Evaluación Externa del Programa de Atención a los Adultos Mayores... INFORME FINAL CAPÍTULO II INFORME DE FOCALIZACIÓN Y COBERTURA

Evaluación Externa del Programa de Atención a los Adultos Mayores 2005
INFORME FINAL
CAPÍTULO II
INFORME DE FOCALIZACIÓN Y COBERTURA
Información con Resultados
27 de Marzo del 2006.
2. Focalización y Cobertura
En este capítulo se observarán los datos comparados de las distribuciones de focalización del Programa para los años de 2003,
2004 y 2005. Cabe señalar que de los 262,171 Adultos Mayores que se pretendía beneficiar para el 2005, sólo se cubrió a un
44% (115,993 beneficiarios para el corte del 31 de diciembre del 2005); debido principalmente a dos razones, la primera que el
presupuesto realmente asignado para este año fue de alrededor de 277 millones y no de 592 millones como se creía en un
principio, cuando se plantearon las metas para este año, y, en segundo término, aunque no por ello menos importante a que
gracias a los resultados de la ENAM y de la confronta con Padrones se eliminaron alrededor de 145,000 beneficiarios del padrón
que verificó y amplió la ENAM.
Con relación a la consistencia de la información derivada de la compatibilidad entre los montos presupuestarios que aquí se
muestran con aquellos que presenta la Cuenta Pública. Tanto para 2003 como para el 2004, se presenta un ligero desfase entre
estas dos fuentes de información ya que en la Cuenta Pública se declara un 2% más del monto presupuestario para el PAAM
2005 que nos proporcionaron las direcciones correspondientes (DPAAM y la DGAGP). Para el 2005 este desfase en el
presupuesto se eleva a un 8%. Esto último puede deberse a que se realizaron modificaciones en la asignación presupuestaria de
la federación para programas sociales que fueron publicadas posteriormente.
CUENTA PÚBLICA VS INVERSIÓN EJERCIDA POR EL PAAM (2003-05)
2003
2004
2005
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS
CUENTA
PÚBLICA
447,000,000
506,000,000
300,000,000
INVERSIÓN
EJERCIDA
PAAM
439,000,100
496,404,300
277,211,376
DGEMPS
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70
La diferencia entre el presupuesto que muestra la Cuenta Pública y el reportado por el PAAM, se destina básicamente a
honorarios. Según el SIPREC (Sistema Integral de Presupuesto, Finanzas y Contabilidad) el Presupuesto del PAAM del 2005 no
es de 300,000,000 millones cerrados sino de $287,150,364 que es el presupuesto que reportan la DPAAM y la DGAGP. Esto
disminuye el desfase del monto de un 8% a un 3%.
Con relación al presupuesto del 2005 también es necesario aclarar que en este apartado sólo se hace referencia al monto de
$243,567,800 que corresponde a los apoyos de tipo económico que se entregaron durante ese año, cifra a la que debe sumarse
el monto asignado a la capacitación nutricional y los gastos tanto directos como indirectos del levantamiento de la ENAM para
obtener la cifra de $277,211,376 que corresponde al presupuesto del PAAM 2005 (véase anexo).
Desglose del presupuesto* (PAAM 2005)
TIPO DE GASTO
Apoyos
Gastos Directos
IMPORTE
243,567,800
Apoyo alimentario
1,493,852.80
Capacitación nutricional
31,260,718
Gastos Indirectos
889,006
TOTAL
277,211,376
CONCEPTO
Levantamiento de encuestas, notificación a beneficiarios, dispersión de
pagos, integración y mantenimiento del padrón de beneficiarios
Honorarios, viáticos, pasajes, capacitación y adquisición de software.
*Elaboración propia con base en datos proporcionados por la DGAGP.
La información sobre el número de municipios y localidades en los que el PAAM entregó apoyos durante 2005, así como la
información correspondiente al número de beneficiarios y monto de presupuesto fue proporcionado por la
Dirección del
Programa de Adultos Mayores a través de la Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios. Antes de interpretar los
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resultados de la tabla 1, la cual está compuesta de tres tablas (1A, 1B y 1C) es menester indicar que los montos de Inversión
Real Ejercida (para el año de 2003, así como los correspondientes a 2005) se ajustaron a valor del año 2004, siguiendo para ello
las instrucciones que fueron enviadas por la DGEMPS en su nota metodológica.
TABLA 1: Focalización de los Recursos del Programa entre los Municipios con diferentes Niveles de
Marginación 2003-2005
En el conjunto de tablas que componen la Tabla 1, se da cuenta de la focalización de los recursos del Programa entre los
municipios del país con diferentes niveles de marginación, desde el año 2003 hasta el presente año.
TABLA 1-A
Focalización por Grado de Marginación a nivel Municipal 2005
Grados de
Marginación
Municipal 2000
Muy Alta
Alta
Media
Baja y Muy Baja
No disponible**
Total
Número de
% de
Municipios Municipios
197
525
221
167
2
1,112
18%
47%
20%
15%
0%
100%
Número de
Población
2004*
% de
Población
212,784
851,929
679,483
1,853,048
--------3,597,245
6%
24%
19%
51%
---100%
Beneficiarios
%
2005
Beneficiarios
18,216
63,374
22,521
10,748
1,134
115,993
16%
55%
19%
9%
1%
100%
*Proyecciones de Población CONAPO 2005.
**Corresponde a los municipios Luvianos y San José del Rincón del Estado de México que no están disponibles en los datos de CONAPO.
De esta tabla 1-A se puede observar que de la totalidad de beneficios que se han canalizado hacia 1,112 municipios, sólo el 30% de la
población objetivo del total de municipios corresponde a municipios de alta y muy alta marginación y el resto lo está en municipios de
media a muy baja marginación. Este dato aunado a que del total de 115,993 beneficiados sólo un 71% vive en municipios de alta y muy
alta marginación puede llevar, a priori, a una conclusión errónea: El programa está mal focalizado en casi dos terceras partes de lo
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hecho durante 2005. Esto no es cierto, ya que la diversidad de localidades de todo tipo de marginación al interior de cada municipio es
un aspecto real y por lo tanto el programa puede calificarse como bien o mal focalizado en términos geo-socio-económicos, sólo hasta
que se haga un análisis a nivel de localidad.
TABLA 1-B
Inversión Ejercida según Grado de Marginación a nivel Municipal 2003-5
Inversión Ejercida*
(millones de pesos)
Grados de
Marginación
Municipal 2000
Muy Alta
Alta
Media
Baja y Muy Baja
No disponible**
Total
2003
$
60,946,345
192,763,602
98,949,598
56,542,837
50,379,830
459,582,212
2004
%
13%
42%
22%
12%
11%
100%
$
73,173,800
243,211,500
108,497,900
69,155,800
2,365,300
496,404,300
2005
%
15%
49%
22%
14%
0%
100%
$
36,781,146
127,973,345
45,479,644
21,703,838
2,288,724
234,226,697
2003-05
%
16%
55%
19%
9%
1%
100%
$
170,901,291
563,948,447
252,927,142
147,402,475
55,033,855
1,190,213,209
%
14%
47%
21%
12%
5%
100%
*La inversión ejercida corresponde a la inversión real (en millones de pesos del 2004) que se obtuvo de deflactar las cifras de inversión anual con el índice de
Precios del Consumidor (véase Anexo K-4.2.1).
**Para el caso del 2005 los 2,288,724 millones corresponden a los municipios Luvianos ($1,220,8000) y San José del Rincón ($1,159,200) que son
municipios no disponibles en los datos de CONAPO.
En lo que se refiere a los grandes números, en esta tabla 1-B se puede observar que prácticamente de 2003 a 2004 se repartieron cifras
superiores a los 450 millones de pesos y para el 2005 se repartió el 49% del promedio repartido los dos años anteriores debido al recorte
presupuestal que sufrió el programa, aunque se puede inferir que en este año la focalización fue más precisa dado que se eliminaron
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decenas de miles de beneficiarios del padrón existente por no cumplir con los requisitos establecidos en las ROP vigentes o porque
simplemente no existían o ya habían fallecido. Por otro lado, la inversión ejercida en municipios de alta y muy alta marginación fue del orden
de 55% en el 2003, de 64% en el 2004, mientras que para el 2005 fue de 71%.
Proporción de focalización en
m unicipios de m ayor m arginación
Estos datos sugieren que la proporción de focalización en los
municipios con mayor marginación ha ido en aumento. Debido a esto
puede decirse que en estos tres años que lleva operando, el
programa ha mejorado en cuanto dar prioridad en la distribución de
85%
2003
2004
75%
apoyos a la población adulta mayor que habita en localidades
65%
ubicadas dentro de municipios con altos niveles de marginación.
55%
2005
71%
64%
55%
45%
TABLA 1-C
Inversión per cápita según Grado de Marginación a nivel Municipal 2003-5
Grados de
Marginación
Municipal 2000
Muy Alta
Alta
Media
Baja y Muy Baja
No disponible
Total
Inversión per cápita*
(pesos)
2003
2,189
2,184
2,174
2,136
2,134
2,171
2004
2,051
2,060
2,060
2,015
2,027
2,052
2005
2,019
2,019
2,019
2,019
2,018
2,019
Promedio
2,086
2,088
2,084
2,057
2,060
2,081
*La inversión per cápita se obtuvo dividiendo el monto de la inversión real anual por
grado de marginación entre el total de beneficiarios en los municipios atendidos.
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En esta tabla 1-C se puede apreciar que la inversión per cápita a valor de 2004 ha sido prácticamente la misma para todos los beneficiarios
independientemente de que vivan o no en municipios de diferentes niveles de marginación, especialmente para el último año (2005). Si para 2003 y
2004 hubo ligeras variaciones en los promedios de inversión per cápita, para el 2005 el monto promedio para los beneficiarios de baja y muy baja
marginación es igual a la de los municipios de alta y muy alta marginación ($2,019.00 pesos). Esto sólo quiere decir que a nivel municipio
prácticamente se repartieron las mismas cantidades de dinero por beneficiario, ya fuera en sólo un pago o en varios pagos, tal como era de
esperarse. Nuevamente es menester decir que el análisis por municipio es relativamente irrelevante para este programa.
Para finalizar con la Tabla 1 es importante señalar que el promedio de inversión per cápita está alineado con la expectativa de dar
$2100.00 por beneficiario al año. Las pequeñas diferencias se explican, tal como quedó demostrado en el Quinto Informe de la
Evaluación Externa del año pasado, por el hecho de que no todos los beneficiarios recogieron sus apoyos completos.
Pasemos ahora al análisis de la Tabla 2, el cual se muestra a continuación:
TABLA 2: Focalización de los Recursos del Programa entre las Localidades con diferentes Niveles de
Marginación 2003-05
TABLA 2-A
Focalización por Grado de Marginación a nivel Localidades 2005
Grado de Marginación
Localidades
Muy Alta
Alta
Media
Baja y Muy Baja
No disponible**
TOTAL
Número de
Localidades
Número de
población 2004*
2,319
7,680
0
0
83
10,082
57,932
350,389
0
0
408,320.8
% de
Población
14%
86%
0%
0%
0%
100%
Beneficiarios
2005
%
Beneficiarios
18,530
96,329
0
0
1,134
115,993
16%
83%
0%
0%
1%
100%
*Proyecciones de Población CONAPO 2005. **Corresponden a las localidades de los municipios Luvianos (57) y San José del Rincon (26).
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En esta tabla ya se aprecia muy bien cómo el análisis de focalización a nivel de localidad muestra que la totalidad de los beneficiarios se
encuentra residiendo en localidades de alta y muy alta marginación. Esto es uno de los efectos favorables que provocó la ENAM y la
confronta con Padrones. Con ello se cumplió cabalmente con una de las características señaladas en las ROP (apoyar a AM residentes en
localidades rurales de alta y muy alta marginación). El 1% de las localidades donde hay beneficiarios para el 2005 no es factible de clasificar
por nivel de marginación. Simplemente porque dichas localidades no están registradas por el CONAPO.
TABLA 2-B
Inversión Ejercida según Grado de Marginación a nivel Localidades 2005
Grado de Marginación
Localidades
Muy Alta
Alta
Media
Baja y Muy Baja
No disponible
TOTAL
2003
$
71,541,440
380,577,745
4,093,526
458,745
2,910,756
459,582,212
%
16%
83%
1%
0%
1%
100%
Inversión Ejercida*
(millones de pesos)
2004
2005
$
%
$
75,764,500
15%
37,415,257
397,052,600
80%
194,522,716
12,527,200
3%
0
6,490,400
1%
0
4,569,600
1%
2,288,724
496,404,300
100%
234,226,697
%
16%
83%
0%
0%
1%
100%
2003-05
$
184,721,197
972,153,061
16,620,726
6,949,145
9,769,081
1,190,213,209
%
16%
82%
1%
1%
1%
100%
*La inversión ejercida corresponde a la inversión real (en millones de pesos del 2004) que se obtuvo de deflactar las cifras de inversión anual con el índice de
Precios del Consumidor (véase Anexo K-4.2.1).
En esta tabla se aprecia que la focalización del 99% de los recursos en 2003 y 2005 fue a parar a localidades de alta y muy alta
marginación, tal como debía haber sido, mientras que para el 2004 la proporción es cuatro puntos menor (95%). Esto es que la
asignación correcta es casi total, sin embargo hay algunos puntos porcentuales que implican que se estén dando recursos en
localidades que no cumplen con lo especificado en las ROP. Este asunto no debe soslayarse ya que pudiera estar implicando un sesgo
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indeseable donde debido a errores de validación del nivel de marginación se han autorizado algunos millones de pesos
equivocadamente (aproximadamente 4.5 millones en 2003 y casi 19 millones en 2004). Para el 2005 es probable que la focalización de
los apoyos para las localidades con mayor marginación alcance el 100% ya que el 1% que no se asignó a los niveles alto/muy alto de
marginación tampoco está dentro de aquellos niveles de marginación medio o bajo/muy bajo, sino que corresponde a aquellas
localidades que no están clasificadas por CONAPO (estatus no disponible), por lo que podría tratarse de localidades con altos grados
de marginación. Sin embargo, la situación de las localidades inclasificables es preocupante si no se trata de zonas rurales con alta
marginalidad ya que en ellas se invirtieron poco más de 7 millones de pesos en los años pasados y más de dos millones para el 2005.
Es por lo tanto muy importante acelerar las acciones para poder clasificar estas localidades y así asegurarse de que la focalización es
correcta y si no lo fuera entonces eliminar dichas localidades del programa.
TABLA 2-C
Inversión per cápita según Grado de Marginación a nivel Localidades 2005
Grado de Marginación
Localidades
Muy Alta
Alta
Media
Baja y Muy Baja
No disponible
TOTAL
Inversión per cápita*
(pesos)
2003
2,167
2,171
2,186
2,195
2,192
2,171
2004
2,041
2,056
2,020
1,999
2,057
2,052
2005
2,019
2,019
0
0
2,018
2,019
Promedio
2,076
2,082
2,103
2,097
2,089
2,081
*La inversión per cápita se obtuvo dividiendo el monto de la inversión real anual por grado de marginación entre el total de beneficiarios en los municipios
atendidos.
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En esta tabla 2-C se puede apreciar que los montos per cápita otorgados son muy parecidos, dentro de cada año. Sin importar si
se trate de localidades de alta y muy alta marginación o localidades de baja y muy baja marginación. Por ejemplo en 2004 la
inversión per cápita en localidades de baja y muy baja marginación fue de $1,199.00 mientras que en las de muy alta marginación
fue de $2,041.00, esto es una diferencia promedio de sólo 42 pesos. Para el 2005 la inversión per cápita es igual para localidades
de alta y muy alta marginación, y además corresponde a la cantidad de $2,100 que es la cifra exacta que se ha asignado para
esos apoyos.
Como resumen interpretativo de este conjunto de tablas se puede decir que los niveles de marginación a nivel municipal tienden
a ocultar el detalle de marginación de las localidades que lo conforman. Por ello para este Programa la mejor medida para
evaluar la buena o mala focalización es en términos de nivel de marginación por localidad. A pesar de esto, son evidentes los
avances en la focalización tanto a nivel municipal como a nivel de las localidades. Cada vez es mayor la proporción de
localidades atendidas que corresponden a municipios con alta y muy alta marginación. Además para el 2005 casi la totalidad de
las localidades donde habitan los beneficiarios son de alta y muy alta marginación.
Antes de proceder a emitir un juicio sobre la cobertura es necesario mencionar que dado el sui generis arranque del programa
nunca hubo una estrategia de cobertura que deviniera de una planificación. Esto es que como el PAAM arrancó con la premisa de
atender en la medida de lo posible a todos aquellos casos que las organizaciones campesinas promovieron, siempre y cuando
cumplieran con los requisitos de edad, estadía y tipo de localidad, entonces no hubo un marco que definiera la magnitud real de
la población a atender ni la posición geográfica donde residía dicha población. Por lo tanto la idea de cobertura que había y que
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de alguna manera ha permanecido es la de “cubrir” el espectro inicial de solicitantes que para el 2005 se actualizó gracias a la
Encuesta Nacional de Adultos Mayores (ENAM).
Como lo anterior no es una “estrategia de cobertura ortodoxamente hablando” se sugiere, que lo primero que se debe hacer es
lograr un consenso alrededor de cuál es la verdadera dimensión de la población de interés. Para ello debiera realizarse un
esfuerzo interinstitucional entre la SEDESOL, el CONAPO y el INEGI para llegar a estimadores más adecuados sobre la cantidad
de población adulta de 60 años y más, que reside en localidades de menos de 2,500 habitantes y que se encuentran en alta y
muy alta marginación. Esto que es fácil enunciar no ha ocurrido y por ello se han venido manejando cifras aproximadas basadas
en proyecciones que no son las más idóneas. Si no se hace esto se seguirá trabajando sin un referente sólido que realmente
permita planear más adelante una estrategia de cobertura que efectivamente le de oportunidades iguales a todos los adultos
mayores del país.
Mientras llega ese momento algo que se puede hacer es que a partir de los datos contenidos en la segunda columna de la Tabla
3-1 (Población Objetivo 2005), que fueron calculados por el evaluador con apoyo de las proyecciones a 2005 por género y por
nivel de marginación de CONAPO, se establezcan criterios de distribución de los apoyos de manera proporcional a la distribución
teórica de la población objetivo que ya se mencionó. SEDESOL podría afinar esta distribución teórica a nivel de municipio y de
localidad apoyándose en sus propios datos de beneficiarios de programas sociales.
A continuación se muestra cómo las coberturas del PAAM de 2003 a 2005 se asemejan o no a la distribución teórica de la
población calculada por el evaluador. Con estos datos se podrán establecer parámetros de simetría o asimetría estatal (y si
SEDESOL los calcula, hasta de nivel municipal) en la cobertura del programa.
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TABLA 3-1: Distribución de la Población Objetivo y los Beneficiarios del PAAM a nivel Entidades.
ENTIDAD
VERACRUZ
PUEBLA
CHIAPAS
GUERRERO
OAXACA
MICHOACÁN
GUANAJUATO
MÉXICO
SAN LUIS POTOSÍ
HIDALGO
TABASCO
SINALOA
JALISCO
ZACATECAS
YUCATÁN
QUERÉTARO
TAMAULIPAS
CHIHUAHUA
DURANGO
CAMPECHE
NAYARIT
SONORA
MORELOS
NUEVO LEÓN
QUINTANA ROO
TLAXCALA
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS
POBLACIÓN
OBJETIVO
%
2003
%
2004
%
2005
%
237,081
127,597
126,741
115,785
109,070
87,116
83,900
80,136
73,327
66,294
38,136
34,043
33,290
27,480
26,402
20,414
18,425
15,103
14,185
13,067
12,827
11,708
11,384
7,862
6,637
5,091
17%
9%
9%
8%
8%
6%
6%
6%
5%
5%
3%
2%
2%
2%
2%
1%
1%
1%
1%
1%
1%
1%
1%
1%
0%
0%
30,487
12,788
19,491
18,120
21,390
1,090
27,075
11,775
8,575
17,793
10,341
4,373
746
2,577
1,007
440
3,019
876
2,134
576
3,564
3,678
6,433
309
621
967
14%
6%
9%
9%
10%
1%
13%
6%
4%
8%
5%
2%
0%
1%
0%
0%
1%
0%
1%
0%
2%
2%
3%
0%
0%
0%
36,954
18,051
21,613
20,643
20,156
1,321
27,087
13,659
9,835
19,362
9,880
3,776
1,756
4,462
1,770
737
2,874
1,419
2,005
1,075
3,944
4,601
6,409
1,790
651
1,686
15%
7%
9%
9%
8%
1%
11%
6%
4%
8%
4%
2%
1%
2%
1%
0%
1%
1%
1%
0%
2%
2%
3%
1%
0%
1%
10,483
12,907
15,574
10,665
10,837
729
10,359
9,054
10,287
5,613
2,886
735
777
1,335
1,982
1,462
770
26
579
580
1,751
1,447
2,153
759
594
1,067
9%
11%
13%
9%
9%
1%
9%
8%
9%
5%
2%
1%
1%
1%
2%
1%
1%
0%
0%
1%
2%
1%
2%
1%
1%
1%
DGEMPS
CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA
80
COAHUILA
COLIMA
BAJA CALIFORNIA
AGUASCALIENTES
BAJA CALIFORNIA SUR
TOTAL
3,630
2,265
2,094
1,746
1,011
1,413,849
0%
0%
0%
0%
0%
100%
1,294
151
0
13
0
211,703
3,552
303
465
53
0
241,889
1%
0%
0%
0%
0%
100%
1%
0%
0%
0%
0%
100%
352
113
43
37
37
115,993
0%
0%
0%
0%
0%
100%
*La población objetivo corresponde a aquella población de adultos mayores (60 años y más) que habitan en zonas rurales (localidades de menos de 2,500
habitantes) de alta y muy alta marginación.
Como una primera aproximación al análisis de cobertura y de esta tabla se puede apreciar que salvo Michoacán y Guanajuato, en
el resto de las entidades la distribución de apoyos es relativamente proporcional a la cantidad de adultos mayores existentes.
En el caso de Michoacán se ha subestimado la proporción de
Entidades con problemas de proporcionalidad en la
distribución de apoyos
adultos mayores, ya que de un 6% que corresponde a la
población objetivo total, únicamente se le ha asignado el 1%
14%
anual del total de los apoyos en estos tres años que lleva
12%
operando el programa . Por el contrario, en Guanajuato se ha
10%
dado un fenómeno de mayor derrama económica a través de
8%
los apoyos, ya que la proporción asignada para esta entidad
6%
del 2003 al 2005 supera la proporción que le correspondería si
4%
la distribución fuera acorde con las cantidades de adultos
11%
9%
6%
6%
Población Objetivo
% apoyos 2003
% apoyos 2004
% apoyos 2005
1% 1% 1%
0%
mayores.
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS
2%
13%
MICHOACÁN
DGEMPS
GUANAJUATO
CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA
81
Esta característica de proporcionalidad debiera ser, repetimos, uno de los criterios que pudieran tomarse en cuenta para futuras
decisiones sobre aprobación de apoyos. De esta manera la ayuda fluiría de manera aún más uniforme según la distribución de
los adultos mayores y se evitarían, en lo posible, sesgos que pudieran ser mal interpretados por observadores ajenos a la
SEDESOL.
Siguiendo con el tema del análisis de la cobertura del programa, en la tabla siguiente se presentan los datos que nos permitirán
profundizar más en este asunto.
TABLA 3-2: Cálculo de la Población Objetivo (Remanente) excluyendo a los AM que reciben otro apoyo federal.
ESTADO
AM de 60 y más, que recibe
apoyo de otro Programa Federal
POBLACIÓN
OBJETIVO
OPORTUNIDADES
LECHE
REMANENTE*
BEN. 2005
% BENEF.
REMANENTE
PROGRAMA
DE APOYO
ALIMENTARIO
01 AGUASCALIENTES
1,746
866
7
873
37
4%
02 BAJA CALIFORNIA
2,094
334
29
1,731
43
2%
03 BAJA CALIFORNIA SUR
1,011
478
19
78
436
37
8%
04 CAMPECHE
13,067
10,643
352
37
2,035
580
28%
05 COAHUILA
3,630
4,094
1
18
-483
352
-73%
06 COLIMA
2,265
1,732
28
7
498
113
23%
07 CHIAPAS
126,741
118,189
1,592
1,697
5,263
15574
296%
08 CHIHUAHUA
15,103
9,672
22
417
4,992
26
1%
677
0
0
0
677
0
0%
10 DURANGO
14,185
9,326
200
84
4,575
579
13%
11 GUANAJUATO
83,900
65,132
1,660
1,302
15,806
10359
66%
12 GUERRERO
115,785
95,879
1,818
315
17,773
10665
60%
09 DISTRITO FEDERAL
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS
DGEMPS
CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA
83
13 HIDALGO
66,294
58,040
4,418
117
3,719
5613
151%
14 JALISCO
33,290
22,443
82
309
10,456
777
7%
15 MEXICO
80,136
64,981
4,021
400
10,734
9054
84%
16 MICHOACAN
87,116
66,717
388
228
19,783
729
4%
17 MORELOS
11,384
8,483
347
15
2,539
2153
85%
18 NAYARIT
12,827
7,722
384
73
4,648
1751
38%
19 NUEVO LEON
7,862
10,817
8
60
-3,023
759
-25%
20 OAXACA
109,070
112,263
735
233
-4,161
10837
-260%
21 PUEBLA
127,597
96,349
1,111
719
29,418
12907
44%
22 QUERETARO
20,414
18,357
1,078
55
924
1462
158%
23 QUINTANA ROO
6,637
9,148
194
37
-2,742
594
-22%
24 SAN LUIS POTOSI
73,327
70,155
3,024
67
81
10287
12629%
25 SINALOA
34,043
25,249
40
366
8,388
735
9%
26 SONORA
11,708
10,625
47
168
868
1447
167%
27 TABASCO
38,136
32,985
1,307
770
3,074
2886
94%
28 TAMAULIPAS
18,425
18,147
179
21
78
770
989%
29 TLAXCALA
5,091
4,485
46
10
550
1067
194%
30 VERACRUZ
237,081
168,305
2,252
3,447
63,077
10483
17%
31 YUCATAN
26,402
18,782
102
23
7,495
1982
26%
32 ZACATECAS
27,480
27,464
675
2
-661
1335
-202%
1,414,525
1,167,862
26,130
11,111
209,422
115,993
55%
TOTAL
•
Es importante hacer notar que a partir de esta evaluación se solicita este formato que, sin lugar a dudas, hace más preciso el asunto de la
estimación de la población objetivo del Programa, ya que ahora es necesario hacer estimaciones a nivel estatal y utilizando factores de
crecimiento poblacional más precisos que los empleados hasta el año pasado.
•
* El REMANENTE se refiere a la cifra que se obtiene de restarle a la P.O. la suma de aquellos adultos mayores de 60 años que ya reciben otro
apoyo federal (Liconsa, Oportunidades, Apoyo Alimentario).
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS
DGEMPS
CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA
84
Antes de pasar al análisis de los datos presentados en la Tabla 3-1 consideramos importante hacer explícito el cálculo de la
Población Objetivo y señalar algunos puntos que están implicados en esta metodología:
1. Se sacó el total de población a nivel entidad que presenta índices de alta y muy alta marginación según los datos
CONAPO 2000.
2. Se multiplicó este número por el porcentaje de Adultos Mayores de 60 años y más que habitan en localidades rurales (de
menos de 2,500 habitantes) con base en datos del INEGI 2000.
3. Se obtuvo el factor de crecimiento estatal del 2000 al 2005 según proyecciones de CONAPO 2000.
4. Se aplicó el factor de crecimiento estatal a la población total de Adultos Mayores de 60 años que habitan en localidades
rurales de alta y muy alta marginación a nivel estatal.
Esta aproximación a las cifras sobre la Población Objetivo trae a la mesa la controversia que se esta teniendo actualmente en el
Consejo Nacional de Población CONAPO con relación a las Proyecciones de Población 2005. Estas proyecciones se realizaron
con base en el II Conteo de Población y Vivienda del INEGI 2000, sobre el cuál se está discutiendo una posible subcobertura de
la población censada, ya que de una población de 103 millones proyectada para 2005, se tiene una población real de 106
millones, es decir existió un problema de subcobertura del orden de 3% (véase anexo K-10). Dada esta situación nuestros
cálculos de la Población Objetivo pueden estar arrojando una cifra menor a la real.
De la tabla anterior se puede observar que existe una remanente de adultos mayores (aquellos que viviendo en localidades
rurales de alta y muy alta marginación no tiene aún ningún beneficio por parte de los programas sociales de SEDESOL) que es
casi del doble del universo que tiene que atender el PAAM. En 12 de las 32 entidades el número de beneficiarios atendidos para
el 2005 supera la cifra de población objetivo que corresponde al remanente.
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS
DGEMPS
CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA
85
Esta circunstancia amerita una reflexión seria, si se descarta el tema de duplicidad de apoyos entre programas y el tema del
cálculo de la población objetivo como desajustes que ocasionan estas inconsistencias, entonces debe analizarse detenidamente
porqué en doce entidades el número de apoyos entregados es mayor que la población objetivo que cumple los requisitos para
recibir estos apoyos.
También es importante señalar que sobre la estrategia de cobertura y su congruencia con el plan anual de este año, está
ocurriendo exactamente lo que ya ocurrió en años anteriores. Se trabajó con un padrón que no fue diseñado de origen bajo
criterios previamente definidos de cobertura y de prioridades de cobertura. Ya se ha hablado lo suficiente sobre la génesis del
programa como para entender las causas de que no haya habido, de origen, un diseño de cobertura que fuera más allá de las
características de las localidades (rurales y de alta y muy alta marginación). Esto es que no hubo proceso de planeación que
tomara en cuenta otras variables o marcos de referencia (ubicación o dentro de microregiones, distancia hacia cabeceras
municipales, por decir algunas) para establecer un estrategia de cobertura. Este problema aún se tiene ya que si bien la ENAM
visitó todas las localidades que ya han formado parte del padrón, para la ENAM no se desarrolló, hasta donde es de nuestro
conocimiento, una estrategia de cobertura total ya que se tocó todo lo que ya está listado (a nivel de localidades y personas) en el
padrón de beneficiarios y aspirantes que no fueron atendidos antes, más algunas localidades que formaban parte de un listado
adicional de localidades que proporcionó el área de Padrones y que quedaron sujetas de visita a criterios y circunstancias
particulares de cada entidad. Sobre este último punto el evaluador externo está aún obteniendo información que ayude a
clarificarlo. Por lo tanto la conclusión, a este momento, es que no hay una estrategia de cobertura y que para 2006, y a la luz de
los resultados de la ENAM y de un trabajo de gabinete donde se tome en cuenta a la totalidad de localidades rurales existentes
en condiciones de alta y muy alta marginación, se podrá esbozar dicha estrategia.
Sobre una propuesta metodológica para analizar la cobertura en este momento se vuelve a sugerir que a partir de los datos de la
ENAM 2005, y de Padrones se podría hacer a futuro lo siguiente:
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS
DGEMPS
CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA
86
a) Conformar junto con CONAPO un grupo de trabajo que considere ajustes más apropiados para las
proyecciones de población de 60 años y más residiendo en localidades rurales de alta y muy alta
marginación. Este aspecto es aún más relevante a la luz de las discrepancias que recientemente han
surgido respecto a los datos del II Conteo de Población y Vivienda y las proyecciones de CONAPO.
Discrepancia que pondrá sobre la mesa la necesidad de revisión de las proyecciones así como del
operativo de campo del INEGI. De tal forma que el simple uso de proyecciones, hoy en día
controvertidas en lo general, para poblaciones rurales en lo global no parece acercarnos
adecuadamente a las estimaciones de la cantidad de población objetivo del PAAM. Este grupo
deberá revisar los datos de los otros programas de cobertura social de SEDESOL para observar si
sus ajustes corresponden más a la cotidiana actualización de los padrones de beneficiarios de
SEDESOL. Este punto es muy relevante dado que se podría llegar a la conclusión, con los datos que
se tienen ahora, que la población objetivo del PAAM ya está a punto de estar cubierta totalmente, lo
cual no parece tan lógico a la luz de que el programa no ha cubierto todas las localidades de interés
en el país.
b) Establecer otros criterios adicionales para la estrategia de cobertura que no sólo sean el tamaño y la
marginación de la localidad. Tal vez la cercanía o lejanía de cabeceras municipales (medida en
tiempo de recorrido y no en kilómetros) y la cercanía o lejanía a centros de salud u otros centros de
atención a la población adulta mayor. La combinación de estos criterios podría conducir a un nuevo
enfoque de cobertura.
Aunque no fue una petición explícita que viniera en los TDR a continuación se presenta una sugerencia metodológica para el
análisis de la focalización del Programa. En principio queda claro que a partir del levantamiento de información de la ENAM que
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS
DGEMPS
CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA
87
se realizó en el 2005, el filtraje sobre qué adultos mayores se encuentran o no en condiciones de pobreza alimentaria es una
realidad gracias a que ya se cuenta con los elementos de información necesarios para que el algoritmo de la medición de la
pobreza funcione.
El reto metodológico para que a futuro el filtraje sobre pobreza alimentaria se siga haciendo sin necesidad de volver a levantar
otro “censo” es: esencial.
¿Cómo resolverlo? Ya durante nuestra pasada evaluación externa manifestamos que es factible construir un pequeño
cuestionario que contenga un mínimo de variables, todas ellas de fácil respuesta, que pudiera ser aplicado anualmente a una
muestra representativa del padrón para observar cambios en las condiciones de pobreza por regiones o entidades y así
replantear las metas de apoyo monetario, que si es el caso de que se esté reduciendo la pobreza, debieran hacerse más duras
para seguir garantizando que realmente se apoya a quien lo necesita de verdad. Si es en otro sentido, esto es que aumenta la
pobreza, sería un indicador para realizar una serie corta de operativos de levantamiento en campo que permitan verificar que el
fenómeno realmente está sucediendo y en medida de ello replantear la distribución de los apoyos.
En general se sugiere que se tengan uno o varios instrumentos de aplicación rápida que le permitan a SEDESOL monitorear
adecuadamente los niveles de pobreza entre los adultos mayores para así estar en posibilidad de hacer cambios en las
siguientes reglas de operación, o bien sin hacerlos, sí modificar los procedimientos internos del proceso del otorgamiento de los
apoyos.
COVARRUBIAS Y ASOCIADOS
DGEMPS
CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA
88