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Dra. Marian Santos
ÍTEM CIUDAD
ABOGADOS POR EL DERECHO URBANO
1. Dificultades de la política pública de vivienda.
2. Desacople entre infraestructura y urbanización.
3. Problemas urbanización-ambiente.
4. Altos costos del suelo.
5. Causas que refieren a capacidades públicas
6. Debilidad del régimen de ordenamiento territorial.
7. Regulación indicativa vs regulación vinculante.
8. Regulaciones vs actuaciones.
9. El lote a lote vs actuaciones integrales: casos de
integración urbanística en área consolidada o reajuste
de tierras en expansión.
10. Debilidad de las estructuras de gestión locales.
La gestión como herramienta
El desafío

Concentración
demográfica

Despoblamiento
pequeñas
ciudades
Fuente: Plan Estratégico Nacional. SSPTIP.
www.cofeplan.gov.ar

Crecimiento de la
informalidad


Adopta la tradición decimonónica, contraria a las
restricciones feudales, siguiendo a Demolombe y
Freytas, define nuestra legislación al igual que Brasil
el numerus clausus en derechos reales
Exclusión de la propiedad horizontal.

El ius edificandi como integrante del derecho de
propiedad

Restricciones al ius edificandi y otras facultades en el
art. 2611 del Cód. Civil quedan restringidas al poder
de policía “ Las restricciones impuestas al dominio
privado sólo en el interés público son regidas por el
derecho administrativo”

Exclusión del derecho de superficie
Se aprobó en 1869
Previó 2 años para difusión y
aplicación
Incluyó que las provincias en ese tiempo
verificaran los conflictos que pudieran surgir
de su aplicación para revisar el texto.
En 1869 el CC definía los bienes públicos de los bienes privados e imponía
relaciones diferentes. Era “privado” TODO LO QUE NO PERTENECIA AL
ESTADO (Arts. 2339 al 2347).
El poder gobernante estaba integrado por la clase propietaria y no suponía
formas de relación desiguales, por lo cual puso el acento en establecer
normas de convivencia “entre “ propietarios: así lo que hoy a la luz de
una mirada actualizada algunos artículos aparecen como primitivas
normas de derecho urbanístico( las restricciones y límites al dominio)
sólo se establecieron como de “buena vecindad”, excluyéndose el
concepto del bien común.
También es fuerte todo lo relacionado a las servidumbres…pensado en
realidad en el derecho de acceso al agua por ejemplo en el campo, a fin
de superar las definiciones a través de los hechos de fuerza….
Goteraje: Los propietarios de terrenos o edificios están obligados a construir
techos de manera que las aguas pluviales caigan sobre su propio suelo, o
sobre la calle, o sobre sitios públicos, y no sobre suelo del vecino (2631 CC)
1968 con la reforma entre otros temas se incorpora la regulación de las
relaciones respecto de aguas, pluviales, surgientes o vertientes que era
tratado como un derecho a dirimir entre partes, después de la reforma del
CC en 1968, aparece un artículo donde ya la mirada está cruzada por la
aparición de otras formas de relación entre los propietarios…donde todos no
son iguales, en el art. 2637 ”Las aguas que surgen en los terrenos de
particulares pertenecen a sus dueños quienes pueden usar libremente de ella
y CAMBIAR SU DIRECCION NATURAL. El hecho de correr por los terrenos
inferiores no da a los dueños de éstos derecho alguno. Cuando constituyen
cauces naturales pertenecen al “dominio público” y no pueden ser alterados”
.
El camino de sirga no aparece como tal en el CC, en realidad aparece como
LIMITE , pero el relacionarlo al remolque de barcazas, vuelve la interpretación
a la relación con y entre privados. Art.2639 exige calle o camino público de 35
m(no indemnizable); 2640 si atraviesa una ciudad 15m; 2641 “si” fuera un río
navegable define la imposibilidad de construir obstáculos a la navegación.
Art. 2513: Es inherente a la propiedad el derecho de poseer la
cosa, disponer o servirse de ella, usarla y gozarla conforme a
un ejercicio regular.
Comentario: las restricciones son condiciones legales al
ejercicio regular de la propiedad. Son indemnizables cuando,
por no ser impuestas en forma “general” el propietario debe
ser resarcido. O porque fue impuesta de manera irrazonable o
desproporcionada. Mas allá de la negligencia del estado en
la materialización de los actos administrativos que dan lugar a
decisiones de Estado
Oscar Oszlak, un conjunto de atributos definen la "estatidad" -la
condición de "ser Estado"-, es decir, el surgimiento de una
instancia de organización del poder y de ejercicio de la
dominación política. El Estado es, de este modo, relación social
y aparato institucional. El territorio, un pueblo y una
organización son sus atributos.
Carlos Matus, define el Triángulo de Gobierno o Triángulo de
Matus, a partir de los vértices proyecto de gobierno, capacidad
de gobierno y gobernabilidad.
•Derecho
•Territorio
•Proyecto
Derecho Privado
/
Derecho Publico
En un proyecto u operatoria urbanística
CONCURREN
-
Propiedad Privada
Dominio Publico del Estado
Dominio Privado del Estado
Espacio Publico
Limites de Corrimiento
LA LEY ES UNA INTENCIÓN
SE VERIFICA EN RESPUESTA SEGÚN
LA GESTIÓN
Deberes del Uso del Suelo
• Respetar y contribuir con el respeto a las pautas ambientales, paisajísticas,
culturales, fiscales, de desarrollo económico y social.
• Abstenerse de realizar cualquier acto o actividad que ponga en riesgo a otras
personas, dominios e intereses públicos.
• Realizar un uso racional del recurso Suelo y conforme a los condicionamientos
normativos.
• Explotar el Suelo no urbano de conformidad a su destino y características físicas
-condiciones ecológicas y edafológicas-, evitando la degradación que provoque
su erosión y agotamiento, a efectos de garantizar su sustentabilidad futura.
• Usar y conservar el inmueble conforme a su destino, pudiendo ser gravada y/o
sancionada administrativamente su falta de uso.
Derechos del Uso del Suelo
• A utilizar, disfrutar, construir y aprovechar económicamente el Suelo,
conforme a su destinación y a las limitaciones que surgen fundadas en
motivos ambientales, paisajísticos, culturales, fiscales y el desarrollo
económico y social. Tales integraciones del dominio se expresan en las
normativas de Ordenamiento Territorial sustentable, y en las normas
particulares dictadas por los distintos estamentos estatales.
• De consulta sobre proyectos y actividades a realizar sobre el Suelo en un
tiempo máximo de expedición.
• De consulta sobre las implicancias de las cuestiones que merezcan
dilucidar la integración del dominio y las normas ambientales, paisajísticas,
culturales, fiscales, de desarrollo económico y social, antes de emprender
cualquier actividad, en un tiempo máximo de expedición.
• De participar de los procedimientos de elaboración de los Planes de
Ordenamiento Territorial.
• De iniciar acción expedita administrativa y/o judicial en el caso de
incumplimiento por parte de la Administración, de los puntos b) y c).
• Derecho de iniciativa para inversiones particulares.
CONSTITUCIONALMENTE
Constitución Nacional cláusula del progreso con responsabilidades
concurrentes para el desarrollo armónico del territorio (Art. 75, 19)
Función Social de la propiedad, Constituciones Provinciales Arts.: 8
Catamarca; 35 Santa Fe; 15 Córdoba; 33 La Pampa; 45 Formosa; 111
San Juan; 75 Salta; 20 Chubut; 36 Jujuy; 60 La Rioja; 35 San Luis; 40
Chaco y 99 Santiago del Estero
Constituciones Provinciales
Rio Negro , Política Especial y Creación de Consejos Regionales para
la Planificación.
Corrientes, Sistema Provincial de Planificación y Consejo para el
crecimiento económico y desarrollo social. Pacto Correntino
•
Áreas nacionales, provinciales y municipales de
Planificación
•
Consejo Federal de Planificación
•
Incorporación lenta pero permanente de la
materia en la curricula académica
•
Redes, espacios, blogs
•
Cursos, post grados, nacionales públicos,
nacionales privados.
Ley de Acceso Justo al Hábitat. 14449/2013.
Provincia de Buenos Aires
• Proyecto de Ordenamiento Territorial. Habitar
Argentina
• Anteproyecto Nacional Ley de Ordenamiento
Territorial (COFEPLAN)
• Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial
Santa Fe
• Ley 8051 . Mendoza
• Ordenanzas en todo el país.
•
El ordenamiento territorial es una función pública indelegable,
que organiza el uso del territorio de acuerdo con el interés
general, determinando la facultades y deberes del derecho de
propiedad.
Los instrumentos normativos de Ordenamiento Territorial, tanto
de jurisdicción federal como local, son de orden público y las
determinaciones de los Planes legalmente aprobados son de
carácter vinculante
PRINCIPIOS RECTORES
GENERALES
-Equidad del Desarrollo
Territorial
OPERATIVOS
INSTITUCIONALES
- Respeto por las
Autonomías.
-Articulación institucional.
-Interjurisdiccionalidad
-Suelo como recurso
natural.
-Ciudad como producto
colectivo.
-Racionalidad del uso y
explotación rural.
- Coherencia de los Planes.
- Cooperación técnica y
financiera.
-Sustentabilidad.
-Conciliación del
desarrollo social,
ambiental y económico.
-Planificación Estratégica.
-Promoción de la
Participación Ciudadana
- Actualización y revisión
del planeamiento.
- Recuperación pública de
las plusvalías.
- Accesibilidad y movilidad
universal
• Suelo ocioso en baldíos entre 1l 10 y 30%
es el promedio nacional.
• Necesidad de reformulación de destinos
• La movilidad requiere ampliación de calles
y nuevos modelos de estructura vial
• Compensaciones, permutas
• Borde costero
•
Juridicidad pública de la potestad territorial
– Normatividad del plan y la regulación del uso del suelo
– Igualdad
– Razonabilidad (proporcionalidad y justificación)
•
Gestión democrática del urbanismo
– Información pública
– Participación ciudadana
– Legitimación expandida
•
Legitimación activa del Municipio:“M. DE M. A. C/ LL. R.
•
Responsabilidad del Estado y derecho a un hábitat adecuado
"B., A. F. C/ Provincia De Buenos Aires S/ Amparo. --Recurso
Extraordinario de Inaplicabilidad de Ley– SCJP Ba 07/ 2013.-.
O. y otros S/ EXPROPIACIÓN DIRECTA” Cam. Cont. Admin. San
Martín . B.A. 2012.
Planes urbanísticos
•
Condición jurídica de los planes
– Carácter “cuasi legislativo” (CSJN, Promenade, 1989), sus requisitos
de validez y su derogabilidad
– Vigencia a la luz de la autonomía local
•
Validez de la clasificación del suelo
– Igualdad (CSJN, Di Ture, Fallos 195: 108)
•
Reforma integral
– Principio de progresividad (SCBA, “Fundación Biosfera”; 2011)
•
Alteración singular de los planes
– “Promenade”; “Verardo”; “Bargo”; “Yorio c. Cepil”; “Carranza”;
“Moro”; “Filón”.
TRATAMIENTO
JURIDICO DEL
TERRITORIO
La definición
morfológica
La
planificación
para el
desarrollo
Herramientas
legales

Actores internos: modelo administrativo,
recursos humanos profesionales,
tecnología disponible

Actores externos: inversores, asociados,
co gestores, obstaculizadores,
potenciales beneficiados
Que Involucra
Decisiones para que sea operativa
(normas e incentivos)
 Definiciones de Inversión (programas/
proyectos)
 Actuaciones interinstitucionales/ público
privadas incluidas en el proceso de
gestión

Un plan de gobierno, un plan urbano ,
construye gobernanza desde su fase de
formulación, durante su desarrollo y
ejecución y con los resultados.
Hoy el enfoque de la planificación ha
pasado del modelo vertical y de
ordenación al modelo de cooperación y
desarrollo.
El Plan
Los Códigos
Contiene:

La definición morfológica buscada.

Los ejes de desarrollo.

Definiciones de crecimiento (densificación de
áreas, limites de extensión de la ciudad).

Instrumentos de gestión.

Parámetros de monitoreo y control.

Períodos de revisión.
Los contenidos que armonizan el concepto de ciudad imaginado
Los instrumentos de gestión que se requieren para alcanzarlos
(convenios urbanísticos, formas asociativas público privada ,
otros)
Los incentivos, las cargas, los tributos particularizados, sanciones.
Los trámites para los particulares
Los parámetros de revisión de los procesos según cada sector
urbano
Planes o programas de sector
JERARQUIA DE LAS NORMAS
CONCEPTOS RIGIDOS
DIFICULTADES
LA INFORMALIDAD
INSTRUMENTOS NO APLICADOS
LA FORMACION TECNICA
LA INTERVENCION POLITICA
nacional
provincial
municipal
municipal
provincial
nacional
• Planes de Desarrollo/ Estratégicos/Urbanos
• Códigos de ordenamiento/zonificación/otros
• SON ORDENANZAS MUNICIPALES
NACIONALES
Vialidad / Comunicación/ Transporte/ VIVIENDA
PROVINCIALES
Obras públicas en general
PARTICIPACION REAL DE LOS MUNICIPIOS
En general no es el resultado de una natural intervención
En la discusión con el privado, los desarrolladores
presentan propuestas con conocimiento acabado
de la posibilidad de forzar el derecho, muchas
veces frente a autoridades municipales que
consultan “después” y para que se responda en
consenso con un resultado que no fue trabajado
estratégicamente.
No es común que el municipio cuente con ámbitos
interdisciplinarios para el tratamiento de temas
urbanos .

Superar la regulación pasiva

La inversión en obra pública/vivienda
divorciada de la gestión de suelo

Hecho y derecho público para la
previsibilidad y seguridad jurídica de
TODOS
Que puede ser
sectorial
Que
puede no
se
exhaustivo
Análisis
Territorial
Exploratorio
de asuntos
claves
Orientado
hacia
algunas
variantes
Hay reconocimiento judicial del carácter público del
derecho urbanístico y llevado un caso a la justicia
puede “informarse” al Juez acompañando la
normativa de carácter urbanístico y jurisprudencia,
para evitar que simplemente la desconozca en la
sentencia
Sin embargo aún muchos dictámenes de las áreas
legales municipales suelen fundamentarse en el
derecho privado o administrativo, no jerarquizando
las ordenanzas y leyes de ordenamiento territorial
existentes en la jurisdicción
Aún suelo no reconocerse que las disposiciones del
derecho urbanístico son restricciones al dominio de
carácter público y que no son negociables aunque
puedan ser resarcidos los daños en la medida que
efectivamente los hubiera
El indicador urbano
es un derecho en expectativa
Instrumentos que puede contener una
Política de Gestión de Suelo
Ingreso
Protección
Destino
Abandono
Convenios
Herencia vacante (Ley 7322 y 10300 )
Subastas por juicios de apremio
Traspaso bienes del estado nacional (Ley
Prescripción Administrativa (Ley
24320)
Expropiación
Ley 24 374/ 25797 (ocupación hasta 31/12/06)
24146)
Abdicativo (Art. 2606 CC) : el propietario se despoja así mismo y solicita
la baja en el Registro ; no tiene destinatario; no corresponde impuesto a
la transmisión de bienes; no libera al titular de sus deudas pero impide
que se trasladen al resto de su patrimonio. Pasa a incrementar los bienes
privados del Estado pero no evita el pago de la deuda sobre ese bien.
Traslativo: Esc.LAMBER, Néstor Daniel, Revista Notarial Nº 909. Se realiza a
determinada persona, que acepta y a quien se trasladan las obligaciones
del inmueble. No constituye donación, que contiene el fin de beneficiar
(onerosa o gratuitamente), sino se traslada el dominio a fin de liberarse
de una carga fiscal.

El Código Civil, art. 3539 y la normativa complementaria de referencia en
la materia, contemplan que las cosas de una persona física sin sucesor
legítimo o testamentario constituyen una herencia vacante, las mismas,
una vez finalizado el proceso judicial correspondiente pasarán al dominio
privado del Estado Provincial

DECRETO-LEY 7322/67 con las modificaciones introducidas por Ley
10300 establecieron las NORMAS PARA LA DENUNCIA DE HERENCIAS
VACANTES , su destino y procedimiento administrativo. Las leyes
provinciales reglamentan su aplicación.
Cautelas
Creación de bancos de tierra
Destinos transitorios (comodatos/ usos,
Declaración de abandono
Inicio de ocupación con objeto de usucapir
Prescripción administrativa
Expropiación
Utilización de normas de movilización de suelo
HERRAMIENTAS
La movilización de suelo urbano
 Permite a los municipios, mediante ordenanzas declarar
determinadas zonas en que el suelo urbano se encuentre total o
parcialmente inactivo, como:
1. De provisión prioritaria de servicios y equipamiento
comunitario.
2. De edificación necesaria.
3. De englobamiento parcelario.
Declaración prioritaria de servicios y
equipamiento
Implicará el compromiso de dotar a determinada zona
de infraestructura y orientar hacia ella la inversión
pública y privada, obligando a los organismos
nacionales (con solicitud formal) provinciales a incluir
esa prioridad en la planificación presupuestaria.
Cuando las obras se encuentran ejecutadas para
aprovechar el máximo de las inversiones realizadas los
municipios pueden establecer un gravamen especial
a los predios baldíos con destino a obras de
equipamiento e infraestructura
Identificada una zona como de necesaria expansión o consolidación se
dirige una política a las parcelas baldías , con edificación derruida
o paralizada.
Define plazos de intervención (3 mínimo/8máximo); si hay
transmisiones de dominio debe hacerse constar la declaración en
la escritura y en el Registro; vencido el plazo e incumplida la
obligación por el propietario serán de aplicación multas de HASTA
EL 50% DE LA VALUACION FISCAL DEL PREDIO.
Además producido el incumplimiento la parcela puede y en la
Provincia de Buenos Aires la Ley 8912 dice "queda por la presente
ley declarada de utilidad pública y sujeta a expropiación por la
Municipalidad, pudiendo deducirse las multas del valor del precio”
actualizada por la Ley 14449/2013
La declaración de englobamiento parcelario
respecto de una determinada zona o área a
fin de posibilitar:

Su cambio de uso

Re conformación parcelaria
La provincia ejecutará con o sin la participación de entidades
o empresas privadas, programas de adecuación de uso o
reconformación parcelaria en áreas cuyo desarrollo sea
prioritario
Abre ya entonces el camino para la gestión asociada del
estado, en todas las formas que la legislación de fondo
prevé:
 Fideicomisos,
 Sociedades mixtas,
 Convenios urbanísticos, otros.
El principio federal (1, 5, 31, 75, 121/ 123)
La Autonomía municipal ( 5, 123)
Igualdad ante la ley y las cargas públicas (16)
Razonabilidad de la regulación de derechos ( 28)
Promoción del desarrollo armónico del territorio (75,
inc. 19)
Luciano Parejo, Alfonso señala que es en la acción de hacer ciudad donde
aparece la tensión entre los derechos personales y los reales y se dirime
el conflicto entre:
› el interés público emergente de la ciudad como hecho
› el interés particular que aprovecha los productos producidos en la
acción de hacer ciudad
Nino, Carlos, Un país al margen de la ley, Bs. As., ed. Emecé, 1992, pág. 25
dice casi poéticamente que desde el punto de vista urbanístico, no es
posible pensar cuando vemos la Av. del Libertador de Bs. As., con casi
todos los edificios parejos en altura, pero con enormes torres que
rompen de tanto en tanto esa armonía, que las excepciones al código de
edificación se deban a un peculiar gusto estético de algunos intendentes
o concejales; más bien hay derecho a suponer que se hicieron
excepciones o se admitieron violaciones a normas edilicias por motivos
diferentes al bien de la comunidad
El derecho de urbanización ha dejado de plantearse como restricciones que,
aplicadas, devienen en obligaciones personales…..
Se ha incorporado constitucionalmente y con leyes específicas los
instrumentos de gestión y de aplicación obligatoria para los particulares:
cargas urbanísticas, compensaciones, formas asociativas, fijación del
precio al momento del anuncio
La planificación plantea una “Operación Urbanística” donde el Estado
asume competencias y obligaciones, fijando las reglas jurídicas y
definiendo la inversión, el recupero y la participación en las plusvalías no
sólo a partir de inversión sectorial sino en los cambios normativos de
indicadores
La normativa incluye premisas básicas y objetivos de la operación,
evitando a priori la compra de tierras por el estado, habiéndose
comprobado que ello conlleva la elevación de precios en el mercado.
Ha instalado el concepto de aprovechamientos urbanísticos:
Parte del concepto que el propietario solo tiene derecho a los
aprovechamientos urbanísticos definidos de manera general si asume
cargas personales.
Se ha conceptualizado el “producto inmobiliario”
Instala los Instrumentos de Gestión, siendo el Anuncio del proyecto un
congelamiento de los derechos a priori gozados por el propietario. A
partir de allí si se suma a la operación con la inversión que ello implica
podrá participar de los aprovechamientos por el mayor valor o venta
que se obtenga.
Incorpora también el concepto de “Operación Urbanística” integrada por
el estado y los particulares
Instala el SISTEMA DE CAUTELAS URBANISTICAS: los propietarios de
bienes inmuebles tienen un plazo para aceptar la propuesta de
participar en la operación, recibiendo en ese caso una obligación e
crédito en la misma.
Establece las obligaciones y derechos de las partes en la operación.
En el caso de no existencia del propietario o no aceptación de la oferta,
determina la expropiación, con el precio previo a la operación, ante la
no aceptación del propietario a participar en la misma.
La función social de la propiedad: si bien hemos aprobado por ley el Pacto
de San José de Costa Rica, no se han modificado los conceptos de
fondo, si bien algunas constituciones provinciales lo han
incorporado…cómo se lo reclama desde el estado en la justicia?????
Si adoptáramos la mirada de “Operación Urbanística” tenemos hoy como
dificultad de la posición no conteste acerca de la declaración de
utilidad pública genérica, aún cuando las leyes lo especifiquen y toda la
normativa de movilización de suelo sin reglamentar o sistematiza
Se discute hoy la posibilidad de crear un concepto de “expropiación
urbanística”, lo que implicaría modificar la ley existente. Eso permitiría
avanzar sobre el simple concepto de poder de policía ?????.
L a libertad empresarial y los intereses
sobre el espacio urbano están sujetos a la
regulación urbanística, a sus calificaciones y
restricciones impuestas en interés general

Ese ejercicio de la potestad del estado
no es un derivado de las facultades inherentes
al derecho de propiedad

Los limites al ejercicio de la potestad
urbanística del estado residen en una
aplicación que cumpla con los principios del
derecho en general

La aprobación de un plan de sector podría ser la forma
jurídica de cumplir con los requisitos de garantía de los
derechos de terceros, permitiría definir el valor “antes
d e l a i n t e r v e n c i ó n ”. E l e s t a d o h o y p u e d e a s o c i a r s e c o n
el privado: Concesiones, fideicomisos, otros…
Cómo se incorporan en la legislación las nuevas
relaciones???
Si l a propi edad hori zontal ha “evol uci onado? . . I n? ? ” para
admitir la figura del barrio cerrado, simultáneamente
la parcela continua conceptualizada como una caja de
cristal, siempre debe quedar la respuesta ha solicitud e
interés del privado??? Cómo visualizan los Municipios el
problema…o la pregunta sería: lo visualizan??
Discute alguien la no patrimonialización del derecho
otorgado por los indicadores urbanísticos cuando
modificamos un código de ordenamiento municipal????
O de edificación???
Cómo formatear un uso distinto al tendencial del
mercado en un territorio irreproducible?
30/40 años de abandono – bloqueo legal. ¿El
mercado lo va a resolver?
¿Cómo trascender el planeamiento parcela por
parcela?
¿Cómo incentivar la construcción?
¿Hay algún mecanismo para movilizar espacios
desactivados, a veces con interés patrimonial,
normalmente en áreas semiconsolidadas?