Expte. Nro. 909-SI "DE LA ... TIGRE Y OTROS S/ DAÑOS Y PERJUICIOS"

Expte. Nro. 909-SI "DE LA ROSA, CARLOS LEON C/ MUNICIPALIDAD DE
TIGRE Y OTROS S/ DAÑOS Y PERJUICIOS"
En la ciudad de General San Martín, a los 30 días del mes de abril de 2007,
se reúnen en acuerdo ordinario los jueces de la Cámara de Apelación en lo
Contencioso Administrativo con asiento en San Martín para dictar sentencia en
la causa Nº 909/07, caratulada “DE LA ROSA, CARLOS LEÓN C/
MUNICIPALIDAD DE TIGRE Y OTROS S/ DAÑOS Y PERJUICIOS”.
Establecido el siguiente orden de votación, de acuerdo al sorteo efectuado:
Dres. Saulquin y Bezzi, el tribunal estableció la siguiente cuestión a resolver:
¿Es admisible la presente el presente recurso de apelación?
¿En caso afirmativo, se ajusta a derecho la sentencia apelada?
I.- Respecto a la primera cuestión:
El Dr. Jorge Augusto Saulquin dijo:
I.I. Que el Juez de Primera Instancia declaró la admisibilidad de la
demanda interpuesta por el actor contra la Municipalidad de Tigre y otros,
rechazando la excepción opuesta por la parte demanda. (fs. 116/117).
I.II. Que contra dicho pronunciamiento, el letrado apoderado de la parte
demandada interpuso recurso de apelación (fs. 120,121 y vta).
I.III. Que a fs. 132 el magistrado de grado elevó las actuaciones a esta
alzada por lo que corresponde decidir sobre la admisibilidad de la apelación.
I.IV. Que el recurso articulado resulta formalmente admisible en tanto
ha sido interpuesto en legal tiempo y forma. También lo es, por las especiales
características en que se ha entablado la presente acción y las pretensiones
que expone la actora, y por el modo en que esta acción ha sido declarada
admisible en primera instancia. (art. 55, inc. 2, ap. a y 56 del CCA).
La Dra. Bezzi adhiere a lo expuesto en el voto precedente.
I.V Por consiguiente, corresponde conceder, con efectos suspensivos,
el recurso de apelación interpuesto y fundado por la actora (arts. 56, inc. 5º y
58, inc. 2 del C.C.A.). Se deja constancia que no se ha articulado diligencia
procesal alguna y que atento haber sido declarado admisible en primera
instancia no se hace necesario que la presente consienta. (arts. 58 incs. 2º,
segundo párrafo y 4º, C.C.A.).
II. Que por lo decidido precedentemente corresponde tratar la
segunda cuestión:
El Dr. Saulquin dijo:
II.I. Que a fs. 26/46 la actora inició juicio contra la Municipalidad
de Tigre y otros reclamando el “...1) cobro de pesos por falta de pago de diez
meses contratados por la Municipalidad de Tigre para que el suscripto
prestara servicios a su favor y 2) indemnización por daños y perjuicios por la
incapacidad de que resulto ser afectado en virtud de padecer distintas
dolencias…motivadas en el accidente sufrido en cumplimiento de mis tareas al
servicio de la Municipalidad de Tigre…”
II.II. A fs. 96/98 la demandada -Municipalidad de Tigre-, opone
excepción de inadmisibilidad de la pretensión por caducidad de la acción
entablada con fundamento en los artículos 34, 35 y concordantes de la ley
12008. Manifiesta que el artículo 18 de la ley citada determina los plazos para
deducir la pretensión en sede judicial y que los 90 días hábiles judiciales serán
contados desde el día siguiente de la publicación del acto administrativo de
alcance general o, en su caso, desde el siguiente a la notificación del acto
definitivo que agota la vía administrativa y agrega “…En el caso del silencio
administrativo , los plazos de caducidad los regula el artículo 16 del CCA, a
los treinta (30) días hábiles a contar desde el pronto despacho…”. Más
adelante agrega que habiéndose producido el silencio administrativo “…quedó
expedita la vía administrativa, esto es a partir del día 29/06/2005. Que desde
esa fecha (29/6/2005) el actor contaba con noventa (90) días hábiles
judiciales para interponer la demanda”. Considera que el plazo para presentar
la demanda caducó el 15/12/2005 y que dicha demanda fue interpuesta el
20/12/2005, por lo que entiende que el reclamo debe ser rechazado por
extemporáneo.
II.III. Que a fs. 112/114 la actora contesta el traslado a la
excepción opuesta por la demandada. En su defensa argumenta que “… el art.
18 del Código Contencioso Administrativo no resulta de aplicación al caso
de autos, por ser el presente, una acción en que se reclaman “daños y
perjuicios” con carácter autónomo y no una relacionada con la
impugnación de acto administrativo alguno” (el resaltado corresponde al
original). Y agrega que atento a que el reclamo se efectúa en los términos del
art. 1113 en forma autónoma es de aplicación el art. 20 inc. 2 del CCA en lo
atinente a la prescripción de la acción y no el plazo de caducidad. Además
sostiene que ha intentado sin lograrlo promover una conducta de la
demandada, esta es el pago de una suma de dinero en virtud de perjuicios
sufridos en ocasión del cumplimiento de un contrato, “…Es decir ha utilizado la
denominada vía reclamatoria y no la impugnativa… la presente acción tiene
por objeto que SS reconozca un derecho de orden patrimonial…quien
guardara silencio ante la petición formulada en sede administrativa…”
II.IV. A fs. 1165/7 el Juez de Primera Instancia en lo
Contencioso Administrativo de San Isidro resolvió rechazar la excepción
opuesta por la demandada Municipalidad de Tigre. Para ello considera que le
asiste razón a la a actora en cuanto no es aplicable el plazo de caducidad del
art. 18 del CCA en atención a que se reclama en autos daños y perjuicios no
relacionados a la impugnación de un acto administrativo y considera abstracta
la discusión en relación a los efectos que tiene el silencio administrativo por
considerar que no es de aplicación al caso de autos.
II. V. Contra esa decisión, la demandada dedujo recurso de
apelación (fs. 120/121) y se agravia en forma parcial del mismo.
Entiende que es errónea la decisión del señor juez y que se
debe admitir parcialmente la caducidad en atención a que la actora entabló
“dos acciones distintas”, los daños y perjuicios de un supuesto accidente y los
salarios impagos derivados de su baja como personal administrativo. Afirma
que el actor inició un expediente administrativo “…interponiendo un reclamo
por la baja como contratado para mi mandante. Allí solicitaba su
reincorporación como agente, lo cual dejó de lado en la demanda”. Más
adelante agrega que el accionante “…eligió la vía administrativa por lo tanto su
sometimiento a esa instancia hecha por tierra la suerte de su decisión. Ello es
así, por cuanto el sometimiento a un régimen administrativo importa su
agotamiento, para la ocurrencia al Poder Judicial: no existe un doble sistema
que elegido el régimen administrativo, debe proceder a su agotamiento para
que habilite su impugnación en sede judicial”
Finalmente considera que es correcto que los daños y perjuicios
reclamados derivados de un supuesto accidente no se hallan alcanzados por
la caducidad de la acción
Pero sostiene “…que se encuentra firme el acto administrativo
que dispuso dejar sin efecto el Decreto 1545/03 y derivó en la baja del actor
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como agente Municipal (decreto 717/2004) por lo que mi mandante nada
adeuda por haberes al actor”
Y concluye que debe hacerse lugar parcialmente a la excepción
opuesta, “…en aquello no atinente a los daños y perjuicios reclamados del
inexistente accidente que invoca”.
II.VI. A fs. 128/131 la actora contesta la expresión de agravios.
Afirma que la demandada modifica en la expresión de agravios los
argumentos que expusiera al plantear la excepción de caducidad, por lo que
solicita en primer término su rechazo por dicha causa.
Sostiene que al oponer la excepción de caducidad planteó “…la
caducidad de la acción contenciosa administrativa…” ; “… al momento de
oponer la excepción de caducidad e inadmisibilidad –tal como la denomina-,
jamás consideró que nuestra única pretensión implicara, sea explicita o
implícitamente, la deducción de dos acciones como recién ahora lo afirma…”
En segundo término niega que haya reclamado ante la
administración su reincorporación. Que el reclamo fue al solo efecto de que
“…se abonaran las sumas derivadas del incumplimiento contractual de la
accionada como así también los perjuicios derivados de un siniestro producido
con motivo de la ejecución de dicho contrato. Tal pretensión nada tiene que
ver con solicitar la nulidad de un <acto administrativo>, nulidad que jamás fue
objeto de petición alguna, sea ésta en sede administrativa como judicial”.
En tercer término sostiene que al interponer la excepción la
demandada la fundó en el silencio administrativo y que a partir de su
producción se debía calcular el plazo de caducidad. Que esta posición no
tiene andamiento ya que, afirma la actora siguiendo la doctrina que cita, el
nuevo código no se ha apartado del anterior en cuanto el silencio de la
administración no es un acto administrativo y frente a dicho silencio el
administrado está facultado a continuar aguardando que la administración
cumpla con su obligación de manifestarse de modo expreso.
Finalmente reitera que la demandada introduce en la expresión
de agravios que la caducidad se produjo como consecuencia de haber
quedado firme el decreto municipal 717/2004 y un pedido de excepción parcial
respecto al reclamo de haberes.
II. VII. Conforme surge del expediente administrativo nº 41120015032/1 - acompañado a estas actuaciones -, el señor Carlos De La Rosa
presentó ante la municipalidad de Tigre escrito cuya suma dice “Promueve
reclamo administrativo" con fecha 17 de diciembre del año 2004. Conforme
surge de lo expuesto a fs. 1 del mismo tiene por objeto: “...promover reclamo
por 1) cobro de pesos por falta de pago de diez meses contratados por la
municipalidad para que el suscripto prestara servicios a su favor y 2)
indemnización por daños y perjuicios por la incapacidad de que resulto ser
portador en virtud de padecer distintas dolencias…motivada en el accidente
sufrido en cumplimiento de mi(s) tareas al servicio de la Municipalidad de
Tigre…” (fs.111)
Acompaña documentación en copias certificadas fs. 12 a 23.
A fs. 24 con fecha 21 de diciembre de 2004 el Director General
de Personal provee: “Se da traslado de la presente actuación a Asesoría
Letrada, a los efectos que se sirva dictaminar sobre la misma”
El último escrito agregado a este expediente es el de fecha 16
de mayo de 2005 presentado por el actor por el que solicita pronto despacho.
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Dicho escrito no causó en la administración reacción alguna.
Máxime no existe constancia del pase a la Asesoría Jurídica ordenado
anteriormente por el Director General de Personal.
Atento el tiempo transcurrido en las actuaciones es evidente
que se ha producido el silencio de la administración. (art. 79 Dec. Ley 7647)
Es exacto lo expuesto por la actora en cuanto en la expresión
de agravios se intenta modificar la excepción interpuesta. Es por ello que nos
debemos sujetar a la misma y a la expresión de agravios en cuanto no exceda
la misma a los efectos de resguardar el principio de congruencia. No se puede
introducir en este estado la cuestión referida a la falta de impugnación de un
acto cuando se ha sostenido al plantear la excepción de caducidad que la
misma se produjo a partir del silencio de la administración.
II. VIII. Respecto a esto último y para este caso sostengo lo
expuesto por este tribunal en la causa Nº 412/2005:: “A fin de resolver la
cuestión traída a conocimiento de este Tribunal, corresponde evaluar en
primer lugar si al configurarse el instituto del “silencio administrativo”, cabe
según el ordenamiento jurídico vinculado al caso, aplicar el plazo de
caducidad- Art. 18 del C.C.A-; y el presupuesto del “agotamiento de la vía”
como requisito de admisibilidad de la pretensión-Art. 14-.
En este aspecto, adelanto mi opinión en sentido contrario. Tal,
el orden normativo: 1) El Art. 16 párrafo 1- regula el silencio administrativo
para el caso de inactividad formal de los entes previstos en el Art. 1 del
C.C.A., cuando hubieren vencido los plazos para resolver un recurso, reclamo
o petición. Faculta al interesado a solicitar “pronto despacho”, y transcurridos
30 días hábiles administrativos desde esta solicitud, sin que se dictare el
acto correspondiente, se presume la existencia de una resolución
denegatoria o adversa para el interesado y quedará expedita la vía
judicial
Esto es, ante el silencio, no se presume que la autoridad
administrativa ha actuado, por el contrario se sabe fehacientemente que no lo
ha hecho. ( Cfr. MUÑOZ, Guillermo Andrés; “Silencio de la Administración y
Plazos de Caducidad”, Edit. Astrea, 1982). Así, de la presunción legal “de una
resolución adversa” no cabe inferir la existencia de “un acto desestimatorio
presunto o tácito” al que le fuera aplicable el plazo de caducidad; máxime por
la naturaleza del instituto y no encontrándose previsto expresamente en la ley.
Ello se corrobora con lo establecido por el Art. 18 en cuanto al plazo para
deducir la pretensión, y la forma de computarlo en los distintos supuestos, en
tanto no prevé el plazo de caducidad `para el silencio. Asimismo, y en otro
orden, el Art. 14 párrafo 1- inciso d) excluye del requisito de agotamiento de la
vía administrativa, al caso del “silencio”.
De tal forma, la consecuencia es que, no obstante la inacción
administrativa, se faculta al particular para el acceso a la jurisdicción.
Sea que se considere un hecho al que la ley asigna efectos
jurídicos, o bien, una ficción legal con consecuencias jurídicas procesales, se
trata de una institución concebida acorde al principio de juricidad, en tanto la
Administración tiene el deber de actuar, y en orden al principio de tutela
judicial efectiva, el cual no puede verse afectado por el incumplimiento de la
autoridad administrativa.( Art. 18 de la Constitución Nacional; Arts. 8 y 25 del
Pacto de San José de Costa Rica., y Art. 15 de la Constitución Provincial ).
En tal sentido, se ha señalado que sería una injusta carga para el
particular “permitir que la Administración, sin ninguna razón venza dos veces:
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primero no resolviendo nada; segundo haciendo caducar el recurso” (FIORINI,
Bartolomé, ¿Qué es el contencioso?, Pág. 275-276).
En definitiva, configurado el “silencio administrativo” no rige
el plazo de caducidad, y al referir el Art. 16 “quedará expedita la instancia
judicial”, tiene el alcance de facultar al actor a interponer demanda judicial, o
bien esperar que la administración manifieste su declaración de voluntad
mediante el dictado de un acto expreso”.
Así lo ha sostenido el Superior Tribunal Provincial al considerar que
el “silencio negativo se conecta directamente con la garantía del acceso a la
justicia... (E)n tal sentido, y como sostuve en anteriores pronunciamientos..."
"...soy de la opinión que debe rechazarse toda hermenéutica que limite el
acceso a la jurisdicción y cierre el camino a la jurisdicción (art. 15 Const.
Prov.), por tratarse de una garantía que se erige en uno de los pilares básicos
del estado de derecho (E)stimo que una interpretación contraria significaría
imponerle al impugnante un “rigorismo ritual” que se traduciría en un
cercenamiento de la garantía consagrada en el art. 18 de la Constitución
nacional, en cuanto requiere que no se prive a nadie arbitrariamente de la
adecuada y oportuna tutela de los derechos que pudieren asistirle, sino por
medio de un proceso conducido en legal forma y que concluya con el dictado
de una sentencia fundada (Fallos: 268: 266; 295: 906; 299:421, entre
otras)...(F)inalmente destaco que, toda vez que la pretensión actoral se vincula
con el reconocimiento de un derecho contractual, es pertinente recordar la
explicación que efectúa la Corte Federal al decidir que existe una distinción
entre la vía impugnatoria –que presume el agotamiento de las instancias
administrativas cuya consecuencia sería necesariamente un pronunciamiento
sobre la ilegitimidad del acto administrativo- y la reclamación del
reconocimiento de un derecho cuya procedencia no depende de la declaración
de invalidez de acto administrativo alguno (in re, “Schenider de Guelperín,
Lina contra Municipalidad de Buenos Aires”, sent. del 24-IX-91). (cfr. doct.
SCBA, B. 51837, “Empresa Ingeniero Gustavo Serafín Marín contra
Municipalidad de Tandil. Tercero: Fiscalía de Estado. Demanda contencioso
administrativa, S. 2-VI-1998”, el destacado no se encuentra en el original).
Con dicho alcance, el Alto Tribunal Provincial ha expresado
que: “(E)l silencio o retardación de la administración pública constituye, como
es sabido, un instituto que tiene cabida ante la falta de pronunciamiento
expreso (o inactividad formal) de la autoridad obligada a pronunciarse en un
procedimiento administrativo. Ante tal circunstancia cumplidos los
presupuestos que le son aplicables, la norma legal sustituye a la voluntad
administrativa inexpresada, asignándole un determinado y concreto
significado. (A)l menos, reunidas las condiciones exigidas para predicar la
existencia del silencio, el interesado puede optar por iniciar un proceso en
sede judicial, sin necesidad de aguardar el pronunciamiento expreso de la
entidad pública más allá de los plazos aplicables, o esperar que este acto sea
finalmente expedido. (A)quella opción, indudablemente, obedece a la
funcionalidad de esta figura: se trata de una técnica establecida a favor del
interesado en un procedimiento administrativo, para franquearle el acceso a la
jurisdicción. Ella constituye, entonces, un emergente dogmático del debido
proceso adjetivo en sede administrativa (arg. art. 15, Constitución provincial)
que, entre otras manifestaciones, exige de las autoridades responsables el
dictado de la resolución fundada o el impulso procedimental requerido, en
tiempo hábil. (doct. SCBA, B. 61558, 6-VI-2005).
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II.IX. En dichas condiciones corresponde considerar en este
estado liminar del proceso que la acción intentada reúne los recaudos
establecidos para su admisibilidad (art. 2, 12 inc. 2º y 3º, 14 inc. d), 16 y 18 del
CCA ley 12008 –texto según ley 13101-). Por ello, propongo rechazar el
recurso de apelación interpuesto y, en consecuencia confirmar la decisión de
fs. 116 en cuanto declaró admisible la demanda articulada por los
fundamentos aquí expuestos. Con costas por su orden (art. 51 del CCA). ASÍ
VOTO.
La Dra. Ana María Bezzi adhiere al voto precedente.
III. En virtud del resultado del acuerdo que antecede, el tribunal
RESUELVE: a) Conceder, con efectos suspensivos, el recurso de apelación
interpuesto y fundado por la actora (arts. 56, inc. 5º y 58, inc. 2 del C.C.A.). Se
deja constancia que no se ha articulado diligencia procesal alguna y que
atento haber sido declarado admisible en primera instancia no se hace
necesario que la presente consienta. (arts. 58 incs. 2º, segundo párrafo y 4º,
C.C.A.). b) Rechazar el recurso de apelación interpuesto y, en consecuencia
confirmar la decisión de fs. 116 en cuanto declaró admisible la demanda
articulada por los fundamentos aquí expuestos. Con costas por su orden (art.
51 del CCA). Regístrese. Notifíquese y oportunamente devuélvase.
JORGE AUGUSTO SAULQUIN
ANA MARÍA BEZZI
ANTE MI
Luciano Marchetti
Auxiliar Letrado
Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo –San Martín.
Registro de sentencias interlocutorias Nº .95....... fs. 267/272.......
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