Acuerdo del Consejo de Gobierno de 25 febrero de 2014

CONSEJO CONSULTIVO
VOTO PARTICULAR disidente que, al amparo de los artículos 23
de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía, 22.1, a) y 60.3 de su Reglamento Orgánico, aprobado
por Decreto 273/2005, de 13 de diciembre, formulan los Consejeros Gutiérrez Rodríguez y Sánchez Galiana al dictamen de la
Comisión Permanente del Consejo Consultivo de Andalucía sobre
el “Acuerdo del Consejo de Gobierno de 25 de febrero de 2014,
por el que se autoriza la interposición de Recurso de Inconstitucionalidad contra la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de
Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local”.
Los Consejeros firmantes de este voto particular debemos
reiterar
una
vez
más,
como
hemos
hecho
en
los
dictámenes
575/2012, 771/2012, 127/2013, 250/2013, 322/2013 y 545/2013,
lo inadecuado del momento procedimental en el que el Consejo
de Gobierno de la Junta de Andalucía ha solicitado el dictamen
preceptivo de este Consejo Consultivo en relación con la interposición de un recurso de inconstitucionalidad contra la
Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.
El artículo 17 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía, dispone que “el Consejo Consultivo de Andalucía será consultado preceptivamente en los asuntos siguientes: […] 4. Recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencia ante el Tribunal Constitucional”. Mien1
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tras que los artículos 26 de la citada Ley y 63.4 del Reglamento Orgánico de este Consejo Consultivo establecen que “en
los recursos de inconstitucionalidad y en los conflictos positivos de competencia, podrá solicitarse el dictamen simultáneamente a que sean adoptados los acuerdos de interposición o
de requerimiento, respectivamente”.
Es cierto, pues, que tanto la Ley como el Reglamento del
Consejo Consultivo permiten que, como ha hecho el Consejo de
Gobierno, el dictamen se solicite simultáneamente a que sea
adoptado el acuerdo de interposición del recurso de inconstitucionalidad. Sin embargo, dichos artículos no impiden en absoluto que sea solicitado con anterioridad a la adopción de
dicho acuerdo, como sería de todo punto razonable. Entendemos,
por tanto, que carece de lógica que, siendo el Consejo Consultivo el máximo órgano de asesoramiento del Consejo de
Go-
bierno, éste solicite su parecer cuando ya ha adoptado la decisión de interponer el recurso de inconstitucionalidad, impidiendo que una eventual opinión contraria de este órgano pudiera tener la menor influencia sobre dicha decisión.
No sucede lo mismo en cambio cuando el Gobierno de la Nación se plantea la interposición de un recurso de inconstitucionalidad, pues en ese caso, tras conocer el Consejo de Ministros un primer informe procedente del Ministerio competente, decide someter la consulta al Consejo de Estado, y sólo
después acordar, si procede, solicitar al Presidente del Gobierno –que es el legitimado para ello- su interposición. Y,
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sin embargo, esta manera de proceder no viene impuesta por la
normativa reguladora del Consejo de Estado, dado que el artículo 22.6ª de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del
Consejo de Estado, indica solamente que deberá hacerse “con
carácter previo a la interposición del recurso”.
Cabe entonces preguntarse cuál es la finalidad que se
persigue solicitando en este momento la opinión del Consejo
Consultivo o quién es realmente el destinatario de este dictamen, una vez que el Consejo de Gobierno ya ha decidido qué va
a hacer al respecto: si va a interponer o no el recurso de inconstitucionalidad, frente a qué artículos o disposiciones y
con base en qué motivación.
El lugar en el que deja de esta forma el Consejo de Gobierno al Consejo Consultivo de Andalucía no es el que debe
corresponder a un órgano de relevancia estatutaria y definido
como su “superior órgano consultivo”. La decisión de interponer el recurso ya está tomada de antemano; lo cual hace en la
práctica inútil el dictamen, a pesar de que este Consejo ha
considerado plenamente constitucionales casi la mitad de los
preceptos que recurrirá el Consejo de Gobierno la Junta de Andalucía.
Al margen de lo anterior, no podemos compartir el contenido del dictamen porque, con independencia de la premura con
la que se ha elaborado, realiza un enfoque erróneo de los títulos competenciales, pretendiendo interpretar los preceptos
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constitucionales a la luz de lo dispuesto en el Estatuto de
Autonomía para Andalucía de 2007, sin reparar en que la reforma de la Constitución española de 1978 que tuvo lugar en 2011
obliga a una relectura de las normas estatutarias que permita
su encuadre en el marco constitucional.
El fundamento jurídico segundo aborda, en primer lugar, a
quién corresponde las competencias en materia de régimen local, partiendo de lo dispuesto en el artículo 60 del Estatuto
de Autonomía para Andalucía; atiende luego a los principios de
autonomía
local
y
de
autonomía
financiera
previstos
en
la
Constitución; y sólo en último lugar -de manera muy escuetatrae a colación el alcance del principio de estabilidad presupuestaria que introdujo en la Constitución la reforma de 2011.
Es importante destacar -y no lo hace el dictamen, ni saca
consecuencias de ello- que, mientras que el Estatuto de Autonomía para Andalucía se refiere en el artículo 175.2.h) a la
estabilidad presupuestaria con el alcance que en ese momento
tenían la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria y de la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, posteriormente derogadas y que dejaron de estar en
vigor el 1 de enero de 2008, ahora las exigencias que deben
ser respetadas provienen directamente de la Constitución, y,
por tanto, con plena capacidad para alterar, si fuera el caso,
lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía. Y también, cómo no,
para alterar el propio entendimiento de otros preceptos cons4
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titucionales -por ejemplo, la autonomía local o la autonomía
financiera- como consecuencia de una nueva interpretación sistemática de nuestra Carta Magna.
Por tanto, pretender, como hace el dictamen aprobado por
la mayoría, abordar la cuestión partiendo del Estatuto de Autonomía y dando una mínima relevancia a la reforma constitucional de 2011, que no es utilizada como parámetro interpretativo en el fundamento jurídico tercero para enjuiciar la constitucionalidad de los preceptos de la Ley 27/2013, de 27 de
diciembre, salvo en lo referido a la reserva de ley orgánica,
supone un error de enfoque del que se derivan las erróneas
conclusiones a las que en muchos casos se llega.
El artículo 135.2, párrafo segundo, de la Constitución
dispone, en su último inciso, que "las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario". Este enunciado, introducido por la reforma de 2011, es posterior al Estatuto de
Autonomía de 2007, y a buena parte de la jurisprudencia constitucional sobre las competencias de régimen local y sobre los
principios de autonomía local y financiera. Es a él al que
pretende dar cumplimiento la Ley 27/2013, de 27 de diciembre,
de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, en la medida en que su Preámbulo señala que la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera, que desarrolla el artículo 135 de
la Constitución, "exige nuevas adaptaciones de la normativa
básica en materia de Administración local para la adecuada
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aplicación de los principios de estabilidad presupuestaria,
sostenibilidad financiera o eficiencia en el uso de los recursos públicos locales" y "exige adaptar algunos aspectos de la
organización y funcionamiento de la Administración local así
como mejorar su control económico-financiero".
Es partiendo de estas premisas, y no a la inversa como
hace el dictamen, como deben ser interpretados ahora los preceptos estatutarios para determinar el alcance de las competencias autonómicas y las posibles vulneraciones que haya podido cometer la Ley 27/2013, de 27 de diciembre. Y es también
a la luz de la reciente STC 103/2013, y de la STC 31/2010, como debe ser entendida la capacidad del Estado para configurar
el modelo territorial en España, así como el alcance de las
competencias autonómicas sobre régimen local.
Por ello, debemos dejar claro, en primer lugar, como bien
señala el tríptico de las Jornadas que la pasada semana organizó precisamente este Consejo Consultivo bajo el título La
Modernización del Régimen Local en España, que "la senda emprendida y materializada en la Ley 27/2013, es consecuencia
directa de la reforma del art. 135 CE, al consagrar la estabilidad presupuestaria como principio rector que debe presidir
las actuaciones de todas las Administraciones públicas. Pretende clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones, racionalizar la estructura organizativa de la Administración local, garantizar un control financiero y presupuestario más ri6
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guroso y favorecer la iniciativa económica privada evitando
intervenciones administrativas desproporcionadas".
A lo que hay unir, en segundo lugar, como ha expresado la
STC 103/2013, que "una temprana doctrina constitucional precisó que la competencia que atribuye al Estado el art. 149.1.18
CE, comprende la fijación de principios o criterios básicos en
materia de organización y competencia de general aplicación en
todo el Estado, (i) por ser el Estado un concepto que comprende todas las organizaciones propias de las nacionalidades y
otros
entes
territoriales
autónomos,
(ii)
por
vincular
sus
principios por igual a todas las organizaciones que forman
parte del mismo y (iii) por ser la garantía constitucional de
la autonomía local de carácter general y configuradora de un
modelo de Estado (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 5).
Esto es, la legislación básica comprende los principios o
bases, relativos a los aspectos institucionales —organizativos
y funcionales— y a las competencias locales (STC 214/1989, de
21 de diciembre, FFJJ 1 y 4), pudiendo las Comunidades Autónomas legislar libremente en el respeto a esas condiciones básicas. Esta es la interpretación, afirma la STC 32/1981, de 28
de julio, FJ 5, que debe darse al art. 149.1.18 CE, interpretación que, por lo demás, es la única compatible con el tenor
literal de estos preceptos y la que, desde otra perspectiva,
permite armonizar los principios de unidad y autonomía que la
Constitución consagra.
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CONSEJO CONSULTIVO
Así pues, desde la consideración de la autonomía local
como una garantía general del modelo territorial del Estado y
de la condición de Administración pública atribuida por la
norma fundamental a los entes locales, no resultaría constitucionalmente legítimo que el diseño legislativo de la autonomía
local quedara excluido de las reglas de distribución competencial que resultan de los arts. 148.1 y 149.1 CE y comprendida
en la del art. 149.3 CE. Consecuencia de lo anterior, es que
las competencias autonómicas en materia de régimen local tienen que serlo de desarrollo de las bases estatales que, tal y
como se puede colegir de la STC 240/2006, de 20 de julio, FJ
8, tienen los dos cometidos de concretar la autonomía local
constitucionalmente garantizada para establecer el marco definitorio del autogobierno de los entes locales directamente regulados por la Constitución, en primer lugar, y, en segundo
lugar, de concretar los restantes aspectos del régimen jurídico básico de todos los entes locales que son, en definitiva,
Administraciones públicas" (STC 103/2013, FJ 4º).
Estos dos elementos, el artículo 135 de la Constitución
y la jurisprudencia constitucional sobre la competencia en materia de régimen local que resume la STC 103/2013, junto con
la consideración de impropia de la competencia exclusiva prevista en el artículo 60 del Estatuto de Autonomía -que deriva
de la STC 31/2010 (FJ 100º)-, y con el inciso "sin perjuicio
de las competencias atribuidas al Estado en la Constitución"
presente en su artículo 42.2.1º, son las claves que deberían
haber presidido el fundamento jurídico tercero del dictamen;
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especialmente cuando no son desconocidos en el fundamento jurídico segundo. No obstante, el procedimiento seguido para su
redacción, dada la múltiple composición de la ponencia,
ha
originado que no en todos los casos se haya observado el mismo
criterio ni se hayan aplicado los mismos razonamientos para
enjuiciar los diferentes preceptos que van a ser recurridos
ante el Tribunal Constitucional. Por ello, a continuación, expondremos los motivos fundamentales de nuestra discrepancia.
1.- Se afirma en el dictamen que "los artículos primero.
Dos (art. 3.2 de la LRBRL) y primero. Siete de la LRSAL (art.
24 bis de la LRBRL) son inconstitucionales por vulneración de
los artículos 149.1.18ª y 59 y 89 del Estatuto de Autonomía
para Andalucía", sin que exista, en cambio, vulneración de los
restantes preceptos alegados por el Consejo de Gobierno. Una
inconstitucionalidad que, a juicio del dictamen, se sustenta
en que "si la Comunidad Autónoma tiene competencia para determinar las entidades que configuran la organización territorial
de Andalucía y el Estatuto reconoce la existencia de otras entidades territoriales que puedan crearse por ley, que es autonómica, los preceptos comentados, en tanto que, por un lado,
no contemplan como entidades locales a otras entidades diferentes de las mencionadas, de ámbito territorial inferior al
municipal y, por otro, al proscribir que puedan crearse éstas,
están limitando la competencia autonómica, afectándola, con
vulneración de las normas del bloque de la constitucionalidad".
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La STC 103/2013, FJ 5.b), -el dictamen elude toda referencia a ella en este punto- ha señalado que "forma parte de
la competencia estatal la regulación del elemento territorial
y su relación con el resto de los elementos que componen la
estructura municipal para configurar un modelo municipal común", una competencia que el Tribunal califica como "competencia básica". Por tanto, si el artículo 42.2.1º del Estatuto de
Autonomía para Andalucía establece que las competencias exclusivas que la Comunidad autónoma asume mediante el Estatuto
"comprenden la potestad legislativa, la potestad reglamentaria
y la función ejecutiva, íntegramente y sin perjuicio de las
competencias atribuidas al Estado en la Constitución", debemos
concluir que la competencia exclusiva sobre la organización
territorial prevista en el artículo 59 EAAnd lo es -como diría
la STC 31/2010- en un sentido impropio: por cuanto debe respetar las bases establecidas por el Estado ex artículo 149.1.18ª
CE.
En este sentido, la STC 103/2013, FJ 5.b) deja claro que
"el Estado podía haberse inclinado por un modelo minifundista,
basado en la existencia de núcleos de población sin exigencia
alguna de un mínimo territorial, o por un modelo basado en mayores exigencias de población y territorio, si es que lo hubiera considerado necesario para garantizar la viabilidad del
ejercicio de las competencias que se atribuyen a los municipios y con ello su autonomía, o por una combinación de ambos
en función de la realidad existente o, finalmente, por un modelo que dejase un amplio margen de decisión a las Comunidades
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Autónomas para configurar el elemento territorial de los municipios. Pues bien, esta última es la opción por la que se inclinó el legislador estatal en 1985 y ha confirmado la Ley de
medidas para la modernización del gobierno local". Pero resulta legítimo y plenamente constitucional que en la Ley 27/2013
el legislador estatal haya optado por un modelo común distinto, que, no obstante, sigue dejando un margen de configuración
a las Comunidades Autónomas en cuanto a su organización territorial.
De este modo, cuando el Estatuto de Autonomía para Andalucía contempla en su artículo 59.a) la competencia exclusiva
sobre la determinación de las entidades que configuran la organización territorial de Andalucía -que, en resumen, es la
que se entiende vulnerada-, dicha "exclusividad", por lo expresado con anterioridad, sólo alcanza al margen que permitan
las bases estatales, debiendo, no obstante, dichas bases posibilitar particularidades autonómicas dentro del modelo común.
Ese modelo común establece, a partir de ahora, que el municipio es la entidad local de ámbito inferior, e impide a las
Comunidades Autónomas una determinación libre de las entidades
locales que configuran la organización territorial, no permitiendo las de ámbito inferior al Municipio. Sin embargo, nada
impide a la Comunidad Autónoma de Andalucía ejercer la competencia de "determinación" de dichas entidades en el margen que
permiten las bases estatales, que es como debe entenderse la
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CONSEJO CONSULTIVO
competencia del artículo 59 a) EAAnd a la luz del artículo
42.2.1º EAAnd.
Ese margen posibilita, de un lado, por la nueva redacción
del artículo 3.2.a) de la LBRL, que la Comunidad Autónoma de
Andalucía determine e instituya, como propias, otras entidades
que agrupen a varios Municipios, de conformidad con el Estatuto de Autonomía, que van a tener, además, la consideración de
entidades locales. Y, de otro, en virtud del nuevo artículo 24
bis de la LBRL, que la legislación autonómica sobre régimen
local regule y establezca, determine, los entes de ámbito territorial inferior al Municipio, que deberán cumplir con el
elemento básico de que sean entes sin personalidad jurídica,
como forma de organización desconcentrada del Municipio para
la administración de núcleos de población separados.
Se respeta así, desde esta doble perspectiva, la competencia autonómica prevista en el artículo 59.a) EAAnd relativa
a la determinación de las entidades que configuran la organización territorial de Andalucía, y el artículo 89 EAAnd que
organiza territorialmente Andalucía en municipios provincias y
demás entidades territoriales que puedan crearse por ley.
En consecuencia, los artículos primero. Dos (art. 3.2 de
la LRBRL) y primero. Siete de la LRSAL (art. 24 bis de la
LRBRL) respetan plenamente tanto la Constitución como el Estatuto de Autonomía para Andalucía.
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CONSEJO CONSULTIVO
2.- El dictamen considera que el artículo primero. Nueve
de la LRSAL (art. 26.2 de la LRBRL) lesiona de manera patente
la autonomía municipal garantizada en los artículos 137 y 140
de la Constitución, por cuanto la función de coordinación que
le atribuye el precepto a las Diputaciones Provinciales "es un
eufemismo que encierra en realidad la asunción por éstas del
control sobre la prestación de servicios locales básicos, que
forman el núcleo de las competencias locales por antonomasia".
No tiene en cuenta, pues, el dictamen, que la autonomía
local -que es la que ahora nos interesa- no puede ser entendida de la misma forma, en una interpretación sistemática del
texto constitucional, antes y después de la reforma de la
Constitución de 2011, ya que esta obliga ahora, con rango
constitucional, a que las Entidades Locales presenten equilibrio presupuestario.
En desarrollo de la nueva redacción del artículo 135 CE,
la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria
y
Sostenibilidad
Financiera,
ha
establecido
los
principios rectores, que vinculan a todos los poderes públicos, a los que deberá adecuarse la política presupuestaria del
sector público orientada a la estabilidad presupuestaria y la
sostenibilidad financiera, como garantía del crecimiento económico sostenido y la creación de empleo, y, entre otras cuestiones, ha establecido los procedimientos necesarios para la
aplicación efectiva de los principios de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera, en los que se garan13
CONSEJO CONSULTIVO
tiza la participación de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera.
De acuerdo con lo anterior, el artículo 10 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, bajo el título Disposiciones
para la aplicación efectiva de la Ley y mecanismos de coordinación, ha previsto que sea el Gobierno quien establezca "mecanismos de coordinación entre todas las Administraciones Públicas para garantizar la aplicación efectiva de los principios contenidos en esta Ley y su coherencia con la normativa
europea", a lo que trata de dar respuesta, en el ámbito que le
corresponde, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre.
Es
cierto,
que
el
Consejo
de
Estado,
en
su
dictamen
567/2013, expresó sus dudas sobre la redacción que el Anteproyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local había dado a la posibilidad de que las Diputaciones Provinciales asumieran, en determinadas circunstancias, competencias propias de Municipios con población inferior a 20.000 habitantes. Pero debemos destacar que lo que generaba dudas a Consejo de Estado, era el concepto de "coste
estándar del servicio", pues era éste el que, de manera automática cuando se superara, trasladaba la competencia municipal
a la Diputación Provincial.
No es cierto, por tanto, en contra de lo sostiene el dictamen aprobado por la mayoría, que la redacción del antepro14
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yecto de ley sea "similar a lo que aquí se examina" a la que
figura en la actualidad en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre,
que pretende recurrirse, como puede comprobarse con su simple
lectura:
Texto del anteproyecto de ley:
"2. Por Real Decreto se establecerán el coste estándar de los servicios previstos en este precepto, determinando la periodicidad y procedimiento de evaluación de los
mismos. En el mismo Real Decreto se establecerán las condiciones en que los Municipios deben publicitar el coste y
la eficiencia de estos mismos servicios.
3. En los Municipios con población inferior a 20.000
habitantes, las Diputaciones, o los Cabildos o Consejos
Insulares en su caso, asumirán el ejercicio de las competencias para la prestación común y obligatoria, a nivel
provincial o infraprovincial, de los servicios previstos
en este precepto, cuando la prestación en el ámbito municipal, ya sea en razón de la naturaleza del servicio, la
población, o la sostenibilidad financiera, no cumpla con
el coste estándar de los servicios a que se refiere el
apartado anterior, o sea ineficiente en atención a las
economías de escala.
En el plazo de un mes desde la comunicación a la
Diputación provincial u órgano equivalente del resultado
negativo de la evaluación de los servicios, y previo informe de la Comunidad Autónoma, se adoptará por mayoría
simple de los diputados o equivalentes el acuerdo de asun15
CONSEJO CONSULTIVO
ción de las competencias de conformidad con lo previsto en
el párrafo anterior. Transcurrido este plazo sin haberse
adoptado el acuerdo se entenderá aprobado.
Cuando sean uno o varios Municipios quienes voluntariamente
soliciten
su
incorporación
al
servicio
común,
bastará la mayoría simple de los diputados, o equivalentes, y el informe de la Comunidad Autónoma.
Cuando se trate de municipios de más de 20.000 habitantes los que voluntariamente soliciten incorporarse a
esta asistencia bastará la mayoría simple de los diputados
o equivalentes.
En ambos casos, la solicitud deberá ser aprobada por
el Pleno del Ayuntamiento.
La Diputación, Cabildo o Consejo Insular acordará,
con los Municipios concernidos el traspaso de los medios
materiales y personales a coste estándar. Este acuerdo incluirá un plan de redimensionamiento para adecuar las estructuras organizativas, en su caso, de personal y de recursos, resultantes de la nueva situación, previendo o incluyendo las medidas laborales a adoptar en relación con
lo previsto en el artículo 44.9 del texto refundido de la
Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real
Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, y las que
afecten al personal funcionario, así como una memoria, en
la que se concreten las competencias y servicios traspasados, los medios y recursos afectados y el impacto económico de las medidas previstas.
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CONSEJO CONSULTIVO
La Diputación, u órgano equivalente, elegirá la forma de gestión que mejor garantice el cumplimiento de los
principios de eficiencia y sostenibilidad, de entre las
previstas en los artículos 85, 85 bis, y 85 ter de esta
Ley, garantizándose, en todo caso, el cumplimiento de lo
previsto en el artículo 92.2 de esta misma Ley.
En las Comunidades Autónomas uniprovinciales, la Administración autonómica, previo informe del órgano de colaboración entre la Comunidad Autónoma y las entidades locales, asumirá el ejercicio de las competencias previstas
en este apartado, debiendo garantizarse en todo caso la
participación de los Municipios afectados".
Texto definitivo de la Ley:
"2.
En los municipios con población inferior a
20.000 habitantes será la Diputación provincial o entidad
equivalente la que coordinará la prestación de los siguientes servicios:
a)
b)
Recogida y tratamiento de residuos.
Abastecimiento de agua potable a domicilio y
evacuación y tratamiento de aguas residuales.
c)
Limpieza viaria.
d)
Acceso a los núcleos de población.
e)
Pavimentación de vías urbanas.
f)
Alumbrado público.
Para coordinar la citada prestación de servicios la
Diputación propondrá, con la conformidad de los municipios
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CONSEJO CONSULTIVO
afectados, al Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas la forma de prestación, consistente en la prestación directa por la Diputación o la implantación de fórmulas de gestión compartida a través de consorcios, mancomunidades u otras fórmulas. Para reducir los costes efectivos de los servicios el mencionado Ministerio decidirá sobre la propuesta formulada que deberá contar con el informe preceptivo de la Comunidad Autónoma si es la Administración que ejerce la tutela financiera.
Cuando el municipio justifique ante la Diputación
que puede prestar estos servicios con un coste efectivo
menor que el derivado de la forma de gestión propuesta por
la Diputación provincial o entidad equivalente, el municipio podrá asumir la prestación y coordinación de estos
servicios si la Diputación lo considera acreditado.
Cuando la Diputación o entidad equivalente asuma la
prestación de estos servicios repercutirá a los municipios
el coste efectivo del servicio en función de su uso. Si
estos servicios estuvieran financiados por tasas y asume
su prestación la
Diputación
o
entidad
equivalente,
será
a
ésta
a
quien vaya destinada la tasa para la financiación de los
servicios.
3.
La asistencia de las Diputaciones o entidades
equivalentes a los Municipios, prevista en el artículo 36,
se dirigirá preferentemente al establecimiento y adecuada
prestación de los servicios mínimos".
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CONSEJO CONSULTIVO
En consecuencia, habiéndose corregido las dudas que el
mecanismo de coordinación generaba en el Consejo de Estado, y
siendo claro que la tutela financiera de los entes locales que
corresponde a la Junta de Andalucía lo es, según el artículo
60.3 EAAnd, "en el marco de la regulación general del Estado"
y "dentro de las bases que dicte el Estado de acuerdo con el
artículo 149.1.18ª de la Constitución", el artículo primero.
Nueve de la LRSAL (art. 26.2 de la LRBRL), no puede merecer
ningún reproche en cuanto a su constitucionalidad.
3.- También considera inconstitucional el dictamen aprobado por la mayoría el artículo primero. Trece de la LRSAL
(art. 36 de la LRBRL), por infracción de los artículos 137,
140 y 149.1.18ª de la Constitución, y las letras a) y b) del
artículo 60.1 y los artículos 60.2, 92 y 96 del Estatuto de
Autonomía. "Dado que -apunta el dictamen- sus apartados 1, letras c) y g) y 2 (éste se refiere a la letra c) del apartado
1), tiene que ver con la asunción de competencias municipales
contemplada en el artículo 26.2 de la LRBRL antes examinado,
es claro que las consideraciones expuestas en relación con este precepto son trasladables aquí".
Sin embargo, ni con ocasión del análisis de la nueva redacción del artículo 26.2 de la LRBRL, ni ahora, se detiene el
dictamen a analizar por qué motivos deben entenderse infringidos el artículo 60.1, en sus letras a) y b), y los artículos
60.2, 92 y 96 del Estatuto de Autonomía. Es más, llega a una
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CONSEJO CONSULTIVO
conclusión totalmente contraria, basada en la interpretación
de lo previsto en los artículos 60.1.b), 60.2 y 92 EAAnd,
cuando analiza la constitucionalidad del artículo único. Ocho
de la LRSAL (art. 25 de la LRBRL), a pesar de que éste artículo atribuye al Estado la competencia para establecer las competencias propias de los Municipios.
La única fundamentación que se expuso en relación con el
artículo primero. Nueve de la LRSAL (art. 26 de la LRBRL) estaba relacionada con el principio de autonomía local, y, de
manera escueta, con la tutela financiera prevista en el artículo 60.3 EAAnd, que en este caso no se entiende vulnerada.
Así pues, no habiendo efectuado el dictamen el menor esfuerzo argumental para sostener la inconstitucionalidad por
los motivos antes apuntados, y que son paradójicamente contradichos en otros apartados, también aprobados por la mayoría
(en esos casos unanimidad) de la Comisión Permanente, debemos
remitirnos a lo que hemos expresado con anterioridad en relación a los artículos 135, 137 y 140 de la Constitución, y a la
opinión del Consejo de Estado en su dictamen 567/2013.
Pero no queremos, sin embargo, desaprovechar la ocasión
para llamar la atención, como tantas veces ha hecho este Consejo Consultivo, sobre los riesgos de la lex repetita que ahora se evidencian. El Estatuto de Autonomía para Andalucía -y
no fue el único-, abordó en muchos de sus artículos cuestiones
que figuraban, sin contradecirlas, en leyes básicas estatales,
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CONSEJO CONSULTIVO
bien considerando que eran inmutables, bien pretendiendo su
inmutabilidad. Por eso ahora, cuando el legislador estatal ha
decidido, en uso de sus competencias constitucionales, modificar esa legislación básica, no cabe sostener en modo alguno
que se extralimita sin reparar en que, tal vez, quien se extralimita es quien pretende imponer una interpretación del Estatuto de Autonomía que no tiene en cuenta el reparto competencial derivado, en primer término, de la Constitución (SSTC
184/2012 y 143/2013).
4.- Respecto al artículo primero. Diecisiete de la LRSAL,
que incluye un nuevo artículo 57 bis en la LRBRL, por el que
se regula la garantía de pago en el ejercicio de las competencias delegadas, en modo alguno se puede considerar que dicho
artículo vulnere el artículo 156.1 de la Constitución, así como los artículos 1.1, 1.2, 2.1.g) y 3 de la Ley Orgánica
8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas y los artículos 60.1.a), 60.3, 175.1, 175.2.a),
175.2.e). 175.2.j), 176, 183.1, 183.7, 184 y 219 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía; ni subsidiariamente, la reserva de ley
orgánica para regular las posibles formas de colaboración financiera entre el Estado y las Comunidades Autónomas establecida en los artículos 81.1 y 157.3 de la Constitución. Y ello,
considerando, además, como hace el dictamen, que resultaría
absolutamente improcedente la alusión a la mayoría de estos
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CONSEJO CONSULTIVO
artículos, insistiendo éste en varias ocasiones en la improcedencia de la alusión genérica de preceptos sin concretar las
razones por las que se entienden infringidos.
Efectivamente, el artículo en cuestión impone a las Comunidades Autónomas la inclusión en las delegaciones de competencias a las Entidades Locales o en los convenios de colaboración que celebren con éstas, que impliquen obligaciones financieras o compromisos de pago a cargo de las Comunidades Autónomas, de una cláusula de garantía del cumplimiento de estos
compromisos consistente en la autorización a la Administración
General del Estado a aplicar retenciones en las transferencias
que les correspondan por aplicación de su sistema de financiación.
La inclusión de la citada garantía, lejos de constituir un
ataque a la autonomía política, va a suponer un reforzamiento
de la garantía institucional de la autonomía local, consiguiendo, al mismo tiempo, hacer efectivos
los objetivos de
estabilidad presupuestaria y racionalización del gasto público, que derivan de la más reciente reforma constitucional. La
aludida “subordinación” de las Comunidades Autónomas, al poder
de
la
Administración
Central,
no
supone
sino
una
adecuada
plasmación del mandato constitucional, en orden a la consecución de los objetivos de estabilidad presupuestaria de los Entes locales, objetivos que afectan a todas las Administraciones Públicas. El Estado, efectivamente, podrá actuar, desde
una posición derivada del propio tenor del artículo 135 de la
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CONSEJO CONSULTIVO
Constitución, y con la finalidad última expresada en el Preámbulo de la Reforma Constitucional de 27 de septiembre de 2011,
relativa al mantenimiento y desarrollo del Estado social que
proclama el artículo 1.1 de la propia Ley Fundamental, para
que se hagan efectivas
las posibles deudas que tenga una Co-
munidad Autónoma con un municipio mediante detracciones de las
entregas a cuenta del sistema de financiación, colaborando a
la garantía de la autonomía local, al mismo tiempo que se garantizan los objetivos de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de
abril, de Estabilidad Presupuestaria. La autonomía política ha
de verse, en este caso, limitada por los postulados que derivan, asimismo, del texto constitucional.
El precepto en cuestión no se opone al sistema constitucional de distribución del poder territorial, ni supone una
intromisión en las relaciones financieras entre las Entidades
locales y las Administraciones autonómicas, sino que precisamente va a dirigirse a hacer efectiva la autonomía local constitucionalmente garantizada. Las competencias que el Estatuto
de Autonomía para Andalucía atribuye a la Comunidad Autónoma
Andaluza en el artículo 60.1.a) respecto a “las relaciones entre las instituciones de la Junta de Andalucía y los entes locales” y en el artículo 60.3 en relación con las “haciendas
locales y tutela financiera de los entes locales” han de ser,
evidentemente, interpretadas a la luz de las últimas reformas
de la Constitución y su posterior desarrollo en la normativa
básica. Como ha señalado el Tribunal Constitucional, en la
sentencia relativa a los recursos de inconstitucionalidad pre23
CONSEJO CONSULTIVO
sentados contra la legislación sobre estabilidad presupuestaria, en la que se tomaba en consideración el nuevo artículo
135 de la Constitución (STC 157/2011, de 18 de octubre), "la
consagración constitucional del principio de estabilidad presupuestaria introduce un nuevo canon de constitucionalidad al
que debe atenerse al resolver tales recursos", resultando así
que "el mandato constitucional de que todas las Administraciones Públicas deben adecuar sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria vincula a todos los poderes públicos
y, en su sentido principal, queda fuera de la disponibilidad
del Estado y de las Comunidades Autónomas".
El precepto en cuestión, pues, ni supone vulneración al
principio de autonomía financiera autonómica -en modo alguno
se van a ver afectados los recursos financieros de que gozan
las CCAA, según deriva de la propia Constitución-, ni la suficiencia financiera local, que se va a ver más garantizada, y
en modo alguno supone un ataque al principio de lealtad institucional (artículo 138.1 EAA) ni al principio de cooperación
en materia financiera (STC 13/2007), teniendo en cuenta los
presupuestos de que parte el precepto, así como la finalidad
perseguida. Los compromisos de pago y obligaciones financieras
de las Comunidades Autónomas no pueden suponer, lejos de coadyuvar a los objetivos perseguidos, una rémora para los mismos,
así como un perjuicio, que podría ser insalvable, a los objetivos que deben cumplir, en el marco de la estabilidad presupuestaria, las Entidades locales, que podrían ver muy limitados sus recursos y, en consecuencia, su suficiencia financie24
CONSEJO CONSULTIVO
ra, como consecuencia de incumplimientos de las obligaciones y
compromisos asumidos por la Comunidad Autónoma. Estaríamos ante una obligación establecida al Ente delegante o a quien ha
adquirido el compromiso de pago derivado del convenio de colaboración, en este caso, la Comunidad Autónoma, que resulta
plenamente justificada.
Por otra parte, el precepto aludido no tendría
por qué
haberse aprobado como orgánico, ya que, en realidad, no está
regulando competencias financieras, sino tan sólo las consecuencias del incumplimiento de determinadas obligaciones financieras o compromisos de pago, por parte de las Comunidades
Autónomas, con graves consecuencias para la autonomía de las
Entidades locales y el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.
En consecuencia, el artículo primero. Diecisiete de la
LRSAL (art. 57 bis de la LRBRL) es plenamente constitucional y
en modo alguno infringe los artículos 60.1.a), 60.3 y 138.1 de
la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía ni subsidiariamente, la reserva
de ley orgánica para regular las posibles formas de colaboración financiera entre el Estado y las Comunidades Autónomas
establecida en los artículos 81.1, 157.3 y 156.1 de la Constitución.
Y por las mismas razones expuestas tampoco son inconstitucionales la disposición adicional octava (dispone la retención
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CONSEJO CONSULTIVO
de los recursos que deban ser transferidos por el Ministerio
de Hacienda y Administraciones Públicas al ente público que
incumpla las obligaciones tributarias respecto de bienes inmuebles de la Seguridad Social transferidos a otras Administraciones Públicas) y la disposición adicional undécima (dispone
la
compensación
de
deudas
entre
Administraciones
por
asunción de servicios y competencias).
Asimismo, y por los motivos anteriores, son plenamente
constitucionales los apartados 5 de las disposiciones transitorias primera y segunda de la LRSAL relativas a la asunción
por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a
salud y servicios sociales, ya que la retención estatal en las
transferencias que deban hacerse a las Comunidades Autónomas
por aplicación de su sistema de financiación, para garantizar
las deudas de las Comunidades Autónomas con los Municipios, es
asimismo plenamente constitucional.
5.- La duda de constitucionalidad que suscita al dictamen
la regulación contenida en el artículo primero. Dieciocho de
la LRSAL (art. 75 bis de la LRBRL) no podemos compartirla en
modo alguno. El propio dictamen recuerda en este punto que
"estamos ante una materia en la que opera el margen de configuración del legislador y en la que, por tanto, tienen cabida
distintas opciones políticas", por lo que, siendo ello así,
resulta incoherente lo que luego trata de demostrarse.
26
CONSEJO CONSULTIVO
El precepto examinado no impide, ni limita el derecho de
participación del artículo 23.1 de la Constitución, ni afecta
al artículo 9.2 de la Constitución por el que se compele a los
poderes públicos a “facilitar la participación de todos los
ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”.
En primer lugar, porque responde a criterios de economía
y de racionalización, habida cuenta de las especiales características de tales municipios que, por su menor población, también poseen un número más reducido de competencias, y exigen
una menor dedicación para su buen gobierno.
Y, en segundo lugar, porque la jurisprudencia, en contra
de lo que sostiene el dictamen, es clara a este respecto. Desde la STC 28/1984, hasta la más reciente de 27 de febrero de
2014,
que
resuelve
el
recurso
de
inconstitucionalidad
núm.
1839-2013, interpuesto por sesenta Senadores del Grupo Parlamentario Socialista contra los arts. 11 y 12 del Reglamento de
las Cortes de Castilla-La Mancha, el Tribunal Constitucional
viene manteniendo que estamos ante un derecho de configuración
legal, por lo que no puede afirmarse "que una determinada modalidad retributiva como es la percepción de un sueldo fijo
constituya, per se, un derecho que forme parte del núcleo
esencial del derecho fundamental a acceder en condiciones de
igualdad a las funciones y cargos públicos protegido por el
arto 23.2 CE" (FJ 8). Una sentencia, esta última, que no se
trata de un recurso de amparo, sino de un recurso de inconsti-
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CONSEJO CONSULTIVO
tucionalidad, en la que ha existido unanimidad del Pleno del
Tribunal Constitucional.
Pretender, como hace el dictamen, que una cosa es, a estos efectos, el cargo público de diputado autonómico y otra el
de miembro de un corporación de una población de menos de
1.000 habitantes, supone ignorar principios elementales de la
teoría de los derechos fundamentales, entre los que se encuentra el artículo 23.2 de la Constitución, cuyo núcleo esencial
-del que el Tribunal Constitucional ha excluido esta materia
para remitirla a la configuración del legislador- no puede tener un alcance distinto en unos casos y en otros. De ahí su
esencialidad.
Por tanto, el artículo primero. Dieciocho de la LRSAL
(art. 75 bis de la LRBRL), no suscita ninguna duda sobre su
constitucionalidad.
6.- Otro tanto cabe decir
respecto del artículo primero.
Diecinueve de la LRSAL (art. 75 ter LRBRL), que el dictamen
considera también inconstitucional.
El Tribunal Constitucional, en la sentencia 143/2013, de
11 de julio, ha indicado que “este Tribunal viene reiterando
que la competencia estatal para desarrollar las bases en una
determinada materia integra la capacidad para modificar la regulación básica”. Y en la STC 184/2012 puntualizó que “sin al28
CONSEJO CONSULTIVO
terar el orden constitucional y estatutario de distribución de
competencias y con observancia de las garantías de certidumbre
jurídica necesarias para asegurar que las Comunidades Autónomas puedan conocer cuál es el marco básico al que deben someter su competencia de desarrollo legislativo, la concreción de
lo básico corresponde realizarla en cada momento al legislador
estatal, quien, respetando aquel orden y estas garantías, goza
de libertad para establecer con carácter general las bases de
una determinada materia, sin que su acción legislativa en este
extremo, plasmación de una legítima opción política, pueda ser
fiscalizada por este Tribunal Constitucional, que no es un
juez de la oportunidad, salvo que traspase los límites que para esa acción legislativa resulten del bloque de la constitucionalidad”.
Por tanto, en virtud de la competencia que el artículo
149.1.18ª de la Constitución atribuye al Estado para la fijación de las bases de la organización y estructura de las Administraciones Públicas, el legislador puede disponer una limitación en el número de los cargos públicos de las Entidades
Locales con dedicación atendiendo a criterios de racionalización y economía, como se argumentaba en relación con el artículo primero. Dieciocho de la LRSAL.
En consecuencia, no consideramos fundada la alegación de
que se vulneran los artículos 23.1 y 9.2 de la Constitución,
por lo que entendemos que artículo primero. Diecinueve de la
LRSAL (art. 75 ter LRBRL) es plenamente constitucional.
29
CONSEJO CONSULTIVO
7.- En cuanto al artículo primero. Treinta de la LRSAL
(art. 116.bis de la LRBRL), el dictamen se limita a reproducir
su texto y a traer a colación la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de
abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, sacando la conclusión -errónea, a nuestro juicio- de
que todo lo que tenga que ver con la estabilidad presupuestaria prevista en el artículo 135 de la Constitución ha de ser
materia de ley orgánica.
Sin embargo, el artículo 135 de la Constitución es claro
al señalar, en su apartado 5 que "una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la
participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones
Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo
caso, regulará: a) La distribución de los límites de déficit y
de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los
supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma
y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro
pudieran producirse; b) La metodología y el procedimiento para
el cálculo del déficit estructural; c) La responsabilidad de
cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los
objetivos de estabilidad presupuestaria".
En cambio, lo que se regula en el artículo 116.bis de la
LRBRL, no tiene que ver con el desarrollo de los principios de
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CONSEJO CONSULTIVO
estabilidad presupuestaria, que ya han sido objeto de regulación mediante la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, sino con
una cuestión conexa -de ahí la mención en el Preámbulo de la
Ley 27/2013, de 27 de diciembre, a la que aludimos al comienzo
de este voto particular-, pero no tiene naturaleza orgánica,
como es el régimen local: a) supresión de competencias; b)
gestión de servicios; c) incremento de ingresos; d) racionalización organizativa; e) supresión de entidades de ámbito inferior; y f) fusión de Municipios.
Además, esto enlaza perfectamente con lo dispuesto en el
artículo 21.2 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de diciembre,
que marca únicamente el contenido mínimo de información que
debe contener el plan económico-financiero, pero no impide que
mediante el artículo 116 bis LRBRL se prevean medidas adicionales para las Corporaciones Locales en aspectos que, al no
poseer naturaleza orgánica, no pueden ser regulados más que
por ley ordinaria, como ha señalado reiteradamente el Tribunal
Constitucional (por todas, STC 5/1981).
Por tanto, el artículo primero. Treinta de la LRSAL (art.
116.bis de la LRBRL) respeta los artículos 81.1 y 135.5 de la
Constitución, por lo que no pueden ser reputados como inconstitucionales.
Y lo mismo cabe decir del artículo primero. Treinta y
seis de la LRSAL, que modifica la disposición adicional novena
de la LBRL. Para el dictamen, las medidas que contempla este
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CONSEJO CONSULTIVO
artículo tienen que ver con la responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria, que el artículo 135.5 de la
Constitución reserva a la ley orgánica. Sin embargo, dicha
responsabilidad ya ha sido regulada, como reconoce el propio
dictamen, por el artículo 8 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27
de diciembre. Y ahora de lo que se trata es de regular una serie de cuestiones, conexas sin duda con lo anterior, que pertenecen en cambio al ámbito de la competencia estatal sobre
régimen local ex artículo 149.1.18ª de la Constitución.
8.- En relación con el artículo Segundo. Dos de la LRSAL
(art. 213 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales) el dictamen considera que este precepto invade las competencias que el artículo 60.3 del Estatuto de Autonomía para Andalucía atribuye a la Comunidad Autónoma en orden
a la tutela financiera de los entes locales, porque la remisión a una futura norma estatal reguladora de los procedimientos de control interno en todos sus aspectos, incluyendo a los
destinatarios de los informes de control que se elaboren, en
conjunción con la obligación anual de remitir a la Intervención General de la Administración del Estado el informe resumen de los controles de cada ejercicio (intervención, control
financiero y control de la eficacia), dejaría vacía de contenido la competencia de tutela financiera que a la Comunidad
Autónoma le corresponde sobre los entes locales.
32
CONSEJO CONSULTIVO
Pero no podemos desconocer que dicha competencia tiene el
alcance que tiene, a tenor de lo dispuesto en el artículo 60.3
EAAnd: "En el marco de la regulación general del Estado, le
corresponden a la Comunidad Autónoma de Andalucía las competencias sobre haciendas locales y tutela financiera de los entes locales, sin perjuicio de la autonomía de éstos, y dentro
de las bases que dicte el Estado de acuerdo con el artículo
149.1.18ª de la Constitución". Es decir, las limitaciones a
dicha competencia viene marcadas, por un lado, por la autonomía local; por otro, por las bases estatales; y, finalmente,
por la expresión "en el marco de la regulación general del Estado", que tiene un alcance superior al de las propias bases.
Así pues, es al Estado a quien corresponde establecer el
marco de la regulación general, y no otra cosa es lo que establece la nueva redacción del artículo 213 del TRLRHHLL al disponer que "el Gobierno establecerá las normas sobre los procedimientos de control, metodología de aplicación, criterios de
actuación, derechos y deberes del personal controlador y destinatarios de los informes de control". Habrá de ser, por tanto, esa normativa la que deje espacio a la tutela financiera
que el artículo 60.3 EAAnd reconoce a la Comunidad Autónoma de
Andalucía.
Por tal motivo, consideramos que el artículo Segundo. Dos
de la LRSAL (art. 213 del Texto Refundido de la Ley Reguladora
de las Haciendas Locales) también respeta la Constitución y el
bloque de la constitucionalidad.
33
CONSEJO CONSULTIVO
9.- Debemos llamar también la atención a propósito de la
duda injustificada que plantea el dictamen en relación con la
Disposición transitoria tercera de la LRSAL, aunque sin proclamar abiertamente su inconstitucionalidad.
En opinión de la mayoría "la disposición transitoria tercera puede considerarse contraria al bloque de la constitucionalidad en la medida en que no se entiende garantizada la financiación en el plazo de asunción de la competencia, por lo
que existe una duda fundada sobre la constitucionalidad de la
citada disposición transitoria tercera". Sin embargo, pese a
la literalidad del texto, que emplea el verbo entender en presente de indicativo (entiende), en lugar de hacerlo en presente de subjuntivo (entienda), todo parece indicar -tanto la argumentación precedente, como el hecho de que se proclame simplemente una duda y no una certeza- que sólo en el caso de que
no quedara garantizada dicha financiación, podría llegar a entenderse que se produce un incumplimiento de la Constitución.
De hecho el dictamen no concluye apoyando la interposición del
recurso por este motivo.
Pero lo sorprendente es que, de la pléyade -en expresión
del propio dictamen- de preceptos y disposiciones invocados
(los artículos 9.3, 137, 147.2.d), 148.1, 156.1 y 150.3 de la
Constitución,
y
42.2.1ª,
60.1.b),
175.2.a),
175.b)
(sic),
175.2.c), 90, 92 y disposición transitoria primera del Estatu34
CONSEJO CONSULTIVO
to del Estatuto de Autonomía para Andalucía) el dictamen no
cita cuál o cuáles serían, en su caso, los infringidos, por lo
que esta duda no está en absoluto fundamentada.
Y menos cuando es el mismo dictamen el que se encarga de
apuntar que "el temor a la falta de financiación que pudiera
resultar
de
la
prestación
de
tales
servicios,
hasta
ahora
desempeñados en parte por los municipios, se solventa con la
previsión
contenida
en
el
artículo
15
de
la
Ley
Orgánica
8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, relativa al Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales" (FJ III.19).
Por tanto, debería haberse reconocido la constitucionalidad de la Disposición transitoria tercera de la LRSAL con mayor claridad, como se ha hecho en el caso de la disposición
adicional decimoquinta, relativa a la asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a educación, en
lugar de generar dudas sin fundamentarlas. Pues como apunta el
dictamen en su fundamento jurídico III.18, que aborda la constitucionalidad de la recién citada disposición adicional decimoquinta, "no es necesario volver a insistir en la improcedencia de la alusión genérica a gran parte de los preceptos referidos, sin concretar las razones por las que se entienden infringidos".
35
CONSEJO CONSULTIVO
10.- Respecto a la disposición transitoria cuarta y disposición final primera de la LRSAL, los Consejeros firmantes
de este voto particular estimamos que ninguna de ambas merece
tacha de inconstitucionalidad.
Las dos disposiciones establecen, efectivamente, un mandato hacia el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma: la
transitoria cuarta, para que por dicho órgano colegiado se
acuerde la disolución de la entidad de ámbito inframunicipal
que no haya rendido cuentas a 31 de diciembre de 2014. Y la
final primera, para que por el Consejo de Gobierno se resuelva
en un plazo de tres meses el expediente de prestación en régimen
de monopolio de actividades reservadas (artículo 86.2 de
la LRBAL).
El Acuerdo del Consejo de Gobierno considera que las disposiciones son contrarias a los 148.1.1ª y 2ª, 149.1.18ª de la
Constitución, y 46.1, 47.1.1ª, 59, 60.3, 89 y 90 del Estatuto
del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
Es cierto que el Estatuto de Autonomía en sus artículos
46.1 y 47.1.1º atribuye competencia exclusiva a la Comunidad
Autónoma en la organización y estructura de sus instituciones
de autogobierno y en el procedimiento administrativo derivado
de las especialidades de la organización propia. Pero las dos
disposiciones en cuestión obligan, respectivamente, al Consejo
de Gobierno, a la adopción de un acuerdo de disolución de una
entidad local cuando se dan las circunstancias que la Ley es36
CONSEJO CONSULTIVO
pecifica, y la atribución de una competencia al mismo órgano
colegiado para resolver un expediente administrativo determinado, así como la imposición de un plazo concreto para su resolución. Las anteriores disposiciones prevén, sin duda, unos
supuestos excepcionales en que las previsiones constitucionales y su plasmación en las leyes básicas han de prevalecer sobre interpretaciones del Estatuto de Autonomía que no se puedan considerar acordes con las mismas.
Debemos destacar aquí que, según la Ley Orgánica 2/2012,
desde que se constate el incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, la entidad incumplidora tiene el plazo
de un mes para presentar el plan económico-financiero ante el
órgano competente para su aprobación. En el caso de las Corporaciones locales, el plan ha de estar aprobado por el Pleno de
la Corporación, antes de su remisión, según el caso, a la Comunidad Autónoma que ostente la competencia de tutela financiera sobre las respectivas Entidades locales o al Ministerio
de Hacienda y Administraciones Públicas, para su aprobación y
seguimiento. Si en los informes de seguimiento (artículo 24)
se constatase que no se ha dado cumplimiento a las medidas incluidas en el plan y ello motivara el incumplimiento del objetivo de estabilidad, se aplicarán las medidas coercitivas del
artículo 25 de la Ley Orgánica 2/2012, como paso previo a la
aplicación, en caso de que no fueran observadas, de las medidas de cumplimiento forzoso del artículo 26. En última instancia, la Ley Orgánica prevé la posibilidad de que, de conformidad con lo previsto en el artículo 61 de la LBRL, pueda proce37
CONSEJO CONSULTIVO
derse a la disolución de los órganos de la Corporación local
incumplidora (artículo 26).
La norma estatal, en estos casos, no se extralimita en su
competencia, invadiendo la competencia autonómica para organizar sus instituciones de autogobierno y la actuación procedimental correspondiente, en este caso, del Consejo de Gobierno,
sino que, todo lo contrario, va a plasmar una exigencia derivada directamente del desarrollo constitucional a la que deben
colaborar todas las Administraciones Públicas. Solo en los supuestos extraordinarios previstos en la norma, se va a obligar
a determinadas actuaciones por parte de las Comunidades Autónomas.
Por
las
razones
indicadas,
la
disposición
transitoria
cuarta y la disposición final primera son acordes con el bloque de constitucionalidad, no pudiendo prosperar una hipotética impugnación.
En definitiva, y atendiendo a los diversos razonamientos
expuestos, los Consejeros firmantes de este voto particular no
podemos compartir lo aprobado por la mayoría, porque, como recoge el propio dictamen en el último párrafo del fundamento
jurídico III.2 "la Constitución es un marco abierto, de forma
que tienen cabida en ella diversas políticas, como no podía
ser de otro modo por exigencia misma del principio democrático. Aunque se pueda estimar que otras opciones resultan posi38
CONSEJO CONSULTIVO
bles, lo cierto es que los condicionamientos dichos, ligados
al principio de estabilidad presupuestaria, son respetuosos
con las competencias en la materia y acordes con el artículo
135 de la Constitución".
Granada, 15 de marzo de 2014
Francisco Gutiérrez Rodríguez
José Antonio Sánchez Galiana
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