21.944 "MAGADAN, GUILLERMO ARTURO y otros C/HONORABLE TRIBUNAL DE CUENTAS S/IMPUGNACION CONTRA RESOLS. DEL TRIBUNAL DE CUENTAS" La Plata, 10 de Noviembre de 2010.AUTOS Y VISTOS:Tiénese presente el informe que antecede, y Para resolver respecto de la competencia en razón de la materia (art. 8 del C.C.A.), y CONSIDERANDO:1. Que los actores interponen demanda contencioso administrativa contra la Provincia de Buenos Aires, para que se declare la nulidad de la Resolución del 27V-2010, dictada por el Tribunal de Cuentas de la Provincia en el Expediente Administrativo N° 3.091.0/08 y solicitan medida cautelar.2. Que el art. 5 de la Ley 13.405 atribuye competencia originaria y en juicio pleno a las Cámaras de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo en las demandas promovidas contra las resoluciones del Tribunal de Cuentas de la Provincia.3. Que la ley precedentemente mencionada modifica lo previsto por el art. 2 de su similar Nº 12.074, desplazando la competencia de los juzgados de primera instancia del fuero Contencioso Administrativo, como excepción al principio de la doble instancia prevista por la legislación antes citada para esta jurisdicción, quedando las resoluciones del Tribunal de Cuentas sometidas a la competencia de las Cámaras.4. Que la denominación asignada por la reforma a los actos del citado Tribunal, no modifica la naturaleza administrativa de las decisiones del organismo en cuestión, que no integra la organización judicial y, en consecuencia, carece de las garantías de independencia e imparcialidad del Poder Judicial.En función de lo expuesto, no es posible considerar la actividad del citado Tribunal como una suerte de primera instancia, reinstaurando el sistema de revisión judicial de la actividad administrativa que fuera abandonado por la reforma del art. 166 de la Constitución Provincial, pues ello significa infringir la garantía constitucional del juez natural, configurando "un claro desplazamiento de la función judicial, con detrimento del ejercicio por este último de atribuciones propias y originarias, seriamente comprometidas, y de los derechos esenciales" (Conf. CCALP, causa Nº 1481 “Ribelli, Juan José" del 28/6/05).5. Que la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de La Plata, en oportunidad de valorar la constitucionalidad del art. 5 de la Ley 13.405 que suprimió la competencia de los jueces de primera instancia para el conocimiento de las impugnaciones contra las resoluciones del Tribunal de Cuentas-, ha señalado que "amen del acceso a la justicia, se halla en la alteración del sistema de juzgamiento de casos en materia administrativa, para un supuesto particular (art.15 y 166 CP) en el que queda desplazada, sin justificación, la competencia de los Juzgados de Primera Instancia del Fuero Contencioso Administrativo, y, de este modo, se hace excepción al principio de doble instancia ordinaria que rige en la materia (cfr. ley 12.074 y sus reformas; conc., ley 12.008), regla que aunque no conforma un requisito de validez constitucional en este ámbito jurisdiccional (art. 215, Const. Prov.; doctr. art. 8 inc. 2, “h”, C.A.D.H., art. 75 inc. 22, C.N.), hallándose establecida no podría ser motivo de salvedades irrazonables (arts. 15, Const. Prov. y 18 y 28, Const. Nac.)", (CCALP, causa Nº 1481 “Ribelli, Juan José", citada; CCALP, causa N° 3456 "Fernández Aníbal Domingo").6. Que sin perjuicio de la valoración que la garantía en cuestión le merece al citado tribunal en cuanto a su exigibilidad en este ámbito jurisdiccional, es criterio del infrascripto –conforme a lo expresado en diversos pronunciamientos- que la garantía de la doble instancia judicial consagrada en el art. 8 inc. 2 h del Pacto de San José de Costa Rica resulta exigible, no sólo en materia penal, sino en cualquier tipo de proceso judicial.En tal sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha ocupado de clarificar el alcance de las garantías establecidas en la norma en cuestión, señalando primero que: “en materias que conciernen con la determinación de [los] derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter el artículo 8 no especifica garantías mínimas, como lo hace en el numeral 2 al referirse a materias penales. Sin embargo, el concepto de debidas garantías se aplica también a esos órdenes y, por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene derecho también al debido proceso que se aplica en materia penal. Cabe señalar aquí que las circunstancias de un procedimiento particular, su significación, su carácter y su contexto en un sistema legal particular, son factores que fundamentan la determinación de si la representación legal es o no necesaria para el debido proceso” (CIDH, OC-11/90, del 10 de agosto 1990, párrafo 28).Luego, en el caso “Baena”, la Corte Interamericana reiteró el criterio al afirmar que “el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del artículo 8º de la Convención se aplica a los órdenes mencionados en el numeral 1 del mismo artículo, o sea, la determinación de derechos y obligaciones de orden ‘civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter’. Esto revela el amplio alcance del debido proceso; el individuo tiene el derecho al debido proceso entendido en los términos del artículo 8.1 y 8.2, tanto en materia penal como en todos estos otros órdenes” (CIDH, Caso “Baena Ricardo y otros”, Sentencia del 2 de febrero de 2001, Serie C. Nº. 72, párrafo 125).Al respecto, resulta pertinente recordar que la Convención Americana de Derechos Humanos cuenta con jerarquía constitucional, en las condiciones de su vigencia (conf. art. 75 inc. 22 CN), esto es, según la Corte Suprema de Justicia de la Nación, “tal como la Convención citada efectivamente rige en el ámbito internacional y considerando particularmente su efectiva aplicación jurisprudencial por los tribunales internacionales competentes para su interpretación y aplicación” (CSJN, causa "Giroldi", Fallos 318:514, cons. 12); agregando luego que: “la jurisprudencia de la Corte Interamericana es una insoslayable pauta de interpretación para los poderes constituidos argentinos”. [...] En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de ‘control de convencionalidad’ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana (CIDH Serie C N° 154, caso ‘Almonacid’, del 26 de septiembre de 2006, parágraf.124)”; (CSJN, causa: “Mazzeo”, Fallos: 330.3248).Siendo ello así, el reciente pronunciamiento de la Suprema Corte de Justicia, recaído en la Causa A. 68.436, “G., D.P. c/ Colegio de Abogados de Buenos Aires”, Sent. del día 25-VIII-2010, en tanto y en cuanto limita la garantía de la doble instancia a los procesos de esencia penal, resulta contrario a la interpretación que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha vertido acerca de aplicación del elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del artículo 8º de la Convención a todos los órdenes mencionados en el numeral 1 del mismo artículo.Es decir que, cuando la integración normativa es clara, no cabe hacer distinciones, ni conjeturas acerca de lo que quiso decir –o peor aún de lo que debió decir la Corte Interamericana- para evitar la posible afectación de otros fueros o procesos de la organización judicial, que en la provincia tramitan sin la garantía de la doble instancia, pues, en tales supuestos, corresponderá su adecuación normativa para evitar la eventual responsabilidad internacional y no la propagación de la citada infracción a otros fueros.Por ello, el art. 5 de la ley 13.405, en cuanto establece la competencia de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo para entender en instancia originaria y juicio pleno en las demandas promovidas contra las resoluciones del Tribunal de Cuentas, resulta inconstitucional por ser violatoria de la garantía de la doble instancia judicial.Ello así, teniendo en cuenta que la norma bajo examen, revela una incompatibilidad indubitable e inconciliable con los citados preceptos, corresponde su descalificación en aras de mantener la supremacía constitucional (CSJN. Fallos 247:121 y sus citas, entre otros).7. A mayor abundamiento, corresponde afirmar que aún cuando se considere que la doble instancia no es un requisito constitucional de validez de los procesos judiciales no penales, los fundamentos del fallo citado de la Suprema Corte local, no logran desvirtuar los sólidos argumentos expuestos por la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo, pues ya con relación a la reforma introducida por la ley 13.405, hizo hincapié en su irrazonabilidad.En este sentido debemos recordar que, a diferencia de otros fueros (vgr. Civil y Comercial o Laboral), el legislador ha instaurado, para el fuero Contencioso Administrativo, el sistema de doble instancia en todos los procesos previstos por la ley procesal, de modo que si una ley especial pretende excepcionar dicho régimen debe expresar razonadamente los fundamentos que justifican dicha excepción (art. 28 de la CN; conf. CCALP Causa Fernández, ya citada).Sin embargo, la ley 13.405, que reformó los procedimientos en materia tributaria de la provincia de Buenos Aires, nada expresó -en el mensaje de elevación del Poder Ejecutivo- acerca de las razones que motivaran la reforma al sistema de control judicial del Tribunal de Cuentas. Si, en cambio, efectuó una breve consideración a la modificación del control judicial respecto de los actos del Tribunal Fiscal de Apelación, afirmando que: "Asimismo, teniendo en cuenta que, conforme a lo expresado, el Tribunal Fiscal es un órgano jurisdiccional imparcial dentro del ámbito de la Administración, se prevé la revisión de las decisiones definitivas del Cuerpo mediante la interposición de demanda contenciosa, por ante la Cámara en lo Contencioso Administrativo con competencia, en instancia originaria, modificándose a tal efecto el artículo 2 de la Ley 12.074 (texto según Ley 12.310). De esta manera la cuestión será debatida en dicha instancia mediante la amplitud propia de un juicio pleno y con las reglas del proceso ordinario. Se trata de armonizar el principio de economía procesal, al evitarse el extenso proceso que resulta de recurrir la sentencia dictada por el Tribunal Fiscal, en primer lugar, a primera instancia en lo Contencioso Administrativo y luego recién a la cámara de apelaciones, con las características propias del contencioso provincial, permitiendo en la etapa de revisión judicial un análisis íntegro de la cuestión debatida".La ausencia de fundamentos que justifiquen la excepción al régimen general de doble instancia en el fuero Contencioso Administrativo provincial, coloca a la norma frente a una tangible inequidad, pues, en todo caso, para establecer excepciones a ese sistema es necesario que concurran razones objetivas, toda vez que de lo contrario, se afecta la garantía de la igualdad y el principio de la seguridad jurídica. Adviértase al respecto que la duración de los procesos judiciales contra las resoluciones de los Tribunales Administrativos antes citados, en nada afecta la eficacia de la Administración, frente a la ejecutividad consagrada por el régimen general del acto administrativo -art. 110 Decr. Ley 7647/70- y las normas especiales de la materia -arts. 83 inc. b), 95 inc. b) y 120 del Código Fiscal; art. 19 del CCA-. Sobre este aspecto, ha señalado la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala I, que: “No hay que olvidar que en un estado de Derecho el principio de legalidad se impone a los tres poderes, como modo de frenar la omnipotencia a la que el ejercicio del poder podría llevar (cfr. doctrina de Fallos: 32:120; 270:178; 272:231; 308:1848, y 137:47, entre muchos otros). Es decir, el legislador no deja de estar vinculado con la ley que él dicta para regir su acción, con lo que no podría excluirse de su cumplimiento para determinados casos mediante derogaciones singulares [...] Además, por aplicación de lo dispuesto en el art. 33 de nuestra Ley Suprema, se encuentra en juego la seguridad jurídica, que constituye un valor tiene rango constitucional y que es una de las bases principales de sustentación de nuestro ordenamiento, cuya tutela innegable compete a los jueces (doctrina de Fallos: 243:465; 251:78; 252:134 --La Ley, 107-332, 109-666; 96-280--; 242:501)” (Causa OSSES, CNCAF, Sala I, Sent. del 10-X-1996).8. En sentido opuesto a la reforma introducida por la ley 13.405, ha señalado el propio Poder Ejecutivo, al momento de vetar la ley 13.118, que modificaba el régimen procesal de las causas iniciadas con motivo de la impugnación de los actos dictados por el Tribunal de Cuentas que: “no se advierte razón jurídica alguna para eliminar la doble instancia judicial establecida para todos los actos administrativos, de carácter general o particular, producidos por cualquier tribunal de la Administración [...] ninguna duda cabe que las modificaciones aludidas restringen seriamente el principio de tutela judicial efectiva...”.(Dec. 2.326/03 -B.O. 18-XII-03).- Se verifica entonces un rumbo errante, pues lo que en un momento era una seria restricción al principio de tutela judicial efectiva, luego fue incorporado en un proyecto de ley sobre una materia diversa, sin que se expresara razón alguna para su inserción.Asimismo, observo que los fundamentos de la ley nada mencionan acerca de la insistencia de la legislatura en la sanción de una norma que –si bien con variantes- había sido vetada por el Poder Ejecutivo.No se trata pues de invalidar la norma por imperio del art. 110 de la Constitución Provincial, toda vez que el Legislativo trató un nuevo proyecto de ley, que fue sancionado por una legislatura renovada (conf. SCBA, causa I-1.508, “Fiscal de Estado s/ Inconstitucionalidad del Decreto 5.092/89”, sent. del 11-III1997). No obstante, entiendo, con sustento en las reglas de la sana crítica -que obedecen a la razón y a la experiencia- que no es dable atribuir a la voluntad popular la citada decisión, accediendo de un modo automático a la citada ficción cuando el objeto de la ley refiere a cuestiones jurídicas desconocidas por la mayoría de la sociedad. Pues, en tales circunstancias, requieren mayor fundamentación.Al respecto ha dicho la Corte Suprema de Justicia de la Nación que: “Los motivos tenidos en cuenta por el legislador para sustraer la materia de que se trate de la jurisdicción de los jueces ordinarios deben estar razonablemente justificados, pues de lo contrario la jurisdicción administrativa así creada carecería de sustento constitucional e importaría un avance indebido sobre las atribuciones que el art. 116 CN. define como propias y exclusivas del Poder Judicial de la Nación. Admitir que el Congreso pudiera delegar en los órganos de la Administración facultades judiciales sin limitación material de ninguna especie sería tan impensable como permitir que el legislador delegara la sustancia de sus propias funciones legislativas, lo cual está expresamente vedado en el art. 76 CN., con salvedades expresas." (CSJN, causa "Ángel Estrada y Cía. S.A. v. Secretaría de Energía y Puertos", sent. del 5-IV-2005, consid. 14).- En función de lo expuesto, entiendo que la norma analizada no se aprecia anclada en la razonabilidad, toda vez que limita de un modo irrazonable el derecho a la jurisdicción (art. 28 de la CN; y arts. 15 y 57 de la CPBA).9. Medida cautelar: La parte actora solicita se otorgue la medida cautelar de suspensión de la ejecución del acto impugnado, en virtud de lo dispuesto por el art. 36 de la ley 10.869, modif. por la ley 12.310.La norma invocada dispone: “El cobro judicial previsto en el artículo 33° de la presente ley, se suspenderá cuando se interponga el recurso de revisión, se inicie una causa contencioso administrativa, se efectúe el pago o se consigne el importe del cargo en el Banco de la Provincia a la orden del Presidente de la Cámara de Apelaciones”.La suspensión automática del cobro judicial previsto en la norma, dada por el inicio de una causa contencioso administrativa aparece desprovista de límite temporal alguno, cuestión que –debido a su apartamiento del régimen general de medidas cautelares- torna necesario su adecuación con el resto del ordenamiento jurídico del que forma parte.En este aspecto, ha señalado la Corte Suprema de Justicia de la Nación que: “En supuestos en los que se encuentra en juego la interpretación de una norma procesal, es aplicable el principio con arreglo al cual las leyes deben interpretarse teniendo en cuenta el contexto general y los fines que las informan, de la manera que mejor se compadezcan y armonicen con el ordenamiento jurídico restante y con los principios y garantías constitucionales, en tanto con ello no se fuerce indebidamente la letra o el espíritu del precepto que rige el caso, incluso, en casos no expresamente contemplados, ha de preferirse la inteligencia que favorece y no la que dificulte aquella armonía y los fines perseguidos por las reglas” (CSJN, “Di Nunzio, Beatriz”, sent. del 3-V-05, T. 328 , E.D. 15-VI-05).Se trata de armonizar los principios de tutela judicial continua y efectiva y de economía procesal, dado el extenso proceso que resulta de recurrir la resolución dictada por el Tribunal de Cuentas, en primer lugar, a primera instancia en lo Contencioso Administrativo y luego recién a la cámara de apelaciones, con las características propias del contencioso provincial.Es así que frente a este singular privilegio que detentan los funcionarios frente a la impugnación judicial de los actos del Tribunal de Cuentas, se impone la fijación de un límite razonable para la vigencia temporal de la suspensión de la ejecución del acto.Con similar tenor, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, ha señalado con relación a la imposición de un límite temporal a la medida cautelar de suspensión de los efectos del art. 161 de la ley 26.522, que: “En efecto, si la sentencia en la acción de fondo demorara un tiempo excesivo, se permitiría a la actora excepcionarse por el simple transcurso del tiempo de la aplicación del régimen impugnado, obteniendo de esta forma por vía del pronunciamiento cautelar, un resultado análogo al que se lograría en caso de que se acogiera favorablemente su pretensión sustancial en autos”(CSJN: Causa G. 456. XLVI. “Grupo Clarín y otros S.A. s/ medidas Cautelares”, Sent. del 5-X-2010).En el supuesto de autos si bien la situación difiere de la planteada en el caso resuelto por la Corte Federal, el criterio allí sentado resulta aplicable con mayor razón por tratarse de una suspensión automática dispuesta por la ley, sin siquiera analizar si el derecho esgrimido aparece sustentado sobre bases verosímiles y si la ejecución del acto podría generarle un perjuicio de difícil reparación ulterior.A tal efecto juzgo razonable establecer el plazo de dos (2) años para la vigencia de la suspensión establecida en el art. 36 de la ley 10.869, modif. por la ley 12.310.Por las razones expuestas,RESUELVO:1. Declarar la inconstitucionalidad del art. art. 5 de la ley 13.405- en su aplicación al caso de autos (art. 8 PSJCR; arts. 31 y 75 inc. 22 de la CN; y 15, 57, y 166 de la CPBA).2. En consecuencia, téngase a los peticionantes por presentados, parte y constituido el domicilio legal indicado (arts. 40 y 46 del C.P.C.C).- 3. Con el escrito de demanda dásele por promovida la acción contencioso administrativa en los términos del art. 12 inc. 1 del Código Contencioso Administrativo.4. Previo a expedirme sobre la admisibilidad de la misma, a los fines establecido en el art. 30 del C.C.A, ofíciese al Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires para que, en el plazo de cinco (15) días, remita a estos autos copia certificada del Expediente Administrativo N° 3.091.0/08, bajo apercibimiento de tener como base los hechos expuestos en el escrito postulatorio (art. 30 inc. 2° del C.C.A.). Se hace saber al órgano respectivo de la autoridad requerida que deberá dar constancia firmada con indicación de fecha y hora de la recepción de la pieza. A cuyo fin líbrese oficio. 5. Respecto de lo peticionado en el punto VI del escrito de demanda, encontrándose observada por decreto 2623/03 la modificación introducida por la Ley 13.118 al art. 36 de la Ley 10.869, corresponde por aplicación de dicha norma, conforme su redacción anterior (Ley 13.101) suspender los efectos de las resoluciones impugnadas, ello por el plazo de dos (2) años conforme al considerando 9, a cuyo fin, notifíquese conjuntamente con la pieza ordenada en el punto 4 del presente.6. Encontrándose los actores comprendidos dentro de las disposiciones de la Ley 12.200, concédase el Beneficio de Litigar sin Gastos con el alcance establecido en el art. 84 del C.P.C.C. Notifíquese personalmente o mediante cédula a la parte actora y oportunamente a la demandada. 7. Téngase presente la autorización efectuada en el punto X-f de la demanda.8. Se hace saber a la parte actora que previo a todo trámite deberá dar cumplimiento con el pago del Ius Previsional y el Bono Ley 8480 (art. 13 de la ley 6.716 y art. 3 de la ley 8.480).9. En ejercicio de las facultades conferidas por el art. 34 inc. 5 “e” del CPCC, y de conformidad el criterio seguido por la CSJN en la causa M.1569.XL “Mendoza”, de fecha 20-VI-2006, requiérase a la parte actora la remisión de su escrito de demanda en soporte informático a la casilla de correo contencioso1- [email protected] denominando al respectivo documento con la carátula de la causa, para facilitar la tarea de reproducción de los fundamentos de la acción en los despachos respectivos.REGISTRESE. NOTIFIQUESE.-