10 Conclusiones 10.1 Del diseño

10 Conclusiones
10.1 Del diseño
•
El CONAPO proyectó que el crecimiento de la población adulta mayor
de 60 años en el 2006 sería de 8.4 millones de personas o más,
representando el 7.9 por ciento de la población total; que para el 2010
habrá 9.9 millones, representando el 8.9 por ciento del total; que para el
2020 habrá 15 millones, representando el 12.5 por ciento del total; y que
en el 2030 se llegará a poco más de 22 millones, significando al 17.5 por
ciento del total de la población.
•
El Censo de Población y Vivienda de 2000 arrojó que en el medio rural,
conformado por localidades con menos de 2,500 habitantes, habitaban
un total de 1.9 millones adultos mayores de 60 años, de los cuales,
alrededor de un millón y medio se ubicaban en zonas de alta y muy alta
marginación, y un gran número de ellos se encontraban en condición de
pobreza y no recibían ningún tipo de apoyo alimentario.
•
Para 2005, la población de adultos mayores de 60 años en el medio
rural y en zonas de alta y muy alta marginación fue de 2.5 millones de
personas. De estos, el programa sólo atendió a 115,923 personas, es
decir, al 4.5 por ciento. Lo que evidencia la capacidad de atención
limitada del PAAM frente al fenómeno que enfrenta. No obstante, la
incapacidad no es sólo del PAAM, sino del Gobierno Federal que no ha
podido articular una política integral para atender a este segmento
poblacional.
•
El análisis teórico integral de lo que debe ser la oferta institucional de un
programa de atención para adultos mayores, considera a todos las
acciones organizadas por el Estado para hacer frente a las
consecuencias sociales, económicas, culturales y biológicas del
envejecimiento de la población.
IV Entrega
239
•
Los ámbitos de intervención gubernamental y sus acciones, en lo
general, se pueden agrupar en tres categorías que se deben atender de
forma conjunta: seguridad económica, salud y entornos favorables
físicos y sociales. La seguridad económica de las personas mayores se
define como la capacidad de disponer y usar de forma independiente
una cierta cantidad de recursos económicos regulares y en montos
suficientes para asegurar una buena calidad de vida. La atención a la
salud de las personas mayores deberían ser integral y adecuada a sus
necesidades, ya que es común la presencia de enfermedades crónicas y
discapacidades propias de la edad. Los entornos físicos y sociales,
consideran la eliminación de la violencia y discriminación, así como la
promoción de condiciones materiales que faciliten la vida en comunidad.
•
El PAAM sólo atiende, en parte, a una de las acciones de la oferta
institucional integral para los adultos mayores, - seguridad económica por medio de un subsidio económico a los beneficiarios en condiciones
de marginación.
•
La aportación económica del PAAM ($2,100), permite a los beneficiarios
complementar en casi el 50% el costo de la canasta básica diaria en el
medio rural.
•
La forma de apoyo de “Capacitación Nutricional” está limitada a la
distribución de folletos con información de cómo mejorar la ingesta
alimentaría de los adultos mayores.
•
La actuación del PAAM está sustentada legalmente en la Ley de los
Derechos de las Personas Adultas Mayores de México y en la
legislación de las Naciones Unidas.
IV Entrega
240
•
En el diseño, normatividad y operación del PAAM, no se detectan
obstáculos legales, administrativos o de atención, para que las mujeres
participen en igualdad de condiciones que los hombres.
•
La mujer de la tercera edad, por lo general, tiene el apoyo y atención
familiar, a diferencia del hombre que por su misma condición de varón
muchas de las veces enfrenta la vida solo. El adulto mayor que vive
sólo, sea hombre o mujer, es el más vulnerable para valerse por sí
mismo, las enfermedades crónicas y en muchas ocasiones, la
discapacidad hacen que estas personas no estén en condiciones de
prepararse sus alimentos, salir de compras, asearse, y demás.
•
Los cambios realizados a las RO de 2004 a 2005, las hacen más claras
y precisas.
•
En la medida en que el programa proporciona un apoyo económico a los
beneficiarios sin otro tipo de acompañamiento, está limitado a ser un
programa asistencial, que no promueve la salida de la marginación de
sus apoyados.
•
De acuerdo con la Matriz del Marco Lógico (MML), los tres componentes
o productos rectores del PAAM son: 1) La transferencia en efectivo para
apoyo alimentario entregado, 2) La capacitación nutricional que reciben
los adultos mayores, y 3) La capacitación en contraloría social.
Recomendaciones
•
Los problemas más graves que enfrentan las personas de la tercera
edad son en gran parte, cuestiones socialmente construidas a partir de
la concepción de la edad social de la vejez. De forma que la concepción
de vejez debería determinar el diseño de propuestas para lograr los
objetivos propuestos. La intervención gubernamental por medio de
IV Entrega
241
políticas y programas se debería definir entonces a partir de lo que los
adultos mayores no poseen en comparación con otros grupos sociales.
•
En lo inmediato México enfrentara un cambio demográfico de grandes
magnitudes, que está implicando que un segmento cada vez menor de
la población, tenga que sostener con sus ingresos y ahorros a un
segmento cada vez mayor (personas de la tercera edad) dificultando la
solvencia y sostenibilidad del país. Bajo este escenario, las medidas de
atención no se pueden limitar a un programa social, sino que tienen que
verse de manera integral desde el conjunto de políticas públicas que
resuelvan tanto el crecimiento sostenido de la economía en el largo
plazo, como la mejora en el ingreso y calidad de vida de la población.
•
El PAAM debería coordinar las diversas acciones que se realizan en el
Gobierno Federal para atender a los adultos mayores en condiciones de
marginación, desde una perspectiva integral y que cubra aspectos como
la seguridad económica, la salud y la creación de entornos favorables
para los beneficiarios. Con este esquema el programa si promovería en
realmente la salida de la marginación de sus beneficiarios
•
Se recomienda realizar algunos cambios e incorporar algunos nuevos
elementos en las Reglas de Operación del PAAM para el 2007, como
son: 1) incorporar una definición más clara y completa de lo que es un
adulto mayor, considerando no sólo la edad, sino también sus
características fisiológicas y necesidades propias de la edad; 2) eliminar
el tipo de apoyo de “capacitación nutricional”, toda vez que está limitado
a la simple distribución de folletos; 3) incorporar en los criterios de
priorización, la opción del adulto
que viva solo; incorporar el
procedimiento que sigue el programa para apoyar a las localidades que
no están en los listados de INEGI y CONAPO.
IV Entrega
242
10.2 De la Operación
•
De acuerdo a los términos de referencia de la evaluación, el PAAM
cuenta con tres procesos clave de operación: 1) elaboración de padrón,
2) seguimiento operativo, 3) atención social.
•
El Primer proceso elaboración de padrón: se refiere a los procedimientos
que deben seguir sus potenciales beneficiarios para ser inscritos en el
Programa. De acuerdo a los documentos disponibles, este proceso es el
que
menos
información
ha
generado,
en
lo
referente
a
los
procedimientos a seguir para ser apoyado por el programa. Además se
refiere a la selección de beneficiarios, que deben efectuar los
encargados del PAAM para determinar que individuos cumplen con las
características para recibir los beneficios del programa; esta selección
consta de dos niveles que son las localidades que serán atendidas y los
beneficiarios, los cuales necesariamente deben residir en las localidades
previamente escogidas. El segundo proceso seguimiento operativo,
consiste en el otorgamiento de una transferencia en efectivo para
aumentar el ingreso de los beneficiarios con el propósito de que se
destine a la compra de alimentos; de acuerdo con las ROP, cada adulto
mayor beneficiario del PAAM recibirá un subsidio de $2,100 anuales a
entregarse en el curso de un año, en un mínimo de tres exhibiciones. El
tercer proceso atención social, puede definirse como la participación
social de los beneficiarios en actividades de control y vigilancia de los
recursos públicos.
•
En lo que corresponde a la medición del Índice de Contraloría Social y
Transparencia (ICST), que mide si el beneficiario tiene conocimiento de
la existencia de los temas y además evalúa el conocimiento de los
mismos, se encontraron los siguientes resultados:
IV Entrega
243
– Del total de beneficiarios entrevistados el 85.64 por ciento
respondió que el Programa existía debido a la presencia de
familias pobres.
– Los beneficiarios que conocen los requisitos fueron el 95.87 por
ciento.
– Los beneficiarios que conocen los tipos de apoyos son el 44.36
por ciento.
– Beneficiarios que conocen sus derechos y obligaciones son el
62.6 por ciento.
– Los beneficiarios que saben dónde expresarse respecto al
Programa fueron el 5.9 por ciento.
– Los beneficiarios que expresaron conocer los mecanismos para
expresarse respecto al programa fueron el 0.06 por ciento.
– Con base en lo anterior, el cálculo del ICST1 fue del 50 por
ciento. Lo que indica que sólo la mitad de los beneficiarios está
bien informado respecto de los objetivos, requisitos, tipos de
apoyo, sus derechos y obligaciones, y conoce los mecanismos
para expresarse respecto al Programa. El cálculo del ICST2
señala que únicamente el 39 por ciento de los beneficiarios está
bien informado y conoce los medios para expresarse del PAAM.
La diferencia con respecto al índice anterior se debe a que los
resultados en términos de transparencia son inferiores a los de
contraloría social.
•
Los resultados obtenidos indican que es necesario mejorar la contraloría
social y la transparencia del programa, por que se está muy lejos de un
índice ideal que sería de 100.
•
De la población beneficiaria que sí recibió capacitación nutrimental, el
78.8 por ciento señaló que el material/información que se le entregó
trataba sobre lo que debe comer. Sin embargo, cuando se le preguntó
sobre la utilidad del material/información que se le proporcionó, más del
65 por ciento respondió que no sabía o simplemente no respondió.
IV Entrega
244
•
Respecto a la frecuencia con la que reciben el apoyo para alimentación,
entre quienes sí lo han recibido, más del 40 por ciento lo ha hecho en
una sola ocasión. Pero el resto lo ha recibido en dos o más exhibiciones.
A este respecto, las ROP vigentes en su numeral 4.4.1.1 establecen que
El apoyo alimentario que otorga el programa consiste en una
transferencia en efectivo, a entregarse en el curso del año, en un mínimo
de tres exhibiciones. De acuerdo con lo anterior, en la frecuencia de
entrega de los apoyos el programa no ha cumplido cabalmente con lo
establecido en su normatividad.
•
El costo de gestión para que cada beneficiario reciba un apoyo de
2100.00 pesos es de 294.00 pesos en el ejercicio fiscal 2006 para el
Programa de Atención a los Adultos Mayores.
•
El anterior resultado, se puede comparar con el multiplicador antes de
que los gestores centrales del PAAM realizaran la reasignación de
partidas presupuestarias. El resultado es de 444 pesos por beneficiario,
es decir el programa incremento su eficiencia en costos en 34 puntos
porcentuales.
•
El programa a cumplido conforme a lo especificado en el Presupuesto
de Egresos de la Federación, asimismo es significativo comentar que,
con respecto a lo programado en el POA, el presupuesto ejercido tuvo
una operación más eficiente ya que con el monto presupuestado de 300
millones de pesos se logro tener un mayor número de beneficiarios sin la
necesidad de recurrir a más recursos, únicamente disminuyendo los
gastos de operación.
•
El programa con respecto a lo establecido en su POA, supero sus metas
y se puede decir que el programa funciona de manera eficiente ya que al
reducir el costo de la ENAM 2006 y la reducción en los gastos de
operación, permitió beneficiar a 10,979 adultos mayores más de los que
se tenían programados inicialmente.
IV Entrega
245
Recomendaciones
•
Mejorar los mecanismos de información y comunicación hacia los
beneficiarios, aprovechando a la “cercanía” de las delegaciones
estatales y operadores de SEDESOL con las localidades, para que
difundan los objetivos del programa, los requisitos para ser apoyado, así
como los derechos y obligaciones de los beneficiarios.
•
Asistir personalmente a recoger el apoyo para los beneficiarios
representa un alto costo, no sólo económico, sino que también un
esfuerzo extraordinario de su parte, por las condiciones geográficas en
las que habitan y las condiciones físicas propias de la edad en las que
se encuentran. Por lo cual, es recomendable que el programa entregue
el apoyo en una sola exhibición, o en su caso si son dos exhibiciones,
que cumpla estrictamente con las fechas de entrega comprometidas con
los beneficiarios.
10.3 De la focalización
•
El debate acerca de la focalización y la universalización como
alternativas de política examina la conveniencia relativa de ambas
opciones en términos de equidad, igualdad de oportunidades y justicia.
•
Para países como México, en donde los recursos monetarios son
escasos y donde se ha carecido de una política de largo plazo sostenible
para el desarrollo social, la focalización es un mecanismo eficiente para
manejar los recursos públicos debido a que genera externalidades
observables en el corto plazo porque concentra los recursos en un grupo
en particular.
•
Los criterios de focalización del PAAM guardan congruencia con los
criterios de focalización del Presupuesto de Egresos de la Federación.
IV Entrega
246
•
La focalización a nivel estatal y municipal, presenta ciertas restricciones
para realizar un análisis certero del grado de focalización, toda vez que
el PAAM gestiona su focalización a nivel de localidad.
•
Para el 2006, las 14 entidades del país entre alta y muy alta marginación
concentraron el 85.6 por ciento del total de los recursos, de estas las
cinco entidades de muy alta marginación tienen más de la mitad de los
recursos; y el 14.4 por ciento restante, se distribuyó entre el resto de las
entidades.
•
A nivel municipal en el 2006 el 72 por ciento de los municipios
beneficiados son de alta y muy alta marginalidad, el 28 por ciento de los
municipios reporta media, baja y muy baja marginalidad.
•
En el 2006 se atendieron a 11,857 localidades; distribuyéndose en un
16.6 por ciento en localidades de muy alta marginación y en un 82.6 por
ciento en localidades de alta marginación, es decir el 99.2 por ciento se
distribuyó de acuerdo a los lineamientos de focalización establecidos en
ROP, tomando en cuenta sólo el nivel de marginación.
•
Para 2006 se asignaron 300 millones de pesos para apoyar a 126,972
personas, representando un aumento de 10,979 beneficiarios respecto a
lo programado. Este incremento se debió a una reasignación de
recursos, entre la partida de la ENAM 2006 a recursos para apoyos.
•
En el contexto de esta evaluación, por complementariedad se entendió
a aquellas acciones realizadas por otros programas públicos que
mejoran la ingesta alimentaría de los adultos mayores. Los medios de
apoyo pueden ser en especie (despensas) o a través de esquemas de
ahorro en la compra de bienes de consumo (bienes o servicios con
algún subsidio).
IV Entrega
247
•
Por duplicidad se entendió a aquellas acciones que de alguna manera
mejoran la ingesta alimentaría de la población objetivo del PAAM, pero
cuya forma de hacerlo sea por medio de una transferencia económica.
•
De
acuerdo
con
los
términos
de
referencia,
se
analizó
la
complementariedad y duplicidad en los siguientes programas:
o Oportunidades
o Programa de Apoyo Alimentario (Diconsa)
o Programa de Abasto de Leche (Liconsa)
•
Una característica que evita la duplicidad del PAAM con el Programa
Oportunidades, es que en sus ROP se establece el uso de un
mecanismo informático (actualización de su padrón de beneficiarios y la
vinculación con los otros programas de la SEDESOL) para evitar la
duplicidad y complementariedad de apoyos.
•
En las ROP de los programas PAL (Diconsa) y Liconsa no se detectan
características
que
puedan
provocar
alguna
duplicidad
en
los
beneficiarios del PAAM.
Recomendaciones
• A la DGEMPS se le recomienda establecer en sus Términos de
Referencia de Evaluación, que para obtener un análisis adecuado de
la focalización debe tomar como base a la localidad, teniendo
congruencia con la gestión del PAAM.
•
Para que la evaluación
de focalización guarde una mayor
congruencia con los criterios del PEF y ROP del PAAM, se
recomienda, aplicar en lo sucesivo la tipología establecida en el
numeral 3.3, que considera tanto marginación como nivel de pobreza
en un solo indicador.
•
En cuanto a la complementariedad y atención a los Adultos Mayores,
la SEDESOL como cabeza de sector tendría la responsabilidad de
coordinar las diversas acciones de una política integral, para evitar la
IV Entrega
248
duplicidad y mejorar las tareas de complementariedad. En la medida
en que haya una buena coordinación de todas las acciones, se
podrían mejorar los impactos y beneficios en la población objetivo.
10.4 De la Cobertura
•
El análisis de cobertura consistió en
medir cuales son los alcances
físicos del programa, que tanto porcentaje de personas se atiende
respecto de la población objetivo; y como, referenciar que tanta
población se alcanza a atender respecto de la población que se
programa para cada año. Estableciendo los niveles óptimos de
cobertura, como la atención de toda la población de adultos mayores
que habitan en zonas rurales de alta y muy alta marginación y no son
atendidos por los programas de Oportunidades, Liconsa y Alimentación
(Diconsa).
•
En general el PAAM, presenta para el 30 de Noviembre del 2006 un
avance en la cobertura pasando de 115,923 a 126,972 beneficiarios; lo
que representa un 9 por ciento de crecimiento respecto de la operación
2005.
•
La reducción en el presupuesto hace que la cobertura y sus indicadores
principales
se
modifiquen
de
manera
regresiva,
no
así,
la
representatividad que tienen las entidades en cuanto a los beneficiarios
totales
atendidos.
En
lo
general
todas
las
entidades
siguen
representando las mismas cifras en cuanto a porcentaje de participación
dentro de los beneficiarios atendidos, respecto al año anterior.
•
Para 2006 se observa una cobertura para las localidades de muy alta y
alta marginación del 6 por ciento y 7 por ciento respectivamente.
IV Entrega
249
•
El indicador de cobertura nacional arrojó que el PAAM atiende al 13% de
la población objetivo total nacional para el 2003, para el 2004 se registra
un incremento del 2%, sin embargo en el 2005 se registra una caída de
8 puntos porcentuales y esta cobertura se presenta de igual forma para
el 2006. Esta situación se explica por la disminución en su presupuesto
que registra el programa a partir del 2005.
•
Todos los elementos analizados nos dicen que la cobertura del
programa ha venido de más a menos, debido a las fuertes caídas que se
han registrado en su presupuesto, sin embargo, en los años que se han
registrado mayores presupuestos, el PAAM a demostrado una buena
cobertura.
•
Para 2006 el programa tiene una cobertura de 7.3 por ciento respecto a
su población objetivo, este nivel es mayor al del año 2005 (6.8 por
ciento), además la eficiencia de cobertura del programa presenta un
índice de 86 por ciento, que se puede considerar como adecuada, en
términos de la gestión del programa ya que el 14 por ciento restante no
atendido se explica por una falta de presupuesto y no por una
ineficiencia de gestión.
•
A nivel nacional se encontró que existen cerca de 673,308 Adultos
Mayores que no son atendidos por ningún programa (Oportunidades,
PAL, Liconsa). El estado con el mayor remanente fue Veracruz, seguido
por Oaxaca y Puebla.
Recomendaciones
•
Se recomienda a las autoridades responsables no reducir la asignación
del presupuesto, ya que el programa usa los recursos de forma eficiente
y el apoyo representa para los adultos mayores un complemento
significativo a sus ingresos.
IV Entrega
250
•
Asimismo, se recomienda a la DGEMPS que considere las unidades de
medida para los cálculos de cobertura, debido a que el programa
Liconsa y Pal (Diconsa), establecen en su contabilidad de beneficiarios
como unidad de medida a familias y además no registran el estrato de
edad. En sentido contrario el PAAM tiene como unidad de medida al
individuo y establece estratos de edad.
IV Entrega
251
10.5 Del Impacto en el bienestar de los beneficiarios del
PAAM
•
Con el fin de evaluar cuantitativamente el efecto del programa de adultos
mayores sobre los beneficiarios, se considera como hipótesis que el
programa ha influido en el mejoramiento de la calidad de vida de los
adultos mayores. La calidad de vida se identifica en la mejora de los
aspectos: alimentación, salud, economía y las relaciones familiares y
con la comunidad.
•
Para llevar a cabo la evaluación del programa se utiliza una serie de
pruebas estadísticas y la construcción de modelos econométricos que
determinan el bienestar de los beneficiarios medido por un índice,
explicando cuales son los determinantes del bienestar y como impacta
el programa de adultos mayores en él.
•
El grupo de beneficiarios considera que la calidad de su vida sigue
aumentando hasta los 68 años, después de esta edad existe un
deterioro natural. La perdida de su bienestar disminuye lentamente
hasta los ochenta años y después se acelera rápidamente. Esto implica
que la población de adultos mayores es muy vulnerable después de los
70 años. Por lo tanto, no se debe esperar que el apoyo del programa
revierta esta situación, sin embargo ayuda marginalmente a retardar el
deterioro en el bienestar.
•
El bienestar de los beneficiarios se relaciona positivamente con los
ingresos adicionales que reciben, sin embargo la encuesta muestra que
los beneficiarios tienen a lo mucho dos fuentes de ingresos adicionales.
La principal es la ayuda de los familiares y en segundo lugar, en menor
proporción, un salario.
•
Los niveles del bienestar de los adultos mayores están relacionado
negativamente con el ingreso del hogar, en niveles de ingreso muy
bajos; menos de 200 pesos mensuales. Después de este mínimo, la
IV Entrega
252
relación se vuelve positiva pero se tiene que considerar que los niveles
de bienestar siguen siendo negativos hasta los ingresos menores de
$500 pesos al mes. Este resultado muestra que si el bienestar de los
adultos mayores solamente depende de los ingresos del hogar, el
impacto puede ser negativo sino se considera otras alternativas.
•
De acuerdo a la apreciación de los beneficiarios el apoyo del programa
de adultos mayores tiene un impacto positivo en su bienestar general.
Pero la relación es exponencial, lo cual indica una reducción de los
efectos si los beneficiarios sienten que tiene un nivel de bienestar alto.
Los resultados del modelo muestran que el grupo donde se pueden
obtener mejores resultados del programa son los que consideran que su
nivel de bienestar sigue igual de mal después de recibir la ayuda del
programa de adultos mayores.
Recomendaciones
3. El PAAM debe continuar operando, debido a que contribuye a
detener el deterioro del bienestar de sus beneficiarios.
4. El PAAM no se debe considerar como un instrumento que revierte la
caída del bienestar de los beneficiarios.
IV Entrega
253
10.6 De la Percepción
7. Tres cuartas partes de los beneficiarios percibe mucho beneficio de la
aportación del PAAM.
8. El 51 por ciento declaró que la relación con su familia ha mejorado a
partir de recibir el recurso del PAAM, seguramente porque éste les
permite aportar a los gastos del hogar.
9. Dentro del proceso de gestión del PAAM, las oficinas de TELECOMM
son el último eslabón para que los beneficiarios reciban su apoyo, de
ahí la importancia de su atención hacia los adultos mayores. Al
respecto, el 88 por ciento de los beneficiarios respondieron que la
atención recibida es buena y muy buena, así como la disposición para
explicarles cualquier duda o resolver algún problema en particular.
10. Otro punto de contacto con los adultos mayores, es el personal que los
inscribe al Programa. El 90 por ciento declaró que la atención,
capacidad para resolver problemas, puntualidad y paciencia son muy
buenas y/o buenas.
11. Por ultimo, un tercer contacto con los beneficiarios lo tienen las
empresas que realizan la ENAM. Respecto a éstas, la percepción no es
tan satisfactoria como con los dos casos anteriores. Cerca del 47 por
ciento consideró que su atención, paciencia, capacidad de resolver
problemas es buena y muy buena, mientras que el 45 por ciento no
pudo
contestar
alguna
referencia
al
respecto,
pues
no
son
organizaciones arraigadas a las localidades.
IV Entrega
254
Recomendación
12. Se recomienda, establecer como criterio de contratación a las empresas
que realizan la ENAM, el buen trato y compresión de sus encuestadores
hacia los adultos mayores.
IV Entrega
255
11 Bibliografía
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IV Entrega
256