Descargar este documento en formato Word

AMPARO PROMOVIDO CONTRA LA LEY DEL ISSSTE
AMPARO INDIRECTO
QUEJOSOS: _____
C. JUEZ DE DISTRITO EN
MATERIA LABORAL EN
TURNO EN EL DISTRITO FEDERAL
PRESENTE:
Las y los que suscribimos, en nuestro carácter de
derechohabientes, trabajadores, pensionados y familiares
derechohabientes al Instituto Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado, personalidad
jurídica que acreditamos con las copias de los recibos o
talones de pago personalizados de los promoventes y
otros documentos, en el que constan las percepciones y
deducciones salariales, que nos han
expedido las
dependencias, las unidades administrativas de los Poderes
de la Unión, organismos descentralizados, empresas de
participación
estatal
mayoritaria,
instituciones
paraestatales y del gobierno del Distrito Federal,
organismos de las entidades federativas o municipales,
organismos públicos que por disposición constitucional
cuenten con autonomía, Procuraduría General de la
República, los órganos jurisdiccionales autónomos, los
órganos ejecutivo, legislativo y judicial del Distrito
Federal, así como las unidades administrativas de las
entidades federativas y municipios que se incorporen a la
Ley de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado, distintas Secretaría del Despacho de la
Administración Publica Federal Centralizada y así como
organismos descentralizados, desconcentrados, y demás
instituciones, documentos todos ellos en que, entre otros
conceptos, constan los descuentos de cuotas a nuestro
cargo practicadas y para ser enteradas, al Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al
Servicio del Estado.
Asimismo y para accionar el amparo indirecto que
estamos
promoviendo,
nombramos como nuestro
representante común a la C. XOCHITL MONDRAGON
GALINDO, en términos del artículo 20 de la Ley de
Amparo, señalando como domicilio para oír y recibir
notificaciones el marcado con el número 197, Despacho
número 1, de la Calle Jalapa en la Colonia Roma,
Delegación Cuauhtémoc, Código Postal 06700, en el
Distrito Federal y autorizando para tales efectos, en
términos del artículo 27 de la Ley de Amparo al Licenciado
en Derecho Alejandro Morales Becerra, con número de
cédula 1293142, así como a los Pasantes en Derecho
Hugo Christian Rosas de León, Ramiro Barajas Ambríz,
con números de cédula 64021, 65551, y a la C. Gabriela
Guadalupe López Mondragón, en forma conjunta o
separada; ante Usted, respetuosamente, comparecemos
para exponer:
Que por medio del presente escrito y con fundamento en
lo dispuesto por los artículos 103 fracción I y 107 fracción
I de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, así como por los diversos numerales 1º,
fracción I, y 116, fracción, de la Ley de Amparo, venimos
a solicitar el Amparo y Protección de la Justicia Federal en
contra de los actos de las autoridades que señalamos en
el cuerpo de esta demanda.
Por tanto y a efecto de dar cumplimiento a lo preceptuado
por el artículo 116 de la Ley de Amparo, manifestamos lo
siguiente:
I.- NOMBRE Y DOMICILIO DE LOS QUEJOSOS: Ha
quedado ya señalado en el presente escrito.
II.NOMBRE
Y
DOMICILIO
PERJUDICADO: No existe.
DEL
TERCERO
III.- AUTORIDAD RESPONSABLE:
A).-ORDENADORAS
a). H. Congreso de la Unión, a través de los Presidentes
de las Mesas Directivas de la Cámara de Diputados y
Cámara de Senadores a la LX Legislatura.
b). El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
c). El Secretario de Gobernación
2
B).- EJECUTORAS
a). El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado.
b). El C. Director del Diario Oficial de la Federación.
IV.- ACTOS RECLAMADOS.- Reclamo de las autoridades
responsables lo siguiente:
De
las
autoridades
Responsables
Ordenadoras
y
Ejecutoras, reclamamos:
Del H. Congreso de la Unión, a través de los Presidentes
de las Mesas Directivas de la Cámara de Diputados y
Cámara de Senadores a la LX Legislatura, los dictámenes,
discusión, aprobación y expedición de la Ley del Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado.
Del C. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, la
promulgación de la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
Del C. Secretario de Gobernación, el refrendo del Decreto
de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado.
El C. Director del Diario Oficial de la Federación, la
publicación del Decreto de la Ley del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado.
Del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado, como autoridad ordenadora y
ejecutora de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado.
V. LEY RECLAMADA:
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores al Servicio del Estado, misma que entro en
vigor el 2 de abril de 2007.
3
VI.- PRECEPTOS CONSTITUCIONALES VIOLADOS. 1,
14, 16, 25, 27, 28, y 123, apartado B, FRACCIÒN XI, 133 Y
135 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
VII.- FECHA DE PUBLICACIÒN DE LA LEY.- El día
treinta y uno de marzo de dos mil siete.
BAJO PROTESTA DE DECIR VERDAD.- Manifestamos a
usted los siguientes:
HECHOS
1.- La iniciativa fue presentada el 15 de marzo de 2007,
ante el pleno de la Cámara de Diputados. Turnada a las
Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público y de
Seguridad Social y en la exposición de motivos a la letra
dice:
2.- Dictaminada y aprobada en lo general en la Cámara de
Diputados con 313 votos en pro, 146 en contra y 2
abstenciones, el jueves 22 de marzo de 2007.
3.- Dictaminada y aprobada en lo general en la Cámara de
Senadores con 86 votos en pro y 32 en contra, el martes
27 de marzo de 2007.
4.- Dictaminada y aprobada en lo particular en la Cámara
de Senadores con 73 votos en pro y 28 en contra, el
miércoles 28 de marzo de 2007.
5.- Publicada en el Diario Oficial de la Federación el
sábado 31 de marzo de 2007.
6.- En un documento denominado “La Reforma del
ISSSTE del Gobierno Federal, Los problemas
estructurales” de Odilia Ulloa Padilla y Miguel Alonso
Raya, se hace un análisis técnico del ordenamiento
jurídico señalado como acto reclamado.
El primer apartado se refiere a Consenso dominante vs.
consenso social; Un diagnóstico ad doc al modelo de
reforma aprobado, lo aborda en el segundo; en el tercero,
Los problemas estructurales de la reforma; Nuevo modelo
4
de gestión y de financiamiento de los servicios médicos,
en el cuarto;
el quinto, toca el Nuevo sistema de
pensiones: migración al sistema de cuentas individuales y
esquema de transición; “Régimen actual” ajustado, lo
emprende en el sexto; Sistema de pensiones basado en la
capitalización individual, en el séptimo y en el octavo y
último, Los riegos asociados al nuevo sistema de
pensiones.
En virtud de la relevancia del ordenamiento jurídico en
comento y el análisis elaborado por la académica Odilia
Ulloa Padilla y el profesor Miguel Alonso Raya, retomamos
y hacemos nuestros los comentarios del documento
aludido que en su parte conducente a la letra dice:
Consenso dominante vs consenso
social
1.
…
Es una reforma pactada por el
Gobierno federal con el Banco Mundial
que, desde el año 2001, recomendó una
reforma
de
pensiones
para
los
servidores públicos “espejo” a la del
IMSS de 1995 para migrar a un sistema
capitalizado
individualmente
y
administrado de manera privado, sin
que para ello haya mediado una
evaluación seria de este sistema a casi
diez años de su implementación.i Más
aún, se persiste en la recomendación de
este modelo sin considerar la autocrítica
de documentos del propio Banco
Mundial del año 2005 que advierten que
este tipo de reformas no aumentan la
cobertura, no garantizan pensiones
dignas, no reducen los costos fiscales de
los
sistemas,
no
garantizan
las
condiciones para su autofinanciamiento,
ni el saneamiento de los sistemas en el
largo plazo.ii
2.
En otro estudio de la CEPAL se indica
que los modelos generales de reforma
estructural de pensiones aplicados en 12
países latinoamericanos enfrentan 11
3.
5
desafíos: la caída en la cobertura de la
fuerza
laboral,
el
creciente
incumplimiento
del
pago
de
las
cotizaciones;
las
fallas
en
la
competencia entre administradoras; el
alto y sostenido costo administrativo; la
acumulación de capital pero la falta de
evidencia de que esto haya tenido un
impacto positivo en el ahorro nacional;
el alto y prolongado costo fiscal de la
transición; el posible desarrollo del
mercado de capitales pero la falta de
diversificación
de
la
cartera
de
inversiones, el variable rendimiento real
de la inversión, la falta de evidencia de
que el monto de la pensión en el
sistema privado sea mayor que en el
público, la acentuación de la inequidad
de género, y la erosión de la solidaridad.
El estudio señala que solamente en
América Latina se han presentado
cambios en el sistema de pensiones de
un alcance y profundidad sin paralelo
que en otras regiones como Europa
Central y Europa del Este.iii
Siguiendo la ruta de las reformas
estructurales, la del ISSSTE es una
reforma profunda y compleja que se
aprobó por sus promotores en un
tiempo record en el Congreso de la
Unión. La nueva Ley del ISSSTE se
aprobó sin un análisis sereno y
responsable de sus implicaciones y
costo fiscal, incluso, sin una evaluación
de sus posibles fortalezas y verdaderas
debilidades. Es una reforma que no
conocen la mayoría de los 2.4
millones de trabajadores cotizantes
al ISSSTE pero padecerán sus
efectos en el corto, mediano y largo
plazos.
4.
No es una reforma social, es una
contrareforma social porque no tiene
como eje rector mejorar las condiciones
de salud, económicas y sociales de los
trabajadores, jubilados, pensionados y
sus familiares, sino trasladar actividades
5.
6
y prestaciones “rentables” del sistema
público de seguridad social hacia el
sector privado financiero y de servicios
médicos (Afores, compañías de seguros
especializadas en pensiones y salud, y
proveedores de servicios médicos). Es,
en este sentido, una reforma que se
coloca en el falso dilema de menos
Estado más mercado.
No es una reforma que se oriente a
resolver los problemas de desigualdad e
inequidad que padecen la mayoría de
mexicanos, agravados y profundizados
en las últimas dos décadas y sólo
contenidos por las válvulas de escape de
la migración, las remesas y el empleo
informal.
6.
No es una reforma para enfrentar los
desafíos más urgentes de la seguridad
social
en
México:
cobertura,
heterogeneidad,
equidad,
financiamiento y calidad.
7.
Es una reforma que pasa por alto
uno de los acuerdos fundamentales para
la Reforma del Estado Mexicano, la
discusión y consenso del nuevo pacto
social que debería surgir del debate de
las Garantías Sociales.
8.
Un diagnóstico ad doc al modelo de
reforma aprobado
La reforma del ISSSTE se fundó
en
un
diagnóstico
general,
incompleto y, por lo tanto, sesgado
de la situación y problemática de la
seguridad social de los trabajadores
del sector público. La Dirección
General del ISSSTE no presentó un
documento formal sobre el Diagnóstico
del Instituto, sólo dio a conocer
versiones gráficas que invariablemente
abordaban los factores demográficos y
epidemiológicos
de
la
población
derechohabiente, la evolución de la
9.
7
relación
cotizante/pensionado;
las
distorsiones actuariales y financieras
derivadas del incremento de beneficios
sin respaldo financiero y la ausencia de
reservas, y la evolución del índice de
precios de medicamentos en relación al
índice general de precios.iv
El diagnóstico no incorporó el
estudio
de
otros
factores
estructurales e institucionales que
afectaron y afectan el sistema,
entre ellos, los siguientes:
10.
El impacto sobre la cobertura y los
ingresos institucionales de variables
estructurales como el estancamiento y,
en
algunos
periodos,
crecimiento
negativo del empleo público, los
programas de retiro voluntario para
trabajadores en activo, los periodos de
alta inflación, y la desvalorización de
sueldos y salarios, en particular, del
salario básico de cotización.
i)
ii) El
comportamiento histórico de las
reservas de los distintos seguros y
prestaciones, las políticas de inversión
física y financiera de las reservas, los
retornos de las inversiones financieras,
las causas de su agotamiento y, en su
caso, extinción.
El impacto financiero y presupuestal
derivado de los subsidios cruzados entre
seguros y prestaciones.
iii)
El impacto financiero en el Fondo de
Pensiones
derivado
de
otras
deformaciones administrativas y de
relaciones laborales, como los casos de
concesión de plazas en el último año
laboral para alcanzar jubilaciones que
no
correspondían
a
las
carreras
históricas salariales y laborales de
cotización.
iv)
8
v)El
monto anual por concepto de pago
de indemnizaciones globales y su
impacto en el Fondo de Pensiones.
Una evaluación del Sistema de
Ahorro para el Retiro creado en 1992
(mejor conocido como SAR 92), en
particular, sobre las distorsiones legales
y administrativas de este sistema
basado en cuentas de capitalización
individual, como aquellas que impidieron
su
utilización
como
mecanismo
financiero complementario para el
mejoramiento de la pensión o jubilación,
la duplicidad y la alta pasividad de
cuentas individuales que registra el
sistema, y los casos de retiros ilegales
de recursos de las cuentas efectuados
fuera de toda normatividad.
vi)
Una evaluación integral del Fondo de
Vivienda (Fovissste); balance del Fondo;
políticas de otorgamiento de créditos, de
inversiones y retorno de los créditos;
políticas de otorgamiento de créditos
cofinanciados Fovissste-banca privada y
pública; estado de la cartera de los
créditos Fovissste y de los créditos
cofinanciados;
distorsiones
administrativas
y
legales
en
el
otorgamiento de los créditos, y el
estado detallado de las subcuentas del
Fondo de Vivienda del SAR 92
(aplicación del saldo como pago inicial
del crédito y/o devolución del mismo en
aquellos casos en que no se accede al
crédito).
vii)
Evaluación y resultados de las
políticas y convenios de subrogación de
servicios médicos, políticas y licitaciones
de
compra
de
medicamentos
y
materiales de curación, y costos de
contratación
con
proveedores
de
servicios médicos y clínicos privados.
viii)
Evaluación por periodos de las
políticas promovidas por la Junta
Directiva del Instituto en materia
ix)
9
actuarial, financiera, administrativa, de
subrogación de servicios médicos, y de
gestión de los seguros y prestaciones
comprendidos en el régimen obligatorio,
ubicando
las
promovidas
por
la
representación del Gobierno federal y la
Federación de Sindicatos Trabajadores
al
Servicio
del
Estado
(FSTSE),
respectivamente.
Los problemas estructurales de la
reforma
La reforma del ISSSTE aprobada por
el Congreso de la Unión se basó en dos
ejes fundamentales, por una parte,
establecer un nuevo modelo de
gestión de los servicios médicos
para
permitir
una
mayor
participación
de
proveedores
privados y, por otra, sustituir el
sistema de pensiones de reparto por
otro
basado
en
cuentas
de
capitalización
individual,
administración privada de fondos y
pensiones (Afores y compañías de
seguros), con garantía estatal de
una pensión mínima (esquema de
mínimos).
11.
Nuevo modelo
financiamiento
médicos
de
de
gestión y de
los servicios
El modelo de gestión contenido
en la nueva Ley del ISSSTE se basa
en los siguientes criterios rectores:
12.
i) Se crea el Seguro de Salud que
sustituye a los tres seguros previstos en
la ley derogada;
ii) Se separa la “función” de prestación
de servicios médicos de la “función”
financiera;
iii) Se separa el financiamiento de los
servicios médicos de los jubilados y
10
pensionados
del
financiamiento
correspondiente a los trabajadores en
activo;
iv) Se establecen criterios operativos y
presupuestarios
de
las
unidades
médicas en función de sus “resultados”;
v) Se
establecen
convenios
con
prestadores
externos
para
la
“competencia”
y
el
“equilibrio
financiero”;
vi) Se establecen criterios para la
transportación
(portabilidad)
de
derechos con el IMSS;
vii) El Instituto podrá suspender, parcial
o totalmente, los seguros, prestaciones
y servicios que correspondan al adeudo
de cuotas y aportaciones de Entidades y
Dependencias, y
Se estable un nuevo régimen
financiero para el Seguro de Salud, en
donde:
13.
 La prima total pasa de 13.50 a
14.97% del sueldo básico de cotización,
es decir, sólo se incrementa 1.47
por ciento en relación a la prevista
en la ley derogada.
 Se incluye una nueva cuota social
a cargo del Estado equivalente a
13.9% del salario mínimo general
vigente al 1 de julio de 1997, valor
inicial
que
se
actualizará
trimestralmente con el INPC que, según
se estima, representará anualmente
recursos adicionales por más de 6
mil millones de pesos.
 Adicionalmente el Gobierno Federal
aportará por única vez 8 mil millones
de pesos en tres años para invertirlos
en
la
infraestructura
médica
y
hospitalaria, en el abasto suficiente de
medicamentos, en la adquisición y
11
mantenimiento de equipo, y en la
contratación y profesionalización del
personal médico y paramédico.
El nuevo modelo de gestión de
servicios médicos conlleva riesgos
porque
amplia
los
convenios
de
subrogación a discreción de la Junta de
Gobierno del Instituto, las necesidades
de
salud
de
la
población
derechohabiente se subsumen a la
asignación presupuestal a las unidades
de servicios médicos del Instituto en
función de sus “resultados”, se cancela
el
mecanismo
de
financiamiento
solidario entre trabajadores en activos y
pensionados, prevé la transferencia de
fondos del seguro de salud al sector
privado de servicios médicos a través de
los llamados convenios de gestión,
prevé la cancelación de servicios en
caso de adeudos de Dependencias y
Entidades en detrimento directo de los
derechohabientes. El criterio rector de
este modelo es la competencia interna y
externa y el equilibrio financiero.
14.
Por otra parte, la pregunta es si el
nuevo esquema financiero del Seguro de
Salud y los 8 mil millones de pesos que
aportará el gobierno federal por única
vez,
garantizaran
una
atención
adecuada, oportuna y de calidad a los
derechohabientes. Si el nuevo régimen
resolverá el déficit histórico del Fondo
Médico, que sólo en 2006 se estimaba
en 5 mil 305 millones de pesos. Si
garantizará recursos para la generación
de reservas, el abasto suficiente de
medicamentos y materiales de curación,
atender el rezago tecnológico, de
infraestructura médica-hospitalaria y de
equipos de laboratorio, y la contratación
de personal médico y paramédico.
15.
Cabe preguntarse, asimismo, si el
esquema de financiamiento se diseñó
para soportar el impacto presupuestal
que representará atender, según los
16.
12
promotores de la reforma, a cerca de
340 mil nuevos afiliados o 1.7 millones
considerando a sus familiares, en el
marco del “acuerdo” para incorporar al
régimen obligatorio del ISSSTE a
trabajadores que laboran con jornada
normal en distintas Dependencias y
Entidades del Estado dentro del régimen
de honorarios, por contrato, lista de
raya, y eventuales (artículo transitorio
Cuadragésimo Tercero).
Para promesas incumplidas en este
tema el caso de la reforma del Seguro
Social de 1995/1997 es más que
ilustrativo. Se estableció un nuevo
régimen financiero para el Seguro de
Enfermedades y Maternidad (SEM) que
se basó en una disminución de las
aportaciones obrero patronales y en un
aumento de casi 7 veces la aportación
del Estado, más una cuota social
gubernamental (igual a la que se
establece en la nueva Ley del ISSSTE).
Con este régimen se ofreció que se
sanearía financieramente el SEM, se
fortalecería su infraestructura, que la
reducción de las cuotas incentivaría el
empleo, habría equilibrio financiero, y se
generarían reservas. Nada de esto
sucedió. Decirlo no es una cuestión
ideológica, sino una realidad plasmada
en los propios informes institucionales
del Instituto Mexicano del Seguro
Social. En 2005, el Instituto reportó que
el seguro estaba desfinanciado en casi
40%, se requerían 52,178 millones de
pesos para abatir de forma inmediata el
rezago acumulado de infraestructura y
equipamiento, además se tendría que
mantener un ritmo sostenido de
inversión de 5,107 millones de pesos
por cada medio millón de trabajadores
incorporados, y que el presupuesto
histórico de inversión ha sido errático y
sistemáticamente
menor
a
las
necesidades (IMSS, 2005-2006).
17.
13
Nuevo sistema de pensiones:
migración al sistema
de cuentas individuales y esquema
de transición
Es una reforma de pensiones
sustitutiva, es decir, cierra el sistema
de reparto por otro basado en cuentas
de
capitalización
individual,
administración privada de los fondos y
las pensiones (Afores y compañías de
seguros), con garantía estatal de
pensión mínima.
18.
El esquema de transición de un
sistema a otro consiste en permitir
elegir a los trabajadores activos
inscritos con anterioridad a la fecha de
entrada en vigor de la nueva ley (31marzo-2007), entre mantenerse en el
“régimen actual” que se modificará
gradualmente, o bien recibir un bono de
reconocimiento que les permita migrar
inmediatamente al nuevo sistema de
pensiones.
19.
Las pensiones y jubilaciones en curso de
pago de los Jubilados, Pensionados o sus
familiares derechohabientes a la entrada
en vigor de la nueva Ley, estarán a cargo
del Gobierno federal en los términos y
condiciones de la ley abrogada.
20.
“Régimen actual” ajustado
Es una ilusión mediática y discursiva
la de los promotores de la reforma
cuando señalan que la reforma
permite a los trabajadores activos
elegir mantenerse en el “régimen
actual”, en tanto que, ese régimen
de pensiones y jubilaciones fue
derogado con la entrada en vigor de
la nueva Ley del ISSSTE el 31 de
marzo de 2007.
21.
 Los
trabajadores
que
elijan
mantenerse en el llamado “régimen
14
actual”, en realidad estarán optando por
el régimen o las “modalidades” que
prevé el artículo décimo transitorio.
Estas modalidades tratan del derecho de
obtener una pensión por Jubilación;
pensión de Retiro por edad y tiempo de
servicio, o una pensión de Cesantía en
edad avanzada, cuyos requisitos de
edad para acceder a estas pensiones
aumentarán gradualmente a partir del
año 2010. El resto de los seguros del
“régimen actual" quedan excluidos
de la “libre opción” (riegos del
trabajo,
invalidez
y
muerte,
e
indemnización global). Por lo que los
trabajadores que opten por el régimen
del artículo décimo transitorio, se
sujetaran a las disposiciones de la
nueva Ley en cuanto a los seguros de
riesgos del trabajo y de invalidez y vida,
cuyas pensiones se contratarán con
instituciones de seguros privadas.
 Los trabajadores que elijan este
régimen, estarán obligados a pagar
las cuotas previstas para cada uno
de los seguros que establece el
régimen obligatorio de la nueva ley.
Específicamente, pagarán la cuota
correspondiente al seguro de retiro,
cesantía en edad avanzada y vejez
(RCV) previsto por la nueva ley
(artículo undécimo transitorio), en
cuyo
caso,
la
cuota
aumentará
gradualmente en el periodo 2008-2012,
de 3.50 a 6.125% del sueldo básico de
cotización
(trigésimo
primero
transitorio). Por lo que el pago de las
pensiones y las de los familiares
derechohabientes que señala el artículo
décimo transitorio se financiarán con
cargo a estas cuotas, más las
aportaciones
correspondientes
a
Dependencias y Entidades, más las
cuotas y aportaciones correspondientes
a los seguros de riesgos del trabajo y de
invalidez y vida, y con recursos
complementarios que, en su caso,
transfiera el Gobierno Federal al
15
Instituto (artículo décimo segundo
transitorio).
 A partir del día 1 de enero de 2008,
los trabajadores tendrán seis meses
para
optar
por
el
régimen
establecido en el artículo décimo
transitorio o por migrar al régimen
de cuentas
individuales con la
acreditación de los “Bonos de
Pensión del ISSSTE”.
Sistema de pensiones basado en la
capitalización individual
Bajo este sistema, la capitalización
individual será la base para el
financiamiento de todas las pensiones
comprendidas en el régimen obligatorio
de la nueva Ley: de manera directa en
el caso del seguro de retiro, cesantía en
edad avanzada y vejez (RCV) y, de
forma complementaria, para los seguros
de invalidez y vida (IV) y de riesgos del
trabajo (RT).
22.
El
sistema
de
capitalización
individual será obligatorio para:
23.
Los trabajadores que a la entrada en
vigor de la nueva ley se inscriban por
primera vez al ISSSTE, en cuyo caso
cubrirán automáticamente una cuota de
6.125% de su sueldo base de cotización
correspondiente al seguro de RCV.

Los trabajadores en activo afiliados
al ISSSTE antes de la fecha de entrada
en vigor de la nueva ley, y que opten
por la acreditación de los “Bonos de
Pensión ISSSTE” (BP). En este caso, los
trabajadores además de recibir los BP
para el reconocimiento de sus derechos
adquiridos en el sistema anterior,
tendrán derecho a una pensión por
vejez al cumplir 65 años de edad o por
cesantía en edad avanzada después de
los 60 años siempre y cuando hayan

16
quedado
privados
de
trabajo
remunerado, también observaran un
incremento en sus cuotas de 3.50 a
6.125% del sueldo básico por
concepto del nuevo seguro de RCV.
La pensión y el seguro de sobrevivencia
para sus familiares previsto por el
seguro de RCV se financiarán con cargo
al saldo acumulado en la cuenta
individual del trabajador integrado por:
los BP, nuevas cuotas y aportaciones,
más los rendimientos de su inversión.
Adicionalmente a las aportaciones
que deben cubrir las Dependencias y
Entidades por el seguro de RCV, el
gobierno federal depositará a la cuenta
individual de los trabajadores una cuota
social equivalente al 5.5% de un salario
mínimo. Asimismo, los trabajadores
podrán optar porque se les de hasta el
2.0% de su sueldo básico para
incrementar el saldo de su cuenta
individual,
en
cuyo
caso,
las
Dependencias y Entidades estarán
obligadas a depositar un “ahorro
solidario” de 3 pesos con 25 centavos
por cada peso que ahorren los
trabajadores con un tope máximo del
6.5% del mismo sueldo básico.
24.
Si al cumplir los requisitos de
edad (60 por cesantía o 65 por
vejez) y años de cotización (25), el
saldo acumulado en la cuenta
individual del trabajador no es
suficiente para contratar con una
compañía de seguros una renta
vitalicia y un seguro sobrevivencia
para sus beneficiarios, recibirá del
Gobierno
federal
los
recursos
complementarios para recibir una
pensión mínima garantizada de 2
salarios mínimos. Dicha garantía
opera una vez que se agotó el saldo de
la cuenta individual por efecto de retiros
programados
que
cubren
temporalmente
la
pensión
del
trabajador, retiros mensuales que no
25.
17
pueden ser inferiores al monto de la
pensión garantizada.
Se
crea
el
Instituto
Pensionissste, como órgano público
desconcentrado con “objeto social”
para
administrar
las
cuentas
individuales
de
todos
los
trabajadores
(de
los
que
se
inscriban al ISSSTE por primera vez
y de aquellos que migren al nuevo
régimen de pensiones) durante 36
meses, después de este plazo los
trabajadores podrán traspasar su
cuenta a otra Afore. La dirección del
Pensionissste estará en manos del
gobierno federal y de las dirigencias del
SNTE y de la FSTSE, e inicialmente le
serán trasferidas para su operación las
Cuentas Individuales correspondientes
al SAR 92 y los recursos acumulados en
las subcuentas de ahorro para el retiro
que de 1992 al cierre de febrero de
2007 ascendieron 57.7 mil millones de
pesos.
26.
Los riegos asociados al nuevo
sistema de pensiones
Los trabajadores pagarán comisiones
de mercado por la administración de sus
cuentas y la inversión de los recursos
que las integren, ya sea a que se trate
de una Afore pública (Pensionissste), de
la Afore Siglo XXI, o de cualquier otra
Afore cien por ciento privada.
27.
El sistema de capitalización
individual sólo garantiza la Pensión
Mínima
(PM)
y
no
establece
rendimientos mínimos garantizados
a los recursos de los trabajadores
depositados en su cuenta individual.
28.
No
es
un
sistema
autofinanciable, no está en equilibrio
permanente y no elimina la “trayectoria
explosiva del déficit” como lo afirma la
29.
18
SHCP, ello por los costos fiscales de la
transición (pensiones en curso de pago,
bonos de reconocimiento) y los costos
permanentes asociados al diseño del
mismo
modelo
(pensión
mínima
garantizada).
El rendimiento del ahorro de los
trabajadores
lo
determina
el
mercado, así como también el nivel
de
comisiones
o
precios
por
administración
de
la
cuenta
individual
e
inversión
de
los
recursos que la integran. Con
excepción, los Bonos de Pensión ISSSTE
tendrán un rendimiento garantizado por
el gobierno federal con cargo a recursos
fiscales y no se cobrarán comisiones
sobre el valor de los bonos.
30.
Es un sistema de aportación definida
(el trabajador sabe cuanto ingresa a su
cuenta individual) de beneficios inciertos
(excepto
la
pensión
mínima
garantizada). Algunas estimaciones
de la SHCP señalan que un
trabajador
con
25
años
de
contribución recibiría una pensión
de menos de la mitad de su último
salario, incluyendo el máximo de las
aportaciones
voluntarias
(ahorro
solidario) que prevé la nueva ley.
31.
El sistema empobrece a la gran
mayoría de trabajadores en la vejez,
particularmente, a las mujeres dadas las
condiciones que enfrentan determinadas
por más salidas del mercado de trabajo,
salarios en promedio menores a los de
los hombres, y una mayor sobrevivencia
en la vejez, por lo cual tienden a
acumular un menor saldo en su cuenta
individual para financiar una pensión
para más tiempo.
32.
El “Ahorro Solidario” es regresivo,
beneficiará a los trabajadores de más
altos salarios. La confesión de parte se
lee en la Exposición de Motivos de la
33.
19
Iniciativa: “…(se espera) que la mayoría
de
los
trabajadores
participen,
incluyendo los de menores ingresos”. La
ilusión
de
la
tecnocracia:
los
trabajadores
ahorran
después
de
impuestos,
vivienda,
alimentación,
vestido, transporte, etcétera. El “Ahorro
Solidario” es, en todo caso, la confesión
de parte de que el régimen de cuentas
individuales es insuficiente para el
financiamiento de las pensiones.
El trabajador, en lo individual, no
sólo
enfrenta
el
riesgo
por
la
administración privada de sus fondos
para el retiro, sino también los riesgos
de la contratación de su pensión (renta
vitalicia) y la de sus familiares (seguro
de sobrevivencia) con instituciones de
seguros privadas.
34.
Los
legisladores
aprobaron
la
reforma de la SHCP, argumentan que no
se privatiza el ISSSTE. Tratando de
coincidir, entonces lo que ocurre es que
se desmantela al ISSSTE, porque la
operación activa de todos los seguros de
pensiones ya no la llevará el Instituto
sino las “instituciones privadas de
seguros
especializadas
en
rentas
vitalicias”, y la administración de los
fondos de uno de los cuatro nuevos
seguros del régimen obligatorio el de
RCV, por cierto el más significativo por
los recursos que implica, se transfieren
al sector financiero a través de las
Afore, incluida a la Afore pública
Pensionissste.
35.
Se argumenta por parte de los
legisladores promotores de la reforma
que se crea el Pensionissste para
“eliminar el efecto adverso de las
Afore”. Sin embargo, el Pensionissste
no es más que la concesión
perversa y riesgosa a los dirigentes
de la FSTSE y del SNTE, es uno de
los factores de la negociación de la
reforma
de
pensiones.
El
36.
20
Pensionissste nace subsidiado por
los contribuyentes y burocratizado
en su dirección.
El Pensionissste será una Afore más
en
el
mercado,
su
operación,
administración y funcionamiento se
sujetará a las mismas reglas del juego
establecidas
para
los
demás
“competidores”
privados
(la
competencia sigue siendo en nuestro
país un “arreglo entre caballeros” más
que un arreglo del mercado), cobrará
comisiones de mercado al igual que el
resto de las Afore privadas e invertirá
en los mismos términos que establece el
régimen previsto por la Ley de los
Sistemas de Ahorro para el Retiro
(artículos 106, 107, 108).
37.
Las Afore han resultado ser un
instrumento
costoso
para
los
trabajadores del IMSS y no han
detonado la inversión productiva del
país:
38.
 Al cierre de 2006 las Afore
administraban recursos por 714.5 mil
millones de pesos, 7.0% del PIB (seguro
de RCV y aportaciones voluntarias,
excluyendo las aportaciones de vivienda
del Infonavit). Al cierre de febrero de
2007, los recursos acumulados en el
sistema ascendieron a 721.0 mil
millones de pesos, de estos 72.0% se
estaban
invertidos
en
valores
gubernamentales, 2.4% de la cartera se
encuentra en instrumentos de renta
variable nacional y 10.4% en valores
internacionales (renta variable y deuda
extranjera).
 Altas comisiones. Las Afores
cobran a los trabajadores una comisión
promedio por flujo de 1.04%, es decir,
cobran 15.99 pesos por cada 100
pesos que ingresan a la cuenta
individual del trabajador. Además
cobran en promedio 0.49% sobre el
valor de los activos administrados
21
(comisión sobre saldo acumulado en la
cuenta individual).
 Bajos
rendimientos.
El
rendimiento neto real promedio que han
otorgado a los recursos de los
trabajadores desde el inicio del sistema
al cierre de 2005 fue de 2.58% y de
3.54% al cierre de 2006, descontando
inflación y comisiones.
 Altas
ganancias
para
la
industria. Las altas comisiones por
flujo y por saldo les reportaron a las
Afore ingresos por 94.9 mil millones de
pesos entre julio de 1997 y el cierre de
2006, lo que representó 13.3% del valor
total de los activos administrados por
las Afore para el mismo periodo.
La reforma de pensiones cambia
el papel del Estado en cuanto a su
responsabilidad social. Su función se
reduce a garantizar el pago de
pensiones mínimas para compensar los
“fallos” y “desequilibrios” del mercado,
el pago de las pensiones y jubilaciones
en curso y, además, adquiere una
deuda fiscal monumental a través de los
Bonos de Pensión y el pago de la
rentabilidad sobre los éstos. Esta
deuda
se
traslada
como
compromiso de pago para las
futuras
administraciones
y
generaciones de mexicanos.
39.
 El sistema de cuentas individuales
implica un alto costo fiscal, la
experiencia del IMSS es aleccionadora.
En 1995 se estimó que la reforma de
pensiones del IMSS tendría un costo
promedio anual de 0.4% del producto
interno bruto (PIB) durante los primeros
diez años, sin embargo, el promedio
anual observado es de 0.76 por ciento
de dicho producto; las pensiones en
curso de pago ascenderán hasta el uno
o dos por ciento del PIB, además el
Estado tendrá que pagar los títulos de
deuda en que se han invertido el 72%
22
de los
Afore.
recursos
depositados
en
las
Al
respecto,
las
Comisiones
Dictaminadoras de Hacienda y Crédito
Público y de Seguridad Social de la
Cámara de Diputados, no solventaron
lo dispuesto por el párrafo tercero
del artículo 18 de la Ley Federal de
Presupuesto
y
Responsabilidad
Hacendaria, porque no presentaron
los
cálculos
del
impacto
presupuestario de la Iniciativa, sólo
hicieron una “valoración” de dos de
los apoyos extraordinarias que el
Gobierno federal transferirá por
única vez al Instituto. No se
presentaron
las
proyecciones
y
estimaciones del costo fiscal de la
reforma que incluye entre otros
conceptos el costo por: los Depósitos
por “Ahorro Solidario” que, en su caso,
efectuarán
las
Entidades
y
Dependencias en la Cuenta Individual
del Trabajador; la Cuota Social a cargo
del Gobierno Federal al Seguro de
Salud; la Cuota Social a cargo del
Gobierno Federal que depositará en la
Cuenta Individual de Trabajador y, en
su caso, en la Cuenta Individual del
Pensionado por IV y por RT; la Pensión
Garantizada a cargo del Estado en los
seguros de RCV, IV y RT; actualización
de Pensión Garantizada conforme al
Índice
Nacional
de
Precios
al
Consumidor; las Pensiones que se
otorguen a los trabajadores que opten
por el esquema establecido en el
artículo décimo transitorio de la ley, así
como su costo de administración y
actualización por incremento anual de
las Pensiones; los Bonos de Pensión
ISSSTE e interés garantizado sobre
dichos bonos; Depósitos a la vista
denominados en unidades de inversión
en el Banco de México y los intereses
que devengarán dichos depósitos;
Pensiones en curso de pago de los
jubilados, pensionados y de familiares
40.
23
derechohabientes, así como su costo de
administración y actualización por
incremento anual de las pensiones;
recursos para “apoyar” al ISSSTE para
el
inicio
de
operaciones
del
Pensionissste, y el reconocimiento de
derechos para los trabajadores que
señala el artículo cuadragésimo tercero
transitorio de la ley.
7.- El documento antes trascrito, ilustra de manera
esplendida, las fortalezas y debilidades de la Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado y es un excelente marco de
referencia del contenido de este nuevo ordenamiento
jurídico, el cual anexamos al presente escrito.
CONCEPTOS DE VIOLACIÓN.- Los actos señalados
como reclamados en esta demanda violan en perjuicio del
Quejoso lo preceptuado por los artículos 1º, 14, 16, 25,
27, 28, 123, Apartado B, fracción XI, 133, y 135, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
PRIMERO.- El acto reclamado que impugnamos de las
autoridades señaladas como responsables viola en
perjuicio de mis Representadas la Garantía de Igualdad
consagrada en el artículo 1º de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos.
Esto se concluye de manera inconcusa al establecer el
precepto constitucional aludido a que:
Artículo 1o. En los Estados Unidos
Mexicanos todo individuo gozará de las
garantías que otorga esta Constitución,
las cuales no podrán restringirse ni
suspenderse, sino en los casos y
con las condiciones que ella misma
establece.
En efecto, tal disposición señala que la inobservancia de
las Garantías que la propia Constitución establece es sólo
la excepción, pues en condiciones normales y fuera de las
24
limitaciones que cada precepto señala para su ejercicio,
su respeto y cumplimiento por sus sujetos pasivos, a
saber, las autoridades del Estado, es inexcusable.
Es decir, el concepto suspensión referido a las Garantías
Individuales se vincula por su no observancia por las
Autoridades Estatales, pero sólo bajo los supuestos y con
las
condiciones
que
preceptúa
el
artículo
29
Constitucional, el cual es el que contempla dicha figura;
POR LO QUE, FUERA DE LAS HIPÓTESIS QUE
SEÑALA EL ÚLTIMO NUMERAL CITADO, NUESTRA
CONSTITUCIÓN NO COMTEMPLA DE MANERA
ALGUNA LA INOBSERVANCIA DE LAS GARANTIAS
INDIVIDUALES QUE ELLA MISMA ESTABLECE.
Es decir, las Autoridades señaladas como Responsables
dejan de observar o suspenden en perjuicio de mi
representada sus Garantías Constitucionales, el derecho a
la seguridad social y Legalidad de manera arbitraria y sin
encontrarse de manera alguna en los supuestos que
contempla el artículo 29 Constitucional.
De manera análoga sucede con el concepto restricción
que también contempla el artículo 1º Constitucional,
PUES POR DICHO CONCEPTO DEBEMOS ENTENDER
NO LA INOBSERVANCIA DE UNA GARANTÍA
INDIVIDUAL POR EL SUJETO PASIVO DE LA MISMA,
SINO SU OBSERVANCIA PARCIAL EN VIRTUD DE
UNA LIMITACIÓN QUE PUEDE TENER COMO CAUSA
EFICIENTE, POR EJEMPLO, LA MORAL, EL ORDEN
PÚBLICO O LOS DERECHOS DE TERCERO; así, las
limitaciones
a
las
Garantías
Individuales
serán
establecidas
casuísticamente
por
cada
precepto
Constitucional que contenga el Derecho Público Subjetivo
en cuestión.
Lo anterior se entiende en virtud de los principios de
Supremacía Constitucional y de Unidad Sistemática de la
Constitución, pues sólo puede limitar una norma
Constitucional el contenido de otra norma Constitucional y
tal limitación es congruente y Constitucional si se
encuentra dentro de la propia Ley suprema.
25
Es aplicable al caso que nos ocupa, la Tesis Plenaria
CXXXIII/2000, emitida por el Pleno de la Suprema Corte
de
Justicia
de
la
Nación,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, XII, Septiembre de 2000, visible en la pagina 27,
bajo el rubro y texto siguiente:
IGUALDAD. LOS CONCEPTOS DE
VIOLACIÓN QUE SE HAGAN VALER
RESPECTO
A
LA
GARANTÍA
PREVISTA EN EL ARTÍCULO 1o. DE
LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, NO
PUEDEN ENTENDERSE SI NO ES EN
RELACIÓN
DIRECTA
CON
LAS
LIBERTADES QUE ÉSTA CONSAGRA.
Si bien es cierto que las garantías que
otorga la Constitución Federal sólo
pueden restringirse por disposición de la
propia Ley Fundamental o por otra ley a
la que la misma remita, también lo es
que los conceptos de violación que haga
valer el quejoso en el juicio de amparo,
respecto al artículo 1o. de la Carta
Magna que prevé la garantía de
igualdad, sólo pueden entenderse en
relación directa con las libertades
que la propia Constitución consagra.
Esto es, la violación que se
produciría, en su caso, al artículo
1o. sólo puede advertirse de un
estudio conjunto de dicho ordinal
con la correlativa libertad que se
arguye violada.
Amparo en revisión 295/99. Colegio
Mexicano
de
Licenciados
en
Administración, A.C. 8 de mayo de
2000. Unanimidad de diez votos.
Ausente: José Vicente Aguinaco Alemán.
Ponente: José de Jesús Gudiño Pelayo.
Secretario:
Miguel
Ángel
Ramírez
González.
El Tribunal Pleno, en su sesión privada
celebrada hoy cinco de septiembre en
curso,
aprobó,
con
el
número
CXXXIII/2000, la tesis aislada que
26
antecede; y determinó que la votación
es
idónea
para
integrar
tesis
jurisprudencial. México, Distrito Federal,
a cinco de septiembre de dos mil.
En efecto, la violación a la Garantía de Igualdad
consagrada en el artículo 1º Constitucional se inscribe en
el contexto de una indebida inobservancia de las
Garantías del derecho a la seguridad social y Legalidad
contempladas en los artículos 123 y 16 de la propia Ley
Fundamental, pues de ningún modo se han actualizado en
el caso que nos ocupa, las hipótesis de suspensión o
restricción que el primer numeral Constitucional establece
de manera inexorable.
En el caso que nos ocupa, LA GARANTÍA DE LIBERTAD
DE PROTECCIÓN A LA SALUD Y LEGALIDAD
VIOLADAS
POR
LAS
RESPONSABLES
NO
ESTABLECEN
EN
SU
PARTE
CONDUCENTE
LIMITACIÓN ALGUNA PARA SU RESPETO EFICAZ,
POR LO QUE SU OBSERVANCIA PARCIAL POR LAS
AUTORIDADES DEMANDADAS VIOLA DE MANERA
DIÁFANA
LA
GARANTÍA
DE
IGUALDAD
ESTABLECIDA EN EL ARTÍCULO 1º DE LA
CONSTITUCIÓN
POLÍTICA
DE
LOS
ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS.
Lo anterior, puede ser corroborado con lo dispuesto en el
artículo 25 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado que al tenor literal
dice:
“Artículo 25. En caso de que alguna
Dependencia o Entidad incumpla por
más de seis meses en el entero de las
Cuotas, Aportaciones y Descuentos
previstos en esta Ley, el Instituto estará
obligado a hacer público el adeudo
correspondiente.
Transcurridos doce meses, consecutivos
o dentro de un periodo de dieciocho
meses, de incumplimiento parcial o total
del entero de Cuotas, Aportaciones y
Descuentos,
el
Instituto
podrá
suspender, parcial o totalmente, los
27
seguros, prestaciones y servicios
que correspondan al adeudo, para lo
cual bastará con una notificación
por
escrito
al
titular
de
la
Dependencia o Entidad respectiva
con sesenta días de anticipación. La
Junta Directiva y el Director General del
Instituto decidirán sobre el ejercicio de
la suspensión dispuesta en el presente
párrafo.
En el caso previsto en el párrafo
anterior, la Dependencia o Entidad
morosa asumirá la responsabilidad y las
consecuencias legales que resulten por
la suspensión de los beneficios
previstos en esta Ley.”
El precepto legal de referencia, es violatorio los artículos
14, 16 y 123, Apartado B, fracción XI, y 133
constitucionales.
A mayor abundamiento, el Cuarto Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Primer Circuito, Octava Época,
en tesis bajo el rubro: “GARANTIA DE LEGALIDAD.
QUE DEBE ENTENDERSE POR.” Al texto señala que:
La Constitución Federal, entre las
garantías que consagra en favor del
gobernado, incluye la de legalidad, la
que
debe
entenderse
como
la
satisfacción que todo acto de autoridad
ha de realizarse conforme al texto
expreso de la ley, a su espíritu o
interpretación jurídica; esta garantía
forma parte de la genérica de
seguridad jurídica que tiene como
finalidad
que,
al
gobernado
se
proporcionen los elementos necesarios
para que esté en aptitud de defender
sus derechos, bien ante la propia
autoridad administrativa a través de los
recursos, bien ante la autoridad judicial
por medio de las acciones que las leyes
respectivas establezcan; así, para
satisfacer el principio de seguridad
28
jurídica la Constitución establece
garantías
de
audiencia,
fundamentación y motivación,
formalidades del acto autoritario, y
de legalidad.
las
de
las
las
Cabe destacar que con la adición al artículo 123, Apartado
B, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos de 5 de diciembre de 1960, se plasma en los
dictámenes y debates del Constituyente Permanente el
espíritu y la intención del Poder Revisor de la Constitución
y del Constituyente originario de 1917 y que en su parte
conducente a la letra dice:
Con la preocupación de mantener y
consolidar
los
ideales
revolucionarios, cuyo legado hemos
recibido con plena conciencia y
responsabilidad por todo lo que
representa para el progreso de
México dentro de la justicia social,
en el Informe que rendí ante el
Congreso de la Unión el día 1o. de
septiembre último, me permití anunciar
que oportunamente propondría a su
elevada consideración, el Proyecto de
Reformas a la Constitución General de la
República tendiente a incorporar en ella
los principios de protección para el
trabajo de los servidores del Estado.
Los trabajadores al servicio del
Estado, por diversas y conocidas
circunstancias, no habían disfrutado
de todas las garantías sociales que
el Artículo 123 de la Constitución
General de la República consigna
para los demás trabajadores.
La adición que se propone al texto
constitucional
comprende
la
enumeración de los derechos de los
trabajadores y consagra las bases
mínimas de previsión social que
aseguren, en lo posible, tanto su
29
tranquilidad y bienestar personal,
comno los de sus familares: jornada
máxima,
tanto
diurna
como
nocturna,
descansos
semanales,
vacaciones, salarios, permanencia
en el trabajo escalafón para los
ascensos, derecho para asociarse,
uso
del
derecho
de
huelga,
protección en caso de accidentes y
enfermedades,
así
profesionales
como no profesionales, jubilación,
protección en caso de invalidez,
vejez
y
muerte,
centros
vacacionales y de recuperación,
habitaciones
baratas,
en
arrendamiento o venta, así corno
las
medidas
protectoras
indispensables para las mujeres
durante el periodo de la gestación,
en el alumbramiento y durante la
lactancia.
Esta actitud del Ejecutivo responde
a un anhelo de la clase trabajadora,
que ha sido expresado en muchas
ocasiones y conforme al cual debe
considerarse el Articulo 123 vigente
corno una conquista histórica de la
Revolución Mexicana que no debe
ser motivo de modificaciones ni
esenciales ni literales de ninguna
naturaleza.
A fin de incorporar en el Artículo
123 y que íntegra el Titulo Sexto
Capitulo III de la Constitución bajó
el rubro Del Trabajo y la Previsión
social, las garantías sociales y los
derechos de los Trabajadores al
Servicio del Estado, se introduce la
distribución formal consistente en
que él texto actual del Articulo 123
se establecerá en el Apartado B.
2.-Las
Comisiones
Dictaminadoras
consideran
absolutamente
justificadas las adiciones al Articulo
123,
materia
de
la
iniciativa
Siguiendo la tradición establecida
por el constituyente de 1917 y a fin
30
de enriquecer las garantías sociales
que nuestra Constitución consagra,
se eleven a la categoría de norma
constitucional
disposiciones
que
tienden a garantizar el respeto de
los derechos inherentes a los
servidores del Estado, limitando al
Poder Público en sus relaciones con
ellos a procurar el mejoramiento del
nivel de Vida de los trabajadores y
sus familiares y a adoptar bases
mínimas de seguridad social con el
mismo propósito.
"De la lectura expositiva de los motivos
en
que
se
funda
la
iniciativa
presidencial, y de los puntos expuestos
por el H. Senado, estas Comisiones
Unidas han advertido preferentemente
que esta iniciativa se inspira en el deseo
de cumplimentar un viejo anhelo de los
trabajadores al servicio de los Poderes
de la Unión, haciendo con ello operantes
los principios de justicia social en que se
inspira el artículo 123 y que implican
toda la temática de la Revolución
Mexicana.
- El C. Gandarilla Avilés Emilio:
"Honorable Asamblea: llego a esta
tribuna, la más alta de mi patria, en
representación de mis compañeros, los
trabajadores al servicio del Estado, a
solicitud de vuestra soberanía la
aprobación de este dictamen, que
garantiza los derechos de los servidores
públicos. Con el fin de ilustrar en forma
mínima vuestro amplio criterio, séame
permitido citar algunos antecedentes.
Después de 35 años de lucha continua
por elevar su condición económica y
social, los trabajadores al servicio del
Estado, ven realizarse sus más caros
anhelos al remitir el Sr. Presidente de la
República la iniciativa para incluir sus
derechos en el artículo 123 de nuestra
Constitución,
a
las
Cámaras
de
Senadores y Diputados.
31
El servidor del Estado, entiéndase por
tal aquel que ha hecho una carrera
práctica o técnica, para servir a la
sociedad, desde un modesto empleo
oficial, se ha distinguido siempre en el
cumplimiento de su deber y esto quedó
demostrado cuando la administración
pública pudo realizar su cometido en los
días en que la expresión de nuestra
Revolución era violenta y pedía el
sacrificio de los encargados de las
oficinas improvisadas y de los que
guardaban celosamente los documentos
que marcan la historia de Estados,
ciudades y Municipios. Muchos actos
heroicos
realizaron
estos
héroes
anónimos.
Antes del 5 de diciembre de 1938, fecha
de la expedición del Estatuto, los
puestos en las oficinas públicas eran
considerados en términos generales
como botín político y solamente tenían
acceso a ellos los compadres y amigos
de los jefes en turno, con grave
perjuicio de la buena marcha de la
administración y en contra de quienes,
por su conocimiento y honradez, y casi
por indispensables, ya que realizaban
todas las labores de sus oficinas,
lograban
conservar
sus
empleos,
soportando
las
arbitrariedades
e
insolencias de los favoritos, que
quedaban en calidad de dueños de vida
y conciencia de los empleados de sus
órdenes,
dedicándose
a
realizar
negocios personales y a lucir sus
autoridad
con
trabajadoras
que
necesitaban
de
su
empleo
para
subsistir, mientras los abandonados de
la fortuna, trabajaban las más de las
veces jornadas de 10 a 12 horas diarias,
sin el pago del tiempo extra, sin día de
descanso a la semana, sin estímulo que
le permitiera superarse y sin derecho a
hacer la menor reclamación al jefe
inmediato por los malos tratos y
vejaciones de que eran objeto.
32
Diciembre marcaba el momento trágico
del trabajador ya que en aquel tiempo
en lugar de recibir felicitaciones de fin
de año o el acostumbrado "aguinaldo"
de nuestros días, era caso seguro que
se le comunicara el temido cese, con
objeto de acomodar a un recomendado
o a un favorecido a partir del 1o. de
enero del siguiente año.
Los servicios médicos, la hospitalización
y medicinas y las prestaciones que
reciban los obreros de la industria
privada, eran un sueño para la
burocracia.
Ante ese negro panorama y estrecho
horizonte de los trabajadores del
Estado, surgieron los hombres y las
mujeres que, exponiendo su empleo,
convocaron a sus hermanos de clase,
para que unidos defendieran sus
derechos y así iniciaron pláticas y
reuniones en todas las Secretarías de
Estado y organismos del Gobierno. No
pocos precursores de este movimiento
fueron dados de baja y no pocos
encarcelados por maquinaciones de
jefes de 4a. o 5a. categoría para evitar
que siguieran despertando la conciencia
de sus compañeros.
Era tal el deseo de acabar con tanta
iniquidad que fue imposible contener a
los nacientes sindicatos en las diferentes
dependencias
del
Ejecutivo.
Afortunadamente
el
Gobierno
revolucionario
del
general
Lázaro
Cárdenas comprendió la agobiante
situación de los trabajadores del Estado
y dándoles el derecho de asociarse,
propició la promulgación del Estado
Jurídico, reconociendo que en esa lucha
se
defendían
legítimamente
las
garantías y derechos en la misma forma
en
que
las
defendieron
en
su
oportunidad
los
trabajadores
industriales.
33
Los enemigos de la Revolución criticaron
acremente este paso dado por el
Gobierno y pronosticaron un sonado
fracaso del ordenamiento que protegía a
una gran parte de la clase media del
país.
Pero se impuso la razón y el trabajador
del Estado salió airoso de esta prueba,
demostrando ser digno depositario de la
confianza de los hombres responsables
de la buena marcha de la administración
pública.
Sólo faltaba que se elevara a rango
constitucional el Estatuto Jurídico y han
sido 21 años de lucha y esfuerzo los que
se ven coronados por el éxito, al firmar
la iniciativa que nos ocupa el señor
Presidente el pasado 5 de diciembre y al
ser aprobada en esta memorable
Asamblea por ustedes. No puede
expresarse la satisfacción enorme que
ha causado, no solamente a los
trabajadores que sirven a la sociedad,
sino a todos los obreros de la República
Mexicana, la iniciativa que adiciona al
artículo 123 los derechos de los
burócratas, ya que es indiscutible que al
aprobarse este proyecto quedarán bajo
su protección cerca de un millón de
mexicanos, que tendrán los mismos
derechos que las familias de nuestros
obreros protegidos ya por el artículo que
es orgullo de nuestra Constitución.
El Estatuto de los Trabajadores del
Estado ha sorteado con éxito la prueba
del tiempo y al elevarlo a la categoría
constitucional serán inviolables las
conquistas sociales que contiene. Los
servidores públicos con las obligaciones
y al disfrutar de una protección social,
que no tienen los trabajadores del
Estado de ningún país del mundo,
indudablemente incrementará su celo en
el
trabajo
para
servir
leal
y
patrióticamente a la sociedad de la cual
34
son
parte,
considerando
que
la
Revolución Mexicana con su justicia
social ha llegado al más apartado lugar
de nuestra patria, donde se encuentre
un servidor público.
Para poder justipreciar los beneficios
que aporta la iniciativa, basta tomar
nota de las ventajas que concede
comparándolas con el régimen que ha
venido prevaleciendo, que a pesar de su
gran espíritu de protección, está fuera
de tiempo, dejando atrás a los que
beneficia, en relación con las demás
clases trabajadoras.
Esta edición al 123 consagra las bases
mínimas
de
protección
a
los
trabajadores
que
en
esta
forma
aseguran su tranquilidad personal y el
bienestar que sus familiares disfrutan;
del señalamiento de jornada máxima,
tanto diurna como nocturna, descansos,
vacaciones, escalafón para ascensos,
derecho de asociación, derecho de
huelga,
protección
en
caso
de
accidentes y enfermedades, medicinas,
hospitalización, jubilación, seguro de
vejez, centros vacacionales y de
recuperación, habitaciones baratas en
arrendamiento o en venta, seguro de
maternidad, centros de capacitación
profesional y administrativa, campos
deportivos, almacenes y tiendas para
obtener víveres baratos. En esta forma
se satisface plenamente al individuo que
entrega su vida al Estado y se penetra
en su hogar, protegiendo a su familia.
Cabe recordar la expresión del señor
Presidente "... el trabajo no es una
simple mercancía; sino que forma parte
esencial de la dignidad del hombre..."
Este concepto es la base sobre la cual
se apoya la construcción social de la
Revolución Mexicana, que siempre
tiende a elevar el nivel de vida de todos
los mexicanos, ya que el trabajo es el
único
medio
honorable
de
que
35
disponemos para cuidar de nuestra
propia vida y de los seres dependen de
nosotros.
El señor Presidente de la República,
licenciado
Adolfo
López
Mateos,
siguiendo su humano criterio, que le es
característico, al mandar la iniciativa
que coloca al Estatuto Jurídico en el
rango supremo de un ordenamiento
constitucional, lo pone a salvo de
arbitrarias modificaciones y éste es un
gesto de ilimitada confianza en la
laboriosidad y patriotismo de los
trabajadores del Estado. Esto se ha
logrado
en
una
conjugación
de
conceptos que no aparecen de fácil
convergencia: derechos del individuo y
derechos de la sociedad, libertad y paz
social y así se crea el nuevo humanismo
de la Revolución Mexicana, que se
realiza en los Trabajadores al Servicio
del Estado, y será ejemplo no sólo para
los demás trabajadores del país sino
para los trabajadores del mundo.
Compañeros diputados:
En los hogares de 300 mil familias
mexicanas, en estos momentos brilla
resplandeciente
la
llama
de
la
esperanza, alimentada por la seguridad
de que ustedes comprenden los
problemas de quienes sirven a la
Sociedad y de que también saben
interpretar con acierto los alcances de la
justicia social de nuestra Revolución. A
nombre de los trabajadores, de sus
hijos, de sus mujeres y de todos lo
familiares pido su aprobación para este
dictamen". (Aplausos)
SEGUNDO.- El acto reclamado que impugno de las
autoridades señaladas como responsables viola en perjuicio
de mis Representadas el derecho a la seguridad social de
los trabajadores del Estado, consagrado en la fracción XI
del apartado B del artículo 123 en relación con el inciso h)
36
de la fracción XXVII del apartado A, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Lo anterior se infiere al establecer el precepto
constitucional que:
123…
A…
B. Entre los Poderes de la Unión, el
Gobierno del Distrito Federal y sus
trabajadores:
XI.
La
seguridad
social
organizará
conforme
a
siguientes bases mínimas:
se
las
a)
Cubrirá
los
accidentes
y
enfermedades profesionales; las
enfermedades no profesionales y
maternidad; y la jubilación, la
invalidez, vejez y muerte.
b)
En
caso
de
accidente
o
enfermedad,
se
conservará
el
derecho al trabajo por el tiempo que
determine la ley.
c) Las mujeres durante el embarazo
no realizarán trabajos que exijan un
esfuerzo considerable y signifiquen
un peligro para su salud en relación
con
la
gestación;
gozarán
forzosamente
de
un
mes
de
descanso antes de la fecha fijada
aproximadamente para el parto y de
otros dos después del mismo,
debiendo percibir su salario íntegro
y conservar su empleo y los
derechos que hubieran adquirido
por la relación de trabajo. En el
periodo de lactancia tendrán dos
descansos extraordinarios por día,
de media hora cada uno, para
alimentar a sus hijos. Además,
disfrutarán de asistencia médica y
obstétrica, de medicinas, de ayudas
37
para la lactancia y del servicio de
guarderías infantiles.
d)
Los
familiares
de
los
trabajadores tendrán derecho a
asistencia médica y medicinas, en
los casos y en la proporción que
determine la ley.
e) Se establecerán centros para
vacaciones y para recuperación, así
como tiendas económicas para
beneficio de los trabajadores y sus
familiares.
f)
Se
proporcionarán
a
los
trabajadores habitaciones baratas,
en
arrendamiento
o
venta,
conforme
a
los
programas
previamente aprobados. Además, el
Estado mediante las aportaciones
que haga, establecerá un fondo
nacional de la vivienda a fin de
constituir depósitos en favor de
dichos trabajadores y establecer un
sistema de financiamiento que
permita otorgar a éstos crédito
barato
y
suficiente
para
que
adquieran
en
propiedad
habitaciones cómodas e higiénicas,
o bien para construirlas, repararlas,
mejorarlas
o
pagar
pasivos
adquiridos por estos conceptos.
Las aportaciones que se hagan a
dicho fondo serán enteradas al
organismo
encargado
de
la
seguridad social regulándose en su
Ley y en las que corresponda, la
forma y el procedimiento conforme
a los cuales se administrará el
citado fondo y se otorgarán y
adjudicarán
los
créditos
respectivos.
El artículo 123, Apartado, B, fracción XI, es claro al
establecer que la seguridad social se organizará conforme a
38
bases mínimas, las cuales se encuentran estipuladas en los
incisos del a) al f), anteriormente transcritas.
Es pertinente al caso concreto, la Tesis 2a. XCV/2006,
emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia
de
la
Nación,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, XXIV, Diciembre de 2006, visible en la pagina
231, bajo el rubro y texto siguiente:
PENSIONES
COMPATIBLES.
EL
ARTÍCULO
51,
FRACCIÓN
III,
SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY DEL
INSTITUTO
DE
SEGURIDAD
Y
SERVICIOS
SOCIALES
DE
LOS
TRABAJADORES DEL ESTADO, QUE
FIJA SU MONTO MÁXIMO, NO
TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE
SEGURIDAD SOCIAL PREVISTO EN
EL ARTÍCULO 123, APARTADO B,
FRACCIÓN XI, INCISO A), DE LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL.
El
citado
precepto
constitucional
establece las bases mínimas de la
seguridad social para los trabajadores al
servicio del Estado, de las que deriva el
derecho al pago de pensiones por
jubilación, invalidez, vejez y muerte,
aunque sin señalar el monto a cubrir por
cada una de ellas, ya que deja al
legislador ordinario su regulación. En
ese sentido, se concluye que el artículo
51, fracción III, segundo párrafo, de la
Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado, al señalar que la suma de
las pensiones compatibles en términos
del propio numeral no podrá exceder la
cantidad fijada como cuota máxima en
el artículo 57 de la misma Ley, no
contraviene la garantía de seguridad
social contenida en el artículo 123,
apartado B, fracción XI, inciso a), de la
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, pues al regular el
monto a cubrir por concepto de las
39
mencionadas pensiones
prescrito en éste.
respetó
lo
Amparo en revisión 1026/2005. Elena
Roces Dorronsoro viuda de ÁlvarezBuylla. 13 de septiembre de 2005. Cinco
votos. Ponente: Guillermo I. Ortiz
Mayagoitia. Secretaria: Aída García
Franco.
Amparo en revisión 1571/2006. María
Rosario Magdaleno Zapata. 18 de
octubre de 2006. Cinco votos. Ponente:
Juan Díaz Romero. Secretaria: Martha
Elba Hurtado Ferrer.
Que si bien es cierto que el criterio antes citado, en
cuanto a las bases mínimas de la seguridad social para los
trabajadores al servicio del Estado, específicamente las
relativas al derecho al pago de pensiones por jubilación,
invalidez, vejez y muerte, no señalan el monto a cubrir
por cada una de ellas, pues deja al legislador ordinario su
regulación. También es el hecho, que el legislador
ordinario, vulnerando las atribuciones del Constituyente
Permanente, establece una reforma
de pensiones
sustitutiva, es decir, cierra el sistema de reparto por otro
basado
en
cuentas
de
capitalización
individual,
administración privada de los fondos y las pensiones
(Afores y compañías de seguros), con garantía estatal de
pensión mínima, sin hacer una enmienda constitucional.
De facto, el legislador ordinario, asume atribuciones sólo
conferidas al Poder Revisor de la Constitución, como lo es
en el caso concreto el Constituyente Permanente.
El legislador ordinario, con la Ley del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado, vulnera las bases mínimas de de la seguridad
social estipuladas en el artículo 123, Apartado, B, fracción
XI, incisos del a) al f) de la Ley Fundamental.
Asimismo, se conculcan con el nuevo ordenamiento
jurídico, en síntesis, los siguientes derechos:
a). Derechos pensionarios. Los trabajadores que han
cotizado al ISSSTE tiene como derecho adquirido el de
obtener pensiones por Jubilación (artículo 60 de la Ley del
40
ISSSTE publicada en el Diario Oficial de la Federación del
27 de diciembre de 1983); Retiro por cesantía en edad
avanzada y vejez
(artículo 61 a 66 de dicha ley);
Cesantía en edad avanzada (artículos 82 a 86);
Indemnización global (artículo 87 a 90) y Sistema de
Ahorro para el Retiro (artículos 90 BIS A a 90 BIS T).
En los tres primeros casos, el trabajador que opte por el
nuevo régimen de pensiones pierde todos estos derechos
y sólo tendrá un seguro de retiro, cesantía en edad
avanzada y vejez; y el trabajador que opte por el régimen
que establece el artículo décimo transitorio tendrá que
cotizar por más años, pagar aportaciones mayores y su
pensión se calculará conforme al promedio del sueldo del
último año siempre y cuando tenga una antigüedad de
tres años en el puesto.
b). Las subcuentas de retiro y de vivienda del sistema de
ahorro para el retiro se integra a las pensiones, cuando en
la Ley anterior se entregaban al trabajador cuando éste
solicitara su pensión: el retiro en una exhibición y el saldo
acumulado en vivienda en caso de no haberse ejercido el
crédito.
c). Actualización de pensiones. Conforme al artículo 57 de
la Ley del ISSSTE que se deroga, el aumento a las
pensiones se podría dar conforme al aumento que se da a
los trabajadores en activo, siempre que fuere mayor al
incremento observado en la inflación.
d). Portabilidad. Con la nueva Ley del ISSSTE que se
deroga, los trabajadores podrían acceder a dos pensiones
si cotizan simultáneamente al IMSS y al ISSSTE. Esto es
imposible bajo el sistema de transportación de derechos
que prevé la Ley vigente en su artículo 148.
e). Seguro de salud. El establecimiento de un modelo y
programas de salud “en atención a las características
demográficas, socioeconómicas y epidemiológicas de sus
Derechohabientes” (artículo 28) da pie al establecimiento
de servicios segmentados y diferenciados de acuerdo a la
población que se atienda esto puede ser discriminatorio
conforme al tercer párrafo del artículo primero de la
Constitución.
f). Las prestaciones sociales y económica que son
derechos los afiliados al ISSSTE
de acuerdo a los
41
artículos 137 a 141 de la Ley que se deroga se
condicionan a la disponibilidad financiera del Instituto y a
que la prestación no afecte la viabilidad en el corto,
mediano o largo plazo (artículos 196 y 198 de la Ley
vigente).
Ahora bien, cabe destacar que las facultades otorgadas
por la Norma Suprema al legislador ordinario
en
tratándose de bases mínimas de de la seguridad social
estipuladas en el artículo 123, Apartado, B, fracción XI,
incisos del a) al f) de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y establecidas en su ley
secundaria, la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado y sus reformas,
adiciones o derogación de éste último ordenamiento
jurídico, cuya existencia deriva del Constituyente 19161917 o en su caso, del Constituyente Permanente, no
comprenden las de trastornar la naturaleza de las bases
mínimas de la seguridad social, esto es, la facultad de
desnaturalizarlas, ni las de sustituir por otras sus
elementos esenciales, por lo que el nuevo ordenamiento
jurídico no puede trastocar lo que fue obra del
Constituyente originario o del Poder Revisor de la
Constitución, cambiar la naturaleza de la seguridad social
a una de carácter individual y privado, vulnera nuestro
Código Político de 1917, pues solo se autoriza al H.
Congreso de la Unión para legislar en la materia,
atendiendo a las bases mínimas de la seguridad social
contempladas en la fracción XI, Apartado B, del artículo
123 constitucional, es decir, para la promulgación de
leyes encaminadas a garantizar las bases mínimas de la
seguridad social; pero no para cambiar la esencia de la
seguridad social, ni para individualizar ni privatizar la
misma, pues tal pretensión se encuentra reservada para
el Constituyente Permanente y toda vez que deben ser
facultades expresas, por lo que al no estar consignadas en
la Constitución para el legislador ordinario, éste no puede
arrogárseles.
En este sentido es particularmente relevante lo dispuesto
por el artículo 17 de la Ley que se señala como acto
reclamado, que a letra dice:
“Artículo 17. El Sueldo Básico que
se tomará en cuenta para los
efectos de esta Ley, será el sueldo
del tabulador regional que para
cada puesto se haya señalado.
42
Las
Cuotas
y
Aportaciones
establecidas
en
esta
Ley
se
efectuarán sobre el Sueldo Básico,
estableciéndose como límite inferior
un Salario Mínimo y como límite
superior, el equivalente a diez veces
dicho Salario Mínimo.
Será el propio Sueldo Básico,
hasta el límite superior equivalente
a diez veces el Salario Mínimo del
Distrito Federal, el que se tomará en
cuenta para determinar el monto de
los beneficios en los seguros de
riesgos del trabajo e invalidez y
vida establecidos por esta Ley.
Las Dependencias y Entidades
deberán
informar
al
Instituto
anualmente, en el mes de enero de
cada año, los conceptos de pago
sujetos a las Cuotas y Aportaciones
que esta Ley prevé. De igual manera
deberán comunicar al Instituto
cualquier
modificación
de
los
conceptos de pago, dentro del mes
siguiente a que haya ocurrido dicha
modificación.”
El amparo es procedente ante la pérdida del carácter
público y social del ISSSTE y la seguridad social, al
transformarse en privado y mercantil la protección social
del trabajo establecida como responsabilidad del Estado.
En efecto, la acción constitucional se endereza en contra
de la pérdida de derechos adquiridos, ya que restingue el
acceso a los servicios médicos y la protección ante los
riesgos y
accidentes laborales, elimina la pensión
dinámica y cancela 17 prestaciones sociales para mejorar
la calidad de vida de los empleados públicos, la cual se
deduce de lo dispuesto por el ordenamiento legal
señalado como acto reclamado.
Esto es así desaparece y mercantiliza el ahorro laboral
como sucede en los prestamos personales constituidos en
base al 1% del salario del trabajador en la ley anterior, en
la nueva ley el fondo colectivo de ahorro de 2.4 millones
43
de trabajadores pasa al patrimonio del instituto, dicho
fondo acumulado en 47 años se estima que debiera
superar los 75 mil millones. Los intereses en la nueva ley
representaran mínimo el 125% de la tasa de los CETES
interbancarios a 28 días con los prestamos se regirán con
los criterios bancarios a pesar de ser un ahorro colectivo
de los trabajadores al servicio del estado.
Con la nueva ley desaparece la entrega del fondo del SAR
y del Fovissste, los cuales se integraran a la cuenta
individual, con lo cual desaparece el fondo de retiro que
con la ley anterior un trabajador con salario promedio de
5 mil pesos recibía poco más de 130 mil pesos.
Además la nueva ley es inequitativa debido a que los
trabajadores pagaran
el doble de cuota que la
dependencia como patrón, para los fondos de pensiones
pasara la aportación del trabajador del 3.5 al 6.5% del
salario base, mientras que el gobierno como patrón
reduce su aportación del 3.5% al 3.17; así, el Estado
establece una aportación social del 5.5% del salario
mínimo
del
Distrito
Federal
de
1997
que representa $1.30.
Además, resulta que la iniciativa de Ley del ISSSTE viola
diversos preceptos constitucionales, como sucede con la
fracción VIII del artículo 73, en razón que la facultad de
establecer empréstitos compete al Congreso de la Unión.
Sin embargo, en el artículo vigésimo transitorio se
establece que los bonos de pensión del ISSSTE serán
títulos emitidos por el gobierno federal, que constituirán
obligaciones generales directas e incondicionales. Es decir,
nosotros observamos que se estaría autorizando contratar
deuda pública para cubrir pensiones. Esta autorización es
similar a la que en su momento se solicitó para convertir a
deuda pública el quebranto del Fobaproa.
Además, se vulnera el principio constitucional de la no
retroactividad de la ley, establecida en el artículo 14,
porque los trabajadores que iban a jubilarse con la ley
vigente, entre los 28 y 30 años de servicio, van a perder
ese derecho que está garantizado en una ley, aunque otra
44
ley no se puede aplicar retroactivamente, porque
estaríamos vulnerando el principio de seguridad jurídica.
Es aplicable, a contrario sensu, la jurisprudencia, emitida
por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en el Semanario Judicial de la
Federación en su Quinta Época, CXXXI, señalada en la
página 175, bajo el rubro y texto siguiente:
LEGISLADOR ORDINARIO, ALCANCE
DE LAS FACULTADES DEL, PARA
DICTAR
NORMAS
SOBRE
INSTITUCIONES
JURIDICAS
ESTABLECIDAS.
Las
facultades
otorgadas
por
la
Constitución al legislador ordinario para
dictar normas sobre las instituciones
jurídicas establecidas y cuya existencia
supone el legislador constituyente, no
abarcan las de trastornar la naturaleza
de dichas Instituciones, esto es, la
facultad de desnaturalizarlas, ni las de
sustituir por otras sus elementos
esenciales, por lo que mediante una
simple declaración legislativa no se
puede cambiar una obligación de fuente
contractual de naturaleza mercantil, en
un crédito fiscal, lo cual contraría
nuestro Pacto Fundamental, que solo
autoriza al H. Congreso de la Unión para
legislar en materia de comercio, es
decir, para la promulgación de leyes
encaminadas
al
mejor
régimen
normativo de los actos, problemas o
situaciones de tal naturaleza; pero no
para cambiar la esencia jurídica de los
actos, ni para darles un doble carácter
pretendiendo que para los particulares
sean de derecho privado y declarando
que para el Estado son de derecho
público, pues nuestra Carta Magna
reserva al legislador constituyente esta
clase de facultades expresas, es claro
que al no estar consignadas en la
Constitución para el legislador ordinario,
éste
no
puede
arrogárseles.
Consecuentemente, si nos encontramos
45
en
presencia
de
una
obligación
puramente contractual, que por su
esencia y naturaleza jurídicas repugna y
excluye los caracteres que identifican el
crédito fiscal, debe concluirse que nunca
una obligación contractual que se rige
por el derecho privado puede ser
transformada en crédito fiscal regido por
el derecho público, sin desnaturalizar las
instituciones jurídicas y los principios
generales de derecho, además de que,
para esto las autoridades no tienen
facultades constitucionales, toda vez
que nuestra Constitución no funda
precisamente estos principios generales
de derecho y los acepta, así como sus
instituciones, al mencionarlas en su
articulado sin dar definición de las
mismas, cambiando o tratando de variar
alguno de sus elementos.
Amparo en revisión 6327/55. Cía. de
Fianzas México, S. A. 25 de enero de
1957. Unanimidad de cinco votos.
Ponente:
Franco
Carreño.
Amparo en revisión 6329/55. Cía. de
Fianzas de México, S. A. 11 de mayo de
1956. Unanimidad de cuatro votos. La
publicación no menciona el nombre del
ponente.
Amparo en revisión 6054/55. Cía. de
Fianzas de México, S. A. 11 de mayo de
1956. Unanimidad de cuatro votos. La
publicación no menciona el nombre del
ponente.
Amparo en revisión 5639/55. Cía. de
Fianzas de México, S. A. 11 de mayo de
1956. Unanimidad de cuatro votos. La
publicación no menciona el nombre del
ponente.
Amparo en revisión 6124/54. Cía. de
Fianzas México, S. A. 10 de mayo de
1956. Unanimidad de cinco votos.
Ponente:
Franco
Carreño.
Amparo en revisión 4752/54. Cía. de
46
fianzas de México, S. A. 10 de mayo de
1956. Unanimidad de cinco votos.
Ponente:
Franco
Carreño.
Amparo en revisión 4458/54. Fianzas
México, S. A. 7 de mayo de 1956.
Unanimidad de cinco votos. Ponente:
Franco Carreño.
Consideramos que es necesario conocer también la
motivación y causa generadora que llevó Constituyente
Permanente a la inclusión de de las bases mínimas de la
seguridad social para una correcta interpretación y
aplicación de las mismos en beneficio de la sociedad.
Tenemos por reproducidos en este concepto de violación
los argumentos expuestos en el anterior, relativos a la
adición del artículo 123, Apartado B de la Ley
Fundamental.
Asimismo, exponemos los argumentos del legislador
ordinario expuestos a través de diversos legisladores en
relación con el acto reclamado que impugnamos en las
sesiones del 22 y 27 de marzo de 2007, tanto en la
Cámara de Diputados como de Senadores:
El
Diputado
Quintero (PRD):
Miguel
Navarro
…
Se está desplazando la edad de retiro y
la gente que en el 2009 tenga 29 años
de servicio, pero 48 de edad, no se
podrá retirar al día siguiente. Tendrá
que ir hasta cumplir 55 años. Esto qué
significa. Que se va a lesionar a un
millón de trabajadores, decirles que
leamos el 14 constitucional. El 14
constitucional dice que las leyes no son
de aplicación retroactiva y ¿qué es lo
que va a haber? Un sinnúmero de
amparos que va a poner en entredicho
al Poder Legislativo. Claro; y aquí lo
quiero mencionar con toda claridad,
porque nosotros estamos en pos de la
opinión pública, no de la opinión
publicada.
47
El diputado Carlos Orsoe Morales
Vázquez:
Gracias,
Presidenta.
Compañeras y compañeros diputados.
Quiero solicitar su atención especial a
estas dos reservas que hice. Voy a
referirme primero al décimo Transitorio,
ya que éste vulnera un principio
constitucional muy importante que está
plasmado en nuestra Constitución, que
es el principio de la no retroactividad de
la
ley,
establecida
en
el
14
constitucional y que es motivo de
orgullo para los juristas de este país en
que la seguridad social en México se
haya elevado a rango constitucional y
que, además, la garantía de seguridad
jurídica sea en México una garantía
individual para todos los mexicanos.
¿Por qué vulnera el Transitorio décimo
esta garantía constitucional? Porque
muchos de los que van a ser afectados
con esta ley, quienes iban con la
presente ley vigente a jubilarse entre
los 28 y 30 años de servicio que
estuvieron cotizando, van a perder ese
derecho que está garantizado en una ley
y que una ley retroactivamente no se le
puede
aplicar,
porque
estaríamos
vulnerando el principio de seguridad
jurídica que es un orgullo plasmado en
nuestra Constitución.
Por eso propongo a esta Asamblea el
que se suprima el párrafo B y sea el
párrafo siguiente el que ocupe ese
espacio, porque en esta fracción, en
este párrafo B se violenta este derecho
de pensionarse con 28 y 30 años.
Pudiera, en una ocasión posterior,
modificarse esta Ley y adecuarle algún
mecanismo que nos permitiera buscar
estímulos que hicieran que quienes
tienen la posibilidad de pensionarse, de
obtener su retiro, de jubilarse con la
edad de 28 y 30 años, pudieran con
esos estímulos abdicar, renunciar a ese
derecho, que pudieran ser estímulos de
orden económico que en verdad le
ahorrarían
al
Estado
muchísimos
48
recursos y estuviéramos preservando
los derechos de estos trabajadores.
Por otra parte, en el artículo 120 de la
ley
en
comento,
establece
muy
claramente que en la pensión de
invalidez, en la pensión definitiva
establece que se perderá ésta a los 65
años y con 25 años de cotización.
Quisiera imaginarme que alguno de
nosotros tuviera algún familiar, algún
amigo cercano, alguien de nuestros
afectos que sufriera un accidente o
alguna enfermedad que lo imposibilitara
para poder realizar su trabajo a la edad
de 40 años.
A los 65 años, si la persona aún viviera
se le diría que termina su pensión y eso
lo llevaría a cotizar de manera
individual. Y si hubiera ganado poco
durante
su
desempeño
laboral,
seguramente cotizaría los dos salarios
mínimos nada más y la mayoría de
estos casos, diríamos entre 80 y 90 por
ciento, de esta manera se resolvería. Y
esto se me hace totalmente injusto,
inequitativo
y
verdaderamente
deshumanizado.
Ante estos dos argumentos a estos dos
artículos, que he dado, seguramente en
un amparo… Presidenta, solicito unos
segundos para terminar.
En un amparo seguramente a esta ley le
van a revocar lo establecido en estos
dos artículos. Pero no se trata de meter
en una dinámica de cascadas de amparo
para que se estén resolviendo lo que
podemos
prevenir
ante
una
circunstancia como ésta. Sé diputadas y
diputados que prevalecen los intereses a
la razón.
En la votación en lo general se
argumentó que había muchos beneficios
en favor de los contribuyentes del
ISSSTE. Quiero decirles que esos
intereses se van a imponer ante las
49
razones que aquí se argumentan, pero
es necesario que quede en claro,
ratificada en diversas ocasiones la
decisión que está tomando el Partido
Acción Nacional y el PRI, ante las
razones se están imponiendo los
intereses. Muchas gracias.
El
diputado
Sergio
Hernández
Hernández: Con su venia, señor
Presidente. Quisiera solicitar de todos
los diputados y diputadas su atención.
Yo sé que estamos cansados, que la
jornada ha sido dura, tantito mejor si no
estamos cansados; pero creo que el
asunto que voy a tratarles reviste
singular importancia ya que miles de
trabajadores seguramente dependerán
de la decisión que cada uno de ustedes
vaya a tomar en este momento.
Concretamente me refiero al décimo
transitorio, fracción I, inciso b), que
dice: que se podrán pensionar los
trabajadores con 55 años de edad y de
15 a 29 años cotizando, todo esto bajo
un porcentaje que va del 50 al 95 por
ciento, subiendo 2.5 desde el año 15,
hasta el año 25 y de cinco en cinco, del
año 26 al año 29.
¿Qué quiero plantear? Que quitemos el
candado de 55 años de edad. Muchos
trabajadores están próximos a la
jubilación, tienen 26, 27, 28, 29 años de
servicios, pero no se pueden jubilar ni lo
van a podrán hacer porque no tienen 55
años de edad. Son los más afectados de
esta ley, de esta iniciativa; que sí lo
digo, tiene beneficios, tiene cosas
buenas, tenemos que aceptarlo. Pero
también es justo que al margen de
ideologías, que al margen de partidos
políticos, hagamos algo que realmente
beneficie a los trabajadores. Quiero
poner ejemplos muy concretos.
Quienes iniciaron en 1980 y la fecha de
corte de esta ley es en diciembre del
2009, en la fecha de corte tendrán 29
años de servicios. Si fueron contratados
50
en agosto de 1980 se van a quedar a un
mes de haberse podido jubilar y no lo
van a poder realizar sino seis o siete
años después. Yo creo que podemos
dejar esta puerta abierta, para que
quienes deseen retirarse lo puedan
hacer. Ejemplos, hay muchos y muy
sobrados.
Hay quienes son trabajadores y están
enfermos, pero su enfermedad no
califica como para poderse pensionar.
¿Qué respuesta tiene esta Cámara para
ellos? Tenemos que dejar la posibilidad
de que quien se quiera retirar lo pueda
hacer, porque así conviene a su interés.
Debo decirles que he platicado con
muchos diputados de las diferentes
fracciones y todos coinciden en que este
asunto debe ser revisado, que debe ser
atendido, ojalá, pudiéramos todos en
este momento tomar una decisión.
Repito, no es un planteamiento que
obedezca
solamente
a
cuestiones
partidistas, es un planteamiento que
obedece esencialmente a un derecho
que tiene el ser humano. Puede ser que
alguien quiera reunirse con un familiar
porque vive solo, alejado de su familia,
con 28, 29 años de servicios, pero como
no tiene 55 años de edad, ese
trabajador no se puede retirar.
El diputado Ramón Almonte Borja:
Con su permiso, señora Presidenta. El
fundamento y texto propuesto que se
contiene en el escrito que presento a
esta Presidencia y cuya literalidad
solicito se inserte en el Diario de los
Debates de esta Cámara de Diputados.
Vengo a esta tribuna para proponer se
cambie el texto de los artículos 176, 185
y 192 de la ley propuesta en esta fecha.
Por la trascendencia del tema, con
fundamento en lo dispuesto por el
artículo 148 del Reglamento Interno de
51
esta Cámara, solicito votación nominal,
respecto de cada uno de tales
preceptos.
Quiero decirles compañeros, que la ley
en sí misma resulta inconstitucional.
Primero. Se debió haber propuesto la
reforma al artículo 123, Apartado A,
fracción XI, inciso f), a efecto de que
pudiéramos crear una ley que no
contrariara a nuestra Constitución
Política
de
los
Estados
Unidos
Mexicanos.
El contenido de esta ley reitera el atraco
que se hizo a los trabajadores que
regulan sus relaciones en términos del
artículo 123, Apartado A, de la
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, en 1997, cuando se
creó la nueva Ley del Seguro Social y
cuando se le dio vida a la nueva Ley del
Infonavit.
Vean ustedes, tengo en mis manos el
proyecto de la ley, y tengo también en
mis manos la Ley del Infonavit y
creánme que esta ley que se propone en
esta fecha es una calca y mala calca de
la Ley del Infonavit.
Por ejemplo, el artículo 176 es copia
literal del artículo 43 Bis de la Ley del
Infonavit; el 185 es copia literal del
artículo 44, y el artículo 192 es calca
literal del 8o. transitorio de la Ley del
Infonavit. Y vean ustedes, el artículo 8o.
transitorio de la Ley del Infonavit ha
sido declarado inconstitucional por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación,
y doy cuenta precisamente de eso con
las jurisprudencias que tengo aquí en la
mano.
Entonces, o somos muy tontos o somos
muy listos, pero la Corte ya declaró
inconstitucional el artículo 8o. transitorio
de la Ley del Infonavit, y el 192 es copia
literal de dicho precepto. Por eso en la
Corte se ríen de los diputados y de los
52
senadores, porque no votamos aquí en
conciencia lo que proponemos; votamos
por consigna.
La diputada Aleida Alavez Ruiz: Con
el
permiso
de
la
Presidencia.
Compañeras y compañeros legisladores.
La fracción VIII del artículo 73
constitucional establece a la letra lo
siguiente. Artículo 73. "El Congreso
tiene la facultad…
Fracción VIII. "Para dar bases sobre las
cuales el Ejecutivo pueda celebrar
empréstitos sobre el crédito de la
nación, para aprobar esos mismos
empréstitos y para reconocer y mandar
pagar la deuda nacional.
"Ningún empréstito podrá celebrarse
sino para la ejecución de obras que
directamente produzcan un incremento
en los ingresos públicos, salvo los que
se realicen con propósitos de regulación
monetaria,
las
operaciones
de
conversión y las que se contraten
durante alguna emergencia declarada
por la Presidencia de la República en los
términos del artículo 29".
De esa fracción se desprende la facultad
del Congreso de la Unión para el
establecimiento de la deuda nacional.
Siendo clara nuestra Ley Suprema al
establecer que ésta se contratará para
la ejecución de obras que produzcan un
incremento en los ingresos públicos.
No obstante lo establecido en la fracción
VIII del artículo 73 constitucional, y la
Ley General de Deuda Pública, las
Comisiones Unidas aprobaron que en el
artículo
vigésimo
transitorio
se
establezca que los bonos de pensión del
ISSSTE serán títulos emitidos por el
gobierno federal en términos de las
disposiciones legales aplicables que
constituirán
obligaciones
generales
directas e incondicionales de los Estados
Unidos Mexicanos.
53
Es
decir,
se
estaría
autorizando
contratar deuda pública para cubrir
gasto corriente, o sea las pensiones, lo
cual contraviene a la fracción VIII del
artículo 73 de la Constitución, aun
cuando
dicho
gasto
pudiera
ser
"justificado".
Compañeras y compañeros legisladores,
aquí donde se hacen las leyes que rigen
a todo el pueblo mexicano, nosotros, los
representantes populares, tenemos la
obligación de cumplir y hacer cumplir en
todo momento lo preceptuado por
nuestra Ley Fundamental, por ello no
podemos aprobar el artículo vigésimo
Transitorio en los términos propuestos
en el dictamen.
No olvidemos que el principio de
supremacía constitucional obliga a que
todos los ordenamientos jurídicos que
derivan de él estén en armonía y
conforme a la misma. Asimismo la
concepción dinámica del derecho como
sistema jurídico implica, en primera
instancia, que sus elementos se
relacionen formando una unidad.
Para el caso en cuestión, el artículo
vigésimo Transitorio del dictamen de la
Ley del ISSSTE, en su disposición, que
de aprobarse es inconstitucional y a
todas luces es incorrecta desde el punto
de vista jurídico y por supuesto, de
técnica legislativa.
De aprobarse tal artículo, como tal,
como
aparece
en
el
dictamen,
estaríamos no sólo ante una norma que
carece de fundamento constitucional
sino ante un conflicto normativo entre la
ley que hoy se está aprobando y la Ley
General de Deuda Pública. No podemos
permitir que exista la posibilidad de que
en
un
orden
jurídico
sean
simultáneamente aplicables a un mismo
caso dos normas o más, y entre éstas
pueda producirse una contradicción, en
virtud de lo cual solamente una de ellas
podría ser aplicada.
54
En este sentido no vale la pena aprobar
desde este momento un articulado que
de antemano sabemos que acarrearía
un conflicto normativo, esta situación
puede salvarse modificando el artículo
vigésimo Transitorio, a efecto de que la
Cámara de Diputados provea en el
Ramo 19, Aportaciones a seguridad
social del Presupuesto de Egresos de la
Federación, la asignación presupuestaria
correspondiente que en su caso se
requiera, para hacer uso y frente a los
bonos de pensión del ISSSTE.
Esta autorización es similar, a la que en
su momento se solicitó para convertir a
deuda
pública
el
quebranto
del
Fobaproa,
la
cual
se
encuentra
consignada en el artículo 47 de la Ley
de Protección al Ahorro Bancario.
Esta soberanía no puede sentar un
precedente de inconstitucionalidad si en
este momento lo aprobamos, podría
darse el caso de que se siga autorizando
por el Congreso de la Unión la
autorización de deuda pública para
cubrir posibles quebrantos a las
instituciones públicas, como Pemex,
Comisión Federal de Electricidad, Luz y
Fuerza del Centro, el IMSS, de la banca
del desarrollo, de las universidades
públicas y en algunos estados y
municipios.
El diputado Santiago Gustavo Pedro
Cortés:
Con
el
permiso
de
la
Presidencia. Compañeras y compañeros
diputados.
A
nombre
del
grupo
parlamentario del Partido del Trabajo,
con fundamento en lo que se establece
en el artículo 124 del Reglamento para
el Gobierno Interior del Congreso
General
de
los
Estados
Unidos
Mexicanos, acudo a esta tribuna para
fundamentar la reserva que se hace del
artículo 31 de la Ley del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado.
55
Dicho
artículo
establece
que
los
servicios
médicos
que
tiene
encomendado el Instituto se prestarán
directamente por el ISSSTE o por medio
de convenios que celebre con quienes
presten estos servicios.
En el grupo parlamentario del Partido
del Trabajo estamos en contra de la
subrogación de estos servicios médicos
a los agentes económicos privados, que
lo que menos les importa va a ser que
los pacientes recuperen de manera
pronta su salud sino administrar la
enfermedad para obtener utilidades,
máxime que uno de los argumentos que
se manejan para aprobar esta ley es
que con el incremento de cuotas a los
trabajadores, el Instituto contará con
mayor liquidez.
Luego entonces, esta liquidez se debe
destinar
al
mejoramiento
de
la
infraestructura hospitalaria existente o
bien a la creación de nuevos hospitales.
Por lo tanto, en nuestra opinión, resulta
altamente
riesgoso
plantear
la
posibilidad de que los servicios médicos
que corresponden originariamente al
Instituto, puedan ser prestados por
particulares, ya que, en el futuro, el
propio Instituto podría aplicar de su
responsabilidad
de
prestación
de
servicios para convertirse en un mero
administrador de cuotas.
Por
lo
tanto
sometemos
a
su
consideración la propuesta de que se
elimine en el párrafo primero del
artículo 31, la parte donde se prevé la
posibilidad de celebración de convenios
con particulares.
También proponemos la eliminación del
párrafo segundo donde se establecen
las obligaciones de los particulares con
quienes el Instituto haya celebrado
convenios de prestación de servicios
médicos y en consecuencia, los actuales
párrafos tercero y cuarto del artículo 31,
56
pasaran a ser
respectivamente.
segundo
y
tercero
El
diputado
Fernando
Enrique
Mayans Canabal: Con su permiso,
señora
Presidenta.
Compañeras
y
compañeros diputados. Me gustaría que
a esta modificación al artículo 36 le
prestaran atención; que no fuera el voto
así como automático, como robots, sino
que ojalá nos apoyaran porque todos,
de una forma u otra, tenemos algún
conocido, algún familiar, que va a
requerir de estos servicios y que
apoyando esta modificación al artículo
36 les vamos a apoyar.
Igualmente, quisiera en esta ocasión
pedir perdón al pueblo de México porque
esta Cámara de Diputados, todo hace
parecer que está trabajando en contra
del pueblo que la eligió, y la historia nos
va a juzgar a todos nosotros.
Mencionar una vez más que los
términos de esta propuesta de Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales para los Trabajadores del
Estado es injusta, que genera inequidad
y que violenta los ya de por sí
menoscabados derechos sociales de los
trabajadores del Estado, es por demás
reiterativo.
Los padecimientos que hoy en día
afectan a nuestros conciudadanos y que
pueden llegar a ser incapacitantes por
un periodo mucho mayor de un año, son
innumerables. Como ejemplo sólo
mencionaré algunos de ellos como son
los derivados de la columna vertebral,
de la columna lumbosacra, con presión
radicular de columna; enfermedades
neurológicas,
enfermedades
desmielinizantes como Guillain-Barré,
enfermedades
mixtas
y
tejidos
conjuntivos como el lupus, trauma
craneoencefálico, cáncer, cuando es
detectado a tiempo, entre otras.
57
El acceso a los servicios de salud pública
se encuentran plenamente establecidos
en el artículo 4o. de nuestra Carta
Magna, por lo que no se puede
escatimar en materia de salud publica y
mucho menos aún, a todos aquellos
trabajadores del Estado que años y años
han visto disminuidos sus derechos
laborales, sus prestaciones sociales y la
calidad de los servicios que reciben.
Por lo anterior y con pleno conocimiento
de las disposiciones referentes a los
tiempos y condiciones en que se plantea
en esta nueva propuesta de Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales para los Trabajadores del
Estado, en específico el artículo 37, el
modo de manejar el seguimiento y
atención
de
las
mencionadas
enfermedades y otras similares, así
como el seguimiento de la incapacidad
que
implican,
expreso
que
es
insuficiente otorgar un lapso de 52
semanas como plazo de rehabilitación
con garantías totales, dejando fuera
cualquier posibilidad de mejoramiento
de condiciones médicas en caso de
prolongarse dichas enfermedades a más
de un año…
SESION ORDINARIA DE LA H.
CAMARA
DE
SENADORES,
CELEBRADA EL MARTES 27 DE
MARZO DE 2007.
-LA
C.
SENADORA
MINERVA
HERNANDEZ RAMOS: Con su permiso,
presidente.
…
Señalamos que de aprobarla en sus
términos, se incurrirá en un gran
problema de ilegalidad, dado que hay
temas que el proyecto pretende regular
sin que se encuentren reglamentados en
otros marcos normativos aplicables,
como es el caso del cambio del régimen
58
de pensión del ISSSTE al Seguro Social,
o del reconocimiento a los más de 300
mil trabajadores en esquema de
honorarios,
sin
las
modificaciones
legales pertinentes en la propia Ley
Federal del Trabajo; o la emisión de
bonos de pensión que autorizan la
contratación de deuda pública para
cubrir gasto corriente, contraviniendo
evidente y flagrantemente la fracción
octava del artículo 73 constitucional.
Una ilegalidad, quizá de las más graves,
es pretender que nazca una afore
pública el Pensionissste como un órgano
desconcentrado del ISSSTE, sujeto a la
regulación de la Ley del SAR, que por
cierto a quienes regula es a las afores
privadas bajo el esquema de Sociedades
Anónimas de Capital Variable, lo cual
evidentemente resulta contradictorio.
En el ánimo de las prisas, compañeros
legisladores, habrán omitido ustedes la
lectura y el análisis de estos preceptos.
Las pretendidas modificaciones se
centran en el establecimiento de
cuentas
individuales
para
la
administración de las pensiones, lo cual
no garantiza pensiones dignas, no
aumenta la cobertura, no reduce costos
fiscales, no genera condiciones para su
autofinanciamiento
ni
para
sus
saneamiento, al depender de la propia
acumulación del asegurado en su vida
laboral, sujeto a la estabilidad de tasas
de interés y cobro de comisiones nada
favorables, que colocan en riesgo de
obtener una pensión todavía inferior.
Pero, además, tampoco resuelve la
desigualdad e inequidad que padecen la
mayoría de los mexicanos.
TERCERO.- El acto reclamado que impugno de las
autoridades señaladas como responsables viola los
artículos 25, 27, párrafo sexto y 28, párrafo cuarto de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
59
Que el párrafo sexto del artículo 27 constitucional, que a
la letra dice:
“En los casos a que se refieren los dos
párrafos anteriores, el dominio de la
Nación es inalienable e imprescriptible y
la
explotación,
el
uso
o
el
aprovechamiento de los recursos de que
se trata, por los particulares o por
sociedades constituidas conforme a las
leyes mexicanas, no podrá realizarse
sino mediante concesiones, otorgadas
por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con
las reglas y condiciones que establezcan
las leyes. Las normas legales relativas a
obras o trabajos de explotación de los
minerales y substancias a que se refiere
el párrafo cuarto, regularán la ejecución
y comprobación de los que se efectúen
o deban efectuarse a partir de su
vigencia, independientemente de la
fecha
de
otorgamiento
de
las
concesiones, y su inobservancia dará
lugar a la cancelación de éstas. El
Gobierno Federal tiene la facultad de
establecer
reservas
nacionales
y
suprimirlas.
Las
declaratorias
correspondientes se harán por el
Ejecutivo en los casos y condiciones que
las leyes prevean. Tratándose del
petróleo y de los carburos de
hidrógeno
sólidos,
líquidos
o
gaseosos
o
de
minerales
radioactivos,
no
se
otorgarán
concesiones
ni
contratos,
ni
subsistirán los que en su caso se
hayan otorgado y la Nación llevará a
cabo
la
explotación
de
esos
productos, en los términos que
señale
la
Ley
Reglamentaria
respectiva.
Corresponde
exclusivamente a la Nación generar,
conducir,
transformar,
distribuir
y
abastecer energía eléctrica que tenga
por objeto la prestación de servicio
público. En esta materia no se
otorgarán
concesiones
a
los
particulares
y
la
Nación
aprovechará los bienes y recursos
60
naturales que se requieran para
dichos fines.”
En el Dictamen de comisiones relativo a la iniciativa del
Ejecutivo Federal el 1º de octubre de 1959; los
integrantes señalaban que:
“En relación con el petróleo y de los
carburos de hidrógeno sólidos, líquidos y
gaseosos, que constituyen recursos
importantísimos del subsuelo para la
Nación Mexicana, la Comisión considera
que debe asentarse de una vez por
todas de manera indiscutible en el
artículo 27 constitucional, que no se
otorgarán concesiones ni contratos
ni subsistirán lo que hayan otorgado
y que sólo la nación podrá llevar a
efecto la explotación de esos
productos, en los términos que señale
la ley reglamentaria respectiva; porque
no obstante que ha sido manifiesto
el propósito del Constituyente, a
partir de la reforma de diciembre de
1939, el de substraer totalmente la
explotación petrolera del régimen
de concesiones o contratos, en
ocasión de que fue expedida a fines
del
año
anterior
la
ley
reglamentaria respectiva, volvió a
suscitarse un debate jurídico sobre
la
subsistencia
de
algunas
concesiones o derechos de los
particulares a la explotación del
petróleo; por lo que, para evitar
cualquiera controversia, es procedente
la reforma que propone la Comisión en
la parte resolutiva de este dictamen.
La intención del Constituyente Permanente fue y ha sido
muy clara: se tenía que asentar expresamente en la
Constitución, que no se podrá permitir la explotación de
hidrocarburos por medio de concesiones ni contratos..
Que lo anterior se reitera con la modificación del párrafo
sexto del artículo 27 constitucional en 1960; fecha en la
cual se introduce la prohibición de otorgar contratos.
61
En el debate se realizo una exposición completa sobre la
conveniencia o no de la palabra “contratos” en el texto del
artículo 27, pero únicamente en cuanto se refiere a la
explotación minera, nunca se pone en duda la prohibición
de otorgar contratos en materia de explotación petrolera,
incluso se reitera en varias ocasiones por legisladores de
partidos diversos el acuerdo con el texto del dictamen
referido.
La prohibición de contratar no se refiere a cualquier tipo
de contrato, sino exclusivamente a los que permiten la
explotación directa de los hidrocarburos por particulares.
Al respecto, el Diputado Enrique Sada Baigts, durante las
discusiones desarrolladas en la Cámara de Diputados,
fungiendo como cámara revisora para la reforma
constitucional en comento, y atendiendo a la preocupación
del sector minero en cuanto a la prohibición de celebrar
contratos para la explotación de recursos del subsuelo
manifestada por el Diputado Arturo Llorente González,
expuso:
“Nos encontramos, al hacer el estudio
de esta situación, con que en la práctica
la Secretaría correspondiente celebra
contratos especiales para explotar
aquellos recursos naturales que han sido
constituidos
en
reservas.
Indudablemente que esa facultad no
puede ni podrá coartarse al Poder
Público, por que se trata especialmente
de casos en que lo señala el mismo
interés público.
Desde luego, tiene sobrada razón el compañero Arturo
Llorente González, cuando afirma que si mencionamos la
palabra "contratos", y los convertimos en un acto
unilateral, sujetos a determinadas reglas, vendría a
crearse una figura jurídica, que es en otras palabras la
misma de la concesión.
[...] la Comisión no tiene inconveniente,
en aras de la tranquilidad de ese sector
minero tan importante en la riqueza
nuestra, en retirar tanto del párrafo
sexto y en su oportunidad del séptimo,
el término "contratos". Pero en lo que
sí la Comisión no aceptará jamás, es
que se abra la puerta, para que
cuando se hable del petróleo
62
nacional, se pueda dejar a la
discusión del Poder Público la
celebración
de
contratos.
La
Comisión únicamente acepta repito que
se retire el término "contratos", cuando
se hable de la forma de explotación de
los recursos naturales, pero de
ninguna manera cuando se trate de
la facultad del Poder Público, para
explotar
el
petróleo
y
sus
derivados.”
Sin duda la intención del Constituyente Permanente de
1960 era acabar con el problema de los contratos riesgo;
sin embargo, el sentido que dio a la reforma constitucional
es mucho más amplio. El Diputado Baigts advierte que no
se trata de prohibir la celebración de contratos como actos
unilaterales, sujetos a determinadas reglas, equiparables
como figura jurídica a una concesión; lo que se entiende
porque sería ocioso prohibir con otro nombre lo que ya
está prohibido.
Y para ello se aclara que la intención es cerrar las puertas
para que la celebración de contratos en materia de
explotación del petróleo y sus derivados pueda dejarse a
la discusión del Poder Público. La prohibición es
expresa, no podrán realizarse contratos bilaterales
con los particulares que les permitan a estos la
explotación de hidrocarburos; el otorgamiento de
contratos unilaterales ya está prohibido porque se
equiparan a la concesión.
Por ello, puede afirmarse que la intención del
Constituyente Permanente concuerda con la explicación
sobre la naturaleza de los contratos que prohíben la
Constitución y su Ley Reglamentaria.
Reflejando el espíritu de consenso con el que fue
aprobada la reforma, el Diputado Llorente expresó:
Lo que ha ocurrido en realidad, no es
una discrepancia. Yo partí de la base de
solicitar a esta Asamblea, que aprobará
la supresión del término del concepto
"contratos" en el contenido total del
párrafo. En consecuencia, es obvio
suponer que si eliminé el concepto y el
término de "contratos" en la primera
parte de este párrafo debatido, con
63
mayor razón lo elimino tratándose de la
posibilidad de explotar el petróleo y los
carburos de hidrógeno, sólidos, líquidos
y gaseosos.
Lo que en realidad ocurre es que la
Comisión redactora del dictamen, según
advierto de la reiterada lectura de la
parte final de este párrafo, ha deseado
dar mayor énfasis y mayor vehemencia
a su expresión, consignando que en
tratándose del petróleo y de
los
carburos de hidrógeno, sólidos, líquidos
y
gaseosos,
no
se
otorgarán
concesiones ni contratos. Y con ese
énfasis y con esa vehemencia de la
Comisión,
no
puedo
estar
en
desacuerdo, sino por el contrario, me
adhiero totalmente a la redacción,
porque
adhiriéndome
a
ella
soy
congruente
con
el
pensamiento
expuesto con anterioridad, más aún,
cuando el petróleo, una básica riqueza
nacional, debe ser explotado única y
exclusivamente por el Estado Mexicano.
Es importante mencionar que los términos en los que está
redactada la Ley Reglamentaria (1958) no fueron
modificados después de la reforma constitucional de
1960; por ello se argumenta que la prohibición de la
Constitución se refiere en estricto sentido a los contratos
riesgo, toda vez que la Ley Reglamentaria se elaboró
bajo el marco constitucional de 1938, en la que si se
permitía la contratación. Sin embargo debemos considerar
que en la reforma constitucional de 1958, de donde surge
el texto del Artículo 6º de la Ley Reglamentaria, los
argumentos del legislador
fueron dirigidos a prohibir
cualquier forma en la que pudiera otorgarse posibilidad de
explotación de los hidrocarburos a los particulares.
En la reforma a la Ley Reglamentaria de 1958 la intención
expresa
del
legislador
se
dirigió
a
sostener
fundamentalmente tres premisas:
La explotación de los hidrocarburos es facultad exclusiva
de la Nación:
... si por disposición constitucional han
cesado las actividades productivas de
los particulares y ha desaparecido el
régimen de concesiones, no hay lugar
64
para seguir concesionando los servicios
de
refinación,
transporte,
almacenamiento,
distribución
y
elaboración de gas, toda vez que el
único que requerirá de los mismos y que
originalmente
está
obligado
a
prestarlos a la colectividad, es el Estado.
La nación ha determinado la constitución de un organismo
del Estado para tal propósito:
La Nación ha adoptado, por lo tanto,
como única forma de explotación del
petróleo, el conducto de Petróleos
Mexicanos, organismo descentralizado
mediante el cual se han obtenido frutos
ventajosos.
El alcance que debe tener la participación de los
particulares en las actividades del estado en cuanto a la
explotación de hidrocarburos debe limitarse al desarrollo
de trabajos técnicos especializados, sin que éstos puedan
participar por ningún concepto en actividades directas de
explotación, y sin que participen de utilidades resultantes
de dicha actividad:
Dentro de ese campo de acción del
Estado, la nueva ley reglamentaria que
se propone da acceso a la iniciativa
privada, señalando la forma en que los
particulares pueden prestar una eficaz
colaboración en el aprovechamiento
colectivo del petróleo nacional, en la
medida en que constitucionalmente
pueden tener intervención en las
actividades de la industria petrolera.
Para este efecto, podrán celebrar
contratos con Petróleos
Mexicanos,
mediante los cuales desarrollen en favor
de la Nación obras, trabajos o servicios,
de índole material o de carácter técnico,
recibiendo a cambio compensaciones
determinadas en efectivo, sin que los
particulares puedan participar en las
utilidades de la institución, ni obtener
participaciones
subordinadas
al
resultado de los trabajos o servicios que
se les encomienden; así se expresó en
la exposición de motivos de la iniciativa
65
de Ley Reglamentaria del artículo 27
Constitucional en el ramo del Petróleo,
presentada
por
el
C.
Presidente
Constitucional de los Estados Unidos
Mexicanos Adolfo Ruiz Cortines, el 25 de
noviembre de 1958, suscrita sin
discusión por ambas Cámaras del
Congreso de la Unión.
En suma, el petróleo y sus derivados son propiedad
exclusiva de la Nación y que la expropiación de la
industria petrolera fue el resultado de la lucha del pueblo
mexicano por su soberanía e independencia.
Como complemento de lo anterior, cabe citar fragmentos de
una tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que
colabora en la aclaración del término explotación:
PETROLEO. LOS ASPECTOS QUE
COMPRENDE Y QUE SOLO PUEDEN
SER
GRAVADOS
POR
LA
FEDERACION,
SON
LOS
CONTENIDOS EN EL ARTICULO 3o.,
DE LA LEY REGLAMENTARIA DEL
ARTICULO 27 CONSTITUCIONAL EN
EL RAMO DEL PETROLEO.
De
conformidad con lo dispuesto en el
artículo 73, fracciones X y XXIX, de la
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, son atribuciones
exclusivas del Congreso de la Unión
legislar en materia de hidrocarburos e
imponer
contribuciones
sobre
aprovechamiento y explotación de los
recursos naturales comprendidos en los
párrafos 4o. y 5o. del artículo 27
constitucional,
entre
los
que
se
encuentran el petróleo y todos los
carburos de hidrógeno [...] únicamente
el Gobierno Federal puede dictar las
disposiciones técnicas o reglamentarias
que la rijan, y establecer los impuestos
que graven cualquiera de sus aspectos.
De lo que se sigue que las legislaturas
de
los
Estados
están
impedidos
constitucionalmente para gravar los
aspectos que comprende la industria
petrolera, esto es, no podrán imponer
contribución alguna sobre: [...] II.- La
66
elaboración, el almacenamiento, el
trasporte, la distribución y las ventas de
primera mano del gas artificial. [...]
aspectos que de conformidad con el
artículo 3o. de la Ley Reglamentaria en
cita son los que abarca la industria
petrolera.
Esta tesis reconoce la exclusividad del Congreso Federal para
imponer
contribuciones
sobre
aprovechamiento
y
explotación de hidrocarburos, entre otros aspectos.
Cabe señalar, que en la parte conducente de la exposición de
motivos de la iniciativa de reformas al artículo 28
constitucional de 3 de mayo de 1990 se confirma que el
artículo 25 constitucional atribuye al Estado, de manera
exclusiva, las áreas estratégicas que señalan en el párrafo
cuarto del artículo 28. Obliga al Gobierno Federal a mantener
siempre la propiedad y control sobre los organismos que en
su caso se establezcan. El párrafo cuarto del artículo 28 en su
parte conducente afirma:
“No constituirán monopolios las
funciones que el Estado ejerza de
manera exclusiva en las siguientes
áreas estratégicas: electricidad y las
actividades que expresamente señalen
las leyes que expida el Congreso de la
Unión.
Añade la misma:
… que conducir el cambio para preservar
lo esencial de nuestra identidad nos
obliga a mantener los compromisos
profundos plasmados en la Constitución
y que dan perfil propio al Estado
Mexicano.
Es
una
interpretación
congruente con nuestra historia respetar
las áreas estratégicas reservadas al
Estado. Estas se vinculan a la
perspectiva revolucionaria que nutrió al
Constituyente de Querétaro y son parte
viva de las convicciones populares. El
párrafo cuarto del artículo 28 marca el
sentido
profundo
de
las
áreas
estratégicas de la Nación.
67
Se colige de lo antes señalado, que también el numeral 25
constitucional atribuye al Estado, de manera exclusiva, las
áreas estratégicas que señalan en el párrafo cuarto del
artículo 28.
A la letra dice el párrafo cuarto del artículo 25 constitucional:
Artículo 25…
…
…
El sector público tendrá a su cargo, de
manera exclusiva, las áreas estratégicas
que se señalan en el artículo 28, párrafo
cuarto, de la Constitución, manteniendo
siempre
el
Gobierno
Federal
la
propiedad y el control sobre los
organismos que en su caso se
establezcan.
Que el artículo 109 en relación con el 104 de la Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado infringen los artículos 25, 27,
párrafo sexto y 28 de la Ley Fundamental.
El artículo 109 de la Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado a la
letra dice:
Artículo 109. La Comisión Ejecutiva del
PENSIONISSSTE deberá establecer el
régimen de inversión de los recursos
cuya administración se encuentre a
cargo del PENSIONISSSTE.
El régimen deberá tener como principal
objetivo otorgar la mayor seguridad y
rentabilidad de los recursos de los
Trabajadores. Asimismo, el régimen de
inversión tenderá a incrementar el
ahorro interno y el desarrollo de un
mercado de instrumentos de largo plazo
acorde con el sistema de pensiones. A
tal efecto, proveerá que las inversiones
se canalicen preferentemente, a través
de su colocación en valores, a fomentar:
68
I. La actividad productiva nacional;
II. La construcción de vivienda;
III. La generación de energía, la
producción de gas y petroquímicos,
y
IV. La construcción de carreteras.
El PENSIONISSSTE deberá invertir en
valores, documentos, efectivo y los
demás instrumentos que se establezcan
en el régimen de inversión determinado
por su Comisión Ejecutiva, el cual
deberá observar en todo momento las
reglas
de
carácter
general
que
establezca la Comisión Nacional del
Sistema de Ahorro para el Retiro para la
inversión de los recursos invertidos en
las
sociedades
de
inversión
especializadas de fondos para el retiro.
No dejamos de señalar que los trabajadores pagarán
comisiones de mercado por la administración de sus
cuentas y la inversión de los recursos que las integren, ya
sea a que se trate de una Afore pública (Pensionissste),
de la Afore Siglo XXI, o de cualquier otra Afore cien por
ciento privada.
Con lo anterior se pretende, en una ley secundaria,
permitir la inversión privada, tanto nacional como
extranjera, cuando corresponde al sector público tener a
su cargo, DE MANERA EXCLUSIVA, LAS ÁREAS
ESTRATÉGICAS QUE SE SEÑALAN EN EL ARTÍCULO 28,
PÁRRAFO
CUARTO,
DE
LA
LEY
FUNDAMENTAL,
MANTENIENDO SIEMPRE EL GOBIERNO FEDERAL LA
PROPIEDAD Y EL CONTROL SOBRE LOS ORGANISMOS
QUE EN SU CASO SE ESTABLEZCAN.
Aunado a la violación de los artículos 25, 27 y 28
constitucionales, se pretende seguir avanzando en la
indebida privatización de la seguridad social.
Se trata pues, de una privatización velada, silenciosa e
inconstitucional.
69
Además, como lo sostiene Odilia Ulloa Padilla, que las
Afore han resultado ser un instrumento costoso para los
trabajadores del IMSS y no han detonado la inversión
productiva del país:
Al
cierre
de
2006
las
Afore
administraban recursos por 714.5 mil
millones de pesos, 7.0% del PIB (seguro
de RCV y aportaciones voluntarias,
excluyendo las aportaciones de vivienda
del Infonavit). Al cierre de febrero de
2007, los recursos acumulados en el
sistema ascendieron a 721.0 mil
millones de pesos, de estos 72.0% se
estaban
invertidos
en
valores
gubernamentales, 2.4% de la cartera se
encuentra en instrumentos de renta
variable nacional y 10.4% en valores
internacionales (renta variable y deuda
extranjera).
Altas comisiones. Las Afores cobran a
los trabajadores una comisión promedio
por flujo de 1.04%, es decir, cobran
15.99 pesos por cada 100 pesos que
ingresan a la cuenta individual del
trabajador. Además cobran en promedio
0.49% sobre el valor de los activos
administrados (comisión sobre saldo
acumulado en la cuenta individual).
Bajos rendimientos. El rendimiento
neto real promedio que han otorgado a
los recursos de los trabajadores desde
el inicio del sistema al cierre de 2005
fue de 2.58% y de 3.54% al cierre de
2006,
descontando
inflación
y
comisiones.
Altas ganancias para la industria.
Las altas comisiones por flujo y por
saldo les reportaron a las Afore ingresos
por 94.9 mil millones de pesos entre
julio de 1997 y el cierre de 2006, lo que
representó 13.3% del valor total de los
activos administrados por las Afore para
el mismo periodo.
Si lo anterior fuera poco, la reforma de pensiones cambia
el papel del Estado en cuanto a su responsabilidad
social. Su función se reduce a garantizar el pago de
70
pensiones mínimas para compensar los “fallos” y
“desequilibrios” del mercado, el pago de las pensiones y
jubilaciones en curso y, además, adquiere una deuda
fiscal monumental a través de los Bonos de Pensión y el
pago de la rentabilidad sobre los éstos. Esta deuda se
traslada como compromiso de pago para las futuras
administraciones y generaciones de mexicanos; lo que
sostiene la académica citada.
Es aplicable la jurisprudencia 9/2006, emitida en el
Semanario Judicial y su Gaceta de la Novena Época,
XXIII, Febrero de 2006, visible en la página 1533, bajo el
rubro y texto siguiente:
PRINCIPIO
DE
DIVISIÓN
FUNCIONAL DE PODERES. SUS
CARACTERÍSTICAS.
El
citado
principio
se
desarrolla
constitucionalmente
mediante
la
atribución de competencias expresas
conferidas a los órganos superiores del
Estado; en ese sentido, el principio
limita
la
actuación
de
las
autoridades, lo que significa que
todo aquello para lo que no están
expresamente
facultadas
se
encuentra prohibido y que sólo
pueden realizar los actos que el
ordenamiento jurídico prevé y, en
particular, sobre las bases que
establece la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos. Por
otra parte, este sistema competencial
puede ser de diferentes formas, pues
existen: a) prohibiciones expresas que
funcionan
como
excepciones
o
modalidades de ejercicio de otras
competencias
concedidas;
b)
competencias o facultades de ejercicio
potestativo, en donde el órgano del
Estado puede decidir si ejerce o no la
atribución conferida; y, c) competencias
o facultades de ejercicio obligatorio, en
las que el órgano del Estado al que le
fueron constitucionalmente conferidas
está obligado a ejercerlas.
De lo anterior, se infiere que todo aquello para lo que no
están expresamente facultados los Poderes Constituidos,
71
se encuentra prohibido y que sólo pueden realizar los
actos que el ordenamiento jurídico prevé y, en particular,
sobre las bases que establece la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos; al caso concreto, deben
circunscribir sus funciones en términos de lo dispuesto por
los artículos 25, 27 y 28, en relación con el 123, Apartado
B, fracción XI del Código Político de 1917 .
CUARTO.- El acto reclamado que impugno de las
autoridades señaladas como responsables viola en
perjuicio de mis Representadas el artículo 16, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En efecto, el concepto legalidad dentro de un Estado de
Derecho como lo debe ser el nuestro, se manifiesta en dos
vertientes, a saber, una positiva y una negativa; la
primera únicamente es susceptible de manifestarse
en la conducta de los servidores públicos en cuanto
a tales, ya que consiste en que los mismos sólo
pueden realizar aquello que la Ley les encomienda
dentro un ámbito determinado de competencia; la
segunda vertiente de la legalidad, la negativa, únicamente
es susceptible de realizarse por los particulares en cuanto
a tales, pues consiste en que los mismos sólo pueden
realizar aquello que la Ley no les prohíbe.
En el caso concreto, es el primer sentido en el que
estamos concibiendo la legalidad en el se circunscribe el
agravio que nos produce la norma impugnada; en efecto,
si la legalidad en su sentido positivo la concebimos como
aquella situación en la que los funcionarios públicos del
Estado mexicano sólo pueden realizar aquello que la Ley
les faculta, podemos concluir de manera inconcusa que la
misma es conculcada por las autoridades ordenadoras de
las normas señaladas como acto reclamado.
Esto es así toda vez que todos los servidores públicos del
Estado mexicano, en su totalidad, se encuentran
vinculados a obedecer toda la estructura normativa del
sistema jurídico mexicano; esto en virtud de lo dispuesto
por el propio artículo 128 Constitucional que a letra dice:
“Artículo
128.
Todo
funcionario
público, sin excepción alguna, antes de
tomar posesión de su encargo, prestará
72
la protesta de guardar la Constitución y
las leyes que de ella emanen.”
Como se desprende de lo anterior, todo servidor público
está vinculado a las disposiciones de la Ley Fundamental y
las leyes que de ella emanen, lo que incluye, de manera
apodíctica,
a
las
autoridades
señaladas
como
responsables;
así,
dichas
responsables,
estando
vinculadas a lo que mandata la Constitución, desacatan lo
que está preceptúa por la misma, pues tal y como lo
señalaremos en los siguientes conceptos de violación,
conculcan en contra de los suscritos quejosos lo dispuesto
por loa artículos 1º, 123, Apartado “B”, 133 y 135 de la
Constitución General de la República.
En efecto, la fundamentación, como presupuesto de la
garantía de legalidad en el sentido señalado, significa que
todo acto de autoridad, inclusive el mandato general,
abstracto e impersonal en el que consiste un Ley, debe
supeditarse primigeniamente a lo que estipula el Pacto
Federal, pues es de este último de donde emana el
sustento de la totalidad del orden jurídico mexicano.
Por tanto, si un acto de autoridad latu sensu, no está
sustentado en primer término en lo que la Constitución
mandata o contraviene frontalmente disposiciones de la
misma como lo es el caso concreto, aunque se encuentre
fundamentado en el resto de la legislación secundaria, tal
acto de autoridad se encuentra viciado ab origine de
inconstitucionalidad.
En este sentido, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, Octava Época, en tesis
bajo el rubro: “GARANTIA DE LEGALIDAD. QUE DEBE
ENTENDERSE POR.” Al texto señala que:
La Constitución Federal, entre las
garantías que consagra en favor del
gobernado, incluye la de legalidad, la
que
debe
entenderse
como
la
satisfacción que todo acto de autoridad
ha de realizarse conforme al texto
expreso de la ley, a su espíritu o
73
interpretación jurídica; esta garantía
forma parte de la genérica de
seguridad jurídica que tiene como
finalidad
que,
al
gobernado
se
proporcionen los elementos necesarios
para que esté en aptitud de defender
sus derechos, bien ante la propia
autoridad administrativa a través de los
recursos, bien ante la autoridad judicial
por medio de las acciones que las leyes
respectivas establezcan; así, para
satisfacer el principio de seguridad
jurídica la Constitución establece las
garantías
de
audiencia,
de
fundamentación y motivación, las
formalidades del acto autoritario, y las
de legalidad.
QUINTO.- El acto reclamado que impugno de las
autoridades señaladas como responsables viola en
perjuicio de mis Representadas el artículo 133, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En efecto, tal precepto constitucional establece lo que la
doctrina ha denominado “Supremacía Constitucional”, que
no es otro concepto por el que todas la legislación que
integra el sistema jurídico mexicano, a saber leyes
ordinarias, normatividad reglamentaria y los tratados
internacionales celebrados por el Ejecutivo de la Unión con
la aprobación del Senado de la República, deberán
supeditarse, de modo absoluto, a las disposiciones de la
propia Ley Suprema.
Ahora,
es
menester
considerar
que,
dada
la
fundamentalidad y la naturaleza jurídico-política de la
Constitución, esta última contiene una serie de elementos
sustánciales y estructurales a cumplimentarse por los
ordenamientos que la desarrollan; estos son:
a. Elemento formal: La Ley Suprema
estable el procedimiento de elaboración
y reforma de la legislación secundaria,
tales como lo son las normas señaladas
como acto reclamado en este Juicio de
Amparo,
dicho
procedimiento
se
74
estructura de tal manera que las
disposiciones legislativas emanadas del
mismo sean fruto de un estudio
ponderado, en el que las mayorías
parlamentarias aprueben la norma en
cuestión
fundadas
en
argumentos
racionales; ahora, a efecto de cumplir
con tal
finalidad, el mencionado
procedimiento legislativo se encuentra
estructurado
de
manera
lógica,
cronológica y teleológica, es decir, cada
una de las etapas del procedimiento
legislativo
es
presupuesto
de
la
siguiente, las cuales se desarrollo
sucesivamente en el tiempo y todas van
enderezadas a la realización de un fin
especifico, a saber, la aprobación de una
disposición formalmente legislativa.
Lo anterior se traduce en que una
norma puede adolecer de vicios de
inconstitucionalidad
si
durante
el
procedimiento
legislativo
no
se
observaron las disposiciones que al
efecto marca la propia Constitución.
b. Elemento sustancial: Este se refiere
al contenido particular de cada precepto
constitucional, en el cual se expresa la
voluntad del constituyente respecto a la
esencia del cuerpo político que la Ley
Fundamental organiza, respecto al modo
de ser del Estado, y de los mismos se
deriva la funcionalidad de este en la
relaciones de supra-ordinación, suprasubordinación y en plano de igualdad.
La violación a normas de este tipo
deriva también en un vicio de
inconstitucionalidad
del
acto
de
autoridad impugnado, como lo es el
caso
de
las
normas
generales,
abstractas e impersonales objeto de la
presente litis.
c.
Elemento teleológico: Este se
encuentra constituido por la finalidades
75
a las que aspira el Estado mexicano,
utilizando al texto constitucional como
instrumento jurídico-político y las cuales
son
derivadas
de
su
estructura
normativa;
dichos
principios
en
ocasiones no se encuentran plasmados
de manera expresa en algún precepto
constitucional, sino que es necesario
recurrir a criterios de interpretaciones
a; dichas finalidades son en el caso
mexicano, por mencionar algunas,
siguientes:
i) La protección
humanos;
de
los
derechos
ii) La justicia social;
iii) La rectoría del
economía nacional;
Estado
de
la
iv) Federalismo;
v) Forma de gobierno Republicana y
vi) Separación entre Iglesia y Estado.
Los anteriores principios, que la doctrina alemana llama
“Decisiones Políticas Fundamentales” son también
vinculantes para el legislador constituido, pues tales
“Decisiones Políticas Fundamentales” determinan el modo
de ser de un Estado determinado; en el caso mexicano, y
como ya se menciono, uno de los principios rectores que
inspiraron al Constituyente Originario, es de la justicia
social; dicho concepto es uno de los que mayores
dificultades ha significado para la Ciencia Jurídica en lo
que a su definición se refiere, tan es así que no ha podido
definirse según el modelo aristotélico del género próximo
y de la diferencia especifica, ya que la misma categoría
“JUSTICIA” constituye un género supremo más allá del
cual es imposible arribar epistemológicamente a un
concepto univoco.
76
Sin embargo, para efectos de determinar aunque sea
someramente la naturaleza del concepto justicia social,
la misma se puede definir por sus finalidades específicas;
así podemos decir respecto a al concepto Justicia Social:
“…es aquella procura la elevación de nivel de vida
de los trabajadores (cuando de Derecho Laboral se
trata)
imponiendo
al
patrón
determinadas
responsabilidades, a favor de un acreedor individual
o de la sociedad como acreedora,…”.1
Ahora, el instrumento jurídico a través del cual se realiza
la justicia social es precisamente el Derecho Social, el cual
supone la manifiesta intervención del poder público, aún
en campos que tradicionalmente habían sido reservados al
dominio privado; y es el hombre, precisamente, el objeto
central de su cuidado. La condición humana, sus
necesidades; la inseguridad a la que está expuesta,
tanto personal cuanto familiarmente, ocupa la
atención toda de tal rama del Derecho, ante la
tremenda paradoja y el terrible drama del hombre
que lleno de derechos, moriría casi en la miseria y
en el más doloroso de los aislamientos, tal y como
diría González Díaz Lombardo.
En el caso de la relaciones laborales que subyacen en el
fondo de la presente litis constitucional, es el Estado el
patrón en relación al servicio que le presta el trabajador y
es aquel a quien le corresponde respetar un mínimo de
derechos que integran la esfera jurídica necesaria del
trabajador a efecto de que el mismo lleve una vida digna
y decorosa, tanto para el como para su familia, así mismo
que tales condiciones de vida le sean aseguradas en el
momento de su retiro de la vida productiva.
En efecto, el artículo 123, apartado B, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos establece, en sus
diversas fracciones, los derechos que tienen los
trabajadores al servicio del Estado, así como las normas
básicas aplicables a las relaciones de trabajo que serán
materia de regulación pormenorizada a través de la ley
reglamentaria correspondiente. Asimismo clasifica a
dichos trabajadores en dos sectores: de base y de
confianza.
1
De Buén Lozano, Néstor, DERECHO DEL TRABAJO, Tomo Primero, México, 15ª Ed. Porrúa, 2002.
77
Ahora bien, la fracción XIV del referido artículo
constitucional, al prever expresamente que la ley
determinará los cargos que serán considerados de
confianza y que las personas que los desempeñen
disfrutarán de las medidas de protección al salario y de
seguridad social, limita algunos de sus derechos como el
relativo a la estabilidad o inamovilidad en el empleo
previsto en la fracción IX, así como el derecho a
sindicalizarse a que se refiere la fracción X, los cuales
reserva para los trabajadores de base. Sin embargo, tales
limitaciones son excepcionales, pues los trabajadores de
confianza tienen reconocidos sus derechos laborales en la
aludida fracción XIV, conforme a la cual gozarán de los
derechos derivados de los servicios que prestan en los
cargos que ocupan, esto es, de la protección al salario,
que no puede ser restringido, así como la prerrogativa de
obtener el pago de prestaciones como aguinaldo y
quinquenio, además de todos los derivados de su afiliación
al régimen de seguridad social, dentro de los cuales se
incluyen, entre otros, los seguros de enfermedades y
maternidad, de riesgos de trabajo, DE JUBILACIÓN, DE
RETIRO, por invalidez, servicios de rehabilitación,
préstamos para adquisición de casa, entre otros.
En efecto, la jubilación constituye una prestación de
seguridad social consagrada constitucionalmente a favor
de los trabajadores por haber llegado a determinada
edad, por el tiempo que prestaron sus servicios o por
causas de incapacidad física o mental, y cuyas condiciones
y cuantías se regirán conforme a las leyes aplicables, las
que podrán ser superadas por acuerdos, convenios o por
la propia ley, ya que las normas laborales sólo consagran
los derechos mínimos de que deben disfrutar los
trabajadores con motivo de la relación de trabajo.
Respecto a la naturaleza jurídica de las pensiones, resulta
ilustrativa la siguiente Jurisprudencia de la Octava Época,
emitida por nuestros Tribunales Colegiados de Circuito,
visible en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, página 59, con el número VII.A.T. J/12, materia
laboral, que a la letra dice:
78
PENSIONES POR JUBILACION Y
VEJEZ. NATURALEZA JURIDICA DE
LAS.
La pensión jubilatoria por años de
servicio es de naturaleza jurídica diversa
y se genera por hechos distintos aunque
coexistentes respecto a la pensión por
vejez, puesto que la naturaleza de la
primera es contractual dado que deriva
del cumplimiento del régimen de
jubilaciones y pensiones que forma parte
del respectivo contrato colectivo de
trabajo y su otorgamiento se da
concretamente por los años de servicio
prestados al patrón, en el caso el
Instituto Mexicano del Seguro Social, y
en cambio, la pensión por vejez es de
naturaleza legal, prevista en los artículos
137 y 138 y demás relativos de la Ley
del Seguro Social y el derecho a que se
otorgue tiene su origen en hechos
diversos a los exigidos para la jubilación,
porque según señalan dichos preceptos
los requisitos necesarios para ello son
haber cumplido sesenta y cinco años de
edad y tener quinientas semanas de
cotización.
TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS
ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL
SEPTIMO CIRCUITO.
Amparo directo 2043/89. Ana María
Bozziere Montalvo. 10 de octubre de
1990. Unanimidad de votos. Ponente:
Eliel E. Fitta García. Secretario: Antonio
Zúñiga
Luna.
Amparo
directo
1425/90.
Instituto
Mexicano del Seguro Social. 15 de
noviembre de 1990. Unanimidad de
votos. Ponente: Eliel E. Fitta García.
Secretario: Pedro Pablo Hernández
Lobato.
Amparo directo 1839/89. Emma Rojas
León. 15 de noviembre de 1990.
Unanimidad de votos. Ponente: Eliel E.
Fitta García. Secretaria: Nilvia Josefina
79
Flota
Ocampo.
Amparo
directo
1693/90.
Instituto
Mexicano del Seguro Social. 22 de mayo
de 1991. Unanimidad de votos. Ponente:
Tomás
Enrique
Ochoa
Moguel.
Secretario: Francisco Broissin Ramos.
Amparo directo 1691/90. Manuel Cerón
Cruz y otra. 22 de mayo de 1991.
Unanimidad de votos. Ponente: Tomás
Enrique Ochoa Moguel. Secretario:
Francisco Broissin Ramos.
Es así como establecemos que las prerrogativas que
nuestra Ley Suprema establece a favor de los
trabajadores al servicio del Estado son vulneradas por las
normas señaladas como acto reclamado, ya que violentan
mandatos constitucionales expresos, destrozando el caro
principio de supremacía constitucional que establece el
artículo 133 Constitucional.
A efecto de ilustrar lo anterior, resulta aplicable la
siguiente Jurisprudencia de la Novena Época, emitida por
la Primera Sala, publicada en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, XX, Octubre de 2004, visible en la
página 264, bajo el número 1a./J. 80/2004, materia
constitucional; que a la letra dice:
SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y
ORDEN JERÁRQUICO NORMATIVO,
PRINCIPIOS DE. INTERPRETACIÓN
DEL
ARTÍCULO
133
CONSTITUCIONAL
QUE
LOS
CONTIENE.
En el mencionado precepto constitucional
no se consagra garantía individual
alguna, sino que se establecen los
principios de supremacía constitucional y
jerarquía normativa, por los cuales la
Constitución Federal y las leyes que de
ella emanen, así como los tratados
celebrados con potencias extranjeras,
hechos por el presidente de la República
con aprobación del Senado, constituyen
la Ley Suprema de toda la Unión,
80
debiendo los Jueces de cada Estado
arreglarse a dichos ordenamientos, a
pesar de las disposiciones en contrario
que pudiera haber en las Constituciones
o
en
las
leyes
locales,
pues
independientemente de que conforme a
lo dispuesto en el artículo 40 de la
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, los Estados que
constituyen la República son libres y
soberanos, dicha libertad y soberanía se
refiere a los asuntos concernientes a su
régimen interno, en tanto no se vulnere
el
Pacto
Federal,
porque
deben
permanecer en unión con la Federación
según
los
principios
de
la
Ley
Fundamental, por lo que deberán sujetar
su gobierno, en el ejercicio de sus
funciones, a los mandatos de la Carta
Magna, de manera que si las leyes
expedidas por las Legislaturas de los
Estados resultan contrarias a los
preceptos
constitucionales,
deben
predominar las disposiciones del Código
Supremo y no las de esas leyes
ordinarias, aun cuando procedan de
acuerdo con la Constitución Local
correspondiente, pero sin que ello
entrañe a favor de las autoridades que
ejercen
funciones
materialmente
jurisdiccionales, facultades de control
constitucional
que
les
permitan
desconocer las leyes emanadas del
Congreso Local correspondiente, pues el
artículo 133 constitucional debe ser
interpretado a la luz del régimen previsto
por la propia Carta Magna para ese
efecto.
Amparo en revisión 2119/99. 29 de
noviembre de 2000. Cinco votos.
Ponente: Olga Sánchez Cordero de
García Villegas. Secretaria: Leticia Flores
Díaz.
Amparo directo en revisión 1189/2003.
Anabella Demonte Fonseca y otro. 29 de
octubre de 2003. Unanimidad de cuatro
votos.
Ausente:
Humberto
Román
Palacios. Ponente: Juan N. Silva Meza.
81
Secretario: Luis Fernando Angulo Jacobo.
Amparo directo en revisión 1390/2003.
Gustavo José Gerardo García Gómez y
otros. 17 de marzo de 2004. Unanimidad
de cuatro votos. Ausente: Humberto
Román Palacios. Ponente: Humberto
Román Palacios; en su ausencia hizo
suyo el asunto José Ramón Cossío Díaz.
Secretario: Jaime Salomón Hariz Piña.
Amparo directo en revisión 1391/2003.
Anabella Demonte Fonseca. 31 de marzo
de 2004. Unanimidad de cuatro votos.
Ausente: Humberto Román Palacios.
Ponente: Olga Sánchez Cordero de
García Villegas. Secretaria: Ana Carolina
Cienfuegos
Posada.
Amparo en revisión 797/2003. Banca
Quadrum, S.A. Institución de Banca
Múltiple. 26 de mayo de 2004.
Unanimidad de cuatro votos. Ausente:
Humberto Román Palacios. Ponente:
Juan N. Silva Meza. Secretario: Luis
Fernando
Angulo
Jacobo.
Tesis
de
jurisprudencia
80/2004.
Aprobada por la Primera Sala de este
Alto Tribunal, en sesión de veintidós de
septiembre de dos mil cuatro.
Es por eso que nuestro Juicio de Amparo se convertido
en
un
instrumento
jurídico de
control
de
la
constitucionalidad a disposición de los particulares, pues a
través de este último es posible estudiar la posible
contradicción de un acto de autoridad, latu sensu, con los
contenidos de la propia Ley Fundamental, y que dicha
contradicción se manifieste en una violación a la esfera
jurídica de los gobernados; la finalidad de tal instrumento
procesal es restituir al gobernado quejoso las garantías
que le fueron conculcadas por la autoridad
En la caso concreto, las normas señaladas como acto
reclamado en efecto contradicen, de manera diáfana, lo
dispuesto por el artículo 123, Aparatado “B” de la
Constitución General de la República, en detrimento de los
derechos de los trabajadores al servicio del Estado
82
quejosos; en su calidad de gobernados, la única
herramienta procesal de que disponen, en tanto control de
la constitucionalidad, es el Juicio de Amparo.
Respecto a la función de control de la constitucionalidad,
resulta
aplicable
la
siguiente
Jurisprudencia,
correspondiente a la Novena Época, emitida por el Pleno
de nuestro Máximo Tribunal, visible en el Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII,
Diciembre de 2000, página 843, bajo el número P./J.
155/2000, de la Materia Constitucional:
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
POR
LA
SUPREMA
CORTE
DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN. CONFORME
AL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA
CONSTITUCIONAL
LOS
MEDIOS
RELATIVOS DEBEN ESTABLECERSE
EN
LA
PROPIA
CONSTITUCIÓN
FEDERAL
Y
NO
EN
UN
ORDENAMIENTO INFERIOR.
En virtud de que el ejercicio de la
competencia de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, tratándose de los
medios
de
control
de
la
constitucionalidad, tiene por efecto que
ese órgano fije el alcance de las normas
supremas, que expresan la soberanía
popular, debe considerarse que la
jerarquía de las bases contenidas en ese
Magno Ordenamiento conlleva el que
sólo en ellas, mediante la voluntad
soberana
manifestada
por
el
Constituyente o por el Poder Revisor de
la Constitución, pueda establecerse la
existencia de los referidos medios; ello
sin menoscabo de que el legislador
ordinario desarrolle y pormenorice las
reglas que precisen su procedencia,
sustanciación y resolución. La anterior
conclusión se corrobora por lo dispuesto
en
los
diversos
preceptos
constitucionales que, en términos de lo
previsto en el artículo 94 de la propia
Constitución General de la República,
determinan las bases que rigen la
83
competencia de la Suprema Corte de
Justicia, en los que al precisarse los
asuntos de su conocimiento, en ningún
momento
se delega
al legislador
ordinario la posibilidad de crear diversos
medios
de
control
de
la
constitucionalidad a cargo de aquélla.
Recurso
de
reclamación
172/98.
Gobernador del Estado de Durango. 31
de octubre de 2000. Unanimidad de
nueve votos. Ausentes: José de Jesús
Gudiño Pelayo y Humberto Román
Palacios. Ponente: Guillermo I. Ortiz
Mayagoitia. Secretario: Rafael Coello
Cetina.
El Tribunal Pleno, en su sesión privada
celebrada hoy veintisiete de noviembre
en curso, aprobó, con el número
155/2000, la tesis jurisprudencial que
antecede. México, Distrito Federal, a
veintisiete de noviembre de dos mil.
Los argumentos anteriormente vertidos tienden a
demostrara la vulneración del principio de supremacía
constitucional a que se refiere el artículo 133 de la Ley
Suprema; al modificarse, por una disposición secundaria,
un estatuto establecido por la Constitución de la
República, se está arrogando el legislador ordinario
atribuciones que corresponden al Constituyente; es decir,
un Poder Constituido expide normas generales y
abstractas que adquieren vigencia aún por encima de la
Constitución, con lo que desborda los limites que el propio
Constituyente, ya sea el Originario o el Permanente
delimita el ámbito competencial de dichos Poderes
Constituidos, con lo que vulnera, como lo veremos en el
siguiente Concepto de Violación, lo preceptuado por el
artículo 135 de la propia Constitución.
SEXTO.- El acto reclamado que impugno de las
autoridades señaladas como responsables viola en
perjuicio de mis Representadas el artículo 135 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Al efecto, el numeral de referencia señala:
84
“Artículo
135.
La
presente
Constitución puede ser adicionada o
reformada. Para que las adiciones o
reformas lleguen a ser parte de la
misma, se requiere que el Congreso de
la Unión, por el voto de las dos terceras
partes de los individuos presentes,
acuerden las reformas o adiciones, y
que éstas sean aprobadas por la
mayoría de las legislaturas de los
Estados.
El Congreso de la Unión o la Comisión
Permanente en su caso, harán el
cómputo de los votos de las Legislaturas
y la declaración de haber sido
aprobadas las adiciones o reformas.”
El artículo transcrito estable el procedimiento que deberá
seguirse para que cualquier reforma o adición a la
Constitución llegue a ser parte de la misma; tales
modificaciones se realizan a través de un órgano sui
generis, que la doctrina ha denominado Constituyente
Permanente (Tena Ramírez), o Poder Revisor de la
Constitución (Fix Zamudio).
Así, tenemos que el procedimiento de aprobación de
disposiciones de naturaleza constitucional es distinto al
que establece los artículos 71 y 72 de la propia Ley
Fundamental; en efecto, el procedimiento de reforma
constitucional requiere de la concurrencia y aprobación de
una mayor cantidad de miembros de la representación
político-legislativa que el procedimiento de reformas a la
legislación ordinaria; esto es así toda vez que mientras en
este último solo participan, de manera sucesiva y
separada, ambas Cámaras del Congreso de la Unión con
el voto aprobatorio de una mayoría simple de las mismas,
el procedimiento de reformas constitucionales
requiere el voto aprobatorio de los dos terceras
partes de los miembros presentes de cada una de
dichas Cámaras del Congreso de la Unión, además
de la aprobación de la mayoría de las legislaturas
de los Estados.
85
Lo anterior lleva a establecer que dicho artículo consagra
lo que la Teoría de la Constitución denomina como
“principio de rigidez constitucional”, que no es otro que
las disposiciones que integran el texto de la Ley
Suprema, para ser reformadas o adicionadas,
requieren de un procedimiento más complicado que
el establecido para la legislación secundaria.
La justificación de tal rigidez la podemos concluir de la
relevancia y fundamentalidad que en el sistema jurídico
desempeña la Constitución; en efecto, las normas
jurídicas que componen la Constitución estructuran a los
órganos del Estado y determinan el funcionamiento de los
mismos, reconocen los derechos públicos subjetivos de
que son titulares los gobernados y establece las
finalidades programáticas que debe realizar el propio
Estado en beneficio del cuerpo social; la Constitución es el
cimiento normativo a partir del cual se desenvolverá
jurídica, económica, social, cultural y políticamente el
propio Estado, de ahí que en su modificación es necesario
que concurran un mayor número de elementos de
representación política que los que se necesitan para
modificar la legislación secundaria.
Lo anterior cobra mayor relevancia si consideramos que
las normas impugnadas conculcan el PRINCIPIO
CONSTITUCIONAL DE JUSTICIA SOCIAL, tal y como
lo razonamos en el concepto de violación anterior; EN
EFECTO,
LA
DECISIONES
POLÍTICAS
FUNDAMENTALES,
COMO
ELEMENTOS
ESTRUCTURALES
DE
ESENCIA
DE
UNA
CONSTITUCIÓN, SÓLO PUEDEN SER MODIFICADAS
POR EL CONSTITUYENTE PERMANENTE, MÁS NO
POR UN PODER CONSTITUIDO COMO LO ES EL
CONGRESO DE LA UNIÓN, CON LO QUE DESTROZA
EL PRINCIPIO DE RIGIDEZ CONSTITUCIONAL,
BURLANDO
LA
VOLUNTAD
DEL
PROPIO
CONSTITUYENTE ORIGINARIO, EN EL SENTIDO DE
QUE LAS REFORMAS A LOS PRINCIPIOS DEL
CÓDIGO POLÍTICO DE 1917 DEBEN REALIZARSE
BAJO EL MÁXIMO NIVEL DE CONSENSO POLÍTICO
ENTRE LOS REPRESENTANTES DE LA NACIÓN, EL
CUAL SE ALCANZA PRECISAMENTE BAJO EL
MECANISMO Y LA COMBINACIÓN DE ORGÁNOS QUE
PREVEE
EL
PROPIO
ARTÍCULO
135
CONSTITUCIONAL, Y EL ORGÁNO QUE NUESTRA LEY
SUPREMA FACULTA PARA REMEDIAR TAL ASALTO A
86
LA INTEGRIDAD DEL ORDEN JURÍDICO ES SEL
PODER JUDICIAL FEDERAL.
En efecto, el Poder Judicial de la Federación tiene como
una de sus funciones más importantes la de garantizar la
aplicación
de
los
principios
y
disposiciones
constitucionales. De esta manera anula los actos de
autoridad
que
son
contrarios
a
los
preceptos
constitucionales, resuelve la inaplicación de los tratados,
leyes y reglamentos que no estén de acuerdo con la
Constitución y además interpreta, da contenido, explica
qué dice la Constitución y las leyes secundarias, con lo
que permite adaptarlas a las nuevas exigencias sociales.
En este sentido, resulta ilustrativa la siguiente Tesis,
visible en la Novena Época, emitida por el Pleno de
nuestro Máximo Tribunal, consultable en el Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, Septiembre
de 1999, página 12, número P. LXVI/99, en la materia
constitucional:
REFORMA
CONSTITUCIONAL,
AMPARO CONTRA SU PROCESO DE
CREACIÓN. PARA SU PROCEDENCIA
NO SE REQUIERE DE LA EXPRESIÓN,
EN EXCLUSIVA, DE VIOLACIONES
RELACIONADAS CON EL ARTÍCULO
135 DE LA CONSTITUCIÓN.
La improcedencia del juicio de garantías
por ausencia de expresión de conceptos
de violación se encuentra fundamentada
en el artículo 73, fracción XVIII, en
relación con el 116, fracción V, ambos de
la Ley de Amparo, siendo que la Suprema
Corte de Justicia de la Nación ha
establecido que este último dispositivo no
exige formalidad alguna para plantear los
argumentos de inconstitucionalidad en
demandas de amparo indirecto, por ser
suficiente para que el Juez de Distrito
deba estudiarlos, que el quejoso exprese
con claridad la causa de pedir, consistente
87
en la lesión o agravio que estima le
produce el acto, resolución o ley
impugnada, y los motivos que lo
originaron, aunque no guarden un apego
estricto a la forma lógica del silogismo. En
consecuencia, cuando se impugne en
amparo
el
proceso
de
reforma
constitucional, basta que el quejoso
exponga las razones por las cuales
considera que dicho acto es contrario a las
garantías
individuales,
para
estimar
satisfecho el requisito de expresión de
conceptos de violación, sin que le sea
exigible que sólo señale transgresiones al
artículo 135 de la Constitución, porque el
contenido de dicho dispositivo sólo
consagra el procedimiento para que las
adiciones o reformas lleguen a ser parte
de la propia Carta Magna, mas en parte
alguna del precepto se establece que en el
ejercicio de los medios de control
constitucional
deban
argumentarse
únicamente
violaciones
que
incidan
directamente con el citado procedimiento.
Amparo en revisión 1334/98. Manuel
Camacho Solís. 9 de septiembre de 1999.
Once votos. Ponente: Mariano Azuela
Güitrón. Secretario: Humberto Suárez
Camacho.
El Tribunal Pleno, en su sesión pública
celebrada el nueve de septiembre en
curso, aprobó, con el número LXVI/1999,
la tesis aislada que antecede; y determinó
que la votación es idónea para integrar
tesis jurisprudencial. México, Distrito
Federal, a nueve de septiembre de mil
novecientos noventa y nueve.
Igualmente, resulta ilustrativa la siguiente Tesis visible
Novena Época, emitida por el Pleno de nuestro Máximo
Tribunal, consultable en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Tomo X, Septiembre de 1999,
88
página 11, número P. LXII/99,
constitucional, que a letra dice:
de
la
REFORMA
CONSTITUCIONAL,
AMPARO CONTRA SU PROCESO DE
CREACIÓN. EL INTERÉS JURÍDICO
DERIVA DE LA AFECTACIÓN QUE
PRODUCE,
EN
LA
ESFERA
DE
DERECHOS
DEL
QUEJOSO,
EL
CONTENIDO DE LOS PRECEPTOS
MODIFICADOS.
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia
ha determinado que cuando se impugna
el proceso de reforma constitucional no
es la Carta Magna, sino los actos que
integran el procedimiento legislativo que
culmina con su reforma, lo que se pone
en tela de juicio, por lo que pueden ser
considerados
como
autoridades
responsables quienes intervienen en
dicho proceso, por emanar éste de un
órgano constituido, debiendo ajustar su
actuar a las formas o esencias
consagradas en los ordenamientos
correspondientes, conducta que puede
ser controvertida mediante el juicio de
amparo, por violación al principio de
legalidad. Asimismo, estableció que la
circunstancia de que aun cuando el
proceso de reforma hubiese sido
elevado a la categoría de norma
suprema, tal situación no podría
desconocer la eficacia protectora del
juicio de amparo como medio de control
constitucional, puesto que de ser así no
habría forma de remediar el posible
incumplimiento de las formalidades
consagradas en el artículo 135 de la
Carta Magna ni, por ende, podría
restablecerse a los agraviados en los
derechos que estiman violados, con lo
que se autorizaría la transgresión a
derechos fundamentales sin oportunidad
defensiva. En consecuencia, si bien es
cierto que el contenido del dispositivo
89
materia
constitucional resulta inimpugnable a
través de la demanda de garantías,
siendo sólo atacable el proceso de
reforma correspondiente, y el interés
jurídico se identifica como la tutela que
se regula bajo determinados preceptos
legales, la cual autoriza al quejoso el
ejercicio de los medios para lograr su
defensa, así como la reparación del
perjuicio
que
le
irroga
su
desconocimiento o violación, debe
concluirse que el interés jurídico para
promover el juicio contra el proceso de
reforma
relativo
debe
derivar
directamente de los efectos que produce
la
vigencia
del
nuevo
precepto
constitucional, pues son éstos los que
producen un menoscabo en la esfera
jurídica del gobernado.
Amparo en revisión 1334/98. Manuel
Camacho Solís. 9 de septiembre de
1999. Once votos. Ponente: Mariano
Azuela Güitrón. Secretario: Humberto
Suárez
Camacho.
El Tribunal Pleno, en su sesión pública
celebrada el nueve de septiembre en
curso,
aprobó,
con
el
número
LXII/1999,
la
tesis
aislada
que
antecede; y determinó que la votación
es
idónea
para
integrar
tesis
jurisprudencial. México, Distrito Federal,
a nueve de septiembre de mil
novecientos noventa y nueve.
Así, el agravio al artículo 135 de la Constitución se
materializa, como ya lo mencionamos, en la modificación
a una decisión política fundamental como lo es la justicia
social, sin que se hayan observado las normas
procedimentales que al efecto señala tal precepto
constitucional, el cual tiene su espíritu en que las
modificaciones al documento fundante del cuerpo político
sean aprobadas consensuadamente por un mayor número
de representantes populares, SI NO SE REPARA UNA
90
VIOLACIÓN
A
LA
CONSTITUCIÓN
DE
ESTA
NATURALEZA, SE ESTARÍA ABRIENDO LA PUERTA A
LA
PERNICIOSA
PRÁCTICA
DE
MODIFICAR
PRINCIPIOS
AXIOLÓGICO-CONSTITUCIONALES
MEDIANTE UN PROCEDIMIENTO DE REFORMA
ORDINARIO, SOCAVANDO, ADEMÁS DEL PRINCIPIO
DE RIGIDEZ CONSTITUCIONAL, EL DE SEGURIDAD
JURÍDICA, PUES NINGÚN INDIVIDUO DENTRO DEL
ESTADO MEXICANO TENDRÍA YA LA CERTEZA DE
QUE LOS DERECHOS QUE LA LEY FUNDAMENTAL LE
RECONOCE GOZAN DE LA PERMANENCIA Y
ESTABILIDAD QUE LES CORRESPONDEN DADA SU
UBICACIÓN
NORMATIVA,
CON
LO
QUE
SE
CONSAGRARÍA COMO PRACTICA, EN DETRIMENTO
DE LA INTEGRIDAD DEL ORDEN JURÍDICO, EL
FRAUDE A LA CONSTITUCIÓN.
En
estas
condiciones
siendo
patente
la
inconstitucionalidad del acto reclamado, o sea,
la
violación de las garantías invocadas en reparación de las
mismas, solicito la concesión del amparo impetrado.
SUSPENSIÓN
Con fundamento en los artículos 122, 124, 130, 131 y
demás relativos y aplicables de la Ley de Amparo, solicito
se me conceda la suspensión de los actos reclamados, en
virtud de que no se causan perjuicios al interés social ni
se contravienen disposiciones de orden público y se
cumplen los supuestos exigidos para que se me conceda.
Por lo expuesto, pido a Usted:
PRIMERO.- Se nos tenga demandando el AMPARO Y
PROTECCIÓN DE LA JUSTICIA FEDERAL solicitado.
91
SEGUNDO.Suspensión.
Se forme por duplicado el Incidente de
TERCERO.- Que una vez admitida la demanda de
garantías se proceda a la compulsa de los documentos
originales recibidos y se nos devuelvan los mismos.
CUARTO.- Se solicite a las autoridades responsables sus
informes previos y justificados.
QUINTO.- Requerir a los Departamentos de Afiliación y
Prestaciones Económicas de las delegaciones del ISSSTE a
efecto de que remitan los documentos que acrediten la
personalidad jurídica de los quejosos en los términos de la
Ley de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado.
SEXTO.- Se nos conceda la suspensión provisional y
definitiva en su caso del acto reclamado; así como fijar
día y hora para las audiencias correspondientes.
SÉPTIMO.- En su oportunidad se nos conceda el AMPARO
impetrado.
PROTESTAMOS LO NECESARIO
México, Distrito Federal a de de 2007
92