4 Focalización 4.1 Marco teórico

4 Focalización
4.1 Marco teórico
El debate acerca de la focalización y la universalización como alternativas de política
examina la conveniencia relativa de ambas opciones en términos de equidad,
igualdad de oportunidades y justicia.
Los argumentos en favor de la universalización como estrategia para erradicar la
pobreza no sólo tienen fundamentos éticos, sino también políticos y prácticos.
Sus defensores tienen como principal referencia la experiencia europea, donde la
pobreza ha sido combatida exitosamente en el marco de políticas centradas en la
garantía de servicios con cobertura universal 22. En esencia, plantean que el Estado
debe garantizar de manera efectiva los derechos básicos, distribuyendo los recursos
disponibles entre todos los ciudadanos, sin perjuicio de que recupere, por la vía
tributaria directa, fondos provenientes de quienes tienen mayores ingresos.
Hay otra corriente que argumenta que para reducir la pobreza es necesario el diseño
de programas bien focalizados y desde hace más de una década ha tenido al Banco
Mundial como uno de sus principales guías (Informe del Banco Mundial 1990, p. 3).
Para esta posición, en un mundo con recursos escasos, focalizar surge como la
alternativa más atractiva de concentrar los recursos en los segmentos de la
población que más lo necesita. Se trata de la expresión de una sociedad que
reconoce a los menos aventajados y se preocupa por la equidad. La idea central de
la focalización es que la concentración de los recursos aumenta la eficiencia
de las transferencias destinadas a combatir la pobreza. El argumento de
eficiencia es entonces contundente para los críticos de las políticas universales.
22
John Scott (2006), “Viable la pensión universal para adultos mayores” CIDE.
IV Entrega
129
De las dos anteriores alternativas, las opciones se reducen a una para países como
México, en donde los recursos monetarios son escasos y donde se ha carecido de
una política de largo plazo sostenible para el desarrollo social. Es por eso que se
descarta la tesis de universalización, pues su principal supuesto es que existen los
recursos suficientes para ofrecer servicios sociales a toda la población.
Ahora bien, el hecho de que se opte por el sistema de focalización no quiere decir
que se reduzcan costos, pues alcanzar a los pobres con programas focalizados ha
sido una tarea muy difícil que, en muchos casos, ha acarreado costos muy
superiores a los previstos. Estos costos se discuten a continuación.
Autores como Amartya Sen y Anthony Atkinson reconocen como inherentes a la
focalización varios problemas que no pueden ser pasados por alto. En primer lugar,
la focalización genera ‘incentivos adversos’ en la medida en que promueve la
distorsión de la información acerca de las condiciones de vida de las personas
(Atkinson, 1995). En efecto, como lo argumenta Sen (1987, 1995), los pobres no
son sujetos pasivos que ‘reciben’ los beneficios de un determinado programa,
sino que son ‘activos’, porque acomodan la información en su propio
beneficio; existe el incentivo de subdeclarar los bienes que se poseen y las
condiciones en las que se vive para ser beneficiario de subsidios específicos.
Pero la distorsión de información se manifiesta además en ambas direcciones:
algunos tienen un comportamiento opuesto a la subdeclaración debido al temor de la
‘estigmatización social’, que puede llegar a ser muy relevante en comunidades
relativamente homogéneas con tradiciones culturales arraigadas, que tienen una
especial predisposición por la discriminación y el rechazo de la diferencia.
De este modo, la focalización desata incentivos que provocan no sólo la
identificación como beneficiarios a personas que, dadas sus características no lo son
(lo que llamaremos error de tipo II siguiendo a Cornia et al. 1995), sino que también,
IV Entrega
130
permite el no reconocimiento de potenciales beneficiarios (error de tipo I), de modo
que se presenta distorsión de doble vía. En efecto, es aceptada y conocida la
incapacidad para identificar a todos los beneficiarios de subsidios mediante los
mecanismos diseñados para ello.
La focalización puede generar consecuencias indeseables adicionales a los errores
de tipo I y II. Una de ellas es el estímulo a la no superación: con la focalización, los
individuos podrían considerar renunciar a cualquier esfuerzo por mejorar sus
condiciones de vida. En efecto, retomando el argumento de ‘no pasividad’ de Sen, al
calcular los beneficios de un eventual aumento marginal en su bienestar con los
costos de perder los subsidios a los que tienen derecho por su condición de ‘pobres’,
los agentes tienen incentivos para permanecer en esta condición.
Los complicaciones de la focalización son profundos y están relacionados con
problemas de información (incompleta o distorsionada), estigmatización social y
estímulo negativo al auto-esfuerzo, que se suman a otros factores, como son los
incentivos perversos, los factores políticos, y la discriminación social. Estos
problemas hacen que los beneficios esperados de la focalización (sustentados
en argumentos de eficiencia en la asignación de recursos con el objetivo de
aliviar la pobreza) se alejen del óptimo. Asimismo, estas cuestiones hacen que en
algunos casos el beneficio de los programas focalizados no supere su costo.
Ahora bien, se cree que una vez ubicada la población objetivo, ésta obtendrá un
beneficio integral, y no necesitará de otros apoyos, lo cual es erróneo, pues las
carencias son numerosas y de diferente naturaleza. Si se acepta la idea de que a
partir de la focalización se resuelven todos los problemas, se caería en un proceso
de exclusión. Es por eso que se debe buscar la complementariedad, entre
programas y acciones, y evitar creer que con una sola acción se cubren todas las
necesidades.
IV Entrega
131
En síntesis, si bien no es posible focalizar sin incurrir en ciertos costos, esto no niega
la importancia y la validez de focalizar el gasto social. Por lo tanto, la focalización
es aparentemente el mecanismo más eficiente de manejar las políticas
públicas, en cuanto que genera un impacto más observable en el corto plazo
porque concentra los recursos en un grupo en particular. Ante la falta de de
recursos para aplicar un política universal, es necesario seguir el camino de la
focalización, no así el de la exclusión a partir de focalizar, por lo que se debe de
buscar la complementariedad.
4.2 Focalización y Política Social: Estrategia CONTIGO
Mas allá de los debates teóricos e ideológicos, el problema de la desigualdad social
tiene diversas aristas, las cuales dan como resultados problemas de diferente
naturaleza. Por ello es necesario distinguir el momento en que la focalización se
vuelve piedra angular para la adecuada distribución de los recursos, así como las
áreas donde existen otros instrumentos para lograr una mejor distribución.
Para desarrollar lo anterior se tomó como referencia la Estrategia CONTIGO 23, así
como la Matriz CONTIGO, que incorpora el ciclo de vida de las personas. De la
Estrategia se tomaron algunas líneas de acción y se reagruparon de la siguiente
forma:
•
Líneas de acción asistenciales.
•
Líneas de acción sociales tradicionales: educación, salud y vivienda.
•
Líneas de acción de oportunidades productivas.
Cada uno de los grupos anteriores responde a una problemática diferente dentro del
universo de la pobreza y su abatimiento, lo cual se desarrolla a continuación.
23
www.contigo.gob.mx
IV Entrega
132
En primer término, están las acciones asistenciales que se orientan a grupos de
población con carencias más importantes. Ejemplo de este tipo de acciones es
Oportunidades, el PAAM, PROCAMPO, etc. La focalización es aquí una
característica clave y parte importante del diseño de este tipo de acciones pues se
centra en resolver el problema de la identificación de los beneficiarios. Un desafío
importante es evitar los incentivos perversos, puesto que un programa que busque
aliviar la situación de pobreza puede tener el efecto lateral negativo de hacer
soportable
tal
condición
y,
consiguientemente,
alentar
comportamientos
inconsistentes, tal como se explicó en el subapartado anterior.
El segundo tipo de acciones son los servicios sociales tradicionales: educación,
salud y vivienda. Este grupo de acciones canaliza gran parte del gasto social, incluye
gran variedad de programas tanto focalizados (Tu casa) como universales (Seguro
Popular y Hábitat), y atiende una diversidad de objetivos de equidad. Por lo general,
se trata de bienes o servicios que requieren ser producidos, de modo que la
eficiencia en su provisión es fundamental. Asimismo, es relevante la definición de las
ventajas respectivas de las modalidades públicas y privadas de producción. Nótese
que la responsabilidad del Estado es garantizar que el servicio esté disponible para
quienes lo necesitan, no siendo para ello necesario que la producción del servicio
sea realizada por agentes públicos. Otros temas relacionados son si los subsidios
serán destinados a la oferta o a la demanda; si habrá co-financiamiento de parte de
los usuarios que tengan capacidad de pago; y si la acción será implementada sobre
bases centralizadas o descentralizadas.
El tercer grupo de acciones está dirigido a potenciar las oportunidades productivas
de los grupos más pobres, y pueden incluir acciones de incremento de capital
humano (capacitación laboral, reconversión) e iniciativas que aumenten la
productividad de las microempresas y demás activos físicos de estos grupos (acceso
al crédito, asesoría de comercialización, etc). Este tipo de políticas tiene como
principal desafío su eficacia, esto es, cuánto logran avanzar hacia los fines para los
cuales fueron propuestas.
IV Entrega
133
En esta perspectiva se puede decir que existen criterios diferentes para medir la
eficiencia de un Estado en la distribución de su gasto, según la población a atender
(ver Tabla 4.1).
Tabla 4.1. Medición de la eficiencia del gasto según grupo de acciones
Categoría de acciones
Objetivos
Medios de evaluación
de eficiencia en la
distribución del gasto
Asistenciales
Detener la pobreza extrema
Focalización
Servicios sociales
Superación de la pobreza
Producción: pública vs privada
(educación, salud, vivienda)
Cobertura
Financiamiento:
(subsidios monetarios; cupones
alimentos, etc.)
de
necesidades
básicas
¿Público o mixto?
Igualación de oportunidades
¿Subsidios
a
la
oferta
o
demanda?
Centralización
versus
descentralización (a nivel de
gobierno o por sector)
Inversión productiva
(capacitación; fondos inversión
social; políticas de apoyo a la
micro empresa, etc.)
Superación de la pobreza
Eficacia
Igualación oportunidades
Evaluación: Beneficio/costo
De acuerdo a lo anterior podemos decir que: el objetivo de la focalización es
aumentar la efectividad del gasto social, asignando los recursos escasos a los
grupos
que
presentan
las
mayores
carencias.
Para
minimizar
los
comportamientos de dependencia de los beneficiarios de programas focalizados, se
requiere un diseño cuidadoso del tipo de apoyos que se otorgan y de las condiciones
requeridas para obtenerlos.
Finalmente, un argumento empírico que sustenta la focalización se deriva de la
desigualdad existente en México. Esta afirmación da paso al siguiente tema.
IV Entrega
134
4.3 Instrumentos de focalización reales
Algunos otros países, como Chile y Colombia, han empleado varias aproximaciones
de pruebas de medidas para focalizar programas sociales. Para el caso mexicano,
la focalización se enmarca en diversos instrumentos, el primero se identifica en el
Decreto Anual del Presupuesto de Egresos de la Federación en su articulo 56: “Los
programas de subsidios del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social se destinarán exclusivamente a
la población en condiciones de pobreza y de marginación de acuerdo con los criterios oficiales dados
a conocer por la Secretaría de Desarrollo Social, mediante acciones que promuevan la superación de
la pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso,
autoempleo y capacitación; programas asistenciales; el desarrollo regional; la infraestructura social
básica y el fomento del sector social de la economía; conforme lo establece el Artículo 14 de la Ley
General de Desarrollo Social, y tomando en consideración los criterios que propongan las entidades
federativas. Los recursos de dichos programas se ejercerán conforme a las reglas de operación
emitidas y las demás disposiciones aplicables…”
Ahora bien, este abstracto del PEF es suficiente para identificar los criterios de
focalización generales de los programas sociales los cuales son: pobreza y
marginación.
En esta perspectiva, la adecuada focalización requiere de cuantificar estos criterios.
A partir de ello, el CONAPO desarrolló el Índice de Marginación (IM) estatal y
municipal, que se complementa con la medición de la pobreza realizada por el
Comité Técnico para la Medición de la Pobreza.
Ahora bien, las ROP del PAAM establecen que las acciones se focalizan en la
población mayor de 60 años que viva en zonas de alta y muy alta marginación y se
encuentre en pobreza alimentaría. Como se puede apreciar, el PAAM guarda una
congruencia contundente con el PEF en la focalización.
IV Entrega
135
Basándonos en lo anterior, la focalización podría tener tantos grados, como niveles
de marginación y pobreza se han definido, por lo cual se expone la siguiente
tipología.
Alta
zonas rurales
Nivel de marginación en
beneficiarios
por ciento de
Tabla 4.2. Tipología de focalización del PAAM con base en: marginación versus
pobreza
Muy
Mala
E
Muy Buena
Muy Buena
r
Alta
Media
Baja
Muy
Baja
r
o
r
Mala
Muy Buena
Muy Buena
T
i
p
o
Mala
Buena
Buena
Mala
Buena
Buena
I
I
Mala
Buena
Buena
Patrimonio
Capacidades
Alimentaría
Tipo de pobreza
por ciento de Beneficiarios
La clasificación anterior se basa en los criterios de focalización del PEF y del PAAM,
en los resultados obtenidos en el apartado de diseño, así como en la observación,
por parte del equipo evaluador del comportamiento del Programa en la prueba piloto
para instrumentos de campo. A continuación se explica cada nivel de focalización:
Focalización muy buena: en este grado se agrupan los beneficiaros que cumplen
con los criterios establecidos en las ROP del PAAM. Ahora bien, también los cruces
de los cuadrantes de pobreza de capacidades y marginación alta y muy alta, se
consideran en nivel, debido a que el recurso económico entregado por el PAAM es
complementario al ingreso de los adultos mayores; es decir, no obstante que se
encuentran en una menor pobreza, también necesitan la ayuda. Aquí lo importante
es que la mayor concentración de beneficiarios se encuentre en pobreza alimentaría,
y en zonas de muy alta y alta marginación.
IV Entrega
136
Focalización buena: Sucede cuando se presenta una concentración de
beneficiarios que no cumplen con el requisito geográfico de marginación, pero sin
embargo están en pobreza alimentaría y de capacidades, basándonos nuevamente
en que el subsidio recibido no significa todo el gasto de los adultos mayores.
Focalización mala: Es cuando recibieron el apoyo quienes están en pobreza de
patrimonio, sin importar su nivel de marginación.
Aplicación de Tipología
Tabla 4.2A. Tipología de focalización del PAAM con base en: marginación
versus pobreza
3.5
POBREZA DE
PATRIMONIO
3
PATRIMONIO / MUY ALTO
0.5%
PATRIMONIO / ALTO
2%
2.5
POBREZA DE
CAPACIDADES
2
CAPACIDADES / ALTO
7%
CAPACIDADES / MUY ALTO
4%
ALIMENTARIA / ALTO
91%
ALIMENTARIA / MUY ALTO
95.5%
1.5
1
POBREZA
ALIMENTARIA
0.5
0
0
0.5
1
ALTO
1.5
MUY 2ALTO
2.5
Los resultados de campo y la medición de niveles de pobreza permitieron realizar la
tipología de focalización antes descrita, arrojando que dentro de la muestra se
distribuyo un 89 por ciento en localidades de alto y el 11 por ciento restante muy
alto, al cruzar cada uno de los anteriores niveles de marginación con los niveles de
pobreza estimados, tenemos que para las localidades de alta marginación el 91 por
ciento se encuentra en pobreza alimentaría obteniendo una calificación de muy
IV Entrega
137
buena focalización.
Un 7 por ciento de estos beneficiarios se encuentran en
pobreza de capacidades obteniendo una calificación de muy buena focalización.
El 2 por ciento restante se concentra en pobreza de patrimonio, por lo que se
considera una focalización mala y se cae en el error tipo II.
Para las localidades en muy alta marginación, el 95.5 por ciento de los beneficiarios
se encuentran en pobreza alimentaría teniendo una focalización muy buena, para el
caso de pobreza de capacidades se registra un 4 por ciento teniendo muy buena
focalización y solo un 0.5 por ciento esta en pobreza de patrimonio, teniendo una
mala focalización y un error tipo II.
A continuación se desarrolla el análisis de focalización solicitado en los Términos de
Referencia de la Evaluación Externa 2006.
4.4 La focalización del PAAM
La finalidad de evaluar la focalización del PAAM es determinar en qué medida los
recursos y las acciones se han dirigido a la población objetivo del Programa. Este
análisis se realizó por medio de una caracterización de las entidades, los municipios
y las localidades, a partir de los índices de marginación municipal elaborados por el
CONAPO, determinando el porcentaje de población objetivo que habita en ellos.
El mismo ejercicio se realizó calculando la inversión ejercida tanto para el año 2006
(con datos al 30 de noviembre) como para el histórico (2003-2006) con el propósito
de verificar su evolución, y calcular la inversión per cápita de acuerdo al nivel de
marginación. Para evaluar la focalización, se propuso llevar a cabo los siguientes
pasos metodológicos:
Primero, revisar si el Programa logra la adecuada focalización de sus apoyos por
entidad federativa, municipio y localidad, de acuerdo al criterio de marginación
definido en sus ROP.
IV Entrega
138
Segundo, determinar el número de municipios y localidades atendido según su nivel
de marginación durante el periodo de estudio, así como la población objetivo
correspondiente de acuerdo con los índices de marginación de CONAPO.
Tercero, analizar los montos de inversión real (anual y acumulada) del Programa por
nivel de marginación, determinando la inversión per cápita, para verificar si a mayor
marginación ha correspondido mayor inversión. En el mismo sentido, determinar la
inversión per cápita real (anual y acumulada).
Cabe señalar que la medición de la focalización a nivel estatal y municipal
contiene ciertas restricciones, toda vez que el Índice de Marginación de
CONAPO se establece a nivel de localidad y por consiguiente un nivel
geográfico de análisis mayor a la localidad es de poca utilidad. Existen
entidades federativas y municipios, que siendo considerados de marginación
media, baja o muy baja, integran localidades con marginación alta y muy alta; y
por el contrario, hay entidades de marginación alta y muy alta que contienen
algunas localidades de marginación media o baja. En este sentido, un análisis
adecuado de la focalización debe tomar como base a la localidad.
4.4.1 Focalización por entidad federativa
Según los índices de marginación de CONAPO, el país cuenta con nueve entidades
de alta marginación, y con cinco de muy alta marginación. las entidades de alta
marginación son: Campeche, Guanajuato, Michoacán, Nayarit, Puebla, San Luís
Potosí, Tabasco, Yucatán y Zacatecas. Las entidades de muy alta marginación son:
Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca y Veracruz.
Al analizar la forma en que se han concentrado los apoyos en las entidades de alta y
muy alta marginación durante el tiempo en que el PAAM ha venido operando, se
observó que en lo general el Programa está bien focalizado, además de que su
IV Entrega
139
proceso de focalización ha ido mejorando a través de los años. No obstante, llama la
atención la situación de entidades que siendo de alta marginación tienen una
población de beneficiarios muy pequeña, ya que sería de esperarse que recibieran
una mayor atención del PAAM.
En el 2003, las 14 entidades con marginación alta o muy alta concentraron el 72.9
por ciento de los beneficiarios, mientras el 27.1 por ciento restante estuvo ubicado
en las entidades de marginación media, baja y muy baja. Tan sólo las cinco
entidades de muy alta marginación concentran a poco más de la mitad de
beneficiarios (50.7 por ciento). Hay entidades que no registraron beneficiarios para
este año, como son los casos de Baja California y Baja California Sur, que son de
baja y muy baja marginación.
Para el 2004, las 14 entidades con marginación alta o muy alta pasaron a concentrar
el 76.7 por ciento del total de los beneficiarios; de igual forma, las cinco entidades de
muy alta marginación concentraron a casi la mitad del total de los beneficiarios (49.1
por ciento).
Por otra parte, se observó que en 2003 y en 2004, Campeche y Yucatán, siendo
entidades de alta marginación, sólo recibieron el 0.7 por ciento y 1.1 por ciento de
los recursos totales del Programa respectivamente. Esto muestra que el análisis de
focalización a nivel de entidad federativa no es el más adecuado, toda vez que no
logra dar una explicación detallada y precisa de la causas por las que se apoya a
entidades que a simple vista podría considerarse como estados no objetivo.
Para 2005, la distribución de recursos mejoró hacia las entidades de alta o muy alta
marginación, pues pasaron a concentrar el 82.8 por ciento del total de beneficiarios,
mientras que el 17.2 por ciento restante se ubicó en las entidades de marginación
media, baja y muy baja.
IV Entrega
140
En el 2006, el 85.6 por ciento de los beneficiarios habitaba en las 14 entidades de
alta o muy alta marginación. Para este año, las cinco localidades de alta marginación
tenían por sí solas más de la mitad del total de beneficiarios (50.7 por ciento)
Respecto a la asignación de recursos en función del grado de marginalidad de las
entidades federativas, observamos lo siguiente:
En 2003, 2004, 2005 y 2006, las 14 entidades de alta y muy alta marginación
concentraron, respectivamente, el 88.1, 81.3 82.7 y 85.6 por ciento del total de los
recursos. Para el 2006, las cinco entidades de muy alta marginación han recibido
más de la mitad de los recursos.
4.4.2 Focalización a nivel municipal
Para 2006, se tenían 1,211 municipios registrados con presencia del PAAM, de los
cuales 794 son de alta y muy alta marginación. Estos municipios concentran cerca
del 72 por ciento de la población atendida. Es decir, de acuerdo con el análisis de
focalización a nivel municipal, el Programa estaría focalizando de manera
inadecuada el 28 por ciento de sus apoyos.
Al revisar la distribución de recursos se encontró una situación similar, ya que para
2006, el 72 por ciento de éstos estuvo dirigido a municipios de alta y muy alta
marginación.
Destaca que la proporción de recursos dirigida a los municipios de alta y muy alta
marginación ha ido aumentando a partir de 2003. El porcentaje destinado a éstos
pasó de 64 por ciento en 2003 a 72 por ciento en 2006. De 2003 a 2006, la
proporción de recursos dirigida a los municipios de muy alta marginación creció en
1.8 puntos porcentuales, mientras que la destinada a los de alta marginación
aumentó en 6.3 puntos porcentuales (ver Tabla 4.3).
IV Entrega
141
Tabla 4.3 Focalización de los recursos en los municipios según su nivel de
marginación, 2003-2006
Focalización de los Recursos del PAAM entre las Municipios con diferentes Niveles de
Marginación 2003-2006 (continúa)
Clasificación de
Marginación a Nivel
Municipal 1/
No. Mun. 2003
2/
Muy Alta
Alta
Media
Baja
Muy Baja
N/D 3/
TOTAL
% de
Pob.
2003
201
521
125
223
56
2
1128
No. Mun. 2004
2/
15%
48%
11%
22%
3%
1%
100%
% de Pob.
2004
226
590
143
253
70
2
1284
No. Mun. 2005
2/
15%
49%
10%
22%
4%
0%
100%
% de Pob.
2005
197
525
117
221
50
2
1112
No. Mun. 2006
2/
16%
55%
7%
19%
2%
1%
100%
% de Pob.
2006
218
576
127
237
51
2
1211
17%
55%
7%
19%
2%
1%
100%
Fuente: elaboración propia con datos preliminares al 30 de noviembre de 2006
1/ Índice de Marginación CONAPO
2/ Bases de datos proporcionadas por el PAAM
3/ Localidades que en año 2000 en el censo no tienen registradas CONAPO
Clasificación de
Marginación a Nivel
Municipal 1/
Muy Alta
Alta
Media
Baja
Muy Baja
N/D 3/
TOTAL
Focalización de los Recursos del PAAM entre las Municipios con diferentes Niveles de Marginación 2003-2006
Inversión per cápita (pesos)
(Precios Constantes al 2005) 4/
Inversión Ejercida
2003
Miles de Pesos
$
$
$
$
$
$
$
73,222
232,060
50,048
107,287
12,476
2,818
477,911
%
15%
49%
10%
22.4%
3%
1%
100%
2004
Miles de Pesos
$
$
$
$
$
$
$
76,092
252,614
53,433
113,335
18,268
2,460
513,742
%
15%
49%
10%
22%
3.56%
0.48%
100%
2005
Miles de Pesos
$
$
$
$
$
$
$
38,191
133,046
17,705
47,245
4,858
2,376
241,045
%
15.8%
55.2%
7.3%
19.6%
2.0%
1.0%
100.0%
2006
Miles de Pesos
$
$
$
$
$
$
$
42,128
139,036
17,700
48,024
4,534
1,986
251,422
2003
%
16.8%
55.3%
7.0%
19.1%
1.8%
0.8%
100.0%
2004
2005
2006
2003-2006
$
2,253
$ 2,133
$
2,100
$ 1,996
$
2,120
$
2,272
$ 2,142
$
2,100
$ 1,999
$
2,128
$
2,228
$ 2,142
$
2,100
$ 1,990
$
2,185
$
2,259
$ 2,107
$
2,100
$ 1,992
$
2,183
$
2,133
$ 2,062
$
2,099
$ 1,980
$
2,062
$
2,278
$ 2,108
$
2,099
$ 1,982
$
2,117
$
2,258
$ 2,134
$
2,100
$ 1,996
$
2,122
Fuente: elaboración propia con datos preliminares al 30 de noviembre de 2006
1/ Índice de Marginación CONAPO
2/ Elaboración Propia con el Ïndice Nacional de Precios al Consumidor www. Banxico.gob.mx
3/ Localidades que en año 2000 en el censo no tienen registradas CONAPO
4/ La estimacion de la inversion se calculo suponiendo que cada ministración tuvo un valor de $700.00
4.4.3 Focalización a nivel de localidad
Al analizar la focalización a nivel de localidad se observó que para el 30 de
noviembre del 2006 se atendieron a 11,857 localidades, de las cuales el 16.6 por
ciento fue de muy alta marginación y el 82.6 por ciento de alta marginación y un 0.8
por ciento en localidades de nivel de marginación no disponible; es decir, el 99.2 por
ciento se distribuyó de acuerdo a las lineamientos de focalización establecidos en
ROP, tomando en cuenta únicamente el criterio de marginación.
En lo que corresponde a la distribución de recursos, en 2003 el 98.4 por ciento de
éstos se destinó hacia las localidades objetivo (de alta y muy alta marginación); para
2004, la proporción disminuyó a 95.2 por ciento, aumentando a 99.0 por ciento en
2005 y llegando casi al 99.2 por ciento en 2006 (ver Tabla 4.4).
IV Entrega
142
Tabla 4.4
Focalización de los Recursos del PAAM entre las localidades con diferentes Niveles de
Marginación 2003-2006 (continúa)
Clasificación de
Marginación a Nivel
Localidad 1/
% de
Pob.
2003
No. Loc. 2003
2/
No. Loc. 2004 % de Pob. No. Loc. 2005
2/
2/
2004
Muy Alta
3156
15.6%
3920
15.3%
Alta
9432
82.8%
11349
79.8%
Media
50
0.9%
279
2.6%
Baja
6
0.1%
118
1.3%
Muy Baja
0
0.0%
7
0.1%
N/D 3/
82
0.6%
159
0.9%
TOTAL
12726 100.0%
15832
100.0%
Fuente: elaboración propia con datos preliminares al 30 de noviembre de 2006
1/ Índice de Marginación CONAPO
2/ Bases de datos proporcionadas por el PAAM
3/ Localidades que en año 2000 en el censo no tienen registradas CONAPO
Calsificación de
Marginación a Nivel
Localidad 1/
Muy Alta
Alta
Media
Baja
Muy Baja
N/D 3/
% de Pob. 2005
No. Loc. 2006
2/
16.0%
83.0%
0.0%
0.0%
0.0%
1.0%
100.0%
2759
9018
0
0
0
80
11857
2318
7676
0
0
0
83
10077
% de Pob.
2006
16.6%
82.6%
0.0%
0.0%
0.0%
0.8%
100.0%
Focalización de los Recursos del PAAM entre las localidades con diferentes Niveles de Marginación 2003-2006
Inversión per cápita (pesos)
Inversión Ejercida 4/
(Precios Constantes al 2005) 2/
2003
Miles de Pesos
$
$
$
$
$
$
$
74,387
395,687
4,257
477
3,103
477,911
%
16%
83%
1%
0.1%
0%
1%
100%
2004
Miles de Pesos
$
$
$
$
$
$
$
78,788
412,885
13,027
6,460
289
4,752
516,201
%
15%
80%
3%
1%
0.06%
0.92%
100%
2005
Miles de Pesos
$
$
$
$
$
$
$
38,899
202,146
2,376
243,421
TOTAL
Fuente: elaboración propia con datos preliminares al 30 de noviembre de 2006
1/ Índice de Marginación CONAPO
2/ Elaboración propia con el Indice Nacional de Precios al Consumidor www.banxico.gob.mx
3/ Localidades que en año 2000 en el censo no tienen registradas CONAPO
4/ La estimación de la inversión se calculo suponiendo que cada ministración tuvo un valor de $700.00
%
16.0%
83.0%
0.0%
0.0%
0.0%
1.0%
100.0%
2006
Miles de Pesos
$ 42,083
$ 209,338
$
$
$
$
1,986
$ 253,408
2003
%
16.6%
82.6%
0.0%
0.0%
0.0%
0.8%
100.0%
2004
2006
2005
$
2,254
$ 2,122
$
2,100
$ 1,991
$
2,258
$ 2,138
$
2,100
$ 1,997
$
2,282
$ 2,089
$
-
$
-
$
2,273
$ 2,101
$
-
$
-
$
-
$ 1,877
$
-
$
-
$
2,278
$ 2,140
$
2,099
$ 1,982
$
2,258
$ 2,134
$
2,100
$ 1,996
Esta situación muestra que la focalización del Programa fue mejorando hasta lograr
que casi la totalidad de los recursos se destine a las localidades objetivo. Esta
mejoría se debe en gran medida a la introducción de nuevos instrumentos para la
repartición de los recursos, tales como la ENAM, y al aprendizaje de los gestores. La
forma en que funcionaba el PAAM era vía la demanda de recursos por
organizaciones campesinas para adultos mayores, con base en el Acuerdo Nacional
para el Campo, sin tomar en cuenta los criterios socioeconómicos de la población
objetivo para la distribución de los apoyos.
IV Entrega
143
4.5 Situación financiera y programático-presupuestaria
Para pasar al siguiente análisis hay que considerar las siguientes situaciones
técnicas:
•
Todos los datos son a precios corrientes y no constantes como en las
anteriores tablas.
•
Para 2006 se considera un cierre al 30 noviembre.
Los montos presupuestarios que aquí se muestran y aquellos de la Cuenta Pública
presentan diferencias (ver Grafica 4.1).
Grafica 4.1. Gasto programado versus gasto efectivo
$600,000,000.00
$540,000,000.00
$500,000,000.00
$500,000,000.00
$496,000,000.00
Programado
$439,000,000.00
Efectivo
$400,000,000.00
$287,700,000.00
$300,000,000.00
$300,000,000.00
$287,900,000.00
$243,585,300.00
$200,000,000.00
$100,000,000.00
$2003
•
2004
2005
2006
2003: se comprometieron 500 millones de pesos, con los que se programó
beneficiar a 226,768 adultos mayores, lo que representaría 672,502 apoyos.
De éstos, se ejercieron 439.0 millones de pesos que alcanzaron a 211,703
beneficiarios con 627,140 apoyos. En gastos de operación se ejercieron 8.7
millones de pesos.
IV Entrega
144
•
2004: el ejercicio presupuestal programado fue de 540.0 millones de pesos,
de los que se ejercieron 496.4 millones en apoyo a 241,889 adultos mayores,
con 709,149 apoyos. En gastos de operación se ejercieron 10.1 millones de
pesos.
•
2005: se autorizaron 287.7 millones de pesos, de los que se ejercieron
243.58 millones de pesos para el pago de 347,954 exhibiciones que
beneficiaron a 115,923 adultos mayores. Los recursos ejercidos en 2005
incluyen la realización de la Encuesta y actividades de difusión y capacitación.
•
2006: se asignaron 300 millones de pesos para apoyar a 126,972 24
personas, representando un aumento de 10,979 beneficiarios respecto a lo
programado. Este incremento se debió a una reasignación de recursos, entre
la partida de la ENAM 2006 a recursos para apoyos (ver apartado de análisis
de costos).
24
Corte al 30 de noviembre de 2006
IV Entrega
145
4.6 Complementariedad y duplicidad
El objetivo de este apartado es analizar en qué medida las acciones del PAAM se
complementan con las acciones de los programas Oportunidades, Apoyo Alimentario
(Diconsa) y de Abasto de Leche (Liconsa) e identificar las acciones que se duplican
entre el PAAM y estos Programas. Este ejercicio nos permitirá valorar si la política
de desarrollo social se implementa de manera integrada y coordinada para atender a
los adultos mayores de las zonas rurales de alta y muy alta marginación.
En el contexto de esta evaluación, por complementariedad se entiende a todas
aquellas acciones que mejoran la ingesta alimentaría de los adultos mayores. Los
medios de apoyo pueden ser en especie (despensas) o a través de esquemas de
ahorro en la compra de bienes de consumo (bienes o servicios con algún subsidio).
La duplicidad considera a aquellas acciones que de alguna manera mejoran la
ingesta alimentaría de la población objetivo del PAAM, pero cuya forma de hacerlo
es por medio de una transferencia económica.
4.6.1 Elementos de identificación de complementariedad y duplicidad
De acuerdo con los términos de referencia, se analizó la complementariedad y
duplicidad en los siguientes Programas:
ƒ
Oportunidades
ƒ
Programa de Apoyo Alimentario (Diconsa)
ƒ
Programa de Abasto de Leche (Liconsa)
Siguiendo las definiciones expuestas y clasificando los programas de acuerdo a sus
objetivos, acciones y restricciones (estas últimas se refieren a los elementos que
evitan la duplicidad entre las poblaciones objetivo de cada Programa) a continuación
se presenta la matriz que se construyó con los elementos anteriores.
IV Entrega
146
Tabla 4.5. Comparación entre programas sociales alimentarios
PAAM
OPORTUNIDADES
PAL (DICONSA)
LICONSA
Apoyar a los adultos mayores
en condiciones de pobreza
alimentaría, que no son
atendidos por algún programa
federal y que viven en
localidades
rurales
con
menos de 2,500 habitantes,
de
alta
y
muy
alta
marginación.
Apoyar a las familias que viven en
condición de pobreza extrema con el fin
de potenciar las capacidades de sus
miembros y ampliar sus alternativas
para alcanzar mejores niveles de
bienestar, a través del mejoramiento de
opciones en educación, salud y
alimentación, además de contribuir a la
vinculación con nuevos servicios y
programas de desarrollo que propicien
el mejoramiento de sus condiciones
socioeconómicas y calidad de vida.
Mejorar las condiciones de alimentación y
nutrición de los hogares que viven en
situación de pobreza de acuerdo a los
criterios establecidos por la SEDESOL,
ubicados en localidades rurales de alta y
muy alta marginación que no estén siendo
atendidas por otros programas alimentarios
del Gobierno Federal.
Contribuir a la nutrición y al
desarrollo
de
capacidades,
otorgando un beneficio al ingreso
de las familias en condiciones de
pobreza, mediante el suministro
de leche fortificada.
Acciones
Transferencia económica
capacitación nutricional.
Transferencia económica de 650.00
pesos bimestral, más 250.00 pesos
mensuales del Sistema de Ahorro
Oportunidades.
Dos apoyos alimentarios en especie
bimestralmente con un valor mínimo de
150.00 pesos, o apoyo monetario de 300.00
pesos bimestrales.
El Programa otorga una dotación
de leche fortificada con vitaminas
y minerales. Divide su operación
en dos esquemas: abasto
comunitario
y
convenios
interinstitucionales.
Población
Objetivo
Adulto mayor de 60 años o
más.
Adulto mayor de 70 años y más.
Familia
Familia
Restricciones
Podrán ser beneficiarios del
PAAM en condiciones de
pobreza alimentaría, que no
son atendidos por algún
programa federal y que viven
en localidades rurales con
menos de 2,500 habitantes,
de
alta
y
muy
alta
marginación.
El Programa se vincula con la
Coordinación General de Padrones de
Beneficiarios de Programas Sociales de
la
SEDESOL
para
facilitar
la
homologación
de
criterios
de
identificación de beneficiarios y evitar
duplicidades en la entrega de apoyos.
No podrán ser beneficiarios los hogares de
localidades que reciban apoyos alimentarios
de otros programas del Gobierno Federal,
incluyendo el Programa de Desarrollo
Humano Oportunidades y el Programa de
Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa.
No se considera en esta restricción al
Programa de Abasto Rural a cargo de
Diconsa.
Para instalar puntos de venta de
leche
se
identifican
las
localidades o zonas susceptibles
de atender, considerando la
regionalización
prioritaria
establecida por la SEDESOL,
INEGI y CONAPO.
ELEMENTOS
Objetivos
IV Entrega
y
147
ƒ
Una característica que distingue al Programa Oportunidades es que en sus
ROP se establece el uso de un mecanismo informático (actualización de su
Padrón de beneficiarios y la vinculación con los otros programas de la
SEDESOL) para evitar la duplicidad y complementariedad de apoyos.
ƒ
De acuerdo a la definición que se ha planteado de complementariedad, los
programas Oportunidades, PAL (Diconsa) y Liconsa son complementarios
al PAAM, no obstante que presentan restricciones; en algunas situaciones
también se puede presentar la duplicidad, como es el caso de PAL con su
apoyo en especie.
ƒ
En lo que respecta a la duplicidad de acciones, de acuerdo a nuestra
definición y los elementos analizados de cada Programa, no se detectan
características que puedan provocar alguna duplicidad en los beneficiarios.
4.6.2 Elementos para el diseño de una política de atención integral de
los adultos mayores que habitan en zonas de alta y muy alta
marginación
La política de desarrollo social de la administración pública federal 2000-2006 ha
trabajado en cuatro grandes vertientes para combatir la pobreza: generar
capacidades, multiplicar opciones de ingresos y empleo, fomentar la condición de
patrimonio y proveer protección social.
En estas vertientes se encuentran agrupados una gran variedad de programas.
Sin embargo hay grupos vulnerables, como los adultos mayores en zonas de alta
y muy alta marginación, que requieren de un esquema de atención integral que
vaya más allá del simple apoyo asistencial.
Una política integral debería cubrir los tres elementos indispensables que
requieren los adultos mayores como grupo vulnerable (ver apartado de diseño):
IV Entrega
148
seguridad económica, salud y entornos favorables. Esto significaría garantizar que
este grupo social obtuviera un ingreso permanente y suficiente para alcanzar una
vida digna y con calidad; proporcionar atención médica apropiada para los adultos
mayores; y crear los entornos sociales favorables que eviten la discriminación y
garanticen su incorporación a la sociedad.
La SEDESOL, como cabeza de sector, tendría la responsabilidad de coordinar las
diversas acciones de una posible política integral, evitando la duplicidad y
mejorando las tareas de complementariedad. En la medida en que haya una
buena coordinación de todas las acciones, se podrían incrementar los impactos y
beneficios en la población objetivo.
4.7 Conclusiones de Focalización
•
El debate acerca de la focalización y la universalización como alternativas
de política examina la conveniencia relativa de ambas opciones en términos
de equidad, igualdad de oportunidades y justicia.
•
Para países como México, en donde los recursos monetarios son escasos y
donde se ha carecido de una política de largo plazo sostenible para el
desarrollo social, la focalización es un mecanismo eficiente para manejar
los recursos públicos debido a que genera externalidades observables en
el corto plazo porque concentra los recursos en un grupo en particular.
•
Los criterios de focalización del PAAM guardan congruencia con los
criterios de focalización del Presupuesto de Egresos de la Federación.
•
La focalización a nivel estatal y municipal, presenta ciertas restricciones
para realizar un análisis certero del grado de focalización, toda vez que el
PAAM gestiona su focalización a nivel de localidad.
IV Entrega
149
•
Para el 2006, las 14 entidades del país entre alta y muy alta marginación
concentraron el 85.6 por ciento del total de los recursos, de estas las cinco
entidades de muy alta marginación tienen más de la mitad de los recursos;
y el 14.4 por ciento restante, se distribuyó entre el resto de las entidades.
•
A nivel municipal en el 2006 el 72 por ciento de los municipios beneficiados
son de alta y muy alta marginalidad, el 28 por ciento de los municipios
reporta media baja y muy baja marginalidad.
•
En el 2006 se atendieron a 11,857 localidades; distribuyéndose en un 16.6
por ciento en localidades de muy alta marginación y en un 82.6 por ciento
en localidades de alta marginación, es decir el 99.2 por ciento se distribuyó
de acuerdo a los lineamientos de focalización establecidos en ROP,
tomando en cuenta sólo el nivel de marginación.
•
Para 2006 se asignaron 300 millones de pesos para apoyar a 126,972
personas, representando un aumento de 10,979 beneficiarios respecto a lo
programado. Este incremento se debió a una reasignación de recursos,
entre la partida de la ENAM 2006 a recursos para apoyos.
•
En el contexto de esta evaluación, por complementariedad se entendió a
aquellas acciones realizadas por otros programas públicos que mejoran la
ingesta alimentaría de los adultos mayores. Los medios de apoyo pueden
ser en especie (despensas) o a través de esquemas de ahorro en la
compra de bienes de consumo (bienes o servicios con algún subsidio).
•
Por duplicidad se entendió a aquellas acciones que de alguna manera
mejoran la ingesta alimentaría de la población objetivo del PAAM, pero cuya
forma de hacerlo sea por medio de una transferencia económica.
IV Entrega
150
•
De
acuerdo
con
los
términos
de
referencia,
se
analizó
la
complementariedad y duplicidad en los siguientes programas:
o Oportunidades
o Programa de Apoyo Alimentario (Diconsa)
o Programa de Abasto de Leche (Liconsa)
•
Una característica que evita la duplicidad del PAAM con el Programa
Oportunidades, es que en sus ROP se establece el uso de un mecanismo
informático (actualización de su padrón de beneficiarios y la vinculación con
los otros programas de la SEDESOL) para evitar la duplicidad y
complementariedad de apoyos.
•
En las ROP de los programas PAL (Diconsa) y Liconsa no se detectan
características que puedan provocar alguna duplicidad en los beneficiarios
del PAAM.
4.8 Recomendaciones Focalización
•
A la DGEMPS se le recomienda establecer en sus Términos de
Referencia de Evaluación, que para obtener un análisis adecuado de la
focalización debe tomar como base a la localidad, teniendo congruencia
con la gestión del PAAM.
•
Para que la evaluación de focalización guarde una mayor congruencia
con los criterios del PEF y ROP del PAAM, se recomienda, aplicar en lo
sucesivo la tipología establecida en el numeral 3.3, que considera tanto
marginación como nivel de pobreza en un solo indicador.
•
En cuanto a la complementariedad y atención a los Adultos Mayores, la
SEDESOL como cabeza de sector tendría la responsabilidad de
coordinar las diversas acciones de una política integral, para evitar la
duplicidad y mejorar las tareas de complementariedad. En la medida en
IV Entrega
151
que haya una buena coordinación de todas las acciones, se podrían
mejorar los impactos y beneficios en la población objetivo.
IV Entrega
152
5 Cobertura
5.1
Objetivo
El objetivo de hacer un análisis de cobertura es medir los alcances geográficos del
Programa, y el porcentaje de personas atendidas respecto de la población
objetivo; y como, referenciar que tanta población se alcanza a atender respecto de
la población que se programa para cada año.
La finalidad de lo anterior es conocer la proporción de beneficiarios que falta para
lograr niveles óptimos de cobertura, que consisten en la atención de la totalidad de
la población de adultos mayores que habitan en zonas rurales de alta y muy alta
marginación, y que no son atendidos por los programas de Oportunidades,
Liconsa y Alimentación (Diconsa).
El siguiente diagrama ejemplifica la población objetivo no cubierta por los
Programas antes mencionados, estableciendo como un reto la ampliación de la
cobertura del PAAM.
Diagrama 5.1. Población objetivo no atendida
Liconsa
Oportunidades
Población
no atendida
Población
no atendida
Diconsa
IV Entrega
PAAM
153
5.2
Cobertura 2003
5.2.1 A nivel de entidad federativa
En 2003, el PAAM tenía 211,695 beneficiarios distribuidos en 29 entidades del
país. Éste fue el primer año en que el Programa operó con base en sus primeras
ROP. Los cuatro principales estados en los que se concentraron los beneficiarios
fueron Veracruz (14.4 por ciento), Guanajuato (12.79), Oaxaca (10.1) y Chiapas
(9.21 por ciento); mientras que los estados con menos beneficiarios fueron Colima
(0.07 por ciento) y Aguascalientes (0.01 por ciento) con sólo 13 beneficiarios. Los
estados que no se cubrieron fueron: Baja California, Baja California Sur y el
Distrito Federal, ya que no tienen municipios de alta y muy alta marginación (ver
Tabla 5.1).
5.2.2 A nivel de localidad
Respecto a la cobertura a nivel municipal y por localidad, encontramos que más
del 98.9 por ciento de las localidades beneficiadas se encuentran en municipios de
alta y muy alta marginación, lo cual se apega a las ROP; y refleja que el Programa
cubre las localidades objetivo.
Ahora bien, el PAAM atiende a entidades como Aguascalientes, Coahuila y Colima
que no tienen ningún municipio con grado de marginación alto ni muy alto, por lo
que no deberían ser cubiertas por éste. No obstante, son entidades que cuentan
con algunas localidades de alta o muy alta marginación. El levantamiento de
encuestas previsto por el PAAM resulta una herramienta efectiva para focalizar los
recursos, ya que utiliza a las localidades como parámetro de referencia (ver Tabla
5.2).
IV Entrega
154
Tabla 5.1. Distribución de beneficiarios
COBERTURA 2003
CLAVE
ESTATAL
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
ESTADO
AGUASCALIENTES
BAJA CALIFORNIA
BAJA CALIFORNIA SUR
CAMPECHE
COAHUILA
COLIMA
CHIAPAS
CHIHUAHUA
DISTRITO FEDERAL
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
JALISCO
MÉXICO
MICHOACÁN
MORELOS
NAYARIT
NUEVO LEÓN
OAXACA
PUEBLA
QUERETARO
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSÍ
SINALOA
SONORA
TABASCO
TAMAULIPAS
TLAXCALA
VERACRUZ
YUCATÁN
ZACATECAS
BENEFICIARIOS
%
13
0
0
576
1294
151
19491
876
0
2134
27070
18120
17792
746
11775
1090
6433
3564
309
21389
12788
440
621
8575
4373
3678
10341
3019
967
30486
1007
2577
0.01%
0.00%
0.00%
0.27%
0.61%
0.07%
9.21%
0.41%
0.00%
1.01%
12.79%
8.56%
8.40%
0.35%
5.56%
0.51%
3.04%
1.68%
0.15%
10.10%
6.04%
0.21%
0.29%
4.05%
2.07%
1.74%
4.88%
1.43%
0.46%
14.40%
0.48%
1.22%
211,695
TOTAL
Fuente: Bases de datos aoperativa del PAAM según datos 2003
IV Entrega
100.00%
155
Tabla 5.2. Número de localidades marginadas,
acumulado según nivel de marginación
porcentaje y porcentaje
Número de Localidades Atendidas 2003
Calsificación de
Número de
Porcentaje
Porcentaje
Marginación a Nivel
Localidades
Acumulado
Atendidas
Localidad
Muy Alta
3156
24.80%
24.80%
Alta
9432
74.12%
98.92%
Media
50
0.39%
99.31%
Baja
6
0.05%
99.36%
Muy Baja
0.00%
99.36%
N/D
82
0.64%
100.00%
TOTAL
12726
100.00%
Fuente: Base de datos operativa del PAAM 2003 y datos de CONAPO 2000.
La cobertura que el Programa tuvo en su primer año de operación que resulta
satisfactoria dado que:
•
Opera por primera vez en 29 de los 32 estados de la República.
•
Cubre localidades objetivo en más de 98.92 por ciento, y
•
Atiende a un 35 por ciento del total de encuestas recibidas.
Además, cabe señalar que en 2003 el presupuesto ejercido correspondió a
$447’729,206 25.
5.3
Cobertura 2004
5.3.1 A nivel de entidad federativa
En 2004, el Programa extendió su operación hacia más entidades federativas con
un presupuesto más amplio, que correspondió a $506’538,319.00, y que se
distribuyó entre todas las entidades federativas, excepto el Distrito Federal. Lo
cual significó un crecimiento de 13.0 por ciento respecto del año anterior.
25
Según Base de Datos Operativa 2003 del PAAM, proporcionada por los encargados del programa.
IV Entrega
156
Los cuatro estados con mayor porcentaje de beneficiarios fueron: Veracruz (15.28
por ciento), Guanajuato (11.2 por ciento), Chiapas (8.94 por ciento) y Oaxaca
(8.33 por ciento). Como se observa, se trata de las mismas entidades, con
proporciones similares, que en el año 2003 (ver Tabla 5.3).
En 2004 se incorporó a Baja California, con 465 beneficiarios; esta entidad
presenta un grado de muy baja de marginación, y ninguno de sus municipios es
considerado de muy alta o alta marginación. Sin embargo, la posibilidad de que
existan zonas rurales y localidades de alta y muy alta marginación es alta dada la
geografía del estado.
La cobertura del Programa en 2004 aumentó en poco más del 1.0 por ciento
respecto del año anterior, con un indicador de cobertura total de 15.7 por ciento
(ver Tabla 5.3). El PAAM en este año fue consistente en cuanto a la superación de
metas en cobertura, pues en todos los indicadores se presentó un crecimiento
respecto del año anterior.
En 2004 el Programa beneficiaba a 241,884 adultos mayores de las 30 entidades
del país donde opera, lo que significó un crecimiento de 14.26 por ciento respecto
del año anterior.
Ahora bien, al revisar el incremento de la cobertura en términos de beneficiarios
en las 14 entidades de alta o muy alta marginación, se observó que mientras que
en 2003 el 75.7 por ciento de los beneficiarios se ubicaba en estas entidades, para
el 2004 la proporción creció a 80.9 por ciento. Esto muestra un incremento en la
cobertura a nivel de entidad objetivo. Por el contrario, se encontró que el
presupuesto destinado a entidades de alta y muy alta marginación se redujo en
más del 2 por ciento.
IV Entrega
157
Tabla 5.3. Distribución de beneficiarios 2004
C O B E R TU R A 2004
C LAV E
E S TATAL
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
E S TAD O
A G U A S C A LIE N T E S
B A JA C A LIFO R N IA
B A JA C A LIFO R N IA S U R
CAMPECHE
C O A H U ILA
C O LIM A
C H IA P A S
C H IH U A H U A
D IS T R IT O FE D E R A L
DURANGO
G U A N A JU A T O
GUERRERO
H ID A LG O
JA LIS C O
M É XIC O
M IC H O A C Á N
M O R E LO S
N A YA R IT
N U E V O LE Ó N
O A XA C A
P U E B LA
QUERETARO
Q U IN T A N A R O O
S A N LU IS P O T O S Í
S IN A LO A
SONORA
TABASCO
T A M A U LIP A S
T LA XC A LA
VERACRUZ
YU C A T Á N
ZA C A T E C A S
B E N E FIC IAR IO S
%
53
465
0
1075
3551
303
21613
1419
0
2005
27087
20643
19362
1756
13659
1321
6408
3944
1790
20156
18051
737
651
9834
3776
4601
9880
2874
1686
36952
1770
4462
0.02%
0.19%
0.00%
0.44%
1.47%
0.13%
8.94%
0.59%
0.00%
0.83%
11.20%
8.53%
8.00%
0.73%
5.65%
0.55%
2.65%
1.63%
0.74%
8.33%
7.46%
0.30%
0.27%
4.07%
1.56%
1.90%
4.08%
1.19%
0.70%
15.28%
0.73%
1.84%
241,884
TO TAL
F uente: B ases de datos aoperativa del P A A M según datos 2004
IV Entrega
100.00%
158
5.3.2 A nivel de localidad
Las localidades atendidas pasaron de 12,726 en 2003 a 15,832 en 2004, lo que
significó un incremento de 3,106. Las localidades ubicadas en municipios de muy
alta y alta marginación representaban el 96.4 por ciento, 2 por ciento menos que el
año anterior (ver Tabla 5.4).
En resumen, de 2003 a 2004 se incrementó la cobertura del Programa hacia su
población objetivo. Esto puede deberse a que el PAAM, a un año de operación, ya
era funcional en la entrega de recursos, y en la selección de beneficiarios y
localidades. Además, no hay que perder de vista que el presupuesto asignado
creció en casi 13 por ciento, al pasar de 439,000,100.00 a 496, 404,300.00 pesos.
Tabla 5.4. Número de localidades marginadas, porcentaje y porcentaje
acumulado según nivel de marginación de los municipios
Número de Localidades Atendidas 2004
Calsificación de
Número de
Porcentaje
Marginación a Nivel
Localidades
Porcentaje
Acumulado
Localidad
Atendidas
Muy Alta
3920
24.76%
24.76%
Alta
11349
71.68%
96.44%
Media
279
1.76%
98.21%
Baja
118
0.75%
98.95%
Muy Baja
7
0.04%
99.00%
N/D
159
1.00%
100.00%
TOTAL
15832
100.00%
Fuente: Base de datos operativa del PAAM 2003 y datos de CONAPO 2000.
IV Entrega
159
5.4
Cobertura 2005
5.4.1 A nivel de entidad federativa
En 2005, las entidades con mayor porcentaje de beneficiarios fueron: Chiapas
(13.43 por ciento), Puebla (11.13 por ciento), Oaxaca (9.32 por ciento) y Guerrero
(9.2 por ciento). Los estados con menos beneficiarios fueron: Aguascalientes (0.03
por ciento), Baja California Sur (0.03 por ciento), Baja California (0.04 por ciento) y
Chihuahua (0.02 por ciento).
En este año, se añadió una nueva entidad, Baja California Sur. El Programa
atendió a 37 beneficiarios de este estado, a pesar de que carece de municipios de
muy alta marginación. Es probable que como consecuencia de lo anterior, el
PAAM redujera su atención a entidades como Veracruz, que de representar un
14.4 por ciento para 2003 y un 15.2 por ciento para 2004, en el 2005 tan sólo llega
a presentar un 9 por ciento del apoyo total. Esta importante reducción puede
deberse a que la metodología de inclusión del Programa consiste en repartir el
apoyo a quien no se le ha otorgado 26.
De esta forma, en 2005 el PAAM comenzó a atender localidades que antes no
eran beneficiadas, y que cumplen con los requisitos de elegibilidad establecidos
en las ROP.
Aunque el Programa cubría a todas las entidades federativas, excluyendo al
Distrito Federal, la cobertura era de apenas 115,923 beneficiarios, lo cual
representó un decremento de 52.0 por ciento respecto del año anterior; esto se
debió a que el presupuesto asignado para 2005 decreció en 50.9 por ciento
26
Según los encargados del Programa.
IV Entrega
160
comparado con 2004, a partir de lo cual todos los indicadores de cobertura
sufrieron un decremento en 2005 (ver Tabla 5.5).
IV Entrega
161
Tabla 5.5. Distribución de beneficiarios 2005
COBERTURA 2005
CLAVE
ESTATAL
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
ESTADO
AGUASCALIENTES
BAJA CALIFORNIA
BAJA CALIFORNIA SUR
CAMPECHE
COAHUILA
COLIMA
CHIAPAS
CHIHUAHUA
DISTRITO FEDERAL
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
JALISCO
MÉXICO
MICHOACÁN
MORELOS
NAYARIT
NUEVO LEÓN
OAXACA
PUEBLA
QUERETARO
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSÍ
SINALOA
SONORA
TABASCO
TAMAULIPAS
TLAXCALA
VERACRUZ
YUCATÁN
ZACATECAS
BENEFICIARIOS
%
37
43
37
580
352
113
15573
26
0
579
10355
10665
5599
777
9052
729
2152
1751
759
10806
12903
1462
594
10286
735
1441
2882
770
1067
10481
1982
1335
0.03%
0.04%
0.03%
0.50%
0.30%
0.10%
13.43%
0.02%
0.00%
0.50%
8.93%
9.20%
4.83%
0.67%
7.81%
0.63%
1.86%
1.51%
0.65%
9.32%
11.13%
1.26%
0.51%
8.87%
0.63%
1.24%
2.49%
0.66%
0.92%
9.04%
1.71%
1.15%
115,923
TOTAL
Fuente: Bases de datos aoperativa del PAAM según datos 2005
100.00%
5.4.2 A nivel localidad
En 2005, la población que se encontraba ubicada en localidades de alta y muy alta
marginación representaba el 99.0 por ciento de la población atendida, y el 1 por
IV Entrega
162
ciento restante residía en localidades que no disponían del indicador de
marginación (ver Tabla 5.6).
Tabla 5.6. Número de beneficiarios, porcentaje y porcentaje acumulado
según nivel de marginación
NÚMERO DE LOCALIDADES ATENDIDAS Y BENEFICIARIOS 2005
POR NIVEL DE MARGINACIÓN
Número de
Grado de
Población Objetivo
Porcentaje de
Población Atendida
Localidades
Marginación a Nivel
Total
Beneficiarios
Atendidas
Localidad
Muy Alta
2318
57932
18526
15.98%
Alta
7676
350389
96265
83.04%
Media
0
0
0
0.00%
Baja
0
0
0
0.00%
Muy Baja
0
0
0
0.00%
N/D
83
0
1132
0.98%
TOTAL
10,077
408,321
115,923
100.00%
Fuente: Elaboración propia con datos del Indice de Marginación del CONAPO y del PAAM 2005.
Porcentaje de
Beneficiarios
Acumulado
15.98%
99.02%
99.02%
100.00%
100.00%
100.00%
100.00%
En conclusión, podemos señalar que la cobertura se redujo de 2004 a 2005 como
consecuencia de la disminución en más del 50 por ciento del presupuesto del
Programa, que pasó de 496.4 millones a 243.58 millones.
5.5
Cobertura 2006
5.5.1 A nivel de entidad federativa
En 2006, las entidades con más beneficiarios son: Veracruz (14.8 por ciento),
Chiapas (12.93 por ciento), Puebla (10.82 por ciento) y Guanajuato (9.82 por
ciento). Éstas han sido las principales entidades atendidas durante la operación
del Programa.
IV Entrega
163
Para el 30 de noviembre del 2006, el Programa presentaba un avance en su
cobertura pasando de 115,923 en el 2005 a 126,972 beneficiarios; lo que significa
un 9 por ciento de crecimiento respecto a 2005.
La reducción del presupuesto ha generado que la cobertura y sus indicadores
principales se modifiquen de manera regresiva, aunque prácticamente todas las
entidades siguen presentando los mismos porcentajes de beneficiarios atendidos.
5.5.2 A nivel localidad
Se observa que en 2006 el Programa atendía a 11,857 localidades, de las cuales
11,777 son consideradas de alta y muy alta marginación, es decir que la cobertura
está concentrada en las localidades objetivo.
IV Entrega
164
Tabla 5.7. Distribución de beneficiarios 2006
COBERTURA 2006
CLAVE
ESTATAL
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
ESTADO
AGUASCALIENTES
BAJA CALIFORNIA
BAJA CALIFORNIA SUR
CAMPECHE
COAHUILA
COLIMA
CHIAPAS
CHIHUAHUA
DISTRITO FEDERAL
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
JALISCO
MÉXICO
MICHOACÁN
MORELOS
NAYARIT
NUEVO LEÓN
OAXACA
PUEBLA
QUERETARO
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSÍ
SINALOA
SONORA
TABASCO
TAMAULIPAS
TLAXCALA
VERACRUZ
YUCATÁN
ZACATECAS
BENEFICIARIOS
%
35
35
30
520
320
107
16418
81
0
475
12470
9652
7135
698
8117
766
2129
1882
675
10786
13743
1389
514
10582
682
1340
2579
911
1016
18745
1888
1252
0.03%
0.03%
0.02%
0.41%
0.25%
0.08%
12.93%
0.06%
0.00%
0.37%
9.82%
7.60%
5.62%
0.55%
6.39%
0.60%
1.68%
1.48%
0.53%
8.49%
10.82%
1.09%
0.40%
8.33%
0.54%
1.06%
2.03%
0.72%
0.80%
14.76%
1.49%
0.99%
126,972
100.00%
TOTAL
Fuente: Bases de datos aoperativa del PAAM según datos al corte del 30 de noviembre 2
IV Entrega
165
Tabla 5.8. Número de localidades atendidas y beneficiarios según nivel de
marginación
NÚMERO DE LOCALIDADES ATENDIDAS Y BENEFICIARIOS 2006
POR NIVEL DE MARGINACIÓN
Grado de
Número de
Porcentaje de
Población Objetivo
Porcentaje de
Marginación a Nivel
Localidades
Población Atendida
Beneficiarios
Total
Beneficiarios
Localidad
Atendidas
Acumulado
Muy Alta
2759
351485
21138
16.65%
16.65%
Alta
9018
1393763
104832
82.56%
99.21%
Media
0
0
0
0.00%
99.21%
Baja
0
0
0
0.00%
100.00%
Muy Baja
0
0
0
0.00%
100.00%
N/D
80
0
1002
0.79%
100.00%
TOTAL
11,857
1,745,248
126,972
100.00%
100.00%
Fuente: Elaboración propia con datos del Indice de Marginación CONAPO y Datos al 30 de noviembre del 2006 del
PAAM
5.6
Análisis de cobertura acumulada 2003-2006
El método para analizar la cobertura nacional del Programa consistió en identificar
a toda la población de adultos mayores que se concentra en los municipios de
muy alta y alta marginación a nivel nacional. Una vez hecho esto, se calculó un
coeficiente de cobertura, en donde el denominador representa el número de
beneficiarios de PAAM y el numerador la población de adultos mayores
concentrada en los municipios de muy alta y alta marginación; este coeficiente se
obtuvo a nivel estatal y municipal.
El indicador de cobertura nacional arrojó que en 2003 el PAAM atendía al 14 por
ciento de la población objetivo nacional, y que en 2004 se registró un incremento
del 2 por ciento; sin embargo, en el 2005 se presentó una caída de 38 puntos
porcentuales, llegando a un nivel de cobertura que prevaleció para el 2006. Esta
situación se explica por la disminución en su presupuesto destinado al Programa
(ver Grafica 5.1).
IV Entrega
166
Grafica 5.1.
DESARROLLO DE LA COBERTURA y GASTO 2003 - 2006
PROGRAMA DE ATENCIÓN A LOS ADULTOS MAYORES
(Precios constantes 2005)
15%
14%
7%
5%
0
-5%
2003
2004
2005
2006
-15%
-25%
-35%
-45%
Cobertura
Crecimiento de Gasto
-52%
-55%
AÑOS
La caída real en el presupuesto significó un decremento de – 44 por ciento de
2003 a 2006. Éste se refleja de igual manera en la cantidad de personas mayores
apoyadas. En 2004, el PAAM registró su mayor cantidad de beneficiarios
atendidos (241,884 adultos mayores), mientras que el 2006 registró su menor
número (126,972 beneficiarios), lo que significa una caída del 52 por ciento.
La cobertura del Programa ha venido de más a menos debido a las fuertes
reducciones a su presupuesto; sin embargo, destaca que en los años que han
registrado mayores presupuestos, el PAAM ha demostrado una buena cobertura.
Por esta razón, se recomienda a las autoridades responsables que eviten reducir
el presupuesto, ya que el Programa ha probado contar con los mecanismos
necesarios para usar los recursos de forma eficiente, además de que el apoyo
representa un complemento significativo a los ingresos de los adultos mayores.
IV Entrega
167
5.7
Cobertura de la población objetivo
La medición de la cobertura de la población objetivo se puede obtener a distintos
niveles y formas; para este ejercicio, se optó por aplicar la metodología 27
desarrollada por el equipo evaluador anterior, no obstante que el proceso es
susceptible de mejorarse.
La metodología que se aplicó parte de las siguientes definiciones:
ƒ
Población objetivo: Total de adultos mayores que viven en zonas rurales.
ƒ
Población de adultos mayores que reciben apoyo de otro programa federal:
en ésta se considera a todo aquel adulto mayor que es beneficiado por:
Oportunidades, Liconsa y/o Apoyo Alimentario (DICONSA).
ƒ
Remanente: es la diferencia entre la población objetivo y los adultos
mayores que reciben apoyo de otro programa federal.
ƒ
27
Cobertura del remanente: los beneficiarios del PAAM entre el remanente.
Ver anexo: Metodología de cobertura
IV Entrega
168
5.7.1 Resultados
A continuación se muestran los resultados:
Tabla 5.9.
REMANENTE DE LA POBLACIÓN OBJETIVO
Entidad
AGUASCALIENTES
BAJA CALIFORNIA
BAJA CALIFORNIA SUR
CAMPECHE
COAHUILA
COLIMA
CHIAPAS
CHIHUAHUA
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
JALISCO
MEXICO
MICHOACAN
MORELOS
NAYARIT
NUEVO LEON
OAXACA
PUEBLA
QUERETARO
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSI
SINALOA
SONORA
TABASCO
TAMAULIPAS
TLAXCALA
VERACRUZ
YUCATAN
ZACATECAS
Población
Objetivo 2006 OPORTUNIDADES LICONSA
(PO)
1,660
387
3
4,156
135
0
1,247
131
332
16,438
5,130
7,418
3,643
976
75
3,504
795
830
141,379
45,872
57,038
13,784
3,125
750
15,424
3,608
2,506
88,942
30,010
14,989
139,756
44,815
37,642
72,733
21,197
56,035
42,465
8,403
710
111,133
27,029
57,519
103,170
30,189
11,852
19,124
4,446
6,324
11,695
2,817
2,817
10,438
2,332
146
191,376
58,565
25,339
186,479
50,681
32,372
24,492
8,674
15,118
9,549
3,034
5,277
78,628
29,138
24,800
36,757
7,766
4,067
16,048
3,480
2,587
39,502
13,648
15,357
22,389
5,708
3,280
8,422
2,808
3,620
254,355
65,781
51,102
53,381
16,100
30,125
27,769
10,788
11,887
1,749,836
507,569
481,917
TOTAL
Fuente: Elaboración propia con datos del CONAPO y del PAAM.
PROGRAMA DE
APOYO
ALIMENTARIO
41
259
714
269
221
17
19,752
2,556
521
7,279
3,495
481
1,763
5,648
1,127
172
742
316
5,635
7,785
1,316
388
552
3,613
905
3,540
96
64
17,683
86
6
87,042
REMANENTE
Beneficiarios
2006
Cobertura de
Remanente
1,229
3,762
70
3,621
2,371
1,862
18,717
7,353
8,789
36,664
53,804
-4,981
31,589
20,937
60,003
8,182
5,320
7,644
101,837
95,641
-617
849
24,138
21,312
9,076
6,957
13,305
1,930
119,788
7,069
5,088
673,308
35
35
30
520
320
107
16,418
81
475
12,470
9,652
7,135
698
8,117
766
2,129
1,882
675
10,786
13,743
1,389
514
10,582
682
1,340
2,579
911
1,016
18,745
1,888
1,252
126,972
2.85%
0.93%
42.93%
14.36%
13.50%
5.75%
87.72%
1.10%
5.40%
34.01%
17.94%
-143.25%
2.21%
38.77%
1.28%
26.02%
35.38%
8.83%
10.59%
14.37%
-225.29%
60.53%
43.84%
3.20%
14.76%
37.07%
6.85%
52.64%
15.65%
26.71%
24.61%
18.86%
Según los resultados obtenidos existe una sobre cobertura para los estados de
Hidalgo y Querétaro.
IV Entrega
169
Existe también una falta de cobertura muy significativa en los siguientes estados:
Aguascalientes, Baja California, Colima, Jalisco, Michoacán, Durango, Sinaloa y
Chihuahua, cuya cobertura oscila en un rango del 1 al 6 por ciento.
Para 2006 el Programa tiene una cobertura de 7.3 por ciento respecto a su
población objetivo, este nivel es mayor al del año 2005 (6.8 por ciento). Destaca la
eficiencia de cobertura del Programa, que presenta un índice de 86 por
ciento, mismo que se puede considerar como bueno. No hay que olvidar que
el 14 por ciento de la población objetivo sin atención se explica por la falta
de presupuesto y no por una ineficiencia de gestión.
Tabla 5.10. Cobertura anual del PAAM 2005-2006
Cobertura Anual del Programa de Atención a Adultos Mayores en
Zonas Rurales 2005-2006
Año
2005
2006
Población
Población Beneficiario
Objetivo (PO) Programada s Efectivos
1/
(PP) 2/
(BE) 3/
1,694,068
1,749,836
283,833
148,034
115,923
126,972
Cobertura
Eficiencia
del
de
Programa
Cobertura
BE/POx100 BE/PPx100
6.8%
7.3%
41%
86%
Fuente
1/ Estimación propia con datos del CONAPO
2/ ENAM 2006
3/ Padrón de beneficairos del PAAM.
Para el análisis de la cobertura acumulada, se presenta la Tabla 5.11, según los
Términos de Referencia de la presente Evaluación. Sin embargo, ésta no arroja
ningún análisis significativo debido a que los apoyos otorgados por el PAAM no
son de tipo permanente; es decir, los apoyos recibidos por los adultos mayores en
2003 no se han acumulado a la población beneficiaria en el 2006.
A partir de lo anterior, también se presentan las tablas 5.12 y 5.13. Su finalidad es
mostrar escenarios más reales de cobertura del PAAM. La primera tabla expone la
IV Entrega
170
población objetivo y la atendida en el periodo 2003-2006 para cada estado, así
como su índice de cobertura. Estos resultados se obtuvieron por medio de una
metodología que permite obtener datos anualmente 28.
Asimismo, se realizó la normalización de la cobertura estatal, la cual consistió en
tomar el promedio nacional de cobertura de cada año como numerador común
entre el promedio de cobertura estatal. Este cálculo arroja resultados menores que
1, igual a 1 y mayores que 1.
Cuando el resultado es menor a 1 indica que la cobertura fue inferior al promedio
nacional, y si es mayor a 1 que fue superior a dicho promedio.
De esta forma, los estados de Coahuila, Guanajuato, Morelos y Nayarit tienen una
cobertura eficiente respecto del promedio nacional. En contrasentido, se encontró
que Baja California, Baja California Sur, Jalisco y Michoacán tienen las coberturas
más alejadas del promedio nacional, por lo que se recomienda poner especial
atención en estas entidades.
28
Estimación del factor (K) de la proporción de adultos mayores en el Municipio n del Estado j, en
base al Censo de Población y Vivienda 2000. INEGI.
Aplicación del factor K a la población de la localidad Z del Municipio n, obteniendo el resultado W.
Aplicación de la tasa anual de crecimiento de la población de 60 años y más (2003-2006) del
Municipio n al resultado W.
IV Entrega
171
Tabla 5.11.
COBERTURA ACUMULADA VERSUS POBLACIÓN OBJETIVO
Entidad
AGUASCALIENTES
BAJA CALIFORNIA
BAJA CALIFORNIA SUR
CAMPECHE
COAHUILA
COLIMA
CHIAPAS
CHIHUAHUA
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
JALISCO
MEXICO
MICHOACAN
MORELOS
NAYARIT
NUEVO LEON
OAXACA
PUEBLA
QUERETARO
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSI
SINALOA
SONORA
TABASCO
TAMAULIPAS
TLAXCALA
VERACRUZ
YUCATAN
ZACATECAS
Beneficiarios
Beneficiarios
Población Objetivo
Efectivos 2006 Efectivos 20032006 (PO)
1/
2006 (BE)
1,660
4,156
1,247
16,438
3,643
3,504
141,379
13,784
15,424
88,942
139,756
72,733
42,465
111,133
103,170
19,124
11,695
10,438
191,376
186,479
24,492
9,549
78,628
36,757
16,048
39,502
22,389
8,422
254,355
53,381
27,769
1,749,836
TOTAL
Fuente: Elaboración porpia con datos del CONAPO y del PAAM.
1/ Corte al 30 de Noviembre 2006
IV Entrega
35
35
30
520
320
107
16,418
81
475
12,470
9,652
7,135
698
8,117
766
2,129
1,882
675
10,786
13,743
1,389
514
10,582
682
1,340
2,579
911
1,016
18,745
1,888
1,252
126,972
138
543
67
2,751
5,517
674
73,095
2,402
5,193
76,982
59,080
49,888
3,977
42,603
3,906
17,122
11,141
3,533
63,137
57,485
4,028
2,380
39,277
9,566
11,060
25,682
7,574
4,736
96,664
6,647
9,626
Cobertura del
Programa
2003-2006
BE/POx100
8.3%
13.1%
5.4%
16.7%
151.5%
19.2%
51.7%
17.4%
33.7%
86.6%
42.3%
68.6%
9.4%
38.3%
3.8%
89.5%
95.3%
33.8%
33.0%
30.8%
16.4%
24.9%
50.0%
26.0%
68.9%
65.0%
33.8%
56.2%
38.0%
12.5%
34.7%
172
Tabla 5.12.
ANÁLISIS DE POBLACIÓN OBJETIVO Y POBLACIÓN ATENDIDA 2003-2006
2003
POBLACIÓN OBJETIVO
2004
2005
2006
2003
POBLACIÓN ATENDIDA
2004
2005
2006
2003
INDICE DE COBERTURA
2004
2005
2006
AGUASCALIENTES
1496
1547
1602
1660
13
53
37
35
0.87%
3.43%
2.31%
2.11%
BAJA CALIFORNIA
3033
3407
3781
4156
0
465
43
35
0.00%
13.65%
1.14%
0.84%
BAJA CALIFORNIA SUR
1069
1124
1184
1247
0
0
37
30
0.00%
0.00%
3.13%
2.41%
CAMPECHE
14510
15116
15757
16438
576
1075
580
520
3.97%
7.11%
3.68%
3.16%
COAHUILA
3293
3406
3522
3643
1294
3551
352
320
39.29%
104.26%
9.99%
8.78%
COLIMA
3162
3269
3383
3504
151
303
113
107
4.78%
9.27%
3.34%
3.05%
123637
129277
135201
141379
19491
21613
15573
16418
15.76%
16.72%
11.52%
11.61%
CHIHUAHUA
12318
12798
13287
13784
876
1419
26
81
7.11%
11.09%
0.20%
0.59%
DURANGO
14256
14633
15020
15424
2134
2005
579
475
14.97%
13.70%
3.85%
3.08%
GUANAJUATO
82324
84438
86631
88942
27070
27087
10355
12470
32.88%
32.08%
11.95%
14.02%
6.91%
CHIAPAS
GUERRERO
128487
132230
136017
139756
18120
20643
10665
9652
14.10%
15.61%
7.84%
HIDALGO
66330
68295
70333
72733
17792
19362
5599
7135
26.82%
28.35%
7.96%
9.81%
JALISCO
39156
40216
41320
42465
746
1756
777
698
1.91%
4.37%
1.88%
1.64%
MÉXICO
98073
102217
106565
111133
11775
13659
9052
8117
12.01%
13.36%
8.49%
7.30%
MICHOACÁN
96169
98440
100774
103170
1090
1321
729
766
1.13%
1.34%
0.72%
0.74%
MORELOS
17377
17936
18516
19124
6433
6408
2152
2129
37.02%
35.73%
11.62%
11.13%
NAYARIT
10718
11034
11359
11695
3564
3944
1751
1882
33.25%
35.74%
15.41%
16.09%
9625
9890
10160
10438
309
1790
759
675
3.21%
18.10%
7.47%
6.47%
OAXACA
175444
180708
185997
191376
21389
20156
10806
10786
12.19%
11.15%
5.81%
5.64%
PUEBLA
170963
175976
181136
186479
12788
18051
12903
13743
7.48%
10.26%
7.12%
7.37%
22351
23028
23739
24492
440
737
1462
1389
1.97%
3.20%
6.16%
5.67%
8200
8627
9075
9549
621
651
594
514
7.57%
7.55%
6.55%
5.38%
SAN LUIS POTOSÍ
72714
74643
76615
78628
8575
9834
10286
10582
11.79%
13.17%
13.43%
13.46%
SINALOA
32970
34183
35445
36757
4373
3776
735
682
13.26%
11.05%
2.07%
1.86%
SONORA
14501
15001
15516
16048
3678
4601
1441
1340
25.36%
30.67%
9.29%
8.35%
TABASCO
34920
36377
37902
39502
10341
9880
2882
2579
29.61%
27.16%
7.60%
6.53%
TAMAULIPAS
20963
21430
21906
22389
3019
2874
770
911
14.40%
13.41%
3.51%
4.07%
7690
7921
8166
8422
967
1686
1067
1016
12.57%
21.28%
13.07%
12.06%
227587
236219
245139
254355
30486
36952
10481
18745
13.40%
15.64%
4.28%
7.37%
48965
50348
51815
ZACATECAS
26121
26654
27205
TOTAL
1588422 1640389 1694068
Fuente: elaboración propia con datos del PAAM 2003-2006
53381
27769
1749836
1007
2577
211695
1770
4462
241884
1982
1335
115923
1888
1252
126972
2.06%
9.87%
13.33%
3.52%
16.74%
14.75%
3.83%
4.91%
6.84%
3.54%
4.51%
7.26%
NUEVO LEÓN
QUERETARO
QUINTANA ROO
TLAXCALA
VERACRUZ
YUCATÁN
IV Entrega
173
Tabla 5.13.
NORMALIZACIÓN DE COBERTURA
ENTIDAD
AGUASCALIENTES
BAJA CALIFORNIA
BAJA CALIFORNIA SUR
CAMPECHE
COAHUILA
COLIMA
CHIAPAS
CHIHUAHUA
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
JALISCO
MÉXICO
MICHOACÁN
MORELOS
NAYARIT
NUEVO LEÓN
OAXACA
PUEBLA
QUERETARO
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSÍ
SINALOA
SONORA
TABASCO
TAMAULIPAS
TLAXCALA
VERACRUZ
YUCATÁN
ZACATECAS
TOTAL
NORMALIZACIÓN DE COBERTURA
2003
0.07
0.00
0.00
0.30
2.95
0.36
1.18
0.53
1.12
2.47
1.06
2.01
0.14
0.90
0.09
2.78
2.50
0.24
0.91
0.56
0.15
0.57
0.88
1.00
1.90
2.22
1.08
0.94
1.01
0.15
0.74
1.00
2004
0.23
0.93
0.00
0.48
7.07
0.63
1.13
0.75
0.93
2.18
1.06
1.92
0.30
0.91
0.09
2.42
2.42
1.23
0.76
0.70
0.22
0.51
0.89
0.75
2.08
1.84
0.91
1.44
1.06
0.24
1.14
1.00
2005
0.34
0.17
0.46
0.54
1.46
0.49
1.68
0.03
0.56
1.75
1.15
1.17
0.27
1.24
0.11
1.70
2.25
1.09
0.85
1.04
0.90
0.96
1.96
0.30
1.36
1.11
0.51
1.91
0.62
0.56
0.72
1.00
2006
0.30
0.12
0.34
0.44
1.23
0.43
1.56
0.08
0.43
1.93
0.97
1.28
0.23
1.02
0.10
1.56
2.24
0.91
0.78
1.03
0.79
0.76
1.82
0.26
1.15
0.91
0.57
1.70
1.02
0.50
0.62
1.00
PROMEDIO
0.23
0.30
0.20
0.44
3.18
0.48
1.39
0.35
0.76
2.08
1.06
1.60
0.24
1.02
0.10
2.12
2.35
0.87
0.83
0.83
0.51
0.70
1.39
0.58
1.62
1.52
0.77
1.50
0.93
0.36
0.80
1.00
Fuente: elaboración propia con datos del PAAM 2003-2006
5.8 Ampliación de cobertura del PAAM
El siguiente ejercicio obedece a la solicitud registrada en los Términos de
Referencia de identificar el número de adultos mayores que viven en
localidades de alta y muy alta marginación atendidas por los programas de
Oportunidades, Liconsa y Diconsa, y que no son apoyados por ninguno de los
Programas antes mencionados. Lo anterior, con el fin de identificar a la
población susceptible de ser atendida por el PAAM.
IV Entrega
La solicitud de dicho ejercicio no toma en cuenta la diferencia existente entre
los registros de beneficiarios de los Programas. Las bases de datos de Liconsa
y Diconsa sólo contabilizan a familias, mientras que en PAAM se registran a
personas. Esto genera importantes errores al momento de realizar la solicitud
mencionada. No obstante, se realizaron dos ejercicios: el primero responde a la
solicitud de los Términos de Referencia, y el segundo obedece a una
contribución de equipo evaluador en la que se priorizaron zonas de cobertura
respecto al Programa Oportunidades.
A continuación se presenta la metodología, los resultados y su interpretación.
5.8.1 Metodología
Para el desarrollo del cálculo solicitado se siguieron los siguientes pasos
metodológicos:
•
Población objetivo (PO): elaboración de la
proyección para la
población de 60 años y más en zonas rurales de alta y muy alta
marginación para el año 2006 con base en los datos de CONAPO 2000
y Censo de Población y Vivienda 2000.
•
Beneficiarios OP: identificación de los adultos mayores de 70 años que
reciben el apoyo del Programa Oportunidades en zonas rurales de alta
y muy alta marginación 29.
•
Beneficiarios PAL: identificación del número de hogares beneficiados
del Programa de Apoyo Alimentario (DICONSA), que viven en situación
de pobreza de acuerdo a los criterios establecidos por la SEDESOL,
ubicados en zonas rurales de alta y muy alta marginación.
•
Beneficiarios LIC: identificación del número de familias que tienen un
beneficio en su ingreso, mediante el suministro de leche fortificada,
ubicadas en zonas rurales de alta y muy alta marginación.
•
Remanente: cálculo de la diferencia entre la población objetivo (PO) y el
número de beneficiarios OP, PAL y LIC.
29
Se estimó a los beneficiarios por localidad de 70 años y más, a partir de la relación (adulto
mayor / beneficiarios totales) presentada por el Programa por cada estado.
IV Entrega
175
Con los anteriores procesos se obtuvieron las variables necesarias para
elaborar las Tablas 5.14 y 5.15.
Según sus Reglas de Operación, los Programas OPORTUNIDADES, PAL,
LICONSA son mutuamente excluyentes en cuando a su focalización; es decir,
ningún beneficiario podrá recibir más de un apoyo. No obstante, al hecho de
que alguno de los tres programas atienda a localidades rurales de alta y muy
alta marginación, no asegura la cobertura de toda la población objetivo. De lo
anterior se deriva la importancia de conocer el número de adultos mayores que
no son atendidos por alguno de los Programas mencionados y que el PAAM
podría atender.
A nivel nacional se encontró que existen cerca de 673,308 adultos mayores
que no son atendidos por ningún Programa (Oportunidades, PAL, Liconsa). El
estado con el mayor remanente fue Veracruz, seguido por Oaxaca y Puebla.
Asimismo, el estado con menor remanente fue Baja California Sur, seguido por
Quintana Roo y Aguascalientes.
Otro aspecto identificado fue la sobre cobertura en algunos estados. Ésta se
presenta cuando el número de los beneficiarios de los tres programas es mayor
que la población objetivo. El estado que presentó la mayor sobre cobertura fue
Hidalgo y en segundo lugar Querétaro.
IV Entrega
176
Tabla 5.14
Ampliación de Cobertura del PAAM a nivel Estatal
Entidad
PO
OP
PAL
LIC
REMANENTE
AGUASCALIENTES
1,660
387
41
3
1,229
BAJA CALIFORNIA
4,156
135
259
0
3,762
BAJA CALIFORNIA SUR
1,247
131
714
332
70
CAMPECHE
16,437
5,130
269
7,418
3,620
COAHUILA
3,643
976
221
75
2,371
COLIMA
3,504
795
17
830
1,862
CHIAPAS
141,379
45,872
19,752
57,038
18,717
CHIHUAHUA
13,784
3,125
2,556
750
7,353
DURANGO
15,424
3,608
521
2,506
8,789
GUANAJUATO
88,942
30,010
7,279
14,989
36,664
GUERRERO
139,756
44,815
3,495
37,642
53,804
HIDALGO
72,733
21,197
481
56,035
-4,981
JALISCO
42,465
8,403
1,763
710
31,589
MEXICO
111,133
27,029
5,648
57,519
20,937
MICHOACAN
103,170
30,189
1,127
11,852
60,003
MORELOS
19,124
4,446
172
6,324
8,182
NAYARIT
11,695
2,817
742
2,817
5,320
NUEVO LEON
10,438
2,332
316
146
7,644
OAXACA
191,376
58,565
5,635
25,339
101,837
PUEBLA
186,479
50,681
7,785
32,372
95,641
QUERETARO
24,492
8,674
1,316
15,118
-617
QUINTANA ROO
9,549
3,034
388
5,277
849
SAN LUIS POTOSI
78,628
29,138
552
24,800
24,138
21,312
SINALOA
36,757
7,766
3,613
4,067
SONORA
16,048
3,480
905
2,587
9,076
TABASCO
39,502
13,648
3,540
15,357
6,957
TAMAULIPAS
22,389
5,708
96
3,280
13,305
TLAXCALA
8,422
2,808
64
3,620
1,930
VERACRUZ
254,355
65,781
17,683
51,102
119,788
YUCATAN
53,381
16,100
86
30,125
7,069
ZACATECAS
27,769
10,788
6
11,887
5,088
1,749,836
507,569
87,042
481,917
673,308
TOTAL
Fuente: Elaboración porpia con datos de SEDESOL y CONAPO.
Los resultados anteriores arrojan que los estados de Querétaro e Hidalgo, no
serian entidades candidatas para ampliar la cobertura.
El equipo evaluador elaboró la tabla 5.14 tomando en cuenta
la PO y
beneficiarios OP. Se considero solo los beneficiarios de OP, debido a la
IV Entrega
177
naturaleza del programa y que en campo se detecto una mayor cercanía de
este hacia los beneficiarios del PAAM. .
Asimismo, se generó un criterio adicional para priorizar la cobertura del PAAM
dentro de los estados, con el fin de asignar eficientemente el gasto, elaborando
un sistema de semáforos que se expone a continuación:
•
Se realizó un índice de cobertura mediante los siguientes pasos:
o Se identificaron las localidades con remanente según grado de
marginalidad alta y muy alta.
o Se calculó un coeficiente de ampliación de cobertura el cual
consiste en: (remanente/po).
o El anterior coeficiente se normalizó en base al coeficiente de
ampliación de cobertura nacional para localidades de alta y muy
alta marginalidad.
o
La normalización arroja valores menores a uno y mayores a uno.
ƒ
Un valor menor a uno significa que se requiere una menor
ampliación de cobertura en las localidades de ese estado
respecto al nacional.
ƒ
Un valor igual a uno indica que se requiere una igual
ampliación de cobertura en las localidades de ese estado
respecto al nacional.
ƒ
Un valor mayor a uno implica una mayor ampliación de
cobertura en las localidades de ese estado respecto al
nacional.
o Realizada la normalización se asignaron rangos para establecer
el sistema de semáforos de ampliación de cobertura de la
siguiente forma:
ƒ
Verde: índice normalizado con valor de 0.96 y menos, es
decir son las localidades con menor grado de ampliación
de cobertura.
IV Entrega
178
ƒ
Ámbar: índice normalizado con valor de 0.97 a 1.2, es decir
son localidades con un grado igual a la media nacional, de
ampliación de cobertura.
ƒ
Rojo: índice normalizado con valor de 1.3 y más; se trata
de localidades con un grado mayor de ampliación de
cobertura respecto al promedio nacional.
Los resultados arrojan que si se decidiera ampliar la cobertura del Programa,
los estados en los que prioritariamente habría hacerlo son: Baja California en
las localidades de alta y muy alta marginación, seguido por Baja California Sur
en sus localidades de muy alta marginación, por último Colima y Sinaloa dentro
de sus localidades de muy alta marginación.
Por su parte, el estado que necesita en menor grado de ampliación de
cobertura es Tlaxcala, ya que el índice en sus localidades de alta y muy alta
marginación es de 0.81 en promedio, seguido de San Luis Potosí que presenta
un índice promedio de 0.88; Guanajuato presenta un índice promedio de 0.90
por lo cual es el tercer estado que requiere menor ampliación de cobertura.
Finalmente, se puede observar en la Tabla 5.15 que los estados coloreados de
ámbar se encuentran cercanos a la media nacional, como son: Aguascalientes,
Coahuila, Chihuahua, Durango, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Nayarit,
Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Sonora, Tamaulipas y Veracruz.
IV Entrega
179
Tabla 5.15
Ampliación de Cobertura del PAAM a Nivel Estatal por grado de Marginación
Entidad
AGUASCALIENTES
BAJA CALIFORNIA
BAJA CALIFORNIA SUR
CAMPECHE
COAHUILA
COLIMA
CHIAPAS
CHIHUAHUA
DURANGO
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
JALISCO
MEXICO
MICHOACAN
MORELOS
NAYARIT
NUEVO LEON
OAXACA
PUEBLA
QUERETARO
QUINTANA ROO
SAN LUIS POTOSI
SINALOA
SONORA
TABASCO
TAMAULIPAS
TLAXCALA
VERACRUZ
YUCATAN
ZACATECAS
TOTAL
Nivel de
Marginación
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Muy
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
Alta
PO
OP
REMANENTE
1,592
68
3,620
536
1,005
242
14,652
1,785
3,642
191
3,423
81
93,712
47,667
6,906
6,878
11,191
4,233
81,514
7,428
83,305
56,450
58,745
13,987
37,070
5,395
101,431
9,702
90,886
12,284
18,812
312
9,562
2,133
9,603
835
138,834
52,542
155,060
31,419
20,908
3,584
8,761
788
64,660
13,968
28,887
7,870
14,958
1,090
38,064
1,438
21,253
1,136
8,363
59
189,238
65,117
51,576
1,805
26,385
1,384
1,397,618
352,407
371
16
128
7
122
9
4,397
733
924
52
785
10
27,905
17,967
1,714
1,411
2,531
1,077
26,837
3,173
22,912
21,903
16,230
4,967
7,099
1,304
24,787
2,242
26,099
4,090
4,309
136
2,127
690
2,141
191
39,467
19,098
39,680
11,001
7,430
1,244
2,756
278
23,243
5,895
6,774
992
3,217
263
13,186
461
5,438
270
2,776
32
44,738
21,043
15,372
728
10,341
447
385,836
121,730
1,221
52
3,492
529
883
233
10,255
1,052
2,718
139
2,638
71
65,807
29,700
5,192
5,467
8,660
3,156
54,677
4,255
60,393
34,547
42,515
9,020
29,971
4,091
76,644
7,460
64,787
8,194
14,503
176
7,435
1,443
7,462
644
99,367
33,444
115,380
20,418
13,478
2,340
6,005
510
41,417
8,073
22,113
6,878
11,741
827
24,878
977
15,815
866
5,587
27
144,500
44,074
36,204
1,077
16,044
937
1,011,782
230,677
Índice de
Cobertura
(SEMAFORO)
1.06
1.17
1.33
1.51
1.21
1.47
0.97
0.90
1.03
1.11
1.06
1.34
0.97
0.95
1.04
1.21
1.07
1.14
0.93
0.88
1.00
0.93
1.00
0.99
1.12
1.16
1.04
1.17
0.98
1.02
1.06
0.86
1.07
1.03
1.07
1.18
0.99
0.97
1.03
0.99
0.89
1.00
0.95
0.99
0.88
0.88
1.06
1.34
1.08
1.16
0.90
1.04
1.03
1.16
0.92
0.70
1.05
1.03
0.97
0.91
0.84
1.03
1.00
1.00
Fuente: Elaboración porpia con datos de SEDESOL y CONAPO.
IV Entrega
180
5.9 Conclusiones de Cobertura
•
El análisis de cobertura consistió en
medir cuales son los alcances
físicos del programa, que tanto porcentaje de personas se atiende
respecto de la población objetivo; y como, referenciar que tanta
población se alcanza a atender respecto de la población que se
programa para cada año. Estableciendo los niveles óptimos de
cobertura, como la atención de toda la población de adultos mayores
que habitan en zonas rurales de alta y muy alta marginación y no son
atendidos por los programas de Oportunidades, Liconsa y Alimentación
(Diconsa).
•
En general el PAAM, presenta para el 30 de Noviembre del 2006 un
avance en la cobertura pasando de 115,923 en el 2005 a 126,972
beneficiarios; lo que representa un 9 por ciento de crecimiento respecto
de la operación 2005.
•
La reducción en el presupuesto hace que la cobertura y sus indicadores
principales
se
modifiquen
de
manera
regresiva,
no
así,
la
representatividad que tienen las entidades en cuanto a los beneficiarios
totales
atendidos.
En
lo
general
todas
las
entidades
siguen
representando las mismas cifras en cuanto a porcentaje de participación
dentro de los beneficiarios atendidos, respecto al año anterior.
•
Para 2006 se observa una cobertura para las localidades de muy alta y
alta marginación del 6 por ciento y 7 por ciento respectivamente.
•
El indicador de cobertura nacional arrojó que el PAAM atiende al 13% de
la población objetivo total nacional para el 2003, para el 2004 se registra
un incremento del 2%, sin embargo en el 2005 se registra una caída de
8 puntos porcentuales y esta cobertura se presenta de igual forma para
IV Entrega
181
el 2006. Esta situación se explica por la disminución en su presupuesto
que registra el programa a partir del 2005.
•
Todos los elementos analizados nos dicen que la cobertura del
programa ha venido de más a menos, debido a las fuertes caídas que se
han registrado en su presupuesto, sin embargo, en los años que se han
registrado mayores presupuestos, el PAAM a demostrado una buena
cobertura.
•
Para el 30 de noviembre del 2006 el programa tiene una cobertura de
7.3 por ciento respecto a su población objetivo, este nivel es mayor al
del año 2005 (6.8 por ciento), además la eficiencia de cobertura del
programa presenta un índice de 86 por ciento, que se puede considerar
como adecuada, en términos de la gestión del programa ya que el 14
por ciento restante no atendido se explica por una falta de presupuesto y
no por una ineficiencia de gestión.
•
A nivel nacional se encontró que existen cerca de 673,308 Adultos
Mayores que no son atendidos por ningún programa (Oportunidades,
PAL, Liconsa). El estado con el mayor remanente fue Veracruz, seguido
por Oaxaca y Puebla.
5.10 Recomendaciones de Cobertura
•
Se recomienda a las autoridades responsables no reducir la asignación
del presupuesto, ya que el programa usa los recursos de forma eficiente
y el apoyo representa para los adultos mayores un complemento
significativo a sus ingresos.
•
Asimismo, se recomienda a la DGEMPS que considere las unidades de
medida para los cálculos de cobertura, debido a que el programa
Liconsa y Pal (Diconsa), establecen en su contabilidad de beneficiarios
IV Entrega
182
como unidad de medida a familias y además no registran el estrato de
edad. En sentido contrario el PAAM tiene como unidad de medida al
individuo y establece estratos de edad.
IV Entrega
183