SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE RENDICION DE CUENTAS

SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE RENDICION DE CUENTAS
EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES
Bogotá, Colombia, 12 y 13 de abril de 2007
PONENCIA
RENDICION DE CUENTAS:
LINEAMIENTOS PARA EL DESARROLLO DE UNA POLITICA PÚBLICA
Adolfo Castillo Díaz
Cientista Político - Historiador
[email protected]
SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE RENDICION DE CUENTAS EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES
INDICE
1. PRESENTACION ................................................................................... 3
1.1. Objetivos ........................................................................................ 4
1.2. Preguntas directrices ........................................................................ 4
2. MARCO CONCEPTUAL ......................................................................... 5
2.1. Crisis y modernización estatal ............................................................ 5
2.2. ¿Qué entendemos por Rendición (RdC) de Cuentas? .......................... 9
2.3. La rendición de cuentas.................................................................... 11
2.4. Los momentos de la RdC ................................................................ 12
3. LA RdC COMO GESTIÓN PÚBLICA PARTICIPATIVA .......................... 14
3.1. Estado y ciudadanía ....................................................................... 14
3.2. Nuevos Mapas cognitivos.................................................................. 14
3.3. Ciudadanía y política institucional ...................................................... 15
3.4. Nuevos paradigmas de acción democrática ......................................... 16
3.5. Participación ciudadana en la RdC ..................................................... 18
3.6. Estado, democracia y desarrollo de la RdC ....................................... 20
4. CONDICIONES INSTITUCIONALES PARA UNA RdC EFECTIVA .......... 25
4.1. Algunas sugerencias de procedimiento ............................................... 27
4.2. Recomendaciones para la ejecución ................................................... 28
4.3. Otros aspectos a tener en cuenta .................................................... 28
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1. PRESENTACION
Con fines expositivos recurrir a las metáforas es de alta utilidad. La vieja metáfora del
mapa o carta de navegación tiene un alto valor explicativo. El mapa orienta al
buscador, ofrece rutas y sentidos de ubicación, es decir, facilita los caminos por donde
transitar para alcanzar un determinado destino. Estas representaciones de la realidad
son de interés para una gama amplia de actividades en los que nos desenvolvemos,
sea el campo cultural, económico, social o político. Los mapas son instrumentos de
orientación, señalan distancias, rumbos, permiten
ubicar lugares; dimensionar
espacios y tiempos. Los mapas requieren intérpretes o traductores de los secretos que
atesoran, sin ellos el mapa deviene inútil o por falta de adiestramiento de los
diseñadores, deviene obsoleto, pues no da cuenta de los nuevos lugares y no señala
líneas que permitan la orientación de quien busca caminos o senderos no recorridos.
Los mapas los encontramos en todo orden de cosas humanas y son, en verdad, muy
importantes a la hora de adoptar decisiones. Sólo a modo de ejemplo podemos
mencionar el uso de mapas en economía, política o en psicología. Estos mapas
contienen una doble perspectiva: dan cuent de un campo o territorio y de miradas o
interpretaciones, a la vez que son sistemas consolidados- aunque transitorios - de
referencia.
La materia que nos ocupa forma parte de un nuevo mapa que exige disponer de
códigos interpretativos tanto para comprender los nuevos procesos como
para
proponer nuevas líneas de acción.
En nuestro tiempo se ha ido instalando la idea de promover procesos de Rendición de
Cuentas (RdC) al interior de las entidades públicas, a la vez que ha comenzado a
instalarse esta idea en el espacio de las organizaciones de la sociedad civil y la
empresa. Dado que la RdC expresa una acción de doble dirección, pues supone un
presentador de cuentas, que expone o hace públicos unos resultados de gestión, y
quien o recibe e informa de la exposición de cuentas, el proceso no está exento de
tensiones,
constituyéndose en consecuencia en
una práctica
educativa, de
aprendizaje recíproco.
En el presente documento, se intenta abordar la cuestión de la RdC desde una
perspectiva que asume que la RdC es parte no sólo de la modernización de la
gestión pública estatal, como habitualmente es concebida, sino como una
reinvención necesaria frente a la crisis que afecta a la política democrática, condición
necesaria para superar en parte la fragilidad y volatilidad de nuestros sistemas de
convivencia.
Desarrollar modelos de RdC que contengan lineamientos de política
para
su
implementación en las instancias de gobierno estatal, implica por cierto un desafío
no sólo metodológico, sino principalmente cognitivo, pues supone mirar de nuevo o
reinterpretar la cuestión del orden en un contexto cambiante, como es el que nos
ofrece nuestro mundo en acelerada transformación.
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1.1.
Objetivos
Este documento ha sido pensado teniendo presente los siguientes objetivos:
a) Contribuir a pensar la vinculación entre procesos de modernización estatal y
cambios en las relaciones estado - sociedad civil.
b) Identificar los procesos de RdC como integrantes de formas de gestión pública
participativa.
c) Identificar líneas y ámbitos de trabajo para la formulación de políticas de RdC
en las entidades públicas.
1.2. Preguntas directrices
En este documento ha tenido a la vista las siguientes preguntas orientadoras:
a) ¿Cuál es el contexto de desarrollo de la RdC y que implicancias tiene?
b) ¿Quiénes son las potenciales contrapartes de la RdC?
c) ¿Qué esperan de los servicios públicos los ciudadanos?
d) ¿Es la RdC sólo una cuestión de procedimientos transparentes
servicio a la sociedad?
e) ¿Son conciliables
ciudadanas?
eficiencia de la gestión
con las crecientes demandas
f) ¿Qué ha de tenerse en cuenta para desplegar una política de RdC?
4
y de buen
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2. MARCO CONCEPTUAL
2.1. Crisis y modernización estatal
La experiencia latinoamericana refleja que, más allá del régimen político, existen
dimensiones de la democracia propias de la organización legal e institucional del
Estado y sus relaciones con los ciudadanos cuya ausencia o debilidad afecta
profundamente la conformación y funcionamiento del régimen político y coarta el
ejercicio de los derechos ciudadanos.
Es por ello que la búsqueda de formas de control ciudadano sobre algunas áreas de la
gestión y de la política públicas es un componente central de las iniciativas
innovadoras que se están llevando a la práctica en gran parte de América Latina y
el mundo. Estas formas tratan de ir más allá de los límites de la democracia electoral
y desarrollar nuevas prácticas de intervención ciudadana en la vida pública,
incursionando en propuestas que apuntan a superar o a lo menos disminuir los
problemas de gobernabilidad que se han generado tras el advenimiento del siglo
XXI.
Las iniciativas orientadas a dar seguimiento y evaluar las políticas públicas desde la
ciudadanía son una contribución importante para la profundización democrática y no
deben ser concebidas como meros instrumentos orientados a garantizar la eficacia de
las estrategias pactadas ente entidades internacionales y gobiernos, sino que de
hecho van más allá al crear espacios públicos donde se debaten los procesos y los
resultados, empoderando así a sectores de la ciudadanía que normalmente han
carecido de voz y de reconocimiento.
La emergencia de nuevas practicas sociales recientes parecen aludir a los mismos
fenómenos: auditoria social, rendición de cuentas, “accountability”, vigilancia del
gobierno, evaluación ciudadana, control ciudadano. Diversas dimensiones y formas de
la interacción de la ciudadanía con el gobierno se subsumen en conceptos que portan
diversas cargas simbólicas y aluden a espacios y acciones no equiparables.
El término “accountability” (traducido al español como rendición de cuentas, auditoría
social o responsabilización) ha venido ganando relevancia tanto en el mundo
académico como en el territorio de las agencias internacionales de desarrollo y en los
gobiernos en diversas partes del mundo. Y su instalación se da en un momento
histórico de crisis del orden bipolar global, que entre otras consecuencias, trajo
consigo para América Latina, una revalorización de la democracia. Y fue esta nueva
coyuntura la que a su vez puso de relieve la insuficiencia de los procesos electorales
como mecanismo de control ciudadano sobre el buen gobierno, iniciándose procesos
en la sociedad civil orientados a reclamar a las autoridades legítimamente electas el
cumplimiento de la ley vigente y una mayor transparencia en el manejo de las
finanzas públicas. La experiencia indicó que en ausencia de presiones sociales desde
abajo los nuevos gobiernos democráticos continuarían reproduciendo la vieja lógica del
secretismo burocrático, del clientelismo, la corrupción y los arreglos privados de
asuntos públicos.
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Cabe también destacar que entre las agencias bilaterales y multilaterales de
cooperación al desarrollo se evaluaba que esos cambios no traían aparejados un
mejor manejo y ejecución de los fondos internacionales, coincidiendo esto con un
creciente desarrollo de la sociedad civil como esferas diferenciada del Estado y del
mercado, en la que tenía lugar a la vez un importante desarrollo conceptual de
esta nueva realidad emergente.
La recuperación de una nueva noción de sociedad civil, invoca no sólo una renovada
concepción de ciudadanía y a la expansión progresiva de los derechos humanos, sino
su participación organizada de la ciudadanía en los asuntos públicos como forma de
obligar a los gobiernos a ser más eficientes. Este cambio, que aparecía como una
respuesta del reordenamiento de la pos guerra fría comenzó a mostrar que se
trataba no de una moda, sino de una nueva manera de concebir el orden
democrático, y que a la vez cuestionaba fuertemente la política.
Para
las instituciones del Estado, no se sabía como materializar estas nuevas
demandas, por lo cual poco a poco se fue avanzando en diversos recursos
conceptuales y organizativos que atendieran esta necesidad, que era simultáneamente
política y administrativa. Durante los años ochenta se observa en América Latina una
proliferación de manera de ejercer la ciudadanía y de conceptualizarla, pero que
carecían en la mayor
parte los países de anclajes legales, de herramientas
administrativas y de legitimidad política. Constituía más bien una especie de apelación
simbólica a la ciudadanía y no un conjunto de mecanismos operativos. Entonces
múltiples gobiernos alrededor del mundo adoptaron el discurso de la participación e
incluso instituyeron algunos mecanismos que parecían atender este reclamo. Si se
examinan los cambios constitucionales y legales en la mayor parte de los países de
América
Latina, podrá observarse que la tendencia de inclusión ciudadana en
procesos de gestión pública, constituye una regla.
Sin embargo se ha podido constatar que más bien ha tendido a instalarse un
discurso de la participación desde los gobiernos que ha buscado crear una especie de
corresponsabilidad entre ciudadanos y gobierno en la definición de políticas públicas.
Sin embargo dicha corresponsabilidad era entendida restrictivamente a la etapa
informativa y cuando más consultiva en la etapa de desarrollo de la política
pública. No se preveía que los ciudadanos participaran en el ciclo completo de la
política pública: debate y diseño, decisión, implementación y evaluación.
Estos cambios tienen lugar hacia fines de los años ochenta, cuando el Estado
comienza a ser apuntado como el responsable de la crisis económica, social y política
de América Latina. Surge en ese contexto la “New Public Managemen” (NPM), que
ponía el acento en la necesidad de la reforma administrativa del Estado para hacer a
éste más sensible a las demandas ciudadanas y más eficiente en su acción, buscando
al mismo tiempo concebir a la administración pública como una extensión de la
administración privada, es decir, hacerla funcionar bajo los mismos principios.
De acuerdo a esto los ciudadanos pasaban a ser entendidos como “clientes” y el
gobierno como un “proveedor de servicios”. Bajo esta conceptualización, lo importante
era lograr la satisfacción del cliente, para lo cual era necesario abrir la administración
pública a un cierto escrutinio ciudadano y, sobre todo, entender mejor las necesidades
y expectativas de los propios clientes. Comienza a producirse una paulatina
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colonización del Estado por parte de los códigos del mercado, lo que ciertamente trae
consecuencias para las posteriores aplicaciones de concepciones de gobernabilidad
para las cuales no se había pensado coherentemente las relaciones nuevas que
comienzan a experimentar ciudadanos,
mercaderes y gobernantes o
Estado,
sociedad y mercado.
La práctica creciente de formas de participación ciudadana en los asuntos públicos
que caracteriza el nuevo escenario de los años noventa, y la instalación de un modelo
gerencial de Estado, encuentra los primeros obstáculos, pues ambas provienen de
tradiciones opuestas. La participación ciudadana encuentra sus fuentes en el
republicanismo y la democracia, y las fuentes de la NPM provienen de los modelos
empresariales,
anteriores
a los
ochenta y distantes
de las tradiciones
comunitaristas tan propias de América Latina.
Los gobiernos incorporan en sus discursos diversas estrategia para favorecer la
inclusión social de las poblaciones
más desfavorecidas por las
políticas que
comienzas a instalarse en los países de la región con sus fuertes costos asociados
de pobreza, desigualdad, pérdida de beneficios sociales, e inseguridades subjetivas
entre otros. Pero esos esfuerzos no lograron los resultados esperados pues las
políticas se orientaban más a lograr legitimación de las nuevas políticas que a
modificar relaciones entre gobernantes y gobernados desde una nueva lectura de
la democracia cargada de derechos y ciudadanía, no alcanzándose una tendencia
transformadora. 1
La idea de accountability remite, literalmente, a la rendición de cuentas, a la
transparencia, a la publicidad, al balance público de la acción estatal. Ya no se trata de
cooperar desinteresadamente en la definición de políticas públicas, sino de obligar al
gobierno a explicar a la ciudadanía sus actos. La sociedad civil y la participación
parecían haber encontrado un límite en la notable capacidad estatal para simular
esquemas participativos y en la aparente incapacidad y falta de poder de los actores
civiles para imponer su agenda y principios. El discurso de la rendición de cuentas es
también una reacción a la continuidad de las prácticas generalizadas de corrupción que
caracterizan a la mayor parte de los gobiernos en la región y a la preservación del
secretismo burocrático en que se funda el poder discrecional de los políticos y de los
burócratas. Dicho de otra manera, este nuevo discurso es una respuesta a la
incapacidad de los gobiernos para reformarse a si mismos, crear una burocracia
profesional y responsable, y abrir sus cuentas al escrutinio público.
La RdC es parte de lo que hoy se ha dado en denominar como gobernabilidad
democrática (gobernance), que invoca la idea de gobiernos responsables, apegados
a la legalidad, transparentes y abiertos a la ciudadanía. ¿Pero cómo se lograba crear
estos nuevos buenos gobiernos?
Frente a este cuadro han surgido críticas que apuntan a develar sus debilidades. Como
apunta Nuria Cunill, las evidencias empíricas sugieren es que las recientes reformas
modernizadoras de los gobiernos que están signadas por una orientación de mercado,
no son capaces de enfrentar la actuación auto-referenciada de la Administración
1
Cunill Grau, Nuria: “Nudos críticos de la accountability social. Extrayendo lecciones de su institucionalización en América Latina”, en Peruzzotti,
Enrique y Catalina Smulovitz (eds.); Controlando la política. Ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas, Temas, Buenos Aires,
2002. (p. 193-218)
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Pública promovida por el modelo tradicional burocrático. Al contrario, más que en un
refuerzo de la responsabilidad pública del aparato del Estado, pudieran estar
deviniendo en su debilitamiento. El déficit persistente en el control ciudadano directo,
expresado en el fallido esfuerzo por recuperar la ciudadanía como sujeto de la
exigencia de cuentas a la Administración Pública, así como la pérdida aún más
pronunciada del control político sobre la Administración Pública, son, de hecho, rasgos
que signan el panorama actual. Lo que se hace pues evidente es que las concepciones
hegemónicas sobre la reforma administrativa, no obstante reivindicar un control
directo de la sociedad sobre la Administración Pública, acotan inconvenientemente el
concepto.2
2
El control social sobre la Administración Pública: precisando límites en un tema difuso .Las concepciones en boga: acotamiento y ambigüedad,
tomado de Nuria Cunill Grau, "Responsabilización por el control social" (pp. 271 - 276) Publicado en: "La responsabilización en la nueva gestión
pública latinoamericana". Consejo Científico del CLAD, coord. Buenos Aires: CLAD; BID; EUDEBA, 2000. - 346 p.
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2.2. ¿Qué entendemos por Rendición (RdC) de Cuentas?
El término “rendición de cuentas” alude a la acción de computar, es decir, de evaluar,
juzgar o verificar colectivamente algo. Es interesante insistir que “contar” o
“computar”, ya sea en inglés o en español, remiten a dos significados
complementarios que sólo después de siglos de uso social han creado sus acepciones
actuales. Usamos “contar” para enumerar, pero no sólo cosas con cualidades
homogéneas, sino también eventos, sucesos; así, contamos cuentos, narramos
historias, relatamos tramas. Pero contar también es “ajustar cuentas”, evaluar lo que
tenemos y lo que debemos y, si estamos en el papel de quien da esas cuentas,
obligadamente tenemos que justificar el resultado de la misma.
Se señala que las dimensiones de la RdC son básicamente tres: informativa, que
pregunta qué ha sido o será hecho, mediante la enumeración de hechos; explicativa,
que ofrece razones y forma juicios, justificando lo hecho o por hacer; y la exigitiva,
que reconoce lo correcto y castiga lo erróneo mediante la penalización o el castigo.
Para el Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo - CLAD es
necesario introducir modificaciones al concepto de accountability, pues ésta alude al
cumplimiento de una obligación del funcionario público de rendir cuentas, sea a un
organismo de control, al parlamento o a la sociedad misma. En cambio,
responsabilización (o hacer responsable a otro por sus actos) implica el ejercicio de un
derecho, sea porque forma parte de la competencia de un órgano de control o de la
potestad ciudadana. El sujeto en cada caso, como resulta evidente, cambia. No es
igual estar obligado a rendir cuenta de mis actos porque ello forma parte de mi cultura
como funcionario, que exigir a otro que lo haga.3.
Además es necesario transformar el modelo y el estilo de gestión de la administración
pública, entre otros, orientándolos a una mayor flexibilidad, a la descentralización, a la
individualización de las responsabilidades y a la aplicación de principios éticos en la
gestión pública; incorporar instancias de participación de organizaciones no
gubernamentales, medios de información y partidos políticos en los procesos de
control.
Se requieren acciones positivas que trasciendan las de carácter meramente
administrativo. De hecho, suponen un sustento legal para asegurar la exigibilidad del
derecho al control social. Son, por lo demás, políticas, en tanto involucran cambios
que afectan los balances de poder, no sólo entre el Estado y la sociedad, sino dentro
de ésta misma. Una premisa básica, en tal sentido, es que el control social requiere
ser ejercido tanto por organizaciones sociales especializadas y a través de los medios
de comunicación, como por los ciudadanos comunes, independientemente de que
dispongan o no de capacidad de organización o de movilización social. Más aún a
sabiendas que la gran desigualdad social - de renta y de escolaridad - prevaleciente en
la región acarrea enormes problemas para el éxito.
3
La Responsabilización Múltiple. Consideraciones Finales, Consejo Científico del CLAD. Ver Alberto J. Olvera, “Auditoria social: los fundamentos
teóricos de una práctica de la ciudadanía y los aportes de la experiencia latinoamericana.”, Segundo Encuentro Regional Participación y Reducción de
la Pobreza Auditoria Social y Mecanismos de Seguimiento y Evaluación Participativos, Instituto de Investigaciones Histórico-Sociales, Universidad
Veracruzana, México. Punta Cana, República Dominicana, Junio 16 al 19, 2003
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2.3. La rendición de cuentas
En su seno caben tres diferentes tipos de procesos:
a) la participación ciudadana en la definición de políticas públicas,
b) el seguimiento o monitoreo de esas políticas públicas y,
c) la evaluación o balance de los resultados de las mismas.
Este proceso supone a su vez:
a) Obligación del gobierno a informar acerca de lo que hace,
b) Imponer sanciones a quienes han violado sus obligaciones públicas y,
c) Adoptar procedimientos para tomar en cuenta el conocimiento y las opiniones de
los ciudadanos.
El ciclo de la RdC
Responsabilización
Sociedad
Estado
Legitimidad
La RdC es una nueva forma de participación ciudadana que requiere del apoyo del
Estado para el logro de sus objetivos. La RdC es la expresión política del trabajo
ciudadano
que se
orienta hacia la
búsqueda de una nueva gobernabilidad
democrática. Esta concepción supone un reconocimiento recíproco entre estado y
sociedad civil, de sus atribuciones y funciones.
La RdC se la ve operando en dos niveles: mediante controles horizontales o entre
entidades del propio Estado y, verticales4, esto es, la acción de control que ejerce la
ciudadanía respecto de las agencias públicas. Para O’Donnell la RdC vertical se
conforma de “elecciones, demandas sociales que se pueden articular sin padecer
coerción estatal y medios que por lo menos cubren con regularidad las más visibles de
estas demandas y los actos presuntamente ilícitos de las autoridades públicas”. Por
otro lado, la RdC horizontal significa “la existencia de agencias estatales que tienen la
autoridad legal y están fácticamente dispuestas y capacitadas para emprender
acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso
4
O’Donnell, Guillermo: “Accountability horizontal”, en La Política, 4, 1998. (p. 161-188)
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impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del
estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificados como ilícitos”.
2.4. Los momentos de la RdC
Normalmente se piensa la rendición de cuentas como un ejercicio para realizar
después que el acto bajo escrutinio se llevó a cabo. Para Ligia Bolívar 5 la RdC debe
pensarse como una totalidad formada por tres posibles momentos oportunos para la
participación de la sociedad civil: antes, durante y después del acto de autoridad del
que se rinde cuentas.
Diseño de las políticas
Ejecución de las
Rendición de cuentas
públicas
políticas públicas
Los miembros de la La sociedad civil puede La evaluación de las
sociedad civil organizada involucrarse en la RdC.
políticas públicas.
deben participar de la
manera
más
activa
posible.
RdC “prospectiva”
RdC “procesal”
RdC “retrospectiva”
Un tercer eje para la elaboración de una tipología de los mecanismos de RdC se basa
en la actividad por la que el control se lleva a cabo en última instancia.
RdC política
Utiliza
el
escrutinio
público, los informes, el
escrutinio
del
financiamiento
y
el
prestigio de la política.
RdC Legal
Se basa en la eficacia y
el respeto a la ley, la
justicia
pronta
y
expedita, las normas de
conducta probas y la
atención de quejas.
RdC administrativa
Se
sustenta
en
la
elaboración de objetivos
y
recursos
con
transparencia, en los
controles e indicadores
así
como
en
la
realización de la función
pública con ética y
responsabilidad.
Ver: Muñoz, Hugo Alfonso: Rendición de cuentas y representación responsable.
Informe Final de Consultoría, Proyecto Estado de la Nación en Desarrollo Humano
Sostenible/ PNUD, San José de Costa Rica, 2000 y Gutiérrez Saxe, Miguel: Rendición
de cuentas, Conferencia dictada en el II Curso Interamericano sociedad civil y
derechos humanos, IIDH, San José de Costa Rica, 2000.
5
Bolívar, Ligia: “La justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales: el papel de la sociedad civil”, en Instituto Interamericano de
Derechos Humanos (IIDH): Memoria. I Curso Interamericano sociedad civil y derechos humanos, IIDH, San José de Costa Rica, 1999.
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3. LA RdC COMO GESTIÓN PÚBLICA PARTICIPATIVA
3.1. Estado y ciudadanía
América latina está enfrentando un conjunto de tensiones y desafíos que le exigen
pensar en nuevas propuestas de desarrollo, de manera especial las referidas a los
factores normativos de la convivencia cívica y democrática, sin los cuales no será
posible pensar en un orden estable para el nuevo siglo. Los esfuerzos realizados por
los actores estatales para sobreponerse a la fuerza de la gran transformación que
sacude a sus sociedades y la política al margen de la deliberación ciudadana no
encuentra un destino cierto, pues la legitimidad del orden que emerge sólo debe
fundarse en un consenso activo que nace en las mayorías sociales. La participación
ciudadana está formando parte de una nueva manera de concebir la democracia que
trajo el nuevo siglo.
Una forma de analizar el actual cuadro en que tiene lugar la emergencia de procesos
de cambio democrático, entre los que emerge con fuerza la RdC, estaría dado por la
convergencia de tres fenómenos: a) creación de nuevos mapas cognitivos, b)
desajustes estructurales entre política institucional y ciudadanía y c) nuevos
paradigmas para la acción política democrática.
3.2. Nuevos Mapas cognitivos
Alude a las concepciones políticas imperantes, a las ideas prevalecientes que se
mueven en la arena de la política existente y que circulan en el plano de las corrientes
de larga duración cultural y que por lo mismo, no siempre dan cuenta de las
realidades emergentes, especialmente de aquellas que nacen aparejadas a los cambios
tecnológicos y productivos.
El siglo XX estuvo marcado por la presencia de
concepciones políticas que, ubicadas en espacios culturales y territoriales, buscaron
expresar visiones de hombre y sociedad y aun cuando aparecieron como
diametralmente opuestas tienen un origen común en los inicios de la modernidad.
Tales proyectos político-ideológicos y sus variantes, generaron modos de intervención
y de articulación con la sociedad en donde se desplegaron y contribuyeron a explicar e
interpretar las relaciones entre sociedades civiles y estados desde lógicas
generalmente contradictorias.
La concepción liberal -democrática, puso énfasis en los mecanismos formales de la
democracia y en los derechos civiles y políticos, valorando la libertad de los sujetos y
la primacía del mercado como espacio de intercambio de bienes y servicios. La
concepción socialista, en un amplio sentido, puso énfasis en los derechos sociales y
económicos de los sujetos, valorando la igualdad como motor de los cambios, y puso
limitaciones al ejercicio del poder sobre la base de una visión reduccionista del rol de
la política y sus estructuras. Cuando el mundo deja de ser bipolar y se desploman los
sistemas socialistas, comienzan a esfumarse las categorías que dieron sustento a la
acción social, especialmente de los agrupamientos que señalaban la inminencia del
cambio político y económico, a la vez que se instala una visión mínima de la vida
colectiva y de la acción de los actores sociales en la construcción de la realidad y su
destino. El mundo comienza a tornarse ajeno, regido por tecnócratas y por el poder
del dinero. Un sentimiento de desafección y desconfianza encubre el mapa mental
que intenta imponerse como único a la diversidad.
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3.3. Ciudadanía y política institucional
Un hecho destacado en la emergencia de esta realidad es el protagonismo renovado
de los actores sociales de cara a las insuficiencias del Estado y el mercado,
adquiriendo una importancia decisiva la participación de la ciudadanía. En el seno de
este cambio tiene lugar la disputa conceptual sobre el sentido de los nuevos conflictos
de la globalización, aflorando términos como sociedad civil, ciudadanía, actores
emergentes, nuevos movimientos sociales, tercer sector; proceso acompañado de una
crítica a los estilos de hacer política y, en general de desencanto con el orden
económico, cultural y social que se expande.6
Hoy existe
ciudadanos
estructuras
sistema de
derechos.
un consenso creciente entre sectores del mundo académico, de líderes
y parte de la elite política, que se estaría viviendo un desajuste entre las
de representación y coordinación político-cultural de la sociedad y el
actores sociales y sus estructuras de representación de demandas y de
Tal proceso de reestructuración de identidades es policéntrico y polifacético a la vez.
Es policéntrico porque son diversos los territorios de construcción de ciudadanía. En
la última década y tras el cambio en las formas en que las personas demandan y
buscan representar sus visiones y propuestas, son múltiples los actores y
organizaciones/instituciones que intervienen en las esferas públicas, como son los
movimientos de mujeres, de indígenas, minorías sexuales, redes de organismos no
gubernamentales, desplazados, migrantes, empresas sociales, grupos ambientalistas,
agrupaciones de discapacitados, voluntarios, las nuevas fundaciones que promueven
la responsabilidad social empresarial, constituyendo una amplia red asociativa que
emerge en la América Latina del siglo XXI.
Es un proceso polifacético porque sus expresiones presentan temas y modalidades de
acción muy variadas y asentadas en nichos o espacios muy acotados. Así por ejemplo,
encontramos ligas de defensores de derechos humanos, movimientos que reivindican
el derecho a la identidad o el respeto a la diversidad, los grupos que buscan un
mercado transparente, controlar gobiernos, equidad de género, no-discriminación,
tolerancia, o simplemente desean ayudar al desvalido o al niño abandonado o que ha
sufrido abusos. Este es el nuevo escenario en que tiene lugar la disputa por la
construcción paradigmática del orden que sobrevendrá a la sociedad post industrial.
Hasta hace poco tiempo las estructuras de representación político social -partidos
políticos- fueron espacios privilegiados de coordinación política de la sociedad, y que
operaban en el ámbito político y social. Hoy día se presenta un cuadro con mutaciones,
que permite apreciar los desajustes entre estructuras de representación político social
y estructuras de ejercicio de la ciudadanía por parte de los actores sociales. Se
Sobre este tema ver los sugerentes ensayos de Norbert Lechner. “La (problemática) invocación de la sociedad civil”· en Revista Cuestión de
Estado, año 2, nº 11, 1994, Lima, Perú. También “¿Un nuevo orden? Estado y sociedad en una perspectiva democrática”, en Revista El Tercer
Actor, año 2, nº 3, 2001.
6
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constata el desarrollo creciente de formas de crisis de representación, de la política,
de sentidos y utopías, asociadas a la crisis de la idea de gobierno democrático.
Estudios sobre el fenómeno han señalado que un primer problema que aqueja a las
democracias sudamericanas y que explica la volatilidad de los sistemas democráticos,
podría
corresponder a la reducción de las mayorías a la calidad de electores
espectadores. Aun cuando en algunas constituciones se consagra el principio de la
democracia participativa e incluso se establecen mecanismos para hacerla efectiva, el
proceso político real se caracteriza por la concentración de la toma de decisiones en
el ámbito nacional, regional y local en la llamada clase política, compuesta por altos
funcionarios de gobierno y la administración estatal, junto a parlamentarios y
dirigentes de partidos, la cual se ha transformado en un núcleo relativamente
homogéneo que administra el poder político, estableciendo relaciones
de tipo
clientelístico con una red de agentes que opera en los ámbitos regional y local.7
Una consecuencia inmediata de este fenómeno no sólo fue la desarticulación de la
vieja matriz histórica que nucleó en torno del Estado a actores políticos y sociales y
que regulaba la reproducción del mercado, sino que dejó al desnudo la diversidad y
heterogeneidad social. Las voces acalladas y ausentes de la argumentación
democrática han comenzado a emerger por doquier y a disputar espacios y sentidos
de identidad y pertenencia a las agrupaciones político-partidarias. En consecuencia, la
crisis de concepciones y la aparente estabilidad ideológica global, se explica en gran
medida por el quiebre de concepciones políticas de la modernidad del siglo XX.
En el viejo modelo de ordenamiento social, la lógica del conflicto fue el elemento
ordenador de la práctica política y social, factor ordenador de escenarios y actores. La
confrontación y la vigencia de interpretaciones de la realidad y la historia que hacían
del conflicto un factor de cambio, explican las guerras político-militares en el marco de
conflictos por la lucha del poder. Empero, tales dinámicas subyacen en los intersticios
del nuevo orden y permiten explicar la fuerza del modelo que se estructura, donde el
contenido económico del conflicto aparece teñido por razones culturales o religiosas, a
la vez que señala distanciamiento hacia los procesos de producción de ciudadanía
crítica y potencial factor de cambio.
3.4. Nuevos paradigmas de acción democrática
En el marco de los nuevos fenómenos afloran nuevos conflictos, unidos a las voces
emergentes e invisibilizadas por el pensamiento del antiguo régimen. Lo peculiar de
este proceso ha sido el incremento de la lógica de cooperación social, constituyéndose
en factor integrante del nuevo paradigma de acción colectiva. En el pasado, la
asociatividad adquirió un sentido primordial en el marco de grandes luchas
reivindicativas y de emancipación humana centrada en torno de un actor del sistema.
Los pobres de la ciudad y del campo fueron los portadores de las buenas nuevas, el
pueblo escogido para guiar la sociedad a la felicidad y la igualdad. Hoy, ante la
carencia de cementos normativos y de mapas de orientación compartidos, los sujetos
y actores emergentes se ven obligados a potenciar estrategias cooperativas con el fin
de alcanzar objetivos compartidos.
Riquelme, Alfredo y Castillo, Adolfo., “Derechos humanos y democracia en América del Sur”, en Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo
en América Latina, Novib, Bogotá, 1993, Págs. 167 –168.
7
16
SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE RENDICION DE CUENTAS EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES
Los nuevos paradigmas sobre la vida en lo público o concepciones globales relativas al
sentido de la condición ciudadana, se construyen en el movimiento y en la acción
colectiva, en la tensión y la crítica, en la autorreflexión social. Los derechos humanos
en su amplio sentido así como la revalorización de la democracia desde los nuevos
actores forman las bases sobre la que se ésta construyendo una plataforma crítica al
viejo orden y dan esperanza y sentido a las nuevas realidades sociales y políticas en
construcción, especialmente aquellas que operan en territorios de acción colectiva en
donde se producen dinámicas nuevas entre actores estatales, del mercado y de
ciudadanía.
17
SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE RENDICION DE CUENTAS EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES
3.5. Participación ciudadana en la RdC
Participación ciudadana en políticas públicas alude al nuevo rol del ciudadano en
cuanto usuario de los servicios públicos y en cuanto partícipe de las decisiones y
gestiones asociadas a la implementación de programas sociales. Desde la perspectiva
del usuario, el papel del ciudadano no se limita solo a recibir y usar los servicios, sino
a controlar la gestión, plantear demandas, señalar estándares de calidad, ayudar a la
toma de decisiones y, en general, colaborar en el perfeccionamiento de la gestión
pública.
Voz y RdC
El mecanismo de voz (voice) implica un involucramiento en lo público y supone poner
en movimiento acciones orientada a reclamar, efectuar protestas, influir en la
administración o gerencia del servicio, lo que puede expresarse en conductas
individuales o colectivas. Esta dimensión (voice) tiene una relación directa con la
participación social. El uso de la "voz" supone ciudadanos alertas, informados, activos,
con motivación y capacidad para influir en la definición de los servicios provistos y sus
características, en la gestión misma de los servicios (toma de decisiones) y en la
evaluación y control de sus resultados.
Un aspecto mucho más preciso y acotado que el mecanismo voz frente a las políticas
públicas, es el control ciudadano de la acción pública (accountability), el que alude al
contrapeso que ejercen los ciudadanos frente a la acción del Estado cautelando el
cumplimiento de los compromisos adquiridos. Por medio de este control, individuos y
organizaciones asumen responsabilidades frente al desempeño público8.
Tanto el mecanismo voice, como el de control ciudadano, tienen diferentes
expresiones. Por un lado se encuentra la participación representativa institucionalizada
en diversas instancias nacionales, regionales o locales. En segundo lugar se
encuentran las iniciativas gubernamentales nacionales o locales que convocan a la
comunidad para conocer su opinión y preferencias respecto de determinados temas.
En tercer lugar se sitúan las iniciativas tendientes a incorporar a la comunidad a las
políticas públicas directamente a la gestión de los programas sociales. Todas ellas
constituyen, o pueden llegar a serlo, instrumentos de contraparte de la gestión
pública: promueven el uso eficiente de los recursos públicos y fortalecen la respuesta
de los organismos de gobierno a las demandas ciudadanas.
Sin duda la participación de los usuarios en la gestión de los servicios públicos, ya sea
como beneficiarios o como agentes de control de los servicios, está directamente
asociada a la modernización del Estado y de la gestión pública. Se espera de la
ciudadanía un rol activo de veedor de los intereses públicos y de medición y evaluación
de la calidad, pertinencia, oportunidad
y trato brindado por los servicios a la
comunidad. Por lo tanto, se requiere, como se ha afirmado, un ciudadano alerta e
informado. Para poder ser un ciudadano informado, responsable y comprometido, es
necesario, por su parte, haber realizado una experiencia de ciudadanía activa y contar
con una institucionalidad pública que respalde el ejercicio de esa ciudadanía.
8
Ver el trabajo de Claudia Serrano., “Participación social y ciudadania. un debate del chile contemporáneo”, Octubre, 1998
18
SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE RENDICION DE CUENTAS EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES
Aun cuando pareciera existir acuerdos sobre el rol que estaría tupiendo a los
ciudadanos en la puesta en practica de las políticas publicas, existe un conjunto de
interrogantes respecto de quienes son aquellos llamados a ejercer esa nueva
función de la sociedad
Nuria Cunill ha
puesto en evidencia lo problemático que es el concepto de
participación de la sociedad. Como se interroga ¿quién es la “sociedad” que debe
controlar,
fiscalizar
y
discutir
las
metas
gubernamentales?
¿Son
los
usuarios/consumidores de los servicios públicos? ¿Son las organizaciones de la
sociedad civil con mayor capacidad para presionar al poder público? ¿Es el ciudadano
como ente individual, en defensa de sus intereses ante el Estado? ¿En qué esfera debe
darse el control social y cómo debe ser ejercido? La pertinencia de todas estas
preguntas pone en evidencia la complejidad del tema, sobre todo cuando está en
juego la necesidad de la construcción de ciudadanía y, por ende, el fortalecimiento de
la democracia9.
Para Cunill, cualquier actor, individual o colectivo, que actúe en función del interés
público - de acuerdo con las reglas públicas -, puede ejercer el control social, siempre
en condiciones de autonomía ante el Poder Público; la responsabilización se establece,
en este caso, sobre los resultados de las políticas y/o en el momento de elaboración de
los programas gubernamentales; su realización tiene lugar mediante mecanismos
institucionales directos, como el poder de veto, la deliberación pública, e indirectos,
como las acciones judiciales que activan los órganos controladores; y por último, la
responsabilización por control social puede ser utilizada en el seguimiento del núcleo
estratégico de la administración pública y de las organizaciones - estatales o no - que
prestan servicios públicos.
Participación ciudadana en RdC
+ Participación
Niveles de
participación
Control
Decisión
Opinión
Información
La
participación
ciudadana en la RdC puede transitar diversos estadios con intensidades diversas. El
momento del control es el que expresa la mayor calidad de la democracia por cuanto
9
Ver “La Responsabilización Múltiple. Consideraciones Finales”, Consejo Científico del CLAD
19
SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE RENDICION DE CUENTAS EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES
implica un involucramiento activo de la autoridad pública a la vez que un desarrollo
de capacidades en las organizaciones de la sociedad civil que llevan adelante estos
procesos. Se trata de tendencias emergentes aun en etapa de desarrollo y
experimentación, que
exige a ambos sectores del proceso, cambios
en las
perspectivas conceptuales y procedimentales de la acción de RdC.
3.6. Estado, democracia y desarrollo de la RdC
Hemos señalado que la aparición de la RdC en la gestión pública es una respuesta
estatal a múltiples problemáticas que afectan la calidad de las democracias de la
región, y que son de variada naturaleza. Las encontramos desde aquellas que
expresan las incapacidades históricas de los estados para resolver adecuadamente
las dificultades que viven sus sociedades, hasta las que aluden al sustrato cultural
en que se asientan las sociedades latinoamericanas, que explican la corrupción, la
falta de institucionalidad y el escaso apego a las normas.
En consecuencia la emergencia de formas de RdC en este nuevo contexto, debemos
analizarlas como procesos de transformación política y más precisamente, como
cambios en la democracia. Propongo mirar la RdC como una expresión del desarrollo
de la
democracia deliberativa. Se han esgrimido tres condiciones o principios
esenciales que hacen posible una discusión libre y racional entre ciudadanos iguales 10,
que distinguen la modalidad de democracia deliberativa:
a) Inclusión deliberativa, es decir, todos los ciudadanos tienen los mismos derechos,
independiente de su inserción social, política, cultural o económica. La RdC es un
proceso abierto a todos los ciudadanos.
b) Principio de la participación, caracterizado por la garantía de derechos iguales de
participación. La RdC como
forma de participación ciudadana responde
plenamente a este principio.
c) Principio de bien común, que orienta la discusión hacia un acuerdo público respecto
de prioridades sociales teniendo en vista la promoción de una mayor justicia social.
La RdC se orienta por el este principio por cuanto la finalidad de la acción
ciudadana es la realización del buen gobierno.
Si se pudiese identificar las ventajas en esta forma de democracia aplicada
RdC, se puede concordar con Máis11 en que:
a la
a) Proporciona información sobre las propias preferencias, las preferencias de los
demás y los efectos de las decisiones,
b) Modifica los intereses estrechos a corto plazo,
c) Produce decisiones de mayor calidad,
d) Aumenta la posibilidad de alcanzar consenso en torno al bien común (fines),
e) Refuerza la equidad al requerir la igualdad de oportunidades a participar en el
debate público y,
10
Cohen, J., “Deliberation and democratic legitimacy”. In Bohman, J Regh, W., Deliberative Democracy. Essays on Reason and Politics.
Massachusetts. Institute of Technology. 1999, Pág. 38.
11
Máiz, Ramón., “¿Más allá de la democracia representativa?” (borrador), en II Jornadas de Sociología Política, Madrid, 11 y 12 de diciembre de
2003. Pág. 7 ([email protected])
20
SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE RENDICION DE CUENTAS EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES
f) Genera una ciudadanía más cualificada frente
cliente o el consumidor de preferencias.
a las figuras del votante, el
La deliberación ciudadana, expresada a través de políticas que promueven la
participación en procesos de RdC puede darse en diversas etapas, niveles de
participación y calidad deliberativa, como puede observarse en el siguiente esquema:
El proceso deliberativo en la RdC
Etapas de la
política
pública
Niveles de
participación
Calidad de la deliberación ciudadana
en la RdC
Informativo
Baja intensidad. La argumentación de los
actores no se expresa en el espacio
público o en la institucionalidad,
existiendo déficit comunicacional. Puede
generar problemas de legitimidad.
Consultivo
Baja intensidad. Si bien la
argumentación se da en espacio público,
no ofrece condiciones para la elección
libre e igualitaria de las mejores
opciones o preferencias. Se da en torno
a opciones pre determinadas y buscan
legitimar decisiones políticas previas.
Decisorio
Alta intensidad. La argumentación entre
actores permite ponderar y elegir
opciones / preferencias racionalmente.
Formulación
o diseño
Implementación
o ejecución
Co-gestionario
Control
evaluación
Alta intensidad. La argumentación se
prolonga a la ejecución o co-gestión de
y (corresponsabilid
los resultados de la deliberación,
ad)
formándose una esfera de co
responsabilidad por los asuntos públicos.
Control y
evaluación
Alta intensidad. La deliberación
ciudadana remite al análisis de las
consecuencias de las decisiones
adoptadas y por tanto interroga por los
fines de la argumentación. La RdC
produce gobernabilidad democrática.
Como se puede observar, las políticas públicas contienen a lo menos tres niveles de
desarrollo y cada uno puede dar lugar a lo menos a cinco niveles de participación, que
expresan concepciones sobre la democracia y el rol de los ciudadanos en ella. La
columna que señala la calidad de la deliberación ciudadana en la RdC se correlaciona
21
SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE RENDICION DE CUENTAS EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES
con los niveles de participación que permiten las políticas públicas, estableciendo que
es en los últimos tres niveles (decisorio, co – gestionario y de control y evaluación)
en donde tiene lugar una efectiva democracia deliberativa12. La RdC en los dos
últimos niveles expresaría el desarrollo de esta nueva forma que adopta la
democracia en la región.
12
Diversos estudios han analizado la emergencia de articulaciones entre organismos de la sociedad civil y del Estado a nivel comunal, que dan
cuenta de una abundante gama de experiencias, las cuales en general remiten a destacar el fenómeno de las nuevas relaciones o propuesta de
gestión innovadoras, más que analizar los impactos que éstas tienen sobre la teoría democrática. Al respeto sugerimos ver: Caminos de Innovación
en Ciudadanía, Programa Ciudadanía y Gestión Local., LOM Ediciones, 2001. Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza; Palma,
Diego, Experiencias Innovadoras de Gestión Local, Universidad ARCIS - FORJA, 2003; Gestión Municipal Participativa. Experiencias de
Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. Fundación Friedrich Ebert, 2003.
22
SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE RENDICION DE CUENTAS EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES
Participación en la gestión pública
Construido adecuado a la
subjetividad y potenciarla
Da sentido a la
participación
Subjetividad
(aspectos culturales
de las personas
involucradas: objeto
de la intervención,
generadores de ella y
co partícipes)
Sistema
(aspectos relacionados
con la gestión)
Hace practicable y
creíble para todos la
participación
Permite que funcione
Y potencia al sistema
3.7. Algunos factores a considerar
Incorporar a la sociedad civil en procesos de RdC exige asumir las consecuencias de
esa decisión política, pues rompe o pone límites a un modelo de relación Estado –
sociedad civil, fundado en una matriz de articulación sociopolítica en donde el
Estado y los partidos políticos desempeñaron roles gravitantes en la expresión y
representación de demandas.
El cambio que trajo el siglo XXI en estas relaciones exige al Estado en todos sus
niveles – central, regional y local - un esfuerzo no sólo para comprender las nuevas
dinámicas que operan en la sociedad civil, sino muy especialmente buscar
procedimientos y modelos de gestión que permitan compatibilizar gobierno y
legitimidad de la acción pública en la ciudadanía. No es suficiente la modernización
de los procesos que si contribuyen a mejorar la gestión pública: se requiere
procesar la complejidad social y proveer espacios para el desarrollo de nuevos
sentidos sociales sobre lo público y la política.
Uno de los aspectos que pueden contribuir a esta renovación de las miradas
institucionales es la subjetividad. Como lo apunto Norbert Lechner, de un tiempo
a esta parte se encuentra en entredicho dos premisas tácitas del debate sobre
democracia en América Latina: la identificación de la política con una política
democrática y la concepción de la democracia como un destino univoco, fijado de
una vez para siempre. La democracia realmente existente no cumple los postulados
de soberanía popular y de representación política, no respeta la autonomía del
individuo y el protagonismo del ciudadano y, por sobre todo, esta lejos de ser un
gobierno del poder público en público.13
13
Lechner, Norbert, Las Sombras del mañana. La dimensión subjetiva de la política., LOM ediciones, Santiago de Chile, 2002. pp. 23 - 26
23
SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE RENDICION DE CUENTAS EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES
Una de los conflictos que enfrentamos es la naturalización de lo social, es decir ese
fenómeno que congela la convivencia en sistemas inamovibles y distantes. Esa des subjetivación genera temores sociales, impide generar confianzas entre las personas
y en consecuencia no hay base para construir cohesión social. A esta naturalización
se opone el ciudadano como actor individual o colectivo y revive el mito “de la
soberanía popular que está en el origen de la democracia”, donde lo que cuenta es
el principio de soberanía: la convivencia social como un orden construido por la
propia sociedad.
Llevar adelante una política pública que incorpore la participación ciudadana, supone
no solo definir mecanismos de participación o dar orden de implementar o darle
prioridad política, exige básicamente responder a las siguientes interrogantes:
Formas
entender
participación
de Formas
de Que
le
haga Que potencie el
la entender el objeto sentido
la Capital Social /
de la intervención participación
Institucional
¿En que ámbitos ¿Para que sirve?
y
con
que
intensidad?
¿Para
hacerlo?
24
¿Cómo construyo
que socialmente
respuestas a mis
malestares?
SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE RENDICION DE CUENTAS EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES
4. CONDICIONES INSTITUCIONALES PARA UNA RdC EFECTIVA
Colombia integra en su institucionalidad avanzadas formas de
ejercicio de la
ciudadanía, las que podrían dar paso a la solución de algunos de los problemas que
afectan a países de nuestra región.
Según el artículo 32 de la Ley 489, de 1998, Capítulo VIII, sobre Democratización y
control social de la administración pública “todas las entidades y organismos de la
Administración Pública tienen la obligación de desarrollar su gestión acorde con los
principios de democracia participativa y democratización de la gestión pública”, para
lo cual podrán realizar todas las acciones necesarias con el objeto de involucrar a los
ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil en la formulación, ejecución,
control y evaluación de la gestión pública”, señalándose como acciones posible de
realizar:
a) convocar a audiencias públicas,
b) incorporar a sus planes de desarrollo y de gestión las políticas y programas
encaminados a fortalecer la participación ciudadana,
c) difundir y promover los mecanismos de participación y los derechos de los
ciudadanos,
d) incentivar la formación de asociaciones y mecanismos de asociación de
intereses para representar a los usuarios y ciudadanos,
e) apoyar los mecanismos de control social que se constituyan,
f) y aplicar mecanismos que brinden transparencia al ejercicio de la función
administrativa.
Por otra parte su artículo 34, que norma el ejercicio del control social de la
administración, por parte de los ciudadanos que decidan constituir mecanismos de
control social de la administración, mediante la creación de veedurías ciudadanas, la
administración estará obligada a brindar todo el apoyo requerido para el ejercicio de
dicho control
De igual modo, la Ley 812, de 2003, que sanciona el “Plan Nacional de Desarrollo
2003-2006, hacia un Estado comunitario”, instituye
nuevas y más
precisas
atribuciones a la población para acometer acciones de RdC a las entidades de
gobierno. Entre otras medidas para fortalecer la participación ciudadana se:
 Fortalecerá la participación ciudadana en la definición, ejecución y vigilancia de las
tareas públicas;
 Se impulsará y facilitará la integración y participación de veedurías comunitarias en
todas las actividades de la administración,
 Se crearán sistemas de información para que los ciudadanos tengan acceso en
tiempo real a la información sobre la administración pública, tales como la nómina de
la administración, las cuentas fiscales, los procesos de contratación administrativa y
la ejecución de la inversión pública.
25
SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE RENDICION DE CUENTAS EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES
Respecto de la creación de una nueva cultura de gestión de lo público, se avanzará
en procesos expeditos de evaluación de resultados y se fortalecerá el Programa
Gobierno en Línea y sistemas de información unificados, se desarrollará una estrategia
de comunicación para que la ciudadanía tenga un mayor conocimiento del presupuesto
y esté en capacidad de ejercer una adecuada vigilancia de la aprobación y ejecución
del mismo y estimulará el control ciudadano mediante veedurías que velen por la
transparencia en la gestión estatal.
La presencia en la institucionalidad de una política sobre RdC, en el nivel macro,
exige que ella se exprese como política en aquellos servicios que serán
incorporados en los planes de desarrollo, y que se deben integrarse en:






Su misión y mandatos
En sus marco teóricos –metodológicos
Objetivos específicos
En su estructura orgánica
Recursos humanos y económicos
Instrumentos de seguimiento 14
¿Qué elementos claves deben ser considerados para que las políticas públicas de
apoyo a la RdC por la ciudadanía obtengan buenos resultados?
En este sentido, no es suficiente la enunciación de la política de
imprescindibles prácticas internas adecuadas a la RdC, tales como:
RdC; son
 Orientación a la misión de sus instituciones
 Política de comunicaciones internas y externas
 Habilidades para la planeación y organización
 Desarrollo de la creatividad e innovación
 Fortalecimiento de la capacidad de liderazgo
 Trabajo en y de equipo
 Adecuado desarrollo de relaciones interpersonales
 Trabajo reflexivo y estratégico en organizaciones
14
Un estudio efectuado en Chile (2004) para evaluar 20 programas participativos mostró tres claves centrales: institucionalización del tema al
interior de su sector, prácticas internas adecuadas a la participación ciudadana, y oferta de interés para los ciudadanos. SEGEGOB.
26
SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE RENDICION DE CUENTAS EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES
4.1. Algunas sugerencias de procedimiento
Sólo a modo de enumeración de algunas de las consideraciones que deben tenerse
presente cuando se lleva adelante una políticas de RdC, proponemos para el análisis
las siguientes propuestas:
Paso 1
En consideración al contexto político, institucional y/o programático, se debe definir:
a) El tipo de RdC a promocionar que promueva la participación ciudadana
b) El objetivo que busca la RdC dentro de la misión institucional u objetivos
programáticos del servicio o agencia de gobierno.
c) Explicitar cómo debiera implementarse (operacionalmente)
Es recomendable:
 planificar sólo aquello que es percibido como beneficioso para la propia gestión
 que sea un proceso de definición de consenso producto de la reflexión de los
equipos.
Es importante tener presente además que no es aconsejable:
• planificar tareas de las cuales no existe convencimiento o no se estime que no
contribuyan a cumplir la misión, y
• no se está en condiciones de realizar.
Paso 2
Una vez definida la participación ciudadana orientada a la RdC que se desea
promocionar, se requiere:
a) Identificar a todos los actores involucrados directa o indirectamente, sean éstos
de la sociedad civil o del Estado
b) Caracterizar a cada uno de estos actores, en torno de:
 sus intereses,
 roles que juegan o debieran ejercer dentro de nuestro esquema de diseño,
 metodologías de interlocución más adecuados.
Paso 3
Una vez identificada la participación que se desea promocionar en RDC, de acuerdo a
las características de cada grupo de actores involucrados, se debe:
a) Formular indicadores de logro (que incluyan metas, impactos esperados) por
cada grupo de actores.
b) Ello resulta de mucha utilidad pues objetiva los discursos de los miembros del
equipo planificador y porque hace confluir el horizonte esperado con la situación
actual.
Paso 4
Identificar las distintas responsabilidades y roles que corresponderán a cada uno de
los integrantes de los equipo responsables.
Paso 5
Definir instrumentos de seguimientos, acordes con los ya existentes al interior del
aparato de administración.
27
SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE RENDICION DE CUENTAS EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES
4.2. Recomendaciones para la ejecución
 Señalar claramente quiénes son los convocados
 Precisar el producto esperado, tanto del proceso participativo, como de cada
uno de los eventos dentro del proceso
 Explicitar el beneficio (tangible o intangible) que le reportará al ciudadano su
participación
 Señalar la metodología que se implentará en cada ocasión
 Entrega de material simple y de lectura sencilla, que constate los puntos
anteriores
Toda acción participativa eficaz pasa necesariamente por el establecimiento de
confianzas entre los actores involucrados, por el reconocimiento mutuo en torno a
intereses, potencialidades y limitaciones. Para ello se precisa tener presente:
Conocimiento actualizado de los interlocutores
Disposición permanente a responder inquietudes
Identificación de un dispositivo de respuesta posible de monitorear
compartir información con equipos aliados, de modo de no cansar a los
ciudadanos y de no duplicar esfuerzos
 Sistematizar resultados de los procesos implementados (de manera simple) y la
difusión de los mismos, de modo de contribuir a generar conocimiento respecto
del tema.




4.3. Otros aspectos a tener en cuenta
La puesta en ejecución de una política de RdC, junto con ser una exploración entre
estado y sociedad civil sobre los límites de la nueva democracia y de una gestión
pública moderna, requiere tener presente los siguientes aspectos:
Sistemas de acceso y fortalecimiento de las OSC
a) Otorgar la mayor información posible acerca de estas políticas en sus programas
públicos, de manera integral y accesible a todos los ciudadanos (uso de Internet).
b) Generar los mecanismos que garanticen la respuesta pertinente y oportuna a las
peticiones, reclamos y recursos que presenten o interpongan las personas.
c) Desarrollar estrategias de fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil
de su sector, concordadas con éstas, a través de diversos mecanismos (fondos
concursables, creación de institucionalidad)
d) Incorporar contenidos de formación en materia de Participación Ciudadana en
Políticas Públicas y de Relaciones Gubernamentales con la Sociedad Civil, entre los
equipos
de trabajo vinculados del sector
público
(diplomados,
cursos a
distancia, pasantías)
28
SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE RENDICION DE CUENTAS EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES
Seguimiento y aprendizaje
Un aspecto de importancia en el despliegue de esta política es el desarrollo de
sistemas adecuados de seguimiento y de aprendizajes de sus resultados. Entre los
factores a considerar podemos mencionar:
a) Construcción de “líneas de base” en materia de RdC para las acciones o
programas seleccionados.
b) Levantamiento de objetivos de procesos de RdC acordes a los nuevos planes
de gobierno (objetivos de gestión, indicadores de desempeño).
c) Descripción y registro de instrumentos y mecanismos que se han utilizado con
anterioridad a la puesta en marcha del sistema de seguimiento.
d) Levantamiento y sistematización de resultados alcanzados en materia de RdC
con participación de los actores involucrados.
Para el gobierno, los siguientes son algunos de los requisitos para poner en marcha
la política de RdC:
a) Que el sector público tenga la apertura, genere la información y establezca
espacios y mecanismos que acojan las preocupaciones, necesidades y
propuestas provenientes de la ciudadanía a la hora de desarrollar acciones de
control (por ejemplo veedurías).
b) Que la ciudadanía se involucre en las cuestiones públicas, con organizaciones
fuertes que representen toda su diversidad.
29