Parte 2 - Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

TOTAL CARACTERES: 21.100
EL SISTEMA DE INFORMACIONES GERENCIALES EN EL ESTADO DE SAN PABLO COMO
FACILITADOR DEL E-GOV.
Marcelo Ferraz
Es Asistente del Contador General de Estado. En la Secretaría de Hacienda
del Estado de San Pablo fue el Gerente de Proyecto del Programa de Modernización
de Control Interno y Administración Financiera y
Graduado en Ciencias
Económicas. Posgraduado en Administración de Marketing. Especialista en
Controladora Gubernamental, Tecnología de Información y Planeamiento y Gestión
Gubernamental.
ABSTRACT
Con el programa de Modernización del Estado de San Pablo fue desarrollado e
implantado
el
Sigeo
–
Sistema
de
Informaciones
Gerenciales
de
Ejecución
Presupuestaria. El Sigeo es el date warehouse para la Ejecución Presupuestaria del
gobierno. El sistema fue implantado en todos los poderes y secretarías de Estado. Las
informaciones de la Ejecución presupuestaria fueron colocadas en Internet, habiendo
transparencia en las cuentas Públicas. Los técnicos del gobierno fueron capacitados y
se desarrollaron diversos trabajos, en el caso de la Bolsa Electrónica de Compras,
ejemplificado como un sistema de Informaciones Gerenciales,
representa un
facilitador del e-gov.
ANTECEDENTES – INTRODUCIÖN
Antes de estabilizarse la moneda en el año 1994, la gestión pública aún más
que la privada sufría con a fidelidad de sus registros contables, siendo los mismos
confeccionados
para atender la legislación pero sin gran poder de gerenciamiento. El
sistema de contabilidad gubernamental del Estado de San Pablo, conforme afirma Nelson
Machado en las décadas del 70 y 80, “quedó al margen del proceso de informatización
que ocurría en los sectores público y privado”. El propio presupuesto era una pieza de
gran poder de maniobra por parte de los gestores públicos, siendo con frecuencia
clasificado como una mera ficción.
Luego de años seguidos de cuantiosos déficits presupuestarios, era crítica la
situación de las finanzas públicas del Estado de San Pablo cuando en 1995 asumió el
Gobierno del Estado de San Paulo el Sr. Mário Covas.
Es de resaltar la importancia del Estado de San Pablo, según presupuesto del
país, perdiendo solamente para el presupuesto de la Unión. En el Balance General del
Estado del 2002, el valor del Rédito presupuestario fue de cincuenta y tres billones de
reales.
En 1995 las Secretarías de Hacienda y de Economía y Planeamiento, iniciaron
en conjunto acciones tendientes a la
modernización de los sistemas existentes en los
ámbitos presupuestario y financiero. El papel fundamental en esta coordinación, fue del
Programa de Modernización de Control Interno y Administración Financiera - Promociaf,
programa
operado a través de recursos provenientes del Banco Interamericano de
Desarrollo - BID.
ANÁLISIS DEL PROCESSO.
1) La implantación del Sistema Siafem1 en San Pablo.
El 2 de enero de 1996 fue implantado en el Estado el Sistema Integrado de
Administración Financiera para Estados y Municipios – SIAFEM, desarrollado por el
Sistema Federal de Procesamiento de Datos -SERPRO. El sistema fue implantado en la
Administración Directa del Estado, estando incluidos los poderes Legislativo, Judicial y el
Ministerio Público. La administración Indirecta comenzó a utilizar el sistema en 1997.
Complementando el Siafem en 1998, fue implantado el Sistema Integrado de
Informaciones Físico Financieras - Siafísico. Este sistema está totalmente integrado al
Siafem, y tiene como objetivo el registro en la Nota de Empeño del item de Material y
Servicio y los precios y cantidades de las compras. Solamente el registro de materiales
posee actualmente más de 100.000 items.
Según el Sr. Ricardo Portezan, Contador General del Estado y Gerente de
Proyecto de Promociaf2, que implantó el Siafem, en la conferencia realizada en octubre
del 2002, los presupuestos del sistema fueron:
-La descentralización operativa.
-Información integrada en una Base de Datos Única, registrada en la
contabilidad.
-Registro Único de información, en el lugar y en el momento en que ocurre el
hecho y por el responsable primario de Información.
En cuanto las estadísticas con datos de agosto del 2002, los usuarios
registrados para los sistemas Siafem y Siafísico son cerca de 10.000, la cantidad de
Unidades Gestoras del Sistema es de 1.270 y, los puestos de trabajo alrededor de 4.000.
2) Necesidad de Información Gerencial.
Con la implantación de este sistema, fue formado un banco único para las
informaciones de ejecución presupuestaria, y no por coincidencia se consiguió desde su
1
2
SIAFEM - Sistema Integrado de Administración Financiera para Estados y Municipios.
PROMOCIAF - Programa de Modernización de Control Interno y de Administración Financiera.
implantación, el equilibrio presupuestario. Si la razón preponderante para esto fue la
voluntad política, no se puede descartar la importancia de las herramientas para alcanzar
este objetivo.
El sistema SIAFEM/SP3 po lo tanto, a pesar de todos los beneficios ya
expuestos es un sistema operacional que privilegia la transacción. El sistema no atiende
de forma rápida las necesidades de añadir y debatir para suplir as demandas de
informaciones para la toma de decisiones. Estas consultas son posibles con el SIAFEM, por
eso demandan diversos comandos y un largo tiempo de procesamiento.
Se
debe
distinguir
entre
informaciones
operacionales
y
gerenciales.
Informaciones operacionales son necesarias para que los flujos operacionales de la
entidades (Flujo de Réditos y de pagos) acontezcan o continúen aconteciendo, en cuanto a
las informaciones gerenciales para la toma de decisiones de la alta gerencia. Si por algún
problema técnico fuera necesario mantener en vigencia solamente uno de los sistemas, la
decisión será siempre a favor del sistema transaccional. Una parálisis del sistema Siafem
traería trastornos incontrolables al Estado.
Los gestores del Estado para su rutina de trabajo, y para atender al Tribunal
de Cuentas, precisan informaciones adicionales de ejecución presupuestaria que ahora es
posible que sean levantadas del Sistema Siafem y que requieren varias consultas y tempo
de procesamiento. Como ya fue observado, la prioridad del Siafem es la transacción
operacional. Para suplir esta demanda de informaciones gerenciales, fue creado en el
Promociaf el Proyecto A6-Informaciones.
3) El Proyecto A6 – Informaciones.
En junio de 1997 luego del examen de programación y automatización de los
relatos Institucionales (Relatos que la legislación vigente obliga a publicar), fue iniciado el
proyecto A6 - Informaciones en el PROMOCIAF. La misión era constituir un banco de datos
para fines gerenciales, siendo estos provenientes del SIAFEM/SP, que es considerado el
Banco
Único
del
Estado
para
procesar
informaciones
contables
de
Ejecución
Presupuestaria y Financiera. Los objetivos del sistema son:
- Transparencia de Ejecución Presupuestaria.
- Comprensión del negocio (proceso presupuestario).
-
Análisis de gastos para planeamiento y toma de decisiones.
-
Incentivar las variables: resultado y competencia gerencial, además de las
variables políticas que condicionan el proceso presupuestario.
Clientes previstos en el Sistema:
- Secretarías del área Media (Hacienda, Planeamiento y Secretaría de
Gobierno).
3
SIAFEM - SP - Sistema Integrado de Administración Financiera para Estados y Municipios
del Municipio de San Pablo.
- Gestores de administración pública en los más diversos niveles.
- Poder Legislativo.
- Ministerio Público.
- Sociedad en General a través de consultas por Internet.
A través de los exámenes iniciales en las principales Secretarías, se constató la
carencia de trabajos gerenciales de los gestores de Estado. Los Gestores se limitaban a
informar la situación presupuestaria sin gran análisis y exámenes estadísticos. La mayoría
de los técnicos del área presupuestaria / financiera poseían dificultad para confeccionar
relatos más elaborados.
Las reglas del presupuesto público no favorecían las iniciativas para gerenciar
mejor, por ejemplo: Para elaborar el presupuesto, se tomaba en cuenta una serie histórica
de gastos y, en el caso de economizar o generar la llamada economía presupuestaria,
traería como consecuencia en el próximo presupuesto una disminución de los recursos
presupuestarios. Un análisis mensual de presupuesto en el Estado, constata aún hoy una
concentración de ejecución en el mes de diciembre.
las informaciones deberían poseer conceptos de fácil entendimiento, para
atender una gran gama de usuarios, y el sistema a medio plazo crearía demanda por
información gerencial.
El SIGEO fue desarrollado en un banco de datos relacional en la baja
plataforma con formato multidimensional (snowflake) y software OLAP 4 con fácil
interacción del usuario final. Prodesp fue responsable del desarrollo y mantenimiento del
sistema. En 1997 el banco de datos elegido fue Oracle y el software Olap para extraer
informaciones.
El sistema es un
almacén de datos “data warehouse”, de contabilidad de
gobierno con énfasis en la ejecución presupuestaria y financiera. El responsable por el
gerenciamiento del sistema y la Contaduría General del Estado, que ya gerencia el sistema
Siafem.
Lo datos son extraídos de Siafem en el ámbito mainframe y entran en baja
plataforma procesando el banco oracle que será accedido por los micros de las Secretarías
/ Unidades.
4) Primeros trabajos con el Sistema.
En octubre de 1997, la prueba piloto de formato estaba lista y el banco poseía
datos definitivos de ejecución presupuestaria del 1º semestre/97. El sistema fue
denominado
de
SIGEO
-
Sistema
de
Informaciones
Gerenciales
de
Ejecución
Presupuestaria.
4
OLAP - OnLine Analytical Processing: Procesamiento Analítico Online. Desarrollado por IBM.
Entre los primeros trabajos, se destacan los análisis encomendados por el
entonces Coordinador de la Coordinadora Estatal de Control Interno, Sr. Walter Soboll, que
serían: el Comparativo de Gastos de los Hospitales de Administración Directa, Ejecución
Presupuestaria de Policía Militar de San Pablo y Ejecución Presupuestaria de IAMSPE
(Instituto de Asistencia Médica del Servidor Público Estatal) .
5) Implantación del SIGEO en el Estado.
En enero de 1998 fue terminada la fase de auditoria de calidad, y el banco de
datos poseía una actualización semanal; ocasión en que fue presentado el producto para
el entonces Secretario de Hacienda. La preocupación de la alta dirección de la Secretaría
de Hacienda en 1998,
era de que un eventual cambio político del Gobierno en 1999
abandonase o desactivase el trabajo desarrollado.
En una ceremonia en la Asamblea Legislativa en junio de 1998, el sistema
SIGEO fue pasado
al poder Legislativo. A partir de agosto el sistema también estaba
disponible para las demás Secretarias del Estado.
Con recursos del Proyecto de Informaciones se dispusieron softwares y
entrenamiento para los Gestores del Estado y técnicos de la Secretaría de Hacienda.
La permanencia del mismo equipo en el gobierno por la reelección del
gobernador Mário Covas en 1998, favoreció la continuidad y la incorporación de nuevos
módulos. Aún este mismo año, los esfuerzos fueron enfocados en nuevos modelos, es
decir: Documentos, Saldos Contables y Siafísico.
A través de modelar documentos el técnico verifica otras informaciones para
detallar la ejecución presupuestaria; es decir, cual es el proveedora, el número do
documento emitido, la descripción del documento, el evento contable, etc.
En 1999, el SIGEO incorporó un módulo con el registro de precios de
materiales y servicios del Estado (Siafísico), se obtuvieron entonces las informaciones
sobre precios y cantidades de gastos por el Estado. Desde entonces el sistema se fue
perfeccionando, por eso no se ultrapasó la frontera de datos de Contabilidad, es decir, los
Sistemas Siafem y el Siafísico.
Para el Promociaf la junción de las demás bases de datos
resultaría en el
SIGOF – Sistema Integrado de Gestión Presupuestaria y Financiera. Posteriormente en
2002, Nelson Machado en su tesis de Doctorado para la creación de un sistema de
Información de Costo, propone la incorporación en Sigeo de las informaciones del sistema
Propuesta Presupuestaria Sectorial – POS.
6) Infraestructura y acceso al sistema.
Inicialmente el sistema era descentralizado. Las Secretarías de Hacienda, de
Planeamiento, de Gobierno y Administración, además de la Asamblea Legislativa y
Tribunal de Cuentas poseían el banco completo del Estado, las demás tenían acceso al
fragmento del banco con sus unidades presupuestarias.
Posteriormente en el año 2000, con las inversiones en informática y en
desarrollo de la Red Intragov por el gobierno, fue posible centralizar los accesos en un
único Banco de datos ,siendo entonces liberado el banco completo a todos los usuarios
del sistema. El sistema puede ser accedido a través de la red intragov (mayoría de
usuarios) o vía Internet.
El sistema pose cerca de 450 señas con 250 estaciones, utilizando el software
olap. En agosto de 2003 el log de acceso del sistema para el banco oracle registró 2.595
conexiones.
Para suplir a demanda de
informaciones para las unidades Gestoras, que
componen las Unidades Presupuestarias, sin el costo de adquirir el software oracle, fue
desarrollado el Sigeo – Uge5, en que más de 100 relatos son dispuestos con los datos de
Ejecución Presupuestaria, existiendo por vez
1500 usuarios y 800 estaciones en el
Estado.
El sistema está implantado en todos los poderes y atiende todas las Secretarías
de Estado.
El gestor financiero en el Estado por ende es heterogéneo, verificándose
dentro de una misma secretaría de Estado grandes diferencias en la utilización del
sistema. Comparando el histórico de utilización en dos Unidades Presupuestarias de la
Secretaría de Seguridad Pública, tenemos que en relación a UO6 de Policía Militar, desde la
implantación del sistema fue uno de los principales usuarios y
contribuyó mucho con
sugerencias para el perfeccionamiento del sistema, la UO de la Delegación General de
Policía recientemente comenzó a utilizar plenamente el sistema.
En la Asamblea Legislativa del Estado los principales usuarios del medio
parlamentario pertenecen a los partidos de oposición.
El Tribunal de Cuentas do Estado, responsable del control
Externo,
en el
2002 invirtió en equipos y softwares para crear a través del sistema nuevas metodologías
para fiscalizar el gasto.
7) Capacitación de usuarios.
Una de las grandes preocupaciones del Promociaf
fue
respecto
a
la
capacitación.
Un sistema de informaciones será útil en la misma proporción que existan
técnicos dispuestos y capacitados para utilizar los recursos del sistema. El módulo de
ejecución presupuestaria fue implantado en
1998, y se percibió que los recursos del
sistema estarían a corto plazo subutilizados por la mayoría de las secretarías.
5
6
UGE - Unidades Gestoras Ejecutoras.
UO – Unidad Presupuestaria.
El gestor del Estado en general tenía una visión fragmentada y limitada de la
ejecución presupuestaria. Se verificó en las visitas realizadas a
usuarios que no era
extraño encontrar desconocimiento del valor de dotación con el gasto de Personal de su
unidad, limitándose a conocer el presupuesto. El SIGEO ayudó en mucho al gestor para
adquirir una visión macro de la Ejecución presupuestaria.
En agosto de 1998 fue iniciado el entrenamiento en la Escuela de Hacienda (
FAZESP ) para utilizar el sistema. La FAZESP aún hoy mantiene un curso de Sigeo para los
gestores de Estado. En el 2002 la Fundación de Desarrollo Administrativo - Fundap creó
un Laboratorio de Gerencia Pública para Sigeo. Hasta septiembre del 2003 fueron
entrenados en la Fazesp cerca de 1.180 técnicos de Estado para el Sigeo con software
OLAP, y cerca de 2000 técnicos para operar con el Sigeo-Uge.
8) El Sigeo y la Bolsa Electrónica de Compras.
Una de las necesidades para implantar la Bolsa Electrónica de Compras, fue
conocer el poder de compra do Estado, además de identificar los materiales que son
commodites en el Gobierno. Innumerables relevantamientos y escenarios fueron
confeccionados. Para eso, el Sigeo fue la principal herramienta utilizada, siendo aún hoy
en día la estrategia para comparar precios y gerenciar a BEC7.
9) Transparencia de las Informaciones e Internet.
En 1999 en un acuerdo de la Contaduría General del Estado con el
Departamento de Tecnología de Información de la Secretaría de Hacienda, fue dispuesto
en el site de la Secretaría de Hacienda dentro del link Rindiendo Cuentas, el “Debate de
Ejecución Presupuestaria”. A través del site es posible de forma práctica verificar cuanto,
cuando, como y donde el Gobierno de Estado está gastando los recursos provenientes de
impuestos.
La preocupación fue de los eventuales volúmenes de e-mails con dudas de los
ciudadanos. Esta preocupación por ende no se concretó, siendo los accesos mucho más
inferiores a lo esperado. Los datos disponibles aún son muy técnicos para el ciudadano
común. La propia presa y el medio académico no demostraron gran interés por el asunto.
Según datos del DTI8 en mayo del 2003, el Debate de Ejecución Presupuestaria
poseía 3.115 visitantes únicos (Unique Visitors). Para el mismo mes un link de servicio
como el IPVA9 poseía 177.551 visitantes únicos.
CONCLUSIONES
BEC – Bolsa Electrónica de Compras.
DTI – Departamento de Tecnología e Informática.
9
IPVA – Impuesto sobre Vehículos Automotores.
7
8
El proceso de modernización dependió de la voluntad política y fue iniciado en
enero de 1996 con la implantación del SIAFEM/SP. En 1997 fue iniciado el proyecto de
informaciones gerenciales del Estado. La base de datos del Sigeo fue la Contabilidad del
gobierno que esta almacenada en el sistema Siafem. Otros módulos provenientes de otras
bases de datos pueden ser incorporados enriqueciendo el sistema.
Los gestores poseen una herramienta para verificar desde una macro visión de
Estado hasta elaborar trillas de auditoria. Varios trabajos fueron desarrollados y mucho se
aprendió. De manera general, si con el análisis potencial el sistema aún continúa
subutilizado, es visible la evolución de los gestores de Estado desde 1998 cuando se
implantó el sistema.
El sistema fue un marco de transparencia, siendo dispuesto para los demás
poderes. En la Asamblea Legislativa los principales usuarios son los partidos de oposición.
Las informaciones de Ejecución fueron desde 1999 colocadas en Internet, por
esto el acceso de la población fue inferior al esperado.
El SIGEO en el proyecto de Bolsa Electrónica de Compras fue un claro ejemplo
de como un sistema de informaciones gerenciales es un facilitador para el desarrollo de egov.
Referencias :
BIBLIOGRAFÍA Y WEBGRAFÍA
-
Machado, Nelson. “Sistema de Informação de Custo: Diretrizes para Integração ao
Orçamento Público e à Contabilidade Governamental”. Tesis de Doctorado. Universidad
de San Pablo, diciembre de 2002.
-
Holanda, Victor Branco. “Controladoria Governamental no Contexto do Governo
Eletrônico – Uma modelagem utilizando o enfoque sistêmico e a pesquisa-ação na
Coordenadoria de Controle Interno da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo”.
Tesis de Doctorado. Universidad de San Pablo, 2002.
-
Soboll, W. “Implantação do Siafem no Estado de São Paulo. In: Seminário Nacional, São
Paulo, 1998. – O controle interno no contexto da modernização do Estado. São Paulo:
Secretária de Estado dos Negócios da Fazenda, 1998”.
-
Machado, Nelson. “Capacitação dos Servidores Públicos: o Desafio da Modernização.
In: Seminário Nacional, São Paulo, 1998. – O controle interno no contexto da
modernização do Estado. São Paulo: Secretária de Estado dos Negócios da Fazenda,
1998”.
-
Fazesp – Escuela de Hacienda del Estado de San Pablo. Sistema de Informaciones
Gerenciales de Ejecución Presupuestaria, Sigeo – Febrero del 2003.
-
Site de la Secretaría da Hacienda
www.fazenda.sp.gov.br
-
Site de la Bolsa Electrónica de Compras del Estado de San Pablo
www.bec.sp.gov.br
-
Site de ComprasNet
www.comprasnet.gov.br
AGRADECIMIENTOS
A Ricardo Portezan, Walter Soboll y Nelson Machado como a todos los técnicos
de la Secretaria de Hacienda, Prodesp y gestores de Estado que posibilitaron la
existencia y colaboraron con el desarrollo e implantación del Sigeo.