LA SOSTENIBILIDAD DEL PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO ANTE EL ENVEJECIMIENTO DEMOGRÁFICO.

LA SOSTENIBILIDAD DEL PACTO DE ESTABILIDAD Y
CRECIMIENTO ANTE EL ENVEJECIMIENTO
DEMOGRÁFICO.
MINGORANCE ARNÁIZ, Ana Cristina.
Departamento de Economía General.
Universidad San Pablo CEU.
Correo-e: [email protected]
En una Unión Monetaria como la europea, la existencia de una regla que ayude a
controlar las políticas fiscales aplicadas por los Estados miembros y que garantice un
comportamiento coordinado por parte de éstos resulta muy conveniente. La cuestión no
es si una regla fiscal es necesaria, sino si el PEC tal y como ha sido diseñado es la mejor
regla con la que se puede contar. Las críticas al PEC se han ido sucediendo a medida
que las condiciones económicas cambiantes hacían más difícil su cumplimiento, y las
propuestas de reforma se han multiplicado. El objetivo de este trabajo es analizar si el
mantenimiento de los sistemas de pensiones, dado el progresivo envejecimiento de la
población, puede convertirse en una seria amenaza para la continuidad del PEC tal y
como se conoce hoy, y si serán necesarias reformas que lo adapten a las nuevas
necesidades, o si por el contrario el más que posible incremento del gasto público
derivado del envejecimiento de la población, no amanezarán la viabilidad futura del
PEC.
Palabras clave: Pacto de Estabilidad y Crecimiento; Críticas; Gasto en pensiones; Propuesta de reforma.
LA SOSTENIBILIDAD DEL PACTO DE ESTABILIDAD Y
CRECIMIENTO ANTE EN ENVEJECIMIENTO DEMOGRÁFICO.
Ana Cristina Mingorance Arnáiz
Universidad San Pablo-CEU
1. Introducción.
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), nació en 1997 gracias al impulso
de Alemania y Francia, quienes pretendían evitar que los Estados miembros,
tradicionalmente inestables desde un punto de vista económico, pudiesen poner en
peligro con políticas fiscales excesivamente expansivas y el proceso de integración que
se estaba fraguando.
La existencia de una regla fiscal ha ayudado a los gobiernos de los países
europeos a aplicar políticas económicas acordes con el objetivo de dotar a la Unión
Monetaria Europea (UME) de la estabilidad fiscal requerida una vez que la moneda
única se puso en circulación.
El PEC funcionó relativamente bien en sus inicios, lo que le proporcionó la
credibilidad pretendida. Si embargo, los hechos recientes, y las previsiones sobre la
evolución de algunas variables, en concreto, el envejecimiento de la población y el
efecto que puede tener sobre el gasto público, están arrojando ciertas dudas sobre su
permanencia futura. Las críticas, que si bien existieron desde sus comienzos, se han
multiplicado. Economistas, académicos y políticos, han levantado su voz poniendo en
duda su escasa efectividad y su excesiva rigidez, y reclamando cambios en el
mecanismo que regula las actuaciones fiscales de los gobiernos de los Estados
miembros.
El objetivo de este paper es analizar si, el más que previsible aumento del gasto
social en pensiones será una amenaza más que dé la razón a todos aquellos que critican
el PEC. Para ello, comenzaremos con una breve referencia a la regla fiscal europea, sus
procedimientos y elementos fundamentales, así como su sistema de funcionamiento. En
la tercera parte se analizan los argumentos empleados para el establecimiento de una
regla fiscal, tratando de determinar si éstos tienen cabida en el caso concreto de la
UME. La cuarta parte, y dejando de lado las críticas que tradicionalmente se han vertido
Este trabajo es fruto del proyecto “La aplicación de la política fiscal y la política monetaria en la UEM”
12/02 de la citada Universidad.

1
sobre el PEC, recoge un análisis del efecto qué el envejecimiento de la población tendrá
sobre el gasto social, y en consecuencia sobre el déficit público, con el fin de determinar
si la inestabilidad que el envejecimiento demográfico puede llegar a generar sobre el
PEC será lo suficientemente fuerte como para poner en peligro su superviviencia,
reclamando cambios para su continuidad. Finalmente, en la quinta sección se presentan
las principales conclusiones de este trabajo.
2. El funcionamiento de la regla fiscal europea
La regla fiscal europea, es decir, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, nació en
1997 con objetivos muy diversos, entre los que merece una mención especial la
coordinación de las políticas fiscales de los Estados miembros, cuya aplicación
coherente se estaba haciendo insostenible al primarse el funcionamiento de las medidas
discrecionales sobre los estabilizadores automáticos1. De este modo, la credibilidad del
Banco Central Europeo en su lucha contra las altas tasas de inflación se vería reforzada,
pues los límites al déficit y a la deuda ejercerían de control a la expansión de la
demanda y al crecimiento de los precios.
Para alcanzar estos fines fundamentales, el PEC se fijó un doble objetivo, uno a
corto plazo con el que se pretende garantizar la disciplina y sostenibilidad económica
limitando el déficit público de los Estados miembros al 3%, y otro en el medio largo
plazo, gracias al cuál, los Estados miembros se comprometen a alcanzar posiciones
presupuestarias de equilibrio o superávit, garantizando así la estabilidad a lo largo del
ciclo2.
El logro de ambos objetivos requeriría de ciertos compromisos por parte de los
gobiernos de los países implicados, surge así un Pacto con dos mecanismos, el
disuasorio, o también llamado procedimiento de déficit excesivo, y el preventivo o
procedimiento de alerta rápida.
El primer procedimiento, el de déficit excesivo, tiene por objeto desalentar los
comportamientos fiscales no deseados, para lo que se dotó al PEC de tres elementos
distintos, siendo el primero de ellos, los límites impuestos por las instituciones
1
Se entiende por política fiscal discrecional, el conjunto de medidas sobre gastos e ingresos del Estado, y
que se derivan de una decisión gubernamental. Por su parte los estabilizadores automáticos son el
conjunto de variaciones en los ingresos y gastos públicos, fruto de la adecuación automática, sin decisión
del gobierno, de los instrumentos fiscales a la nueva situación económica.
2
La consecución del segundo objetivo deja margen suficiente para la obtención del primero,
especialmente en periodos recesivos, cuando el funcionamiento de los estabilizadores automáticos se
materializa en políticas fiscales expansivas que hacen crecer el déficit público.
2
comunitarias al crecimiento del déficit. El tope máximo al déficit público se sitúa en el
3% del PIB para todos los Estados miembros sin excepción. En el caso de que algún
Gobierno supere dicha barrera quedará sometido al pago de sanciones que se constituye
en el segundo elemento de este primer procedimiento.
En las primeras fases del incumplimiento, cuando el Consejo decide abrir
procedimiento de déficit excesivo contra un Estado miembro y éste no adopta las
medidas correctoras necesarias, la sanción consiste en simples depósitos sin devengo de
intereses. Su cuantía varía en función del déficit presentado por el país, no pudiendo
superarse nunca el límite del 05% del PIB3. Si transcurridos 2 años el país sancionado
ha adoptado las medidas adecuadas que le han permitido situar su déficit por debajo del
límite máximo, el depósito le será devuelto, transformándose en multa en caso
contrario4.
El tercer elemento del procedimiento de déficit excesivo lo constituyen los
motivos de excepcionalidad aceptados tanto por la Comisión como por el Consejo, y
por los que se exime al país que presente déficit excesivo del pago de la sanción5.
El segundo de los procedimientos que integran el PEC, el de alerta rápida, tiene
por objeto facilitar el seguimiento y supervisión de las finanzas públicas de los Estados
miembros, de modo que se puedan prever evoluciones no deseadas en las cuentas del
Estado antes de que se manifiesten. Este procedimiento se compone de un único
elemento, los Programas de Estabilidad o de Convergencia6 que todos los Estados están
obligados a presentar anualmente, y en los que se recoge información sobre la evolución
esperada de los principales indicadores macroeconómicos, así como de las medidas que
se adoptarán para satisfacer las previsiones recogidas en el Programa.
El Programa así elaborado queda sometido al examen, evaluación y supervisión
multilateral del Consejo, la Comisión y el Comité Económico y Financiero, quienes
determinan si las valoraciones económicas en las que se apoya el Programa son
realistas, permitiendo las medidas propuestas alcanzar los objetivos planteados, si el
objetivo previsto garantiza márgenes seguros para evitar el déficit excesivo, y si las
3
La sanción se compone de una cuantía fija equivalente al 0,2% del PIB del país que incumple, y una
parte variable que depende del nivel de déficit presentado por el Estado miembro, pues será de un 0,1%
del PIB por cada punto porcentual en el que el déficit supere el límite del 3% marcado en el PEC.
4
Las cuantías globales de las multas se reparten entre los países que presenten cuentas públicas saneadas.
5
Constituyen motivos de excepcionalidad, los acontecimientos que escapan al control de las autoridades
y que afectan negativamente a las finanzas públicas, las recesiones económicas que den lugar a caídas del
PIB de al menos un 2%, así como la existencia de déficit temporales que se corrijan en el plazo de 1 año.
6
Los Programas de Estabilidad para los países miembros de la zona euro, y los de Convergencia para los
no integrantes de la UME.
3
medidas recogidas en el Programa favorecen la coordinación de las políticas
económicas entre los Estados miembros.
3. Justificación a la existencia de una regla fiscal en la Unión Monetaria Europea.
Analizados los aspectos fundamentales del PEC cabe preguntarse cuáles son las
razones que justifican el establecimiento de una regla fiscal en la UE. Estos motivos son
muy variados, y van desde los más sencillos de carácter general, hasta los más
complejos y específicos, propios de las Uniones Monetarias como la UE.
3.1.
Argumentos generales para la existencia de reglas fiscales.
Entre los argumentos de carácter general se destacan fundamentalmente dos, el
primero de ellos hace alusión a la tendencia de los gobiernos a incrementar el gasto
público año tras año, mientras el segundo se centra en el efecto negativo que la
participación excesiva del sector público puede provocar sobre el crecimiento
económico.
Respecto al primero de los argumentos indicar que, es la ilusión fiscal de los
ciudadanos, que les lleva a sobrevalorar los beneficios del gasto público y a subestimar
los costes de los mayores impuestos a los que deberán hacer frente en periodos futuros
para sufragar los gastos actuales, lo que anima la participación pública en la economía.
Tanto en Alesina y Perotti (1996) como en Kopits (2001) se recoge que, bajo
determinadas circunstancias, tales como elecciones, cambio de partido en el poder… y
dado que puede trasladar al futuro la deuda contraída, el Gobierno del país puede
animarse a emprender acciones que mejoren su imagen actual ante los ciudadanos,
debiendo ser el dirigente del mañana quien afronte el pago de dichas acciones. Por eso,
y para evitar la tendencia de los Gobiernos a aplicar políticas fiscales expansivas que
pueden generar efectos positivos en el corto plazo pero no así en el largo, se hace
necesario limitar la participación pública en la economía imponiendo reglas fiscales de
obligado cumplimiento. El propio BCE (2003a) reconoce que garantizar unas políticas
fiscales saneadas y sostenibles impulsa el empleo y el crecimiento, y es además un
complemento para la política monetaria orientada a la estabilidad de precios .
En cuanto al segundo de los argumentos, indicar que, como recogen La Ferrara y
Marcelino (2000), Morrison y Schwartz (1996), y Matha y otros (2001) en sus estudios,
una participación excesiva del Gobierno en la economía puede llegar a generar un
efecto crowding-out sobre la inversión privada que reduzca las tasas de crecimiento
4
económico inicialmente previstas. Además, con la inversión pública la volatilidad del
output aumenta, haciendo necesario, como afirman Fatas y Mihov (2003), controlar el
tamaño del sector público.
Sin embargo, y junto al efecto expulsión del sector privado, en ocasiones la
inversión pública crea las condiciones adecuadas para que se incremente la
productividad y los beneficios de la inversión privada haciéndola más atractiva, surge
así un efecto crowding-in que resulta favorable al crecimiento económico7, algo que se
muestra en Lighart (2000) y García Milà y otros (1996).
Si la inversión pública es capaz de generar efectos contrapuestos sobre la
inversión privada, y consecuentemente sobre el crecimiento económico, y éste es uno de
los argumentos empleados para justificar la adopción de reglas fiscales debemos
preguntarnos cuál ha sido el efecto que la inversión pública ha tenido sobre la inversión
privada de los Estados miembros de la UE. Sólo en el caso de que el efecto sea del tipo
crowding-out quedaría justificado el empleo de reglas fiscales en la UE.
Gráfico 1. Correlación entre la variación de la inversión pública y privada (1970-2003).
Variación de la inversión privada
0,05
AUT
RU
0
-0,14
-0,12
-0,1
-0,08
-0,06
-0,04
-0,02
0
IR
-0,05
DIN
BEL
SUE
ALE
-0,1
UE-15
0,02
ES
PO
0,04
GR
0,06
LUX
0,08
FR
-0,15
IT
PB
-0,2
FI
-0,25
-0,3
Variación de la inversión pública
Fuente: Comisión Europea (2003c y 2003g)
Como se puede comprobar en el gráfico 1, donde se recoge la correlación entre
la inversión pública y privada en cada uno de los Estados miembros para el periodo
1970-2003, la relación cruzada ha sido distinta dependiendo del país al que nos
refiramos. Así, mientras en Austria y el Reino Unido la reducción en la inversión estatal
7
Normalmente la inversión pública es capaz de crear mejores oportunidades para la inversión privada
cuando se centra en infraestructuras tales como transporte, telecomunicación…
5
ha ayudado a incrementar la inversión privada, en otros Estados como Irlanda, España,
Portugal, Grecia y Luxemburgo el incremento en la inversión pública ha desplazado a la
inversión privada. En ambos casos se puede hablar de un efecto crowding-out de la
inversión pública, de modo que una regla fiscal que limite la inversión del sector
público puede favorecer el crecimiento económico.
Por su parte en Dinamarca, Alemania, Bélgica, Suecia, Países Bajos, Francia,
Italia y Finlandia, la inversión pública y privada se han movido en el mismo sentido,
ambas de forma descendente, lo que si bien no nos permite hablar de un efecto
crowding-in, tampoco nos permite hacerlo de uno crowding-out. Para estos países la
adopción de una regla fiscal que pueda dar lugar a caídas en el nivel de inversión
pública podría resultar negativa8.
3.2.
Argumentos específicos de una Unión Monetaria para la existencia de
reglas fiscales.
Junto a los argumentos de carácter general que en el caso de algunos Estados
miembros justifican la existencia de reglas fiscales, existen otros argumentos aplicables
sólo al caso de Uniones Monetarias.
Así podemos indicar en primer lugar que, en una Unión Monetaria como la UE,
es, no sólo aconsejable, sino también esencial, proporcionar las condiciones económicas
necesarias que otorguen independencia y credibilidad a su institución monetaria, el
BCE. Como Bofinger (2003) y el BCE (2004) afirman, el PEC, resultado más de la
necesidad que del debate, se basa en la filosofía de que el déficit fiscal es la principal
causa de las altas tasas de inflación en los países europeos. De este modo, la aplicación
de políticas económicas disciplinadas por parte de los Gobiernos nacionales, con saldos
presupuestarios positivos o cercanos al equilibrio, ayudará a la estabilidad de precios y a
la consecución de un euro estable frente a las principales monedas de reserva, objetivos
ambos deseados por el BCE9.
La cuestión es por tanto determinar, sí realmente la política fiscal puede generar
un efecto lo suficientemente importante y negativo sobre la estabilidad de precios,
perjudicando así la labor del BCE, como para hacer necesario un compromiso fiscal.
8
Resultados similares pueden observarse en el estudio llevado a cabo por la Comisión y recogido en
Comisión Europea (2003a).
9
Una política fiscal laxa obliga al Estado que la aplica a emitir títulos de deuda pública. Su colocación
masiva en el mercado presiona a las autoridades monetarias que intervienen en el mercado adquiriendo la
deuda emitida o reduciendo los tipos de interés. Ambas medidas ponen en peligro la estabilidad de
6
Para dar respuesta a esta pregunta hemos acudido al análisis de la correlación existente
entre las tasas de inflación y el saldo presupuestario total en cada uno de los Estados
miembros de la UE a lo largo del periodo 1990-2003. Cuando la correlación es de
carácter negativa la aplicación de una regla fiscal que limite el déficit público debe
considerarse positiva para la independencia del BCE resultando innecesaria en caso
contrario.
Del gráfico 2 se deduce, que para la mayoría de los países miembros de la UE la
relación cruzada entre la tasa de inflación y el saldo presupuestario total es negativa, o
lo que es lo mismo, a medida que el Gobierno del país se disciplina y el déficit público
tiende a convertirse en superávit, la tasa de inflación se reduce, es el caso de Bélgica,
Alemania, Grecia, España, Italia, Austria, Portugal, y el conjunto de la Unión Europea.
Lo mismo ocurre en Dinamarca, Francia y Reino Unido, aunque con una menor
pendiente. Una situación muy distinta es la experimentada por los Países Bajos,
Finlandia, Luxemburgo, Suecia e Irlanda, países en los que la disciplina fiscal parece
perjudicar el control de los precios. La necesidad del PEC varía por tanto según países.
Gráfico 2. Correlación entre la tasa de inflación y el saldo presupuestario total como porcentaje del PIB en la
UE (1990-2003)
Bélgica
Dinamarca
1992
Tasa de Inflación
Tasa de Inflación
5
1993
4
1990
3
1991
1994
1998 2
1995
1996
1997
1
1999
2002
2001
2003
2000
0
-10,0
-8,0
-6,0
-4,0
-2,0
0,0
2,0
1992
1991
1993
-4,0
Saldo Presupuestario Total
4
3,5
2000
3
1996
2,5 1997
2003
2001
2
1999
1,5
1
2002
1998
0,5
0
1990
-3,0
1994
1995
-2,0
-1,0
0,0
1,0
2,0
3,0
Alemania
Grecia
25
1993
-4,0
4
1990
1994
3
2
2001
1998
1999
1997
1996
-5,0
5
1991
1995
2002
2003
-3,0
Tasa de Inflación
Tasa de Inflación
6
1992
-2,0
1
-1,0
4,0
Saldo Presupuestario Total
0
2000
-1 0,0
1,0
2,0
20
1992
15
1994
1993
1995
-20,0
Saldo Presupuestario Total
1991
1990
-15,0
1996
-10,0
10
19971998
2003 5
2001
2002
2000
1999 0
-5,0
Saldo Presupuestario Total
(Continúa)
precios dañando la credibilidad del BCE, quién antepone a las decisiones monetarias las adoptadas por los
gobiernos nacionales en materia fiscal.
7
0,0
Francia
8
7
1991
6
5
2001
2002
4
2003
2000
1996
3
1998
1999 2
1997
1
0
-4,0
-2,0
0,0
Tasa de Inflación
España
Tasa de Inflación
1990
1992
1995
1993
1994
-8,0
-6,0
1991
1990
1993
1992
1995 1994
2003
1996
-7,0
-6,0
2,0
-5,0
-4,0
1991
1990
-4,0
2003
-2,0
1999
1996
2
1994
2000
1997
0
-2
0,0
2,0
4,0
1991
Tasa de Inflación
Tasa de Inflación
1992
2001
4
6,0
1995 1996
1992
1993
-14,0
-12,0
-8,0
1993
1994
1992
1997
1995
1998
1999
1991 1996
2002
0
2
2000
1990
2001
4
Saldo Presupuestario Total
6
1990
1990
1996
2000 2003
1997
1999
1998
-4,0
-3,0
-4,0
-2,0
0,0
-1,0
1991
1994
1993
-8,0
-6,0
Tasa de Inflación
1992
1
0
-10,0
-5,0
Tasa de Inflación
1990
1996
1998
2000
3
2
-1 0,0
2001
2003
-4,0
-2,0
14
12
10
8
6
4
2
0
0,0
Saldo Presupuestario Total
5
1991
4,0
Suecia
6
1997
1998
2001
19971999 2000
2003
1996
2002
1995
-10,0
1,0
1992
7
1994
2,0
1990
Finlandia
4
1999
1
-2,0
Saldo Presupuestario Total
1995
2
1998
Saldo Presupuestario Total
4
3,5
3
2,5
2 2001
1,5
2002
1
0,5
0
0,0
1992
1993
1997
1993
1996
0
-6,0
8
2000
3
Portugal
1995
1993
-2,0
4
2002
1991
1992 1994 2003
1995
Tasa de Inflación
Tasa de Inflación
1991
-5,0
-4,0
2001
5
Austria
-6,0
-6,0
6
7
6
5
4
3
2
1
0
1994
2001
2000
1997
20032002
1998
9
8
7
6
5
4
3
21999
1
0
0,0
Países Bajos
Tasa de Inflación
Tasa de Inflación
1994
-10,0
Luxemburgo
-2
0,0
Saldo Presupuestario Total
Saldo Presupuestario Total
2003
-1,0
1990
1998
1995
-2,0
Italia
8
6
-3,0
Saldo Presupuestario Total
Irlanda
2002
2000
1999
Saldo Presupuestario Total
1993
2001
2002
1997
1998
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
2002
1999
5,0
10,0
10
1991
1990
8
6
1993
1994
-15,0
4
1995
-10,0
2003
2
1992
1996 1997
0
-5,0
2001
2002
2000
1999 1998
0,0
Saldo Presupuestario Total
Saldo Presupuestario Total
(Continúa)
8
5,0
10,0
-10,0
Unión Europea 15
8
1990
7
1991
6
5
1992
4
1996
2002
1998
3
1997
1999
1993
1995
2 2001
2003
1994
1
0
-8,0
-6,0
-4,0
-2,0
0,0
2,0
2000
4,0
6,0
6
1990
Tasa de Inflación
Tasa de Inflación
Reino Unido
1992
5
1991
4
1993 1995
1996
1994
2002
2003
1997
1998
3
2001
2
1999
2000
1
0
-8,0
Saldo Presupuestario Total
-6,0
-4,0
-2,0
0,0
2,0
Saldo Presupuestario Total
La tasa de inflación se expresa como el deflactor del PIB a precios constantes de 1995.
Fuente: COMISIÓN EUROPEA (2003d)
Por otro lado, en el gráfico 3 se recoge el efecto que el saldo presupuestario
medio ha generado sobre la tasa de inflación en cada uno de los Estados miembros
durante el periodo de funcionamiento del PEC. En él observamos como los países con
saldos medios negativos presentan en general tasas de inflación más elevada que
aquellos otros cuyas cuentas públicas presentan saldo positivo. La excepción la
constituye Irlanda, país que pese a presentar un superávit medio de casi el 1% respecto
al PIB en el periodo analizado, ha mostrado tasas de inflación del 4%10.
Gráfico 3. Correlación entre la tasa de inflación media y el saldo presupuestario medio como
porcentaje del PIB en la UE (1999-2003)
Tasa de Inflación media
5
ES
PO
GRE
IR
4
PB
3
LUX
DIN
IT
2
FR
AUT
ALE
BEL
FI
SUE
1
0
-4
-3
-2
-1
-1
0
1
2
RU
3
4
5
-2
Saldo Presupuestario Total medio
La tasa de inflación se expresa como el deflactor del PIB a precios constantes de 1995.
Fuente: COMISIÓN EUROPEA (2003d)
Los resultados obtenidos, que contradicen el estudio de Bofinger (2003), para
quién parece no haber correlación sistemática entre el déficit fiscal y la tasa de
10
Una explicación a este hecho podría encontrarse en los fuertes crecimientos experimentados por el PIB
en la economía irlandesa desde comienzos de la década de los 90, así como a la corrección en el nivel de
deuda, que han terminado por provocar un cierto recalentamiento económico acelerando las tasas de
inflación en los últimos años.
9
inflación, nos permiten concluir que el PEC es una regla fiscal que colabora con la
independencia del BCE.
Éste argumento resulta fundamental para justificar el empleo de reglas fiscales,
pero existen otras razones de peso para su establecimiento. Así podemos decir que la
necesidad de un compromiso fiscal surge al no existir incentivos de mercado que
animen a la disciplina de forma voluntaria. Becker (2002), Beestma y Bovenberg
(1999), y Dehesa (2002) reconocen que mientras el análisis coste beneficio de las
políticas fiscales expansivas siga resultando favorable a los beneficios para el país que
las aplica, carece de sentido aceptar como posible la reducción voluntaria del déficit
público. Además, como cita la Comisión Europea (1990) y Masson y Taylor (1993),
hay que tener en cuenta que en ausencia de un mercado financiero europeo, debiendo
los Estados miembros financiarse en el mercado internacional, es la UME en su
conjunto, y no el Estado indisciplinado, quien soporta el coste de las políticas fiscales
expansivas.
Sin embargo, no debemos dejar de recordar que este argumento es rechazado por
algunos economistas, como Von Hagen y Eichengreen (1996) para quienes existen
Federaciones tales como la Unión Monetaria de Bélgica, Luxemburgo y Estados
Unidos… que en ausencia de reglas fiscales han alcanzado un comportamiento estable y
disciplinado de las autoridades fiscales de sus Estados miembros11.
Todos estos argumentos son motivos más que suficientes para animar a los
Estados miembros de un proceso de integración como el europeo a adquirir un
compromiso fiscal que garantice las actuaciones disciplinadas y favorezca la estabilidad
y el crecimiento económico.
4. La viabilidad futura del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
Una vez entendido el funcionamiento del PEC y sometidos a evaluación los
argumentos que justifican la existencia de una regla fiscal en una Unión Monetaria
11
Carbajo, A. (2002) rechaza la propuesta de Von Hagen y Eichengreen (1996) al afirmar que el modelo
americano no es aplicable al caso europeo, pues la experiencia americana data de más de 200 años
cuando los mercados financieros no se encontraban plenamente integrados, mientras la europea es muy
reciente, la construcción del mercado interior precedió en mucho a la Unión Monetaria, algo que no se ha
producido en Europa, donde ambas integraciones se han producido al unísono, además la movilidad de la
mano de obra en Estados Unidos es amplia al no existir barreras lingüísticas y culturales, y su mercado de
trabajo flexible, algo que no ocurre en la UE, lo que hace del primero un área monetaria optima.
10
como la europea12, llega el momento de preguntarse sí ¿es el PEC la regla fiscal más
adecuada para los Estados miembros?.
Desde un punto de vista puramente teórico el PEC parece ajustarse
relativamente bien a algunas de las características exigidas a una regla fiscal. Así,
políticamente se le pide estar claramente definida, ser transparente, sencilla y de
obligado cumplimiento, mientras que por motivos económicos se le pide un cierto grado
de flexibilidad, una capacidad de ajuste a la situación económica del país y una cierta
consistencia y eficiencia.
Si bien el PEC parece satisfacer algunas de las propiedades requeridas por
motivos políticos, anda lejos de cumplir las que se exigen por razones económicas.
Tanto Kopits y Symanski (1998), quienes reconocen en el PEC una regla claramente
definida, sencilla, creíble e integrada en los diferentes procesos de coordinación de las
políticas económicas, como Buiter (2003) que reduce estas características a la de la
sencillez y la de asegurar la solvencia del Estado y Creel (2003) quién sólo le otorga la
primera de las características, la sencillez, así parecen indicarlo.
Son por tanto muchos los frentes abiertos en los que el PEC debe mejorar, y que
han dado lugar a multitud de críticas13 y peligros que amenazan la continuidad del PEC
como regla fiscal de la UE. Algunas de estas críticas se han quedado simplemente en el
papel, pero otras se ven confirmadas por los hechos y las previsiones sobre la evolución
futura de la economía europea presagiando el ocaso de una regla fiscal necesaria pero
incompleta. A continuación analizaremos, y dejando de lado las críticas que
tradicionalmente han recaído sobre el PEC, tales como su carácter pro-cíclico, o su
uniformidad en el trato a los Estados miembros, el modo en que el envejecimiento de la
población afectará al déficit público, y por ende al PEC.
4.1.
Gasto en inversión y evolución del gasto en pensiones.
El PEC ha ayudado a los Gobiernos de algunos países a solucionar sus
problemas presupuestarios pasando de una posición deficitaria a otra donde los ingresos
y gastos públicos se equilibran. El gráfico 4, donde se recoge la evolución del saldo
presupuestario total en los distintos Estados miembros para el periodo 1970-2003 así lo
12
Con los datos analizados hasta ahora podemos afirmar que sólo los Países Bajos, Finlandia y Suecia,
parecen no necesitar de una regla fiscal, cuyo establecimiento lejos de beneficiarles, les ha perjudicado.
13
La falta de transparencia, su escaso grado de flexibilidad para adaptarse a shocks externos, la poca
capacidad de control sobre la actuación inadecuada de las autoridades, el comportamiento pro-cíclico de
la política fiscal, la imparcialidad, su escasa vigencia en el largo plazo y su incapacidad para ajustarse a la
11
indica. En él se observa como ciertos países tradicionalmente deficitarios como Bélgica,
Grecia, España, Italia, Irlanda, y Países Bajos, comenzaron a mejorar su posición
presupuestaria alcanzando posiciones cercanas al saldo cero sólo a partir de la entrada
en vigor del PEC.
Gráfico 4. Evolución del Saldo Presupuestario Total expresado como porcentaje del PIB en la UE.
Datos para el periodo (1970-2003)
Bélgica
Dinamarca
Alemania
Grecia
España
Francia
Irlanda
Italia
(Continúa)
situación económica y a las condiciones de partida del país, son algunos de los aspectos que se echan en
falta en el PEC.
12
Luxemburgo
Países Bajos
Austria
Portugal
Finlandia
Suecia
Reino Unido
Unión Europea-15
Fuente: Comisión Europea (2003c y 2003g)
La cuestión es saber si la mejora en las finanzas públicas se ha producido como
algunos afirman a costa de una reducción del gasto público en inversión, o más bien se
ha conseguido por las presiones ejercidas sobre el gasto público social14. Para dar
14
Peletier, Dur y Swank (1999) sostienen que cuando la regla fiscal fija un límite máximo al déficit
público, el Gobierno encuentra incentivos en reducir su gasto público en inversión, financiado
normalmente con ingresos corrientes, pudiendo así contar con un mayor número de fondos que destinar a
13
respuesta a esta pregunta lo primero que hay que analizar es la evolución de gastos e
ingresos del Gobierno, evolución que se recoge en el gráfico 5 para todos los Estados
miembros en el periodo comprendido entre 1991 y 2003. En el caso de que la mejora en
el saldo presupuestario de los Estados miembros sea el resultado de un incremento en
los ingresos públicos, la crítica como tal carecerá de sentido, y deberíamos en tal caso,
centrarnos en si esos mayores ingresos son fruto de una mayor presión fiscal sobre los
ciudadanos, lo que podría haber repercutido negativamente en la inversión privada.
Gráfico 5. Evolución del Saldo Presupuestario Total expresado como porcentaje del PIB en la UE.
Datos para el periodo (1970-2003)
Bélgica
Dinamarca
Alemania
Grecia
España
Francia
46
44
42
40
38
36
Ingresos
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
34
Gastos
(Continúa)
gastos corrientes y sociales mucho más valorados por la sociedad. Esta misma idea aparece en Balassone
y Franco (2000).
14
Irlanda
Italia
Luxemburgo
Países Bajos
Austria
Portugal
Finlandia
Suecia
(Continúa)
15
Reino Unido
Unión Europea-15
Fuente: COMISIÓN EUROPEA (2003d)
Del gráfico 5 se deduce que en general el saneamiento de las finanzas públicas
de los Estados miembros se ha logrado gracias a una reducción en el gasto público, que
en la mayoría de los casos se ha acompañado además de un incremento en los ingresos
estatales. La excepción la constituyen Países Bajos y Portugal, que mantienen sus gastos
e ingresos en relación al PIB a lo largo del periodo considerado, Grecia que mantiene el
nivel de gastos, aunque eleva los ingresos, y Finlandia y Suecia que si bien reducen
gastos no elevan los ingresos públicos. Debemos destacar también el caso de Alemania,
que a partir del año 2000 ve como se disparan sus gastos al tiempo que sufre recortes
importantes en sus ingresos, lo que le ha llevado a la situación actual de incumplimiento
del PEC. También Francia, que aunque sin llegar a alcanzar a lo largo del periodo
considerado un saldo favorable a los ingresos públicos , ha visto cómo, a partir del año
2000, sus gastos públicos se han disparado, rompiendo así la ligera tendencia de
descenso que venía experimentando desde el año 199315.
La pregunta por tanto sigue abierta, siendo necesario para resolverla comparar la
evolución del gasto público en inversión con la experimentada por el gasto público
social en todos los Estados miembros y para el mismo periodo temporal. Los datos
recogidos en el gráfico 6 permiten extraer conclusiones contrapuestas. Así, la
experiencia de países como Bélgica, Alemania, Francia, Italia, Austria, Países Bajos, y
Reino Unido, parecen dar la razón a quienes como Balassone y Franco (2000),
Blanchard y Giavazzi (2003), Buiter y Grafe (2002) y Buti, Eijffinger y Franco (2003)
sostienen que la mayor estabilidad presupuestaria se ha logrado gracias a la reducción
15
El análisis sobre la consolidación presupuestaria en los Estados miembros recogida en Buti y Giudice
(2002) llega a conclusiones similares, pues en su estudio se recoge que todos los países excepto
Dinamarca, Francia, Grecia y Portugal consolidan sus cuentas públicas gracias a variaciones en los
gastos.
16
de la inversión pública, loo que perjudica, o al menos puede hacerlo, el crecimiento
económico16. Sin embargo, en otros Estados miembros como en Irlanda, el equilibrio en
las cuentas públicas se ha alcanzado como consecuencia de la caída en el gasto social y
pese al incremento de la inversión pública. Un caso especial lo constituyen Suecia,
Finlandia y España, donde la caída del gasto social ha superado con creces a la de la
inversión pública, y ha permitido a estos países alcanzar el superávit presupuestario17.
Gráfico 6. Evolución del gasto público social y del gasto público en inversión expresados como
porcentaje del PIB en la UE (1991-2003)
Bélgica
Dinamarca
Alemania
Grecia
España
Francia
(Continúa)
16
Del cruce de los resultados aquí obtenidos, con los que se obtuvieron en el gráfico 1, se puede afirmar
que sólo en Austria y el Reino Unido es posible que la caída en la inversión pública ayude al incremento
de la inversión privada, siendo el resultado sobre el crecimiento económico, y dada la mayor eficiencia
del sector privado, positivo.
17
En el caso concreto de España se aprecia un incremento muy pronunciado de la inversión pública a
partir del año 2000.
17
Irlanda
Italia
Luxemburgo
Países Bajos
Austria
Portugal
Finlandia
Suecia
Reino Unido
Unión Europea 15
Los datos para la economía española abarcan el periodo 1995-2003, lo mismo ocurre en el caso de la UE15. Por su parte para Suecia se ofrecen datos desde 1993 hasta 2003.
Fuente: COMISIÓN EUROPEA (2003d)
18
De los gastos sociales, es el gasto público en protección social el que más nos
interesa, debiendo destacarse el hecho de que la evolución del citado gasto expresado
como porcentaje del PIB haya sido fluctuante a lo largo de la década de los 90. En la
tabla 1 observamos como este gasto se sometió a crecimientos marcados en la primera
mitad de la década en todos los Estados miembros, mientras en la segunda, la tendencia
varía de unos Estados miembros a otros. Así, en países como Bélgica, Dinamarca,
España, Francia, Irlanda, Luxemburgo, Países Bajos, Finlandia, Suecia y Reino Unido,
el gasto social en protección cae debido en parte al fuerte crecimiento del PIB durante
esos años. Por su parte, Alemania, Grecia, Italia y Portugal, mantuvieron la senda de
crecimiento que habían iniciado en la primera mitad de la década.
Tabla 1. Evolución del gasto en protección social como porcentaje
del PIB en la UE (1991-2000)
1991
1993
1996
1998
1999
2000
Bélgica
27,1
29,3
28,6
27,4
27,6
26,7
Dinamarca
29,7
31,9
31,4
29,8
30,2
28,8
Alemania
26,1
28,4
29,9
29,6
29,3
29,5
Grecia
21,6
22,1
22,9
25,5
24,2
26,4
España
21,2
24,0
21,9
20,2
20,6
20,1
Francia
28,4
30,7
31,0
30,2
30,5
29,7
Irlanda
19,6
20,2
17,8
14,8
15,5
14,1
Italia
25,2
26,4
24,8
25,3
25,0
25,2
Luxemburgo
22,5
23,7
24,0
21,8
21,7
21,0
Países Bajos
32,6
33,6
30,1
28,0
28,4
27,4
Austria
27,0
28,9
29,5
28,8
28,4
28,7
Portugal
17,2
21,0
21,2
22,6
22,1
22,7
Finlandia
29,8
34,6
31,6
26,7
27,3
25,2
Suecia
34,3
39,0
34,7
32,9
33,4
32,3
Reino Unido
25,7
29,0
28,1
26,5
26,9
26,8
UE-15
26,4
28,8
28,4
27,5
27,6
27,3
Fuente: Comisión Europea (2003b)
Hay que tener en cuenta que todas las partidas que se incluyen en el gasto en
protección social no tienen el mismo peso ni han experimentado las mismas variaciones.
En el gráfico 7 se recoge la participación de las distintas partidas en el gasto social para
el conjunto de la UE-15. De ellos el gasto en pensiones y el sanitario son los que mayor
presupuesto tienen, y también son aquellos cuya evolución más preocupa a la Comisión.
Tanto el gasto social en pensiones como los gastos en el cuidado sanitario han
evolucionado positivamente en las últimas décadas, aunque el fuerte crecimiento del
PIB y las mejoras del mercado de trabajo han sido, según la COMISIÓN EUROPEA
(2003e), elementos claves para evitar el incumplimiento del PEC por parte de los
Estados miembros, al menos hasta el momento actual.
19
Gráfico 7. Distribución del gasto público en protección social según partidas para el conjunto de la
UE (2000)
Discapacidad
8,1%
Desempleo
6,3%
Vivienda y exclusión
social
3,7%
Jubilación y
Superviviente
46,4%
Sanidad
27,3%
Familia e hijos
8,2%
Fuente: Comisión Europea (2003b)
Además, de los distintos tipos de gasto en pensiones, es el de pensiones por
envejecimiento el que cubre la mayor parte del presupuesto estatal, tal y como se ve en
el gráfico 8.
Gráfico 8. Reparto del gasto en pensiones en los distintos Estados miembros (2000)
100%
80%
Otras
60%
Sobrevivencia
Discapacidad
40%
Envejecimiento
20%
UE-15
RU
SUE
FI
PO
AUT
PB
LUX
IT
IR
FR
ES
GR
ALE
DIN
BEL
0%
Fuente: COMISIÓN EUROPEA (2003f)
Por otro lado, y dada la correlación existente entre el gasto en pensiones y el
nivel de déficit público, algo que puede observarse en el gráfico 9, podemos afirmar que
si bien a fecha de hoy en día, no puede afirmarse que el gasto en pensiones sea motivo
de preocupación para los gobiernos de la mayoría de los Estados miembros, es muy
posible que si lo sea en un futuro cuando aumente el gasto en pensiones, pues en 10 de
los 15 países miembros la correlación existente entre el gasto en pensiones como
porcentaje del PIB y el saldo presupuestario es positiva.
20
Gráfico 9. Correlación entre el gasto en pensiones y el saldo presupuestario como porcentaje del PIB en los
Estados miembros (1991-2000)
Bélgica
Dinamarca
11,5
Gasto en pensiones
Gasto en pensiones
13,5
13,0
1993
12,5
1991
12,0
1997
1998
11,5
1999
2000
11,0
-8,0
-6,0
-4,0
-2,0
0,0
2,0
1997 1998
11
1993
10
1991
9,5
-4,0
-2,0
Saldo presupuestario total
0,0
1993
1991
-2,0
-1,0
0,0
1,0
13
13,4
13,2
13
12,8
12,6
12,4
12,2
12
11,8
11,6
2000
Gasto en pensiones
Gasto en pensiones
1999
-3,0
2,0
1999
2000
12
1997
1993
11,5
1991
11
10,5
-15,0
-10,0
2000
1998
10
1999
9,8
9,6
1991
9,4
9,2
-4,0
-2,0
0,0
1998
1993
12,6
-8,0
-6,0
-4,0
Gasto en pensiones
Gasto en pensiones
1997
1998
1999
0,0
2000
2,0
4,0
6,0
14,5
14
1991
13,5
-15,0
-10,0
0,0
2000
10
8
6
4
1999
2
0
6
8
20
Gasto en pensiones
Gasto en pensiones
-5,0
Países Bajos
1997
4
1998
Saldo presupuestario total
14
12
1998
2
15,5
1999
15
Luxemburgo
0
0,0
2000
1993
Saldo presupuestario total
1993
-2,0
Italia
1
0
1991
12,8
1991
1997
5
4
3
2
13,2
Saldo presupuestario total
7
6
-2,0
13,4
13
Irlanda
-4,0
13,6
1999
2000
Saldo presupuestario total
1993
13,8
1997
Gasto en pensiones
Gasto en pensiones
10,2
1991
0,0
Francia
10,4
1997
-6,0
-5,0
Saldo presupuestario total
España
-8,0
12,5
1998
Saldo presupuestario total
1993
4,0
Grecia
1998
-4,0
2,0
Saldo presupuestario total
Alemania
1997
1999
2000
10,5
Saldo presupuestario total
1993
1991
15
1997
1998
5
0
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
Saldo presupuestario total
(Continúa)
21
2000
1999
10
2,0
3,0
Austria
Portugal
Gasto en pensiones
14,2
1997
14,1
2000
1998
14
1999
13,9
1991
13,8
13,7
-5,0
-4,0
-3,0
-1,0
0,0
1998
1993
1997
8
1991
6
4
2
0
-10,0
-8,0
-4,0
-2,0
Suecia
1999
1998
2000
0,0
5,0
10,0
1993
14
13,5
1997
1991
13
1997
1998
12,5
1999
12
2000
11,5
-15,0
-10,0
-5,0
0,0
5,0
Saldo presupuestario total
Unión Europea-15
12,4
12,2
12
11,8
11,6
11,4
13
1993
2000
1998
1999
11,2
11
0,0
5,0
Gasto en pensiones
1993
-5,0
0,0
14,5
16
14
1991
12
1997
10
8
6
4
2
0
Reino Unido
Gasto en pensiones
-6,0
Finlandia
Saldo presupuestario total
-10,0
10
1999
Saldo presupuestario total
-5,0
12
2000
Saldo presupuestario total
1993
-10,0
-2,0
Gasto en pensiones
Gasto en pensiones
Gasto en pensiones
14,3
1993
1997
1998
12,8
1999
12,6
2000
12,4
12,2
1991
12
11,8
-8,0
-6,0
-4,0
-2,0
0,0
Saldo presupuestario total
Saldo presupuestario total
Fuente: COMISIÓN EUROPEA (2003e)
Los estudios llevados a cabo por el Grupo de Trabajo sobre el Envejecimiento
de la Población hacen prever cambios importantes. El Grupo de Trabajo estima fuertes
aumentos en la tasa de dependencia de la tercera edad18 tal y como se observa en el
gráfico 10, donde vemos como algunos Estados miembros experimentarán tasas de
variación superiores al 100%, es el caso de España, Irlanda, Italia, Países Bajos, Austria,
Portugal y Finlandia. Y aunque las mejoras en el mercado de trabajo pueden ser lo
suficientemente importantes como para evitar que la tasa de dependencia económica
efectiva19 se dispare tal y como afirma la COMISIÓN EUROPEA (2001a), lo cierto es
que las estimaciones realizadas y recogidas en el gráfico 11, prevén incrementos del
gasto público en pensiones como porcentaje del PIB de aquí al 2050 que varían entre el
18
Llamamos tasa de dependencia de la tercera edad a la relación por cociente entre la población con más
de 65 años y la población en edad de trabajar.
19
Llamamos tasa de dependencia económica efectiva a la relación por cociente entre la población con
más de 65 años y la población realmente empleada.
22
2,0
(-1,1%) del Reino Unido y el (12,2%) de Grecia20, dejando al descubierto un cierto
riesgo de insostenibilidad de las finanzas públicas21.
Gráfico 10. Evolución de la tasa de dependencia de la tercera edad en los Estados miembros (20002050)
70
60
50
40
30
20
10
0
BEL
DIN
ALE
GR
ES
FR
IR
IT
2000
LUX
2025
PB
AUT
PO
FI
SUE
RU
UE15
2050
Fuente: COMISIÓN EUROPEA (2001a)
Gráfico 11. Evolución prevista del gasto público en pensiones como porcentaje del PIB en la UE
(2000-2050)
Bélgica
Dinamarca
16
13,3
14
13,7
16
13,3
11,4
12
10
12
9,9
10
10
8
8
6
14
13,3
10,5
2,9
4
2
2
0
0
2000
2010
2020
2030
2040
2050
VA R
2000
2010
2020
Alemania
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
14,5
12,5
6
3,3
4
13,8
14
15,5
11,8
2030
2040
2050
23,8
24,8
VA R
Grecia
16,6
16,9
30
25
12,6
19,6
11,2
20
15
5
15,4
12,6
12,6
2000
2010
12,2
10
5
0
2000
2010
2020
2030
2040
2050
VA R
2020
2030
2040
2050
VA R
(Continúa)
20
De los factores que influyen en la evolución prevista del gasto en pensiones, es el envejecimiento de la
población, según la COMISIÓN EUROPEA (2001a), el que tendrá una mayor influencia, no logrando
compensar su efecto el resto de factores (empleo, generosidad de las pensiones y número de
beneficiarios).
21
Debe tenerse en cuenta que las proyecciones realizadas sobre el gasto en pensiones son antes de
impuestos, lo que podría tener efectos significativos en algunos países.
23
España
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Francia
16
18
16
14
17,3
12,6
9,4
8,9
9,9
7,9
16
15
12,1
12
10
8
6
3,8
4
2
0
2000
2010
2020
2030
2040
2050
VA R
2000
2010
2020
Irlanda
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
7,6
4,6
8,3
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
9
5
2010
4,4
2020
2030
2040
2050
13,8
9,2
7,4
7,5
2040
2050
VA R
14,8
15,7
15,7
14,1
0,3
2000
VA R
13,9
2010
Luxemburgo
10
2030
Italia
6,7
2000
8
15,8
13,1
2020
2030
2040
2050
14,1
13,6
VA R
Países Bajos
9,5
9,3
16
8,2
13,1
14
11,1
12
10
6
9,1
7,9
8
4
5,7
6
1,9
4
2
2
0
0
2000
2010
2020
2030
2040
2050
VA R
2000
2010
2020
Austria
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
18,1
14,5
14,9
2040
2050
13,8
13,2
VA R
Portugal
18,3
16
16
17
13,1
14
12
13,6
11,8
9,8
10
8
6
3,4
4
2,5
2
0
2000
2010
2020
2030
2040
2050
2000
VA R
2010
2020
Finlandia
18
14,9
16
14
12
2030
2040
2050
VA R
Suecia
16
15,9
12
12,9
11,3
2030
10
11,6
10,7
9
11,4
11,4
10,7
9,6
8
10
8
6
4
4,7
6
4
2
1,7
2
0
0
2000
2010
2020
2030
2040
2050
2000
VA R
(Continúa)
24
2010
2020
2030
2040
2050
VA R
Reino Unido
6
5,5
5,1
5,2
4,9
5
Unión Europea-15
16
5
4,4
4
12
3
10
2
8
1
6
0
4
-1
2
-1,1
-2
2000
2010
2020
2030
2040
2050
13
14
10,4
13,6
13,3
11,5
10,4
3,2
0
2000
VA R
2010
2020
2030
2040
2050
VA R
Fuente: COMISIÓN EUROPEA (2003e)
A este hecho, ya de por sí inquietante, tenemos que unir la tendencia de la
financiación del gasto social, que recae cada vez en mayor medida sobre las
contribuciones generales del Estado, restando importancia a las contribuciones sociales
de empresarios y trabajadores como fuente de financiación. En el caso de Bélgica,
Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y Portugal, pese a que la financiación del gasto
social recae mayoritariamente en las contribuciones sociales, el peso de los ingresos
generales ha aumentado de 1991 a 2000, tal y como se muestra en el gráfico 12.
merecen una atención especial Dinamarca e Irlanda, países en los que si bien no ha
aumentado la participación de los ingresos generales del Estado en la financiación del
gasto social, ésta es ya de por sí excesivamente alta.
Gráfico 12. Fuentes de financiación del gasto social en la UE (1991 y 2000)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1991
BEL
1991
D IN
1991
AL E
1991
GR
1991
ES
1991
FR
1991
IR
Ingres os generales
1991
IT
1991
LUX
1991
PB
1991
AU T
Contribuc iones s oc iales
1991
PO
1991
FI
1991
SU E
1991
RU
1991
U E-1 5
Otros ingres os
Fuente: Comisión Europea (2003c)
Para medir la sostenibilidad de las finanzas públicas en un futuro, fruto del
incremento de los gastos sociales, se han desarrollado dos indicadores, el de la deuda
25
pública22 y el del gap impositivo23. Ambos indicadores, recogidos en la tabla 2 bajo
distintos escenarios, muestran, como ya se ha adelantado, que los Estados miembros
tendrán difícil satisfacer el PEC en un periodo futuro, dificultad que aumenta cuando el
número de Estados miembros que satisfacen los objetivos del PEC se reduce. En
concreto, si nos fijamos en el índice de la deuda vemos como éste comienza a aumentar
hasta niveles de insostenibilidad, en la mayoría de los Estados miembros, a partir del
2030. Por su parte, el indicador del gap impositivo, con signo positivo en la mayoría de
los Estados miembros, nos indica que de seguir por el mismo camino las finanzas
públicas se harán insostenibles.
Tabla 2. Indicadores de la sostenibilidad del PEC (2010-2050)
Evolución prevista de los niveles de deuda
Gap impositivo
Cumplimiento objetivos del
Posición presupuestaria
Cumplimiento objetivos del
Posición presupuestaria
PEC 20061
20022
PEC 20061
20022
2010
2030
2050
2010
2030
2050
T1
T2
T3
T1
T2
T3
BEL
70
-21
-108
66
-41
-154
-1,7
-2,0
0,1
-2,4
-2,7
-0,5
DIN
26
-23
-51
9
-79
172
-0,9
-1,3
0,1
-2,7
-3,1
-2,0
ALE
49
56
89
75
186
384
1,0
0,6
2,0
4,8
4,5
5,7
GR
70
48
160
70
64
201
2,0
1,7
4,8
2,6
2,3
5,5
ES
38
17
89
33
4
59
1,1
0,7
2,4
1,0
0,6
2,4
FR
54
107
248
62
144
335
3,7
3,5
4,6
4,8
4,5
5,7
IR
33
85
220
22
52
153
3,4
2,9
5,1
2,4
1,8
4,0
IT
77
17
-38
88
72
91
-0,8
-1,0
0,3
0,9
0,6
1,9
LUX
2
16
51
4
18
52
1,2
0,2
2,5
1,0
0,3
2,6
PB
39
48
99
37
43
91
1,2
0,7
4,6
1,0
0,6
4,5
AUT
59
88
123
61
39
19
2,6
2,1
3,4
1,0
0,6
1,9
PO
46
51
107
61
120
281
1,3
1,0
2,0
3,7
3,3
4,3
FI
-25
-48
-39
-42
-135
-225
-0,6
-1,1
-0,5
-3,2
-3,7
-0,8
SUE3
3
2
-35
3
2
-57
-0,6
-1,1
0,2
-0,9
-1,4
-0,1
RU4
38
43
78
39
49
90
1,9
1,4
1,2
1,3
0,8
1,4
(1) Escenario en el que se supone que los Estados miembros alcanzan posiciones de equilibrio o superávit presupuestario en el
2006.
(2) Escenario en el que se supone la situación presupuestaria presentada por los Estados miembros en el 2002.
(3) El cálculo se ha realizado suponiendo que el equilibrio cíclico permanece constante al nivel del 2002.
(4) Deuda del Gobierno neta de activos financieros.
T1 Nivel de deuda que permite satisfacer el PEC.
T2 Nivel de deuda equivalente al 40% del PIB.
T3 Nivel de deuda que permite satisfacer las restricciones presupuestarias intertemporales del gobierno.
Fuente: Comisión Europea (2003a)
Para ayudar al futuro cumplimiento del PEC, la Comisión Europea (2003a) se
inclina por la adopción de un conjunto de medidas que incluyen, el incremento de los
ingresos impositivos, el recorte de los gastos sociales no vinculados al envejecimiento
de la población, las reformas en el sistema de pensiones que permitan reducir el
22
El indicador de deuda trata de analizar la evolución que experimentará la deuda pública de aquí al año
2050 suponiendo que los impuestos y los gastos primarios permanecen constantes en su relación al PIB,
el tipo de interés nominal se sitúa en torno al 6% y el gasto en pensiones sigue la evolución prevista.
23
El indicador del gap impositivo es simplemente una medida del ajuste presupuestario que los Estados
miembros requieren para alcanzar la sostenibilidad de las finanzas públicas. Es el resultado de la
26
crecimiento del gasto en pensiones y las reformas del mercado laboral que favorezcan el
crecimiento en las tasas de empleo, especialmente de los trabajadores de edad avanzada
y de las mujeres.
En cualquier caso, y pese a la adopción de estas reformas, que sin duda
resultarían costosas política y económicamente para el PEC, al menos en el corto plazo,
lo cierto es que el efecto negativo del gasto público en pensiones sobre las finanzas
públicas no logrará eliminarse, poniendo en entredicho la viabilidad futura del PEC en
al menos la mitad de los Estados miembros, en concreto en Alemania, Grecia, España,
Francia, Italia, Austria y Portugal24.
Aunque en general la inversión pública ha caído a lo largo del periodo
considerado, no se puede culpar sólo al PEC de dicha evolución, pues como sostienen
Gali y Perotti (2003), la reducción en dicho gasto comenzó antes de la entrada en vigor
del PEC, tal vez como consecuencia de la evolución del gasto en prestaciones sociales
en la mayoría de los Estados miembros.
5. Conclusiones.
En primer lugar hay que recordar que, en un proceso de integración como el
europeo, la necesidad de imponer reglas fiscales de obligado cumplimiento se considera
imprescindible. Los datos de los Estados miembros demuestran que son los países con
mayores niveles de déficit los que presentan también mayores tasas de inflación. Por
eso, en una Unión Monetaria como la europea, donde la puesta en circulación de una
moneda única y la aplicación de una política monetaria común exigen el control de las
tasas de variación de los precios, la adopción de una regla fiscal que garantice unas
finanzas públicas saneadas resulta fundamental.
Además, el efecto crowding-out que la excesiva participación del sector público
en la economía ha llegado a generar sobre la inversión privada, más eficiente y
favorable al crecimiento económico, en algunos Estados miembros, refuerza la idea de
que una regla fiscal es esencial para el adecuado funcionamiento de la UE.
diferencia entre la tasa impositiva prevista y la requerida para lograr un nivel determinado de deuda en el
2050.
24
Las previsiones realizadas para los Estados miembros que ya han reformado sus sistemas de pensiones,
y tomando como base las proyecciones de población corregidas, han llevado a la COMISIÓN EUROPEA
(2003e) a asegurar que las reformas sólo tendrán un efecto mitigador sobre el crecimiento del gasto
público en pensiones.
27
En segundo lugar hay que reconocer que, con carácter general, el PEC ha
logrado su objetivo, los Estados miembros de la UE han ajustado sus cuentas públicas, y
los déficit se han reducido, pero lo ha hecho, al menos en la mitad de los Estados
miembros, gracias a una reducción del gasto público en inversión, lo que en principio
no sería excesivamente preocupante si la caída de la inversión pública se acompaña de
un aumento en la inversión privada, y si la tendencia iniciada de un aumento en el gasto
social no sigue avanzando.
El hecho de que las previsiones realizadas sobre la evolución demográfica en los
Estados miembros sea favorable al crecimiento del gasto público social, especialmente
del gasto público en pensiones, nos permite concluir en tercer lugar que, el
incumplimiento de PEC que ahora presentan Francia y Alemania, y que tantas ampollas
ha levantado, se acentuará y generalizará en un futuro.
La cuestión a resolver es, si conviene la reforma del PEC por no ser capaz de
adaptarse a las necesidades de los países, o si deben ser los programas sociales, y en
concreto los sistemas de pensiones, los que por insostenibles deben afrontar las
reformas estructurales necesarias para poder garantizar la continuidad de la regla fiscal
europea.
En mi opinión, si la regla ha sido eficiente en los 7 años de vida que tiene, y ha
logrado que países tradicionalmente deficitarios como España y Grecia hayan saneado
sus cuentas públicas lo que les permite crecer a tasas más altas que aquellas a las que
estamos acostumbrados, no debe ser el PEC el que sea sustituido por una nueva regla
fiscal, que en cualquier caso es necesaria. Las reformas deben centrarse en los
programas de pensiones, posición que si bien políticamente es difícil de defender de una
forma abierta, es la más coherente con la política económica de la UE.
Esto no significa que deba aceptarse el PEC como una regla definitiva, pues ésta
es una regla viva que debe mejorarse y adaptarse a los cambios económicos que el paso
del tiempo provoca.
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