Regimen salarial y prestacional de los empleados publicos

ACCION DE NULIDAD - Improcedencia / REGIMEN
SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS
PUBLICOS
Fijación
/
DOCENTES
DE
LAS
UNIVERSIDADES
ESTATALES
DEL
ORDEN
DEPARTAMENTAL, MUNICIPAL Y DISTRITAL - Régimen
salarial / AUTONOMIA UNIVERSITARIA - Ejercicio /
POTESTAD REGLAMENTARIA - Legalidad / REGIMEN DE
CEASANTIAS - Adopción
Las normas acusadas en nada lesionan el ejercicio de la
autonomía universitaria y para ello basta examinar la
definición y delimitación que de ella hace los artículos 28 y 29
de la Ley 30 de 1992, de donde no se infiere ninguna función
o ejercicio que limite lo que prescriben las disposiciones
acusadas. El hecho de facultarlas para adoptar el régimen
de cesantías previsto en la Ley 50 de 1990, no enerva la
potestad unitaria del Estado de adoptar para ellas ese
régimen, a fortiori SI EL SE HACE MEDIANTE UN
DECRETO DERIVADO DE LA LEY 4 DE 1992, CUYAS
PREVISIONES AMPLIAS SEÑALAN AL GOBIERNO
NACIONAL “LAS NORMAS OBJETIVOS Y CRITERIOS”
QUE DEBEN SEGUIR EN LA “FIJACIÓN DEL RÉGIMEN
SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS
PÚBLICOS”. ES PRECISAMENTE EN EJERCICIO DE
ESAS FACULTADES AMPLIAS Y DE LA MERIDIANA
AUTORIZACIÓN DEL ARTÍCULO 77 DE LA LEY 30 DE
1992 QUE EL GOBIERNO INFIERE DE LA LEY 4 DEL
MISMO AÑO, EL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL
DE LOS PROFESORES DE
LAS UNIVERSIDADES
ESTATALES U OFICIALES. Es necesario destacar que
contrario a lo que afirma el actor en el sentido de que el
Decreto 55 de 1994, está imponiendo arbitrariamente el
régimen de cesantías de la Ley 50 de 1990, nada se hace
sin seguir fielmente el criterio de opcionalidad para los
empleados vinculados y de obligatoriedad para quienes
se vinculen con posterioridad. ES DECIR, SIN
DESMEDRO DE LOS DERECHOS ADQUIRIDOS.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
Consejero ponente: JAVIER DÍAZ BUENO
Santafé de Bogotá, D.C.,
Diciembre cinco (5) de mil
novecientos noventa y seis (1996)
Radicación número: 10858
Actor: OSCAR SÁNCHEZ GIRALDO
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
El señor Oscar Sánchez Giraldo, en ejercicio de la acción
consagrada en el artículo 84 del C.C.A., acudió ante esta
Corporación con el fin de demandar la nulidad del parágrafo
del Artículo 1º, el parágrafo segundo del Artículo 2º y el
artículo 3º del Decreto 55 de 10 de enero de 1994, por el cual
se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de
los empleados públicos docentes de las universidades
estatales u oficiales del orden departamental, municipal y
distrital.
Normas Violadas y concepto de violación: Considera
infringidos los artículos 3, 19, 28, 57, 63, 64, 65 literales b) y
f), 77 y el parágrafo del artículo 88 de la Ley 30 de 1992; los
artículos 31 y 492 del Código Sustantivo del Trabajo, los
Decretos 2663 y 2743, adoptados como legislación
permanente por la Ley 141 de 1961 y los artículos 1, 69 y 189
- 11 de la Constitución Política.
Por las normas mencionadas de la Ley 30 de 1992, se
organizó el servicio público de la Educación Superior y
garantizan y desarrollan la autonomía universitaria reconocida
en el artículo 69 de la Constitución Política.
Dentro del contexto de la autonomía universitaria, se
concedió a las universidades estatales u oficiales la facultad
de uso discrecional de adoptar para sus servidores (docentes
o empleadod no docentes) el régimen de cesantías previsto
en la Ley 50 de 1990, el cual si así lo decide la propia
universidad se podrá acoger como obligatorio para quienes
se vincularan a partir de la vigencia de dicha ley. Para
quienes ya se encontraban vinculados quedaría a su
criterio el acogerse o no al nuevo régimen.
Es de esta manera como debe entenderse la facultad
conferida por la Ley 30 de 1992, siendo el Consejo Superior
Universitario la autoridad competente para asumir esa
decisión, no pudiendo por tanto el Presidente de la República
arrogarse tal facultad.
Se desconoció el parágrafo del artículo 88 de la Ley 30
de 1992, que en materia de régimen prestacional, hizo
una previsión especial para las cesantías reservando
para las universidades estatales u oficiales de cualquier
orden, la facultad de decidir di se mantienen en el
régimen establecido en las normas que regulan esta
prestación o adoptan el de la Ley 50 de 1990.
Tampoco debe perderse de vista que la Ley 50 de 1990
es reformatoria del Código Sustantivo del Trabajo, el
cual, al tenor de lo dispuesto en sus artículos 30 y 492, no
regula las relaciones de derecho individual del trabajo de
carácter oficial, no siendo por tanto aplicables ni a los
empleados públicos ni a los trabajadores oficiales, cuyas
relaciones están gobernadas por otras disposiciones
legales.
Por todo lo anterior, las normas acusadas exceden las
facultades constitucionales del Gobierno previstas en el
Artículo 189 - 11 de la Constitución e invade órbitas de
competencia que están reservadas a la ley y no al Gobierno.
CONTESTACION DE LA DEMANDA
Ministerio de hacienda y Crédito Público: Las peticiones
formuladas por el demandante no tienen sustento alguno y en
tal sentido no debe prosperar la acción de nulidad pues +LAS
PRESCRIPCIONES DEL DECRETO 55 DE 1994, LEJOS DE
VIOLAR MANDATO CONSTITUCIONAL ALGUNO, TIENEN
RESPALDO EN EL ARTÍCULO 150, NUMERAL 19 DE LA
CARTA POLÍTICA, EN EL ARTÍCULO 77 DE LA LEY 30 DE
1992 Y EN LOS ARTÍCULOS 10 Y 12 DE LA LEY 4 DE
1992:
Es la propia Ley 30, la que en el artículo 77 determina por
remisión a la Ley 4a de 1992, que el régimen de cesantías
previsto en la Ley 50 de 1990, es aplicable a los servidores
públicos docentes de las Universidades departamentales y
municipales que se vinculen con posterioridad a la vigencia
del Decreto 55 de 1994 o a quienes se hubieren vinculado
voluntariamente al nuevo régimen, dejando en libertad a
quienes se vincularon con anterioridad parta optar por la
nueva reglamentación O SEGUIRSE SUJETANDO A LA
NORMATIVIDAD QUE LOS REGÍA.
Igual situación se da en lo referente al pago y
liquidación de las cesantías.
En la misma constitución la que de acuerdo con lo
prescrito en el Artículo 150 - 19, determina la fijación de
las prestaciones sociales de los empleados públicos y de
los trabajadores oficiales de las entidades territoriales
corresponde al Gobierno Nacional, en desarrollo de la ley
marco de salarios, sin que pueda ser delegada en las
Corporaciones
Públicas
Territoriales,
ni
éstas
arrogársela.
En memorial visible a folios 46 a 51 del expediente, el
Ministerio de Educación Nacional, dio contestación a la
demanda. Sin embargo, este escrito no se tendrá en cuenta
por tanto fue presentado en forma extemporánea. En efecto,
el asunto fue fijado en lista el 14 de febrero de 1995, desfijado
el 21 de febrero del mismo año y la Entidad presentó el
escrito de contestación el 3 de marzo de 1995, es decir por
fuera del término establecido en el Artículo 207 del C.C.A.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
La Procuraduría Tercera Delegada en lo Contencioso
Administrativo, considera que deben denegarse las súplicas
de la demanda.
LO PRIMERO QUE ADVIRTIÓ ES QUE EL DECRETO 55
DE 1994, NO ES COMO LO SOSTIENE EL DEMANDANTE
UN DECRETO REGLAMENTARIO, SINO QUE ES UN
DECRETO LEY.
Los preceptos acusados no violan la autonomía territorial
ni la autonomía universitaria, las cuales son jurídicamente
relativas y por ende no son absolutas en la medida en que
ellas deben ser armónicas con el Estado y por ello las
competencias que a esas entidades les confiera la ley, deben
ejercerse dentro de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad.
Considera igualmente que el régimen salarial y
prestacional que se determinó en el decreto 55 de 1994,
atendió las normas constitucionales, los artículos 77 y 78
de la Ley 30 de 1992.
Para resolver, se
CONSIDERA
La acusación se sustenta en tres aspectos básicos que se
pueden sintetizar así:
a) Invasión de la autonomía universitaria consagrada en
la Ley 30 de 1992.
b) Exceso en la potestad reglamentaria del Decreto 55 de
1994, al prescribir que “El régimen de la liquidación y pago de
las cesantías será el previsto por el artículo 99 y normas
concordantes de la Ley 50 de 1990”.
c) “La Ley 50 de 1990 es reformatoria del Código
Sustantivo del Trabajo el cual, al tenor de lo dispuesto en sus
artículos 3º y 492, no regula las relaciones de derecho
individual del trabajo de carácter oficial”.
Se analizarán en su orden los anteriores cargos.
a) La autonomía en general y la expresamente
consagrada para las instituciones de educación superior por
el Capítulo VI de la Ley 30 de 1992, no puede entenderse
como escisión, divorcio o soberanía excluyente de la
actividad coordinada y unitaria del Estado.
La autonomía, por el contrario, es una forma de ejercer
con mayor eficacia las funciones del Estado, mediante una
delegación de responsabilidades que no puede implicar
ejercicio omnímodo y soberano de actividades, que no por
haber sido asignadas a una autoridad, quedan al margen de
los cometidos unificados y coherentes del Estado.
Las normas acusadas en nada lesionan el ejercicio de la
autonomía universitaria y para ello basta examinar la
definición y delimitación que de ella hace los artículos 28 y 29
de la Ley 30 de 1992, de donde no se infiere ninguna función
o ejercicio que limite lo que prescriben las disposiciones
acusadas.
Por el contrario, el Parágrafo del artículo 88 de la
mencionada ley, abre las posibilidades de aplicación a las
universidades estatales u oficiales de la normatividad
consagrada en materia salarial y prestacional por la Ley 50 de
1990.
El hecho de facultarlas para adoptar el régimen de
cesantías previsto en la Ley 50 de 1990, no enerva la
potestad unitaria del Estado de adoptar para ellas ese
régimen, a fortiori SI EL SE HACE MEDIANTE UN
DECRETO DERIVADO DE LA LEY 4 DE 1992, cuyas
previsiones amplias señalan al Gobierno Nacional “las
normas objetivos y criterios” que deben seguir en la
“fijación del Régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos”.
ES PRECISAMENTE EN EJERCICIO DE ESAS
FACULTADES AMPLIAS Y DE LA MERIDIANA
AUTORIZACIÓN DEL ARTÍCULO 77 DE LA LEY 30 DE
1992 QUE EL GOBIERNO INFIERE DE LA LEY 4 DEL
MISMO AÑO, EL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL
DE LOS PROFESORES DE
LAS UNIVERSIDADES
ESTATALES U OFICIALES.
No se vislumbra, por ende, invasión alguna de las
autonomías universitaria prevista por la mencionada Ley 30.
b) En cuanto a las acusaciones sobre exceso en la
potestad reglamentaria, la Sala considera apropiado
transcribir el análisis que sobre el particular hace la
Procuraduría Tercera Delegada en lo Contencioso ante el
Consejo de Estado:
“Estudiado el proceso lo primero que advierte esta
Procuraduría Delegada, es que el Decreto 55 de
1994, no es, como lo sostiene el demandante, un
Decreto reglamentario, expedido con fundamento
en la facultad del numeral 11, del Artículo 189 de la
Constitución, sino que ES UN DECRETO LEY, DE
RANGO CONSTITUCIONAL, PROFERIDO CON
FUNDAMENTO EN LO REGLADO POR EL
NUMERAL 19, LITERAL “E” DEL ARTÍCULO 150
IBÍDEM, y de acuerdo con lo dispuesto en el
Artículo 11 de la Ley 153 de 1887, en tanto
desarrolla una ley, para el caso, la Ley 4ª de 1992,
CREA, AL EFECTO, DERECHOS Y OBLIGACIONES
Y ESTABLECE EL RÉGIMEN PRESTACIONAL
RELACIONADO CON LAS CESANTÍAS DE LOS
DOCENTES UNIVERSITARIOS DE LAS ENTIDADES
OFICIALES DE LOS ÓRDENES DEPARTAMENTAL,
MUNICIPAL Y DISTRITAL, CONFORME A LOS
CRITERIOS QUE HA FIJADO EL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA EN LA CITADA LEY.
La Sala sólo agrega, que las normas acusadas no hacen
sino desarrollar las pautas, el marco y los criterios señalados
de manera amplia por el legislador en la Ley 4 de 1992 y
obrar, además, en consecuencia con la misma permisibilidad
del artículo 77 de la Ley 30 de 1992..
Es necesario destacar que contrario a lo que afirma el
actor en el sentido de que el Decreto 55 de 1994, está
imponiendo arbitrariamente el régimen de cesantías de la Ley
50 de 1990, nada se hace sin seguir fielmente el criterio
de opcionalidad para los empleados vinculados y de
obligatoriedad
para
quienes
se
vinculen
con
posterioridad. Es decir, sin desmedro de los derechos
adquiridos.
De conformidad con lo anterior, debe desestimarse el
cargo que por exceso reglamentario formula el actor.
c) Con relación a este último cargo, afirma el actor que “las
normas reguladoras de las relaciones de derecho individual
del trabajo contenidas en el Código de la materia o en las
disposiciones que en este aspecto las modifiquen o
sustituyan, sólo pueden hacerse extensivas a los servidores
oficiales mediante una ley, si se trata de empleados públicos,
y de ésta o en virtud de la convención colectiva de trabajo, en
el caso de los trabajadores oficiales”.
Aún cuando son numerosos los casos de equiparación de
derecho y de aplicación de normas indistintamente para
empleados públicos y particulares que hacen relativa la
digresión del actor sobre la imposibilidad de una aplicación de
concomitante, tal como el mismo lo reconoce paladinamente,
la ley puede hacer extensivos e iguales los derechos de los
empleados de ambos sectores.
En efecto, ES LA PROPIA LEY 30 DE 1992, LA QUE
PREVÉ EL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE
LOS
PROFESORES
DE
LAS
UNIVERSIDADES
ESTATALES
U
OFICIALES,
DELEGANDO
SU
REGULACIÓN A LA LEY 4A. DE 1992, DE DONDE
PRECISAMENTE SE INFIERE EL DECRETO 55 DE 1994,
acusado, y dando vía libre a la adopción del “régimen de
cesantías previsto en la Ley 50 de 1990” a través del
Parágrafo del artículo 88.
De tal manera que no son las regulaciones acusadas
del Decreto 55 de 1994 las que dispusieron la inicial
aplicación de algunas normas de la Ley 50 de 1990 a los
profesores de las universidades estatales u oficiales, sino
que esa regulación ya estaba ínsita en las leyes 4a. y 30
de 1992, normas que no han sido materia de acusación y
que por el contrario sirven de sustento a la misma.
Por las anteriores razones, se denegarán las súplicas de
la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
DENIEGANSE las súplicas de la demanda.
Cópiese,
expediente.
notifíquese
y
ejecutoriada,
Archívese
el
Publíquese en los Anales del Consejo de Estado.
La anterior Providencia fue discutida y aprobada por la
Sala en sesión celebrada el día cinco (5) de diciembre de mil
novecientos noventa y seis (1996).
Clara Forero de Castro, Antonio Alvarado Cabrales, Javier
díaz Bueno, Silvio Escudero Castro, Carlos Orjuela Góngora,
Dolly Pedraza de Arenas. Eneida Wadnipar Ramos.;
Secretaria