consumo y a su desplazamiento, además
de otros proveedores, sin embargo, se puntualiza que en igualdad de condiciones se dará prioridad a los
pequeños y medianos productores y organizaciones de productores nacionales. Este planteamiento
permanece vigente en las ROP 2006.
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El Programa de Abasto Rural (PAR) tiene su origen en la necesidad de atender a la población, y tiene
como objetivo General garantizar el abasto de productos básicos y complementarios, de calidad, con alto
valor nutricional y a precios que transfieran un margen de ahorro con respecto a los vigentes en el
mercado local, de forma eficiente, oportuna y suficiente; asimismo, coadyuvar a la incorporación de
servicios adicionales y mejorar el abasto a través del apoyo comercial a productores del sector social y
dar impulso a circuitos regionales de producción-consumo. Lo anterior en beneficio de la población
ubicada en zonas rurales de alta y muy alta marginación, en situación de pobreza alimentaría, que no
cuente con fuentes de abasto suficientes y adecuadas, a través de la promoción de la participación social
corresponsable. El objetivo de garantizar el abasto de productos básicos y complementarios a la
población en pobreza alimentaría y que adicionalmente los ofrezca a menor precio con respecto a los
precios ofrecidos por tiendas privadas constituye una acción consistente con postulados teóricos sobre el
desarrollo de capacidades establecidos por reconocidos economistas a nivel internacional.
Por otra parte, se señala que DICONSA como responsable de la operación del Programa, promoverá
sinergias económicas y sociales por medio de la vinculación estratégica con el sector público, social y
privado, sin embargo no se presenta ninguna metodología o estrategia para la consecución de dichas
sinergias.
Para cumplir con el objetivo del programa, se estableció la cobertura, la población objetivo y la
elegibilidad, presentando en los lineamientos generales lo siguiente: son los hogares que se encuentran
en localidades con población de entre 200 y hasta 2,500 habitantes, definidas como de alta y muy alta
marginación: no cuenten con un servicio de abasto local suficiente y adecuado, por lo que se define
brindar el servicio de abasto por medio de tiendas y puntos de venta, para comercializar productos
básicos y complementarios de calidad y con alto valor nutritivo, así como otros servicios requeridos por
las poblaciones rurales
En cuanto a la especificación de la cobertura del Programa se considerarán como localidades objetivo
aquellas localidades rurales con población en situación de pobreza alimentaría, en zonas de alta y muy
alta marginación y sin un proceso de abasto consistente, por lo cual la cobertura del Programa está
indefinida para fines de evaluación ya que a diferencia de los índices de marginación de CONAPO, en el
caso de localidades sin un proceso de abasto consistente no existe una clasificación que permita un
delimitación transparente y precisa de la población objetivo. El simple criterio de número de población en
la localidad no es suficiente ni adecuado debido, solamente se asume el supuesto de que las
poblaciones con este tamaño de población tienen un suministro de alimentos inconsistente o que son de
difícil acceso.
El diseño actual de la mecánica operativa del Programa está orientado de manera correcta para atender
el problema de origen. Pero no es muy claro, en cuanto a los criterios para el cierre y reubicación de
tiendas, que ya no sean necesarias.
El diseño del Programa atiende una problemática identificada, pero no tiene la capacidad de incidir sobre
los factores que contribuyen al problema, ya que éstos factores tienen su origen en causas físicas de
pobreza extrema, por lo que estos factores han sido diezmados por el proceso de urbanización del país,
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la creciente construcción de infraestructura de caminos (vías primarias y caminos rurales), las remesas
de dinero del extranjero que reciben las familias que habitan en las zonas rurales y la mayor
transferencia de recursos a estas zonas a través de diversos programas federales y estatales.
Cabe señalar que el PAR, en buena medida, ha contribuido a garantizar el abasto rural, pero queda
pendiente resolver los problemas de comercialización que enfrentan los pequeños y medianos
productores locales y regionales que se están gestando como resultado de la evolución que la economía
nacional está experimentando. Parece, ahora, más importante centrar la atención en el papel de
DICONSA como un futuro líder de la comercialización en las zonas rurales del país, que de fortaleza real
al abasto del mercadeo rural y no funja solo como un distribuidor minorista.
Dentro del diseño del Programa se proponen las nuevas Reglas de Operación vigentes para el 2006, que
establece que el abasto de productos básicos y complementarios se debe de garantizar precios que
transfieran un margen de ahorro con respecto a los vigentes en el nivel local. Esto permitirá establecer
con toda precisión que los productos ofrecidos por las tiendas DICONSA deben venderse a un precio
menor al que se venden en la misma localidad por oferentes privados.
Desde el año 2002 el Programa dispone el impulso al desarrollo de proveedores regionales en términos
generales, es decir, a los productores cuyo mercado sea objetivo se limita a determinadas zonas del país
o incluso a algún estado, sin embargo, para el 2003 se incluye la intención de desarrollar a proveedores
locales, mediante la adquisición preferencial de sus productos primarios y transformados, cuando estos
representen una mejor alternativa de abasto, en calidad y precio.
También, en las modificaciones de las Reglas de Operación (ROP) de julio del 2003 se especifica que los
proveedores regionales y locales sujetos a recibir este apoyo deben pertenecer al sector social. Estas
modificaciones tienen dos objetivos, por una parte contribuir al desarrollo de pequeños productores en lo
individual y/o organizados para incorporarlos a cadenas productivas o canales de comercialización que
permitan generar una mayor actividad económica en las regiones y localidades más marginadas; por otra
parte, las negociaciones con este tipo de proveedores le genera a DICONSA un mayor poder de
negociación en las adquisiciones de productos y por tanto menores costos de venta y distribución. Este
punto reviste particular importancia ya que se asume el reconocimiento explícito del papel que tienen las
políticas públicas en la realización de acciones que impulsen las diferentes vocaciones productivas
locales y que apoyen su comercialización regional dando con ello un fuerte impulso a procesos de
especialización productiva y con ello mayores posibilidades en la generación de ingresos.
Se mantienen sin cambio el objetivo de convertir las tiendas rurales del programa de abasto en Unidades
de Servicio a la Comunidad.
Existe un cambio importante en las ROP 2003 al considerar que la cobertura debe darse en localidades
rurales sin un proceso de abasto consistente, en lugar de darse en localidades sin fuentes alternativas de
abasto, como se señalaba en las ROP del año anterior. Esto altera significativamente el papel de las
tiendas DICONSA, ya que ahora éstas pueden operar en localidades donde existen otras fuentes de
abasto y no solamente en localidades donde no existen otras tiendas. Este aspecto se introdujo a partir
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de que en la actualidad la gran mayoría de las localidades atendidas por el Programa cuentan con
opciones privadas de abasto.
Se eliminó la disposición de que DICONSA promueva convenios de coordinación con empresas de la
iniciativa privada y las entidades públicas correspondientes, a efecto de llevar estos servicios a las
comunidades objetivo, por lo que la instalación de servicios adicionales en las tiendas se tendrá que dar
a partir de negociaciones específicas.
En las ROP del 2003 se cambia el enfoque de operación, pasando de darle prioridad a la satisfacción del
cliente a la promoción de un modelo de abasto rural con participación social y el consumo con enfoque
nutricional; respondiendo así al objetivo de combatir la pobreza alimentaría en el medio rural.
En las ROP 2003, se incorpora el servicio en la asesoría de gestión y capacitación para la vinculación
con otras instituciones y organismos para el desarrollo de proyectos productivos sustentables. También
se precisa, con respecto a las del año anterior, que las localidades rurales atendidas serán aquellas que
preferentemente cuenten con 200 y 2,500 habitantes, y que se encuentren en situación de alta y muy alta
marginación.
La política de abasto establecida en las ROP 2002 plantea que su estrategia estará basada en la
demanda y el mercado potencial de cada localidad objetivo, mientras que desde el 2003 las ROP
señalan que además se basará en la producción de cada localidad objetivo. En la última modificación de
las ROP se adiciona que la estrategia de abasto favorecerá opciones de productos del sector social. Esto
responde de igual forma a la intención de contribuir con el desarrollo de pequeños productores
incorporándolos a la actividad económica, además de reducir los costos operacionales de la empresa.
A partir de las ROP del 2003 se establece que el catálogo de productos estará compuesto además por
otros productos que autorice el Comité de Adquisiciones de Bienes para Comercializar.
El apartado sobre la política de administración de inventarios en las ROP reconoce a partir del 2003 que
en los lugares donde no se pueda aplicar de manera inmediata el procedimiento de reposición
automática de inventarios, se deben realizar acciones para mejorar el sistema de abastecimiento actual
con base en pedidos, de acuerdo a las características de las regiones y localidades, ya que existen
localidades beneficiarias de muy difícil acceso de manera constante o en temporadas específicas del
año.
De acuerdo a la política de negociaciones comerciales que se establece en las ROP del 2002 a partir de
una cuidadosa selección de productos se deben obtener márgenes adecuados de comercialización y
satisfacción del cliente. A partir del 2003 las ROP plantean que los márgenes de comercialización deben
ser más que adecuados y competitivos, a la vez que incorpora la idea de generar márgenes de ahorro
igualmente competitivos, cambiando por último la finalidad de satisfacción del cliente por la obtención de
un mayor impacto social.
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Siguiendo con la estrategia de ampliar el impacto del Programa, a partir de las modificaciones a las ROP
de julio de 2003 se establece que la política de negociaciones comerciales y en específico la de
adquisiciones, privilegiará las compras a productores y organizaciones de productores del sector social
con lo cual se pretende generar un impacto positivo en la producción y economía de las regiones más
pobres del país. Además, se establece que se efectuaran compras a productores del sector social que
estén legalmente constituidos y cuyos productos atiendan a las necesidades de consumo y a su
desplazamiento, además de otros proveedores, sin embargo, se puntualiza que en igualdad de
condiciones se dará prioridad a los pequeños y medianos productores y organizaciones de productores
nacionales.
7. 2. Comparativo entre reglas de operación (ROP), 2002-2006
En cuanto al objetivo general establecido en las ROP, 2002-2005, se puede decir que es congruente en
relación a garantizar el abasto de productos básicos y complementarios de calidad y con alto valor
nutricional, lo cual responde a la problemática identificada, la cual comprende la carencia de un abasto
consistente de bienes y servicios en las pequeñas localidades donde habita población en pobreza, o de
existir, no hay una oferta consistente y a buen precio de los productos necesarios para el consumo de la
población. Sin embargo, se puede observar que los otros elementos del objetivo general, tales como la
prestación de servicios adicionales y apoyar a productores del sector social mediante la comercialización
de sus productos e impulsar circuitos regionales de producción y consumo, no tienen una relación directa
con la problemática identificada que dio origen al Programa. Por lo que respecta a los objetivos
específicos, cabe aclarar que los ocho objetivos existentes en las ROP 2002 se incluyen en las ROP
2003, solamente con un cambio de redacción, pero no en su contenido. Adicionalmente, en las ROP
2003 se agregan tres nuevos objetivos específicos. En cuanto a los objetivos específicos en las ROP
2005 se mantienen los 11 objetivos considerados en 2003, y se agrega uno más consistente en “Impulsar
el desarrollo comunitario, mediante el apoyo a proyectos y acciones que den respuesta oportuna a las
necesidades de abasto más sentidas de la población objetivo, teniendo como base la coordinación
interinstitucional y la concertación social”. Desde el año 2002, el Programa establecía el impulso al
desarrollo de proveedores regionales en términos generales, es decir, a los productores cuyo mercado
objetivo se limita a determinadas zonas del país o incluso de algún estado. Sin embargo, para el 2003 se
incluye explícitamente la intención de desarrollar a proveedores locales, mediante la adquisición
preferencial de sus productos primarios y transformados, cuando representen una mejor alternativa de
abasto, de calidad y precio, para los consumidores, los cuales operan en el ámbito de cada localidad. En
las ROP 2005, desaparece el apartado de Lineamientos Específicos existente en las ROP 2003 y 2002,
por lo que los señalamientos existentes en este último, se incorporaron al apartado de Lineamientos
Generales. Así, los Lineamientos Generales además de incluir los apartados de cobertura, población
objetivo, características de los apoyos y beneficiarios, como se hacía en las ROP 2003 y 2002, para el
2005 también incluyen los apartados de instancia ejecutora, instancia normativa y coordinación
interinstitucional. Estos ajustes presentan una estructura más lógica, lo cual mejora su comprensión.
El apartado de Instancia Normativa, en las ROP, 2002-2005, permanece en lo fundamental sin alteración,
salvo la redacción del mismo.
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En el apartado de coordinación institucional de las ROP, 2005, se presentaron reacomodos importantes
con respecto a 2003. La mayor parte de los señalamientos hechos en el numeral 5. 1. 1, las Instancias
Ejecutoras de las ROP, 2003, pasaron a formar parte del numeral 3. 7 Coordinación Institucional en las
ROP, 2005, en tanto que en el apartado de instancia ejecutora solamente se señala que DICONSA, S. A.
de C. V, es la responsable de la ejecución del Programa de Abasto Rural.
Por otra parte es relevante hacer notar la forma como se presentan los componentes de los Lineamientos
Generales se observan modificaciones pero el contenido en sí de los mismos se mantiene casi en su
totalidad, algunos numerales se han cambiado de lugar, y pasan a ser parte de otros, es el caso del
contenido de los apartados de las ROP 2003 que aparentemente habían dejado de existir en las ROP
2005, después se observó que se incorporaron en otros apartados. En particular, el numeral 4. 3. 2. 1
Servicios de las ROP 2003, se trasladaron al numeral 3. 4. 2. 3. Obligaciones de los Encargados de las
Tiendas Comunitarias de las ROP, 2005. Asimismo, la mayoría de los señalamientos del numeral 4. 3. 3.
1 Precios, de las ROP, 2003, fueron incluidos en el numeral 3. 3. 2 monto del apoyo de las ROP, 2005.
Por lo anterior se puede decir que no hubo cambios de fondo importantes, sólo se dieron cambios de
forma o presentación en el texto del documento.
En relación al objetivo general de las ROP 2003 y con respecto a las ROP, 2002, se establece que el
abasto de productos básicos y complementarios se debe garantizar a precios que transfieran un margen
de ahorro con relación a los vigentes en el nivel local, lo que indica que los productos ofrecidos por las
tiendas DICONSA deben venderse a un precio menor al que se vende en la localidad por tiendas
privadas, en las ROP, 2002, solamente se decía que el abasto realizado por las tiendas DICONSA
debería de ofrecer precios competitivos, que pueden ser igual a los locales, más no inferiores. Este
cambio se originó a partir de dejar en claro que los precios de DICONSA deben ser más bajos a los de
sus competidores, para poder asegurar e incrementar la generación de ahorro en la población
beneficiaria.
En las ROP, 2003, se amplía entre 3.0 y 7.0% el margen de ahorro que se desea transferir al
consumidor, respecto a las alternativas comerciales de la localidad, en vez de entre 3.0 y 5.0% como se
establecía en las ROP, 2002.
Otra diferencia en las ROP 2005, en comparación con las ROP 2003, es que agrega el derecho que tiene
el beneficiario a recibir, por parte de los encargados de las tiendas un trato digno, respetuoso y
equitativo, sin distinción de sexo, grupo étnico, edad, partido político o religión.
En el caso de Cobertura, a partir del 2003, ésta se orienta específicamente a superar la pobreza
alimentaría, en vez de pobreza extrema, como se señalaba en las ROP 2002, lo mismo ocurrió con la
población objetivo, y además se incluye la disposición de atender principalmente a localidades que
carezcan de un proceso de abasto apropiado, dejando de lado el criterio de atender sobre todo a
localidades sin fuentes alternativas de abasto. En las ROP 2005 se mantienen en lo fundamental los
mismos señalamientos hechos en las ROP 2003, a excepción de eliminar el término “difícil acceso”, en
alusión a las localidades rurales con estas características. Se agrega que la cobertura tendrá un carácter
“nacional”.
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En el apartado de Operación y Mantenimiento se hicieron algunas modificaciones en la presentación de
los temas y en la redacción de los mismos, más no se presentan modificaciones en los elementos
esenciales de los diferentes puntos considerados. Desaparece el encabezado de negociaciones
comerciales de las ROP, 2003, pero todos sus elementos se reacomodan en el apartado de Abasto de
las ROP, 2005. Así, en el numeral 4.1.1 Abasto de las ROP, 2005.
Con la finalidad de establecer criterios objetivos para definir si una localidad es de difícil acceso o no, se
eliminó la palabra “difícil acceso”, como uno de los criterios para evaluar la cobertura del Programa, en
las ROP, 2005. 3. 1 Cobertura contemplada en las ROP, 2003, en alusión a las localidades rurales con
estas características. La eliminación de este término de las ROP, 2005, permitirá establecer con mayor
precisión el universo de actuación del Programa y con ello también permitirá evaluar si el Programa está
cumpliendo con la misma.
En relación a los Tipos de apoyo, las ROP, 2003, permanecen sin cambio con respecto a las ROP, 2002,
en los elementos fundamentales del Programa, tal como el servicio por medio de tiendas y puntos de
venta, para comercializar productos básicos y complementarios de calidad y con alto valor nutritivo,
además de ofrecer otros servicios a la comunidad.
En cuanto a los criterios para el funcionamiento de las Tiendas, en las ROP, 2003, se establece que para
asegurar el abasto de las tiendas el capital de trabajo deberá ser suficiente para cubrir por lo menos 21
días de venta, a diferencia de los15 días que se consideraban en el 2002. En las ROP, 2005, se
mantienen en lo esencial los mismos aspectos considerados en las ROP, 2003, con la única excepción
de que se elimina el señalamiento:”(…) En el caso de que el surtimiento a las tiendas esté limitado por
condiciones de aislamiento geográfico o climatológico, el importe del capital de trabajo deberá asegurar
el abasto hasta el siguiente surtimiento.”
En las ROP 2005, se mantienen sin cambio en los 6 incisos existentes en las ROP, 2003, y solamente se
agrega que “Las tiendas que fueron instaladas de acuerdo con normas de DICONSA y Reglas de
Operación anteriores a las presentes, podrían continuar operando mientras las comunidades requieran
de su servicio, y atiendan lo dispuesto en estas Reglas.”
En las ROP 2005, en cuanto a los criterios para abrir nuevas tiendas, se mantienen en los mismos
puntos en las ROP, 2003 y 2002, sólo se cambió la redacción haciéndolos más claros y comprensibles.
Por lo que corresponde a los criterios para el Cierre y Reubicación de tiendas, se modificaron en las
ROP, 2003. Con la intención de hacer más transparente y gradual este proceso, la determinación de la
viabilidad económica y pertinencia social de la tienda se realizará conjuntamente entre DICONSA y el
Consejo Comunitario de Abasto correspondiente, a diferencia de las ROP, 2002, en que la decisión era
tomada unilateralmente por DICONSA.
La política de abasto establecida en las ROP 2002 plantea que su estrategia estará basada en la
demanda del mercado potencial de cada localidad objetivo, mientras que en las ROP 2003 se menciona
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que además de lo anterior, se basará en la producción de cada localidad objetivo a fin de favorecer el
desarrollo de pequeños productores, incorporándolos a la actividad económica, además de reducir los
costos operacionales de la empresa. A este respecto, en las ROP 2005 se presenta el apartado de
Operación y Mantenimiento con modificaciones en la presentación de los temas y de la redacción, más
no se presentan en los elementos esenciales de los diversos puntos considerados.
En cuanto a las características de participación social en el Programa, a fin de plantear de forma más
clara las estructuras de participación comunitaria en el Programa, a partir del 2003 se establecen las
funciones de los Comités Rurales de Abasto para constituirse en el órgano de representación de la
comunidad para fines de la operación de las tiendas, lo cual no implica una relación laboral con la
empresa, asimismo, se señalaba que se fomentará su participación en el diseño y planeación del
desarrollo integral de su comunidad y la de su región, inculcando el respeto a la naturaleza. En las ROP
2005, se mantienen sin cambio la mayoría de los puntos señalados en las ROP, 2003.
A consecuencia de la poca participación de los integrantes de los Comités Rurales, en el apartado de
Características de participación social en el Programa de las ROP, 2005, se agrega un señalamiento
que dice, “Los integrantes de los Comités Rurales de Abasto deberán participar de manera organizada y
corresponsable en la operación del PAR.”
En las ROP 2003, se establece en forma explicita que el sistema PAR debe brindar apoyo comercial a
productores del sector social e impulsar los circuitos regionales de producción y consumo, es el resultado
de la observación hecha a DICONSA en relación a que no utiliza al máximo su infraestructura, por lo se
puede aprovechar mejor para brindar apoyo a los productores locales en la comercialización de su
producción sin que esto necesariamente implique costos adicionales a la operación del Programa. Por
consiguiente, es de importancia este punto, ya que se reconoce el papel que tienen las políticas públicas
en la realización de acciones que impulsen las potencialidades productivas locales, además de apoyar la
comercialización regional e impulsar la especialización productiva, permitiendo una mayor posibilidad de
generar ingresos que permitan a la población de esas regiones mejorar sus niveles de vida.
Uno de los cambios importantes en las ROP 2005, es que se elimina el concepto de política general de
precios mencionado en las ROP 2003 y se hace referencia solamente a los lineamientos que se siguen
para el abasto, ya que el Programa se limita simplemente a realizar compras a proveedores que ofrezcan
un mejor precio a fin de transferir un margen de ahorro a los beneficiarios vía precios, pero sin que sea
competencia del Programa manipular los precios a través de subsidios.
En los demás derechos señalados en las ROP 2003, solamente se hace una ampliación de los mismos
en las ROP 2005, en cuanto a que el beneficiario tiene derecho a recibir por parte de los encargados de
las tiendas un trato digno, respetuoso y equitativo, sin distinción de sexo, grupo étnico, edad, partido
político o religión; el señalamiento de los derechos de los beneficiarios no da lugar a confusión sobre las
atribuciones de los encargados de las tiendas y evita la discriminación a ciertos grupos de pobladores
cuando solicitan la venta de las mercancías y servicios.
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En las ROP 2005 se agrega el señalamiento de que DICONSA podrá establecer acciones de
coordinación con los gobiernos de las entidades federativas, municipales y locales, coordinación que
debe darse en el marco de las disposiciones de las presentes Reglas de Operación y de la normatividad
aplicable.
En las ROP 2005 se elimina el señalamiento de que se realicen talleres participativos con los
beneficiarios para la evaluación sistemática de los procesos que forman parte de la operación del
Programa, debido a que la Dirección General de Evaluación y Monitoreo de los Programas Sociales
(DGEMPS) de la Secretaría de Desarrollo Social no cuenta con la infraestructura física y humana para
realizarlos en las zonas rurales donde opera el Programa.
En las ROP 2005 se incluye como un nuevo indicador consistente en el porcentaje de encargados de
tienda que son mujeres respecto al total de encargados de tienda, el cual atiende específicamente a la
necesidad de contribuir a la equidad de género en las oportunidades de empleo y capacitación.
El objetivo general se mantiene sin modificaciones en lo esencial en cuanto al contenido del mismo, ya
que todos los puntos mencionados en las ROP 2003 son considerados también en las ROP 2005. Casi
todos los objetivos específicos son congruentes con el objetivo general, a excepción del objetivo
específico de “Modernizar los procesos operativos y administrativos, elevando la eficacia social y la
eficiencia comercial del PAR”, el cual no es un objetivo en si mismo, más bien es un medio para alcanzar
todos los objetivos específicos.
El objetivo específico “Atender las necesidades de consumo de las comunidades apoyando, a través de
la red comercial e infraestructura de DICONSA, el desarrollo de proyectos productivos de productores
rurales y organizaciones de productores del sector social, a partir de la adquisición preferencial de sus
productos primarios y transformados, cuando representan una mejor alternativa de abasto, en calidad y
precio, para los consumidores” es repetitivo con lo señalado en el objetivo específico de “Impulsar el
desarrollo de proveedores del sector social, locales y regionales, a través de la comercialización de sus
productos”, por lo que se recomienda fusionarlos en uno solo, o especificar con toda precisión a que se
refiere cada uno de ellos.
Los señalamientos sobre la operación de los almacenes y permanente evaluación de la operación de la
flota vehicular de transporte y supervisión, son consistentes con el objetivo brindar un abasto oportuno a
las poblaciones objetivo, en particular el señalamiento de que el almacén podría recibir directamente de
los proveedores aquellas mercancías que permitan la consolidación de carga.
7. 3. Análisis del número de tiendas comunitarias DICONSA
En el numeral 3. 1, de las Reglas de Operación se establece que “El Programa de Abasto Rural tendrá
una cobertura nacional, atendiendo a localidades rurales, con población en situación de pobreza
alimentaría, en zonas de alta y muy alta marginación y sin un servicio de abasto local suficiente y
adecuado.”
Análisis Cronológico del Programa de Abasto Rural DICONSA (2002-2006)
10
Evaluación Externa del Programa de Abasto Rural DICONSA
Quinto Informe
Tomando en cuenta las Reglas de Operación de DICONSA se puede establecer que entre mas tiendas
se ubiquen en localidades de alta y muy alto nivel de marginación estará mejor enfocado el Programa.
Figura 7. 1 Desarrollo de las tiendas comunitarias DICONSA, 2002-2006
Tiendas comunitarias
23000
22864
22800
22600
22358
22400
22138
22200
22082
22064
2004
2005
22000
21800
21600
2002
2003
2006
Años
Fuente: Directorio de tiendas comunitarias DICONSA, 2002-2006.
Del año 2002 al 2003 se nota un fuerte decremento en el número de tiendas comunitarias DICONSA, del
2003 al 2005 el decremento fue mínimo y para el año 2006 se presenta un crecimiento en el número de
tiendas comunitarias DICONSA.
Figura 7. 2 Desarrollo de las tiendas comunitarias DICONSA, 2002-2006, en localidades con nivel
muy alto de marginación
Tiendas comunitarias DICONSA
3350
3324
3291
3300
3250
3204
3200
3150
3100
3060
3050
3048
3000
2950
2900
2002
2003
2004
2005
2006
Años
Análisis Cronológico del Programa de Abasto Rural DICONSA (2002-2006)
11
Evaluación Externa del Programa de Abasto Rural DICONSA
Quinto Informe
Fuente: Directorio de tiendas comunitarias DICONSA, 2002–2006. Nivel de marginación por localidad, CONAPO, 2000.
De acuerdo al concepto que se plantea de las localidades objetivo, se nota el incremento de tiendas en
localidades con nivel muy alto de marginación.
Tiendas comunitarias DICONSA
Figura 7. 3 Desarrollo de las tiendas comunitarias DICONSA, 2002-2006, en localidades con nivel
alto de marginación
11800
11747
11700
11600
11630
11609
2004
2005
11515
11500
11374
11400
11300
11200
11100
2002
2003
2006
Años
Fuente: Directorio de tiendas comunitarias DICONSA 2002-2006, Nivel de marginación por localidad, CONAPO, 2000.
La información contenida en la figura 7.3, muestra que del año 2003 al 2006 ha crecido en número de
tiendas en localidades con alto nivel de marginación.
Figura 7. 4 Desarrollo de las tiendas comunitarias DICONSA, 2002-2006, en localidades con nivel
muy bajo de marginación
bajo de marginación
Análisis Cronológico del Programa de Abasto Rural DICONSA (2002-2006)
12
Evaluación Externa del Programa de Abasto Rural DICONSA
Quinto Informe
Tiendas comunitarias DICONSA
520
504
500
475
480
460
438
440
444
445
2005
2006
420
400
2002
2003
2004
Años
Fuente: Directorio de tiendas comunitarias DICONSA 2002-2006, Nivel de marginación por localidad, CONAPO, 2000.
No obstante que varias localidades que tienen tienda comunitaria superan las condiciones de
marginación y de tamaño de población. Se puede apreciar la disminución de tiendas del 2002 al 2005 en
localidades con bajo nivel de marginación.
De lo anterior se puede concluir que el programa se está ajustando correctamente situando sus tiendas
en localidades objetivo. A pesar de que se ve una reducción en el número de tiendas a nivel global, en su
interior éstas aumentan en localidades objetivo y disminuyen en localidades no objetivo, focalizando
correctamente el Programa.
7. 4. análisis del capital de trabajo de las tiendas comunitarias DICONSA
El capital de trabajo de las tiendas comunitarias DICONSA está formado por el capital comunitario y el
capital DICONSA, se deflactó utilizando el índice de nacional de precios al consumidor con año base
2002.
Figura 7. 5 Evolución del capital de trabajo de las tiendas comunitarias DICONSA del 2002 al 2005
Análisis Cronológico del Programa de Abasto Rural DICONSA (2002-2006)
13
Miles de pesos nominales
Evaluación Externa del Programa de Abasto Rural DICONSA
Quinto Informe
300
255.981
237.538
250
232.712
222.408
214.547
2005
2006
200
150
100
50
0
2002
2003
2004
Año
Fuente: Directorio de tiendas comunitarias DICONSA a junio del 2002,2003,2004,2005 y 2006; Índice de precios al consumidor, BANXICO.
Se puede apreciar en la figura 7.5, que el capital de trabajo en términos nominales de las tiendas
comunitarias DICONSA ha decrecido en el periodo 2002-2006 a un ritmo 10,358.5 miles de pesos en
promedio anual, lo que da una disminución total de $41,434.00, en el mismo periodo.
El capital de trabajo de las tiendas comunitarias DICONSA, se deflactó utilizando el índice nacional de
precios al consumidor con año base 9 de junio de 2002. Los resultados se muestran en la figura 7.6.
Análisis Cronológico del Programa de Abasto Rural DICONSA (2002-2006)
14
Evaluación Externa del Programa de Abasto Rural DICONSA
Quinto Informe
Miles de pesos del 2002
Figura 7. 6 Evolución del capital de trabajo de las tiendas comunitarias DICONSA del 2002 al 2006
en pesos de 2002
300
255.98
250
227.99
214.01
196.05
200
183.28
150
100
50
0
2002
2003
2004
2005
2006
Año
Fuente: Elaboración propia en base a cuestionario de Beneficiarios de la Evaluación externa al PAR, DICONSA, 2006.
Se puede apreciar en los datos de la figura 7.13 que el capital de trabajo en términos reales de las
tiendas comunitarias DICONSA ha decrecido del 2002 al 2006 a un ritmo de 18,175 miles de pesos en
términos reales, en promedio por año. La disminución total del capital de trabajo que se da entre el año
2002 y el año 2006 es de 72,699.92 miles de pesos, por lo que seguramente esta situación puede afectar
la operación de las tiendas comunitarias DICONSA si no se buscan medios para acelerar la circulación
de las mercancías.
7. 5. Análisis cronológico de la población
En el cuadro 7.1 se describe la población nacional por nivel de marginación a nivel municipal según el
XII Censo General de Población y Vivienda, 2000; también se observan las proyecciones de población de
CONAPO para los años del 2002 al 2006. En el año 2000, en los 2,442 municipios del país había una
población de 97,480,277 habitantes. Del total de municipios se ubican 386 y 906 dentro de la
clasificación de muy alta y alta marginación con el siguiente número de habitantes, 4,444,157 y
13,689,659, respectivamente, que suman la cantidad de 18,133,816 habitantes; para el año 2006 se
proyecta una población nacional de 107,521,666 habitantes, clasificándose 4,938,383 y 14,816,543
habitantes en muy alta y alta marginación, respectivamente, que suman la cantidad de 19,754,926
habitantes.
Análisis Cronológico del Programa de Abasto Rural DICONSA (2002-2006)
15
Evaluación Externa del Programa de Abasto Rural DICONSA
Quinto Informe
Cuadro 7.1 Población nacional agrupada por nivel de marginación municipal
Nivel
de Población nacional (proyecciones 2002-2006 por nivel de marginación y total)
marginación Censo XII
2002
2003
2004
2005
2006
Muy alto
4,444,157
4,734,651
4,789,489
4,841,567
4,891,084
4,938,383
Alto
13,689,659 14,400,132
14,514,550
14,621,586
14,721,863
14,816,543
Medio
11,721,121 12,304,149
12,390,136
12,470,531
12,545,828
12,616,975
Bajo
15,299,198 16,206,749
16,395,285
16,577,419
16,753,716
16,925,183
Muy bajo
52,326,142 55,390,913
56,120,628
56,835,276
57,535,688
58,224,582
Total
97,480,277 103,036,594 104,210,088 105,346,379 106,448,179 107,521,666
Fuente: Elaboración propia con datos de: Proyecciones de población, CONAPO. Índices de marginación Municipal, CONAPO.
La población en los municipios clasificada en los niveles de muy alta y alta marginación del año 2000 al
2006 creció en 1,621,110 habitantes, sin embargo hay que considerar que la proyección es con base en
la población, la clasificación de marginación es a nivel municipal por lo que la población beneficiada es a
nivel municipal.
Cuadro 7.2 Estimación de la población beneficiada por el Programa PAR- DICONSA en el 2002
Nivel
Tiendas
Muy alto
Alto
Medio
Bajo
Muy bajo
S/Clasific
Total
2983
11466
4252
2483
480
852
22516
Población
2000
1596436
10149648
10815198
38559072
59252652
Proyección
de
la
población
al 2002
1687432
10728172
11431658
40756916
62630017
Población
beneficiada 1
FACTOR
Pobreza
alimentaria.
1608119
8652037
6710626
11251072
9338380
1
1
0.347
0.261
0.148
120373006 127234195 37560234
Población
beneficiada 2
1687432
10728172
3966785
10637555
9269243
0
36289187
Fuente: Elaboración propia con datos de: XII Censo General de Población y Vivienda, 2000,INEGI. Proyecciones de población, CONAPO;
Índices de marginación Municipal, CONAPO.
En el cuadro 7.2 se observa un ensayo de estimación de la población beneficiada en el 2002 a nivel
localidad, la población de las localidades con tienda proyectada al 2002 es la columna “población
beneficiada 1”, pero es importante considerar que poblaciones con menor grado de marginación en su
mayoría son localidades con poblaciones grandes, por lo que solo se debe considerar un porcentaje de la
población de la localidad, este porcentaje se estimó en el presente trabajo y son los porcentajes que
aparecen en la columna “factor de pobreza alimentaria”, al aplicar estos porcentajes se obtiene la
población beneficiada por el Programa a nivel de localidad en la columna “población beneficiada 2”.
En la figura 7.7, se observa como ha crecido la población beneficiada a nivel municipal dato que si es
estimable por existir proyecciones de los factores involucrados Población y marginación a nivel municipal.
Análisis Cronológico del Programa de Abasto Rural DICONSA (2002-2006)
16
Evaluación Externa del Programa de Abasto Rural DICONSA
Quinto Informe
Figura 7. 7 Estimación de la población beneficiada por el Programa PAR- DICONSA a nivel
municipal (periodo 2002–2006)
37,500,000
37,191,991
36,895,271
Habitantes
37,000,000
36,586,066
36,500,000
36,000,000
36,261,745
35,920,944
35,500,000
35,000,000
2002
2003
2004
2005
2006
Años
Fuente: Elaboración propia con datos de: XII Censo General de Población y Vivienda, 2000, INEGI. Proyecciones de población, CONAPO;
Índices de marginación Municipal, CONAPO; Directorio de tiendas comunitarias DICONSA a del 2002, 2003, 2004, 2005 y 2006.
7. 6. Operación financiera en el Programa
Se muestra la situación financiera en el año 2005 y su evolución desde el año 2000, en donde se
encontró que a diciembre de 2005 el 68.0% de las ventas del Programa se realizan el las tiendas
comunitarias y el resto a programas especiales, en los últimos años la tendencia real de las ventas
totales era decreciente, sin embargo en el año 2005 las ventas netas son mayores a las que se
efectuaron en los cinco años anteriores, principalmente porque fue considerable el aumento de las
ventas a programas especiales, derivado de la atención a desastres naturales en el año de estudio.
En cuanto al costo de ventas, éste representa el 85.3% de las ventas netas en el año 2005, proporción
inferior a la del años anteriores y por lo tanto, el resultado financiero bruto de la empresa es mejor
respecto a los dos ejercicios anteriores.
Los gastos de distribución de DICONSA son elevados ya que se abastece una gran cantidad de
comunidades muy alejadas de los principales centros de abasto del país y con dificultades para acceder
a ellas. Dichos gastos han tenido un comportamiento estable en los últimos años, presentándose una
ligera disminución de las erogaciones en este concepto para el año 2004 ligada a la caída de las ventas
en ese periodo; además en el año 2005, a pesar de que las ventas del Programa son mucho mayores a
las del año anterior los gastos de distribución son menores. Por lo anterior, el resultado directo de
operación de la empresa, aunque sigue siendo deficitario, es menor que el presentado en los tres años
anteriores.
Análisis Cronológico del Programa de Abasto Rural DICONSA (2002-2006)
17
Evaluación Externa del Programa de Abasto Rural DICONSA
Quinto Informe
Los gastos administrativos no presentan la misma situación, ya que en el año 2005 son mayores a los del
año anterior, lo cual se debe principalmente a la liquidación de personal administrativo en el periodo de
estudio.
Resultado de lo anterior, es que los gastos totales de operación en el año 2005 son 0.7% mayores a los
ejercidos en el 2004; no obstante, el resultado financiero deficitario obtenido antes de productos y gastos
financieros de la empresa son menores al obtenido el año anterior, por el mayor nivel de ventas. Hasta
este momento, por cada peso que se vendió en el año 2005 la empresa perdió 12.1 centavos.
Aunque en el año 2004 los productos financieros obtenidos fueron muy escasos, en el 2005 se observó
un incremento en este concepto, permitiendo una reducción del déficit de operación obtenido por la
empresa antes de contabilizar este concepto y por lo tanto, el déficit de la empresa antes de contabilizar
los apoyos del Gobierno Federal al abasto es 18.8% inferior al alcanzado el año anterior.
Los apoyos del Gobierno Federal al abasto han venido atenuando el déficit obtenidos por la operación
del Programa, es así que mientras los déficit generados por DICONSA se han venido incrementando, los
apoyos fiscales también, sobre todo en el año 2004. En el 2005 sólo se recibieron apoyos federales al
abasto por 479.2 millones de pesos, que representan el 37.3% de las transferencias fiscales recibidas en
el 2004. El resultado financiero obtenido por el Programa después de recibir los apoyos fiscales
federales al abasto se ve notablemente favorecido, es así que desde el año 2003 el Programa ha
presentado resultados financieros superavitarios, pero en el año 2005, derivado de la considerable
reducción de los apoyos federales al abasto, se obtuvo un déficit de 392.3 millones de pesos, después de
contabilizar estos apoyos.
Cómo resultado de la evolución en la operación financiera del Programa, al 31 de diciembre de 2005 la
empresa cuenta con activos totales por 4,180.6 millones de pesos de los cuales el 59.0% corresponden a
activos circulantes, el 34.0% a activos fijos y el 7.0% a otros activos. Los pasivos de la empresa suman
2,451 millones de pesos, de los cuales el 97.0% son a corto plazo, principalmente obligaciones con sus
proveedores.
7.7 Evolución de las razones financieras con respecto a 2005
Las siguientes razones mejoraron en 2006 con respecto al año anterior: Capital de trabajo, pasó de
$42,169 a $46,232, un aumento de 9.6%; Días de recuperación de cartera, de 46.17 en 2005 a 25.83
días en 2006, una ganancia de 44.0%.
Las siguientes razones empeoraron: Días de recuperación de cartera sin p/especial, de 6.98 días en
2005 a 8.99 días en 2006, un aumento de 28.6%; Días de pago a proveedores pasó de 98.78 días a
118.45, un incremento de 20%; Días de venta en inventario mensual, aumentaron de 49.28 a 65.15 días
en 2006, un empeoramiento de 32.0%; y la liquidez disminuyó en 11.8%.
Las razones de Apalancamiento y Solvencia permanecieron sin cambios.
Análisis Cronológico del Programa de Abasto Rural DICONSA (2002-2006)
18
Evaluación Externa del Programa de Abasto Rural DICONSA
Quinto Informe
7.8 Evolución de la partida Remuneración y previsión social
Esta partida representó el 45.5% de los gastos totales de operación en 2005 y aumentó su participación
relativa a 48.0% en 2006.
El total de remuneraciones creció 6.6% con respecto a 2005. La mayor tasa de crecimiento corresponde
a las Unidades operativas en donde creció 14.8%; en el caso de los Gastos de distribución creció 5%; y
para las Sucursales y Corporativo, 6.6%.
En 2006, el 54.3% de Remuneración y previsión social correspondió a Gastos de distribución; el 11.2% a
Unidades operativas; y a Sucursales y Corporativo el 34.5% (figura 7.8).
Figura 7.8. Distribución de la partida Remuneración y previsión social entre diferentes
actividades, DICONSA 2006
60
50
40
%
30
20
10
0
Gastos de distribución
Unidades operativas
Sucursales y Corporativo
Fuente: elaboración propia con base en información oficial de DICONSA en cifras Diciembre, 2006
7.9 Evolución del pasivo de DICONSA
Uno de los problemas más importantes de DICONSA que limitan el cabal cumplimiento de sus objetivos,
es el pasivo que ha venido arrastrando a través de los años. En 2006 el pasivo total ascendió a 2, 260.8
millones de pesos (mdp). El pasivo de corto plazo fue de 2, 167 mdp de los cuales casi 72%
correspondió a adeudos a proveedores, 1,557 mdp. En adición acreedores diversos sumó 532.6 mdp.
El adeudo a proveedores ha venido creciendo desde 1,125 mdp en 2002 a 1,557 mdp en 2006. Este
adeudo impide a DICONSA llevar a cabo negociaciones con los proveedores para comprar a bajos
precios (cuadro 7.3).
Análisis Cronológico del Programa de Abasto Rural DICONSA (2002-2006)
19
Evaluación Externa del Programa de Abasto Rural DICONSA
Quinto Informe
Cuadro 7.3 Evolución del pasivo de DICONSA, 2002-2006
PASIVO
2002
2003
2004
2005
Corto plazo
1, 554.4
1, 422.9
1, 542.7
2, 348.6
Proveedores 1, 125.0
1, 033.4
997.7
1, 617.7
TOTAL
1, 585.0
1, 454.4
1, 617.1
2, 423.2
Fuente: elaborado con base en información de DICONSA en Cifras 2006.
Análisis Cronológico del Programa de Abasto Rural DICONSA (2002-2006)
2006
2, 166.8
1, 557.6
2, 260.8
20