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CAUSA Nº 372 CCALP "BASCARY GUSTAVO HORACIO CONTRA MINISTERIO DE SEGURIDAD-POLICIA DE LA PROVINCIA
SOBRE AMPARO ”
En la ciudad de La Plata, a los siete días del
mes de diciembre. del año dos mil cuatro, se reúnen
en Acuerdo Ordinario los señores Jueces de la Cámara
de
Apelación
en
lo
Contencioso
Administrativo
con
asiento en La Plata, dres. Gustavo Juan De Santis,
Claudia
Angélica
Spacarotel,
para
Matilde
Milanta
pronunciar
y
Gustavo
sentencia
en
la
Daniel
causa
“Bascary Gustavo Horacio contra Ministerio de Seguridad-Policía de la Provincia sobre Amparo”, en trámite
ante el Juzgado Contencioso Administrativo nº 2 del
Departamento Judicial La Plata (expte. Nº 1086) y,
efectuado el sorteo de ley, se dispuso el siguiente
orden de votación: dres. Claudia Angélica Matilde Milanta, Gustavo Juan De Santis y Gustavo Daniel Spacarotel. El Tribunal resolvió plantear y tratar la siguiente
CUESTIÓN:
¿Es admisible y, en su caso, fundado el recurso de apelación?
VOTACIÓN:
A la cuestión planteada, la Dra. Milanta dijo:
I- 1. Mediante la sentencia recaída en este
proceso de amparo, la titular del Juzgado de Primera
Instancia en lo Contencioso Administrativo N° 2 de La
Plata, resolvió rechazar la demanda interpuesta (fs.
39/41 vta.).
Para así decidir y tras referirse a los requisitos de procedencia de la vía del amparo (cfr.
arts. 43 de la Constitución Nacional y 20 de la Provincial), consideró que la pretensión articulada tiene por objeto cuestionar la constitucionalidad de la
ley n° 13.204, toda vez que expresamente solicita la
suspensión de la vigencia parcial de la misma (fs.
23), solicitud que reitera en el petitorio (fs. 24).
A ello agregó que no se advierte del escrito postulatorio ataque alguno a un acto lesivo concreto, circunstancia que evidencia que la pretensión articulada
persigue en rigor, la declaración de inconstitucionalidad de la citada ley.
Interpretó de aplicación al caso la prescripción contenida en el art. 20 inc. 2°, párrafo
tercero, de la Constitución Provincial, según la cual
el amparo “no procederá contra leyes” y, en consecuencia, concluyó que se hallaba demostrada la notoria improcedencia de la acción con fundamento, además, en la doctrina judicial de la Suprema Corte de
Justicia (considerando 2°).
Por último, sostuvo que la impugnación directa de una ley por inconstitucionalidad debe ser
articulada mediante la acción originaria prevista en
los arts. 161 inc. 1° de la Constitución Provincial y
683 y sigts. del C.P.C.C.
Impuso las costas a la actora, en su condición de vencida (art. 25, ley 7.166).
2. Contra el pronunciamiento se alza la amparista e interpone recurso de apelación (fs. 44/51),
2
Causa nº 372 CCALP
el que una vez concedido y sustanciado (fs. 52 y
sigts., 62/66 vta.), motiva la intervención de este
Tribunal (art. 19, ley 7.166).
II- El recurso reúne los extremos de tiempo y
forma, razón por la cual es admisible y corresponde
tratar y resolver sobre sus fundamentos (arts. 18 y
19, ley cit.).
III- La motivación del pronunciamiento atacado y
la crítica efectuada por el apelante, hacen necesario
considerar -en primer término- lo atinente a la impugnación de normas -en su caso, de manera directaen la acción de amparo. En efecto, la sentencia apelada hizo aplicación de la cláusula constitucional
que establece la improcedencia de la vía contra leyes
y el actor cuestiona la decisión en la inteligencia
que ese supuesto no es el de autos y, a todo evento,
que la magnitud de las transgresiones que denuncia,
habilitan el control de constitucionalidad de la ley,
aún de oficio.
1. Al votar en las causa "Mangano" expuse las
consideraciones que, al respecto, cabe reiterar y ampliar en el presente.
En tal sentido, sin perjuicio de la atribución y
deber de todo tribunal de justicia de velar por la
supremacía de la Constitución, no aplicando las normas que se contrapongan a ella (cfr. art. 31, Const.
Nac. y art. 57, Const. Prov.; doctr. C.S.J.N. Fallos:311:2478,
entre muchos; “in re” Banco Comercial
de Finanzas S.A., sent. del 19-8-04), debe precisarse
-porque el debate y las circunstancias del caso lo
3
requieren- que la materia constitucional propia y específica de la acción de amparo no radica, en rigor,
en la censura de ordenamientos generales.
La garantía, según el art. 20 inc. 2° de la Constitución local, puede ser ejercida cuando por cualquier acto, hecho decisión u omisión, proveniente de
autoridad pública o de persona privada, se lesione o
amenace, en forma actual o inminente con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, el ejercicio de los derechos
constitucionales
individuales
y
colectivos
(primer párrafo).
La misma cláusula establece que ”En el caso, el
juez
podrá
declarar
la
inconstitucionalidad
de
la
norma en que se funde el acto u omisión lesivos” al
tiempo que dispone que ”el amparo no procederá contra
leyes”
(quinto
y
tercer
párrafos,
respectivamente,
del art. 20 inc. 2° cit.).
De las deliberaciones de la Convención Constituyente de 1.994 -que incorporó ese precepto- se
desprende, en relación a la potestad judicial declarativa de invalidez de una norma en la acción de amparo, que “no puede haber impedimento alguno cuando
el hecho, el acto o la omisión que agravia los derechos constitucionales está sustentado en una ley, en
un reglamento, en un decreto y éste es evidentemente
inconstitucional, para que el juez declare la inconstitucionalidad de la norma para el caso que esa norma
respalde el motivo del amparo”.
Acerca del segundo aspecto, esto es la razón
de la improcedencia del amparo contra leyes, se con4
Causa nº 372 CCALP
sideró “que se puede iniciar un juicio ante la Corte
originariamente planteando la inconstitucionalidad de
la ley. De modo que ya tenemos una vía muy clara y
suficiente, como para pretender que el amparo pueda
ir contra las leyes. Para ir contra las leyes están
las acciones de inconstitucionalidad, que en la provincia de Buenos Aires...se inician nada menos que
ante la Corte y en instancia única.”
Luego, para armonizar ambos enunciados normativos -art. 20, cit.- puede mencionarse la siguiente
reflexión,
también
volcada
en
la
sesión
de
la
constituyente: “En realidad en el amparo lo que se
impugna nunca es la ley, siempre es el acto, el hecho
o la omisión que provoca la lesión constitucional.
Cuando
ese
acto,
ese
hecho
que
provoca
la
lesión
constitucional está sustentada en una ley inconstitucional, ahí sí el juez podrá declarar inconstitucional la ley. Diríamos que solamente así decaen las leyes, decretos y normas por inconstitucionales. La ley
en realidad no lesiona hasta que no se cumple...y si
el Estado la cumple evitando lesionar, no habrá lugar
al amparo; pero si a través de esa ley inconstitucional en un acto, hecho o una omisión, se provoca una
lesión constitucional un juez puede declarar la inconstitucionalidad de la ley”. Agregándose, en cuanto
al amparo por omisión, que “está abierta la vía para
poder establecer amparo cuando se omita cumplir la
ley, porque el amparo por omisión es también para los
casos en que la ley sancionada y vigente se omita
cumplirla, generalmente por los poderes administrati5
vos” (Diario de Sesiones, 8ª. Sesión, agosto 31 de
1994, p. 1.387).
2. En una línea de pautas generales y orientadoras, el principio que puede inferirse del texto constitucional, a la luz de la interpretación auténtica
de sus enunciados, es que la impugnación directa de
preceptos jurídicos generales no es inherente a la
acción de amparo, salvo que la norma resulte operativa, no requiera acto de aplicación, se presente ostensible e inopinable su invalidez y su contradicción
con el ejercicio de los derechos humanos que se invocan, afectándolos de manera actual, inminente y con
antijuridicidad manifiesta, entre otros recaudos.
En ese contexto, la demostración del daño grave o
irreparable que pudiese ocasionar la utilización de
los remedios ordinarios previstos por la legislación,
justificaría acudir al expedito del amparo (art. 20
cit.; art. 43, C.N.). Se trata de una situación extrema, pues su naturaleza sumaria no ofrece -por regla- el marco cognoscitivo adecuado para el juzgamiento de la validez de ordenamientos abstractos e
impersonales, en particular, si ellos son de jerarquía legal (cfr. párrafo 4º art. 20 inc. 2 cit. y ley
7.166).
En el amparo, el juicio va en dirección a los derechos constitucionales de las personas porque está
establecido para garantizarlos; en las otras vías que
posibilitan
el
control
de
constitucionalidad
-
especialmente la acción declarativa a la que alude la
deliberación de la Constituyente-, se apunta en cam6
Causa nº 372 CCALP
bio al derecho objetivo -sin perjuicio de la presencia del caso- y es un ámbito donde la exigencia de
“parte interesada” para abrir esa jurisdicción (art.
161 inc. 1°, Const. Prov.) no requiere de los caracteres del amparo, pues opera principalmente como tutela preventiva y se revela, desde cierto punto de
vista, como un juicio contra la norma, posibilitando
un exhaustivo examen de su congruencia constitucional. De ahí que la Constitución Provincial la haya
encomendado -en forma originaria- a la Suprema Corte
que, como Tribunal Constitucional, es el intérprete
final en jurisdicción provincial de las normas supremas y de las de derecho público local, función acorde
con esa competencia exclusiva cuando el único objeto
de la pretensión principal es la declaración de inconstitucionalidad
de
un
precepto
normativo
(arts.
161 inc. 1°, cit. y 683 y sigts., C.P.C.C.).
En cuanto a la improcedencia del amparo contra
las leyes (art. 20 cit.), aunque se reserve esta expresión a las normas emanadas de la Legislatura mediante el procedimiento legislativo (arts. 104 a 112
y concs., Const. Prov.), aquel principio que impide prima facie- el ataque directo de normas -aún sublegales- deriva de la necesaria existencia del hecho,
acto, decisión u omisión para suscitar la jurisdicción en el amparo y ante cualquier juez (otra vez,
art. 20 cit.; v. art. 4º, ley 7.166). Ocurre que a
medida que los rangos normativos descienden con respecto a la ley suprema, decrece también la intensidad
de la presunción de validez y, por lo tanto, aumentan
7
las variables de infracción al orden jurídico superior conformado, cada vez más, por un complejo de
preceptivas que lo van condicionando. De ese modo, la
institución del amparo puede flexibilizar su admisibilidad en relación a normas inferiores y la cierra
con respecto a las de jerarquía legal (art. 20 cit.).
Es una cuestión de matices de una base común, la presencia de la lesión concreta, que no estructuran las
reglas procesales, sino las propias de la Constitución.
Todo ello, claro está, sin mengua del principio
según el cual, en la acción de amparo -de igual modo
que
en
cualquier
proceso
judicial-
se
ejercite
el
control de constitucionalidad inherente a la función
de
juzgamiento
de
casos,
causas
o
controversias
(arts. 18, 31, 116 y concs. Const. Nac.; 15, 57 y
concs., Const. Prov.), pero que presupone, en todos
los supuesto, la instancia judicial abierta con arreglo a las normas que la rigen (cfr. art. 168, C.P.).
De lo expuesto se desprende que la censura
directa y consecuente examen de validez de una norma
en la acción de amparo sólo pueden encontrarse expeditos en tanto aquélla resulte autoaplicativa, no requiera actividad intermedia y exhiba palmarias transgresiones jurídicas que afecten con arbitrariedad el
ejercicio de derechos humanos.
IV- Sobre la base de estas premisas cabe analizar
los agravios del apelante y si éstos satisfacen la
crítica eficaz de la motivación del pronunciamiento
en crisis.
8
Causa nº 372 CCALP
a) En primer término considera el amparista
que el acto lesivo es la disolución del Tribunal de
Ética y la desarticulación del procedimiento administrativo disciplinario instituido por la ley 12.155
que, en su caso particular, ocasiona que se violente
en
forma
lesiva
los
derechos
constitucionales
...(Juez natural, debido proceso, derecho de defensa,
etc.) (fs. 44 vta. y sigts.: Primer agravio). El actor arguye que estas normas son operativas en la medida que importan una orden de ejecución de las mismas al Poder Ejecutivo (fs. 47).
Pese a esta afirmación inicial, no se visualiza, conforme lo demostrará la consideración de
los agravios, la presencia de la lesión concreta a la
situación del actor, aún cuando surge de las constancias de la causa que se encuentra sometido a un sumario administrativo (cfr. expte. 21.100-60.447, agregado sin acumular, fs. 36 y sigts.) cuyo trámite puede estar o estará alcanzado por la nueva legislación,
conclusión que no podría efectuarse con certeza por
falta de suficientes elementos de conocimiento aportados acerca del trámite de implementación del precepto legal, así como del estado de su reglamentación
y, en su caso, del modo en que efectivamente operaría
la modificación orgánica. No puede aseverarse que se
trate de un supuesto en el que la norma legal resulte
autoaplicativa,
pues
necesita
actividad
intermedia
para concretar sus contenidos (v. arts. 47 y 48, ley
13.204), sin perjuicio de los ulteriores actos individuales.
9
La afectación -a tenor las alegaciones del
actor- derivaría de la operatividad de la modificación legal, que comprendería su caso como personal
bajo un procedimiento disciplinario y de este modo,
se
vería
privado
de
la
intervención
de
un
órgano
creado por la anterior legislación, con alteración de
la garantía del “juez natural”, agravio que refiere a
la
supresión
del
Tribunal
de
Ética
Policial
(ley
13.204).
Vale poner de relieve que el acto lesivo debe precisarse como un ataque específico a los derechos
humanos
protegidos
y,
en
cambio,
la
censura
efectuada por el apelante se estructura sobre la hipótesis de que las impugnadas modificaciones introducidas a la ley 12.155 por la ley 13.204, en cuanto
entre ellas se disolvió el citado órgano y sus funciones se trasladaron a la Auditoría General de Asuntos Interno aparejando cambios al régimen procedimental -que no se encarga de pormenorizar-, le ocasionan
daños y privación de garantías.
Asegura que esas afectaciones se producen por la
sola vigencia de la ley, pero en concreto, ella no se
ha traducido en actuaciones de aplicación a su caso,
según se irá precisando a continuación, ni aparecen
palmarias las violaciones constitucionales que denuncia
para
abastecer
un
supuesto
de
"inminencia"
o
"amenaza" del agravio (arts. 20, C.P. y 43, C.N.).
En suma, aún de aceptarse que se trate de un
régimen operativo, es preciso que la restricción re-
10
Causa nº 372 CCALP
sulte verificable en los hechos, circunstancia que no
se aprecia configurada en este caso.
Sin duda que las transgresiones alegadas son
de una gravedad notable. Pero la denuncia no basta
para suscitar el control de constitucionalidad normativo a través de la acción de amparo. Es preciso que
de
manera
manifiesta,
sin
mayor
examen
ni
prueba,
puedan visualizarse, se revelen ante el juez y tal
grado de exposición no se da en este caso, con arreglo a los cuestionamientos del actor, que serán considerados.
b) El amparista esgrime que el Tribunal de
Ética -virtualmente suprimido por la ley que atacaes un órgano imparcial y que, en cambio, la Auditoría
-que viene a reemplazarlo- no reviste ese carácter
pues reúne las condiciones de acusador y juez. De
allí deriva la lesión a las garantías ya señaladas
(juez natural, debido proceso, igualdad, etc.).
Ahora bien, se impone consignar que tal modificación legal orgánica -que es núcleo del planteono ha recaído en el ámbito de los tribunales de justicia, sino en el de la organización administrativa
del Poder Ejecutivo. Ni tampoco en la esfera de la
función judicial, sino de la función administrativa
estatal que el actor califica de jurisdicción administrativa. El Tribunal de Ética Policial no pertenecía al Poder Judicial sino a la Administración Pública, con dependencia directa de uno de sus Ministerios
(cfr. art. 41, ley 12.155, texto anterior a la modif.
de la ley 13.204). Aunque se lo quiera considerar un
11
órgano de mayor independencia funcional que otros de
la administración activa, ello no fulmina sin más de
invalidez la reforma de marras, por las razones invocadas en la causa.
c) De este modo se quiebra el primer eslabón de
la queja; pues la garantía del “juez natural” (arts.
18 y 75 inc. 22, Const. Nac.;
10, 15, 18 y concs.
Const. Prov.) no puede entenderse vulnerada en la especie, pues el actor no se halla sometido a un juicio
ni la ley en cuestión altera ninguna estructura judicial ni sus procedimientos procesales aplicables; menos aún traslada funciones inherentes al juzgamiento
de causas hacia el Poder Ejecutivo o sustituye un
tribunal de justicia por un órgano administrativo.
Aquella garantía inherente al proceso judicial, no
puede reputarse violentada en un sector de actuación
estatal -facultades disciplinarias de la administración en relación a su personal- cuya titularidad, de
ordinario, se halla en cabeza de los órganos de la
administración centralizada (doctr. art. 144 y conc.
art. 52, Const. Prov.). Las razones esgrimidas por el
apelante en cuanto al cercenamiento de la defensa que
sobrelleva la modificación orgánica que impugna, requiere de un análisis y debate de mayor profundidad,
sin que se presente palmario el menoscabo del modo
que sostiene -puede decirse, anticipadamente- el accionante.
d) La “imparcialidad”, que se invoca con similares fundamentos, no es ajena sino inseparable del
ejercicio de funciones administrativas, en tanto ac12
Causa nº 372 CCALP
tividad estatal; no requiere en este ámbito de organizaciones independientes ni de la intervención de
los jueces, ni es privativa de determinados órganos o
funcionarios, sino que a todos los alcanza (arts. 1,
5, 123 y concs., Const. Prov. y 1 y concs., Const.
Prov.). Su proyección encuentra otros mecanismos que
permiten
hacerla
efectiva,
como
principio
esencial
del sistema republicano y garantía de los derechos de
las personas y del interés público; entre ellos los
institutos de la excusación y recusación, los que,
sin perjuicio de las normas generales (vgr. art. 6 y
concs., decreto ley 7.647) plasma explícitamente la
ley que se ataca, con remisión, en este punto, al régimen
del
Código
Procesal
Penal
(art.
49,
ley
13.204). La afectación a la imparcialidad, en la esfera de la administración y de su potestad disciplinaria, no puede resultar de la mayor o menor dependencia
orgánica
más
allá
de
que
esta
pauta
pueda
coadyuvar a sostenerla, pues todos los agentes y funcionarios deben actuar con arreglo a ese principio.
En estas condiciones, la impugnación del actor no revela que pueda concretarse lesión inminente e irrazonable a sus derechos, ni que la solución legislativa
repugne tales principios constitucionales.
e) También equivoca el camino cuando refiere
que ante el Tribunal de Ética se realizaba “el juicio”, garantía que tras la eliminación de ese organismo, alega haber perdido. La ley en su texto anterior establecía a cargo de ese órgano “juzgar administrativamente” y “aplicar sanciones” (art. 49 ley
13
12.155), siempre de carácter administrativo, naturaleza funcional y de actuación que no se identifica
con la propia del proceso judicial.
f) De modo similar ocurre con relación a los
agravios al debido proceso, cuyo “pleno respeto” establece en forma expresa la cuestionada normativa,
como condición de la reglamentación del procedimiento
(art. 48), sin perjuicio de la vigencia operativa -al
respecto- de los preceptos constitucionales en cuanto
aseguran tales garantías en el procedimiento administrativo (art. 15) y de la legislación general en la
materia (decreto-ley 7.647).
g) El principio de igualdad que consagra la
Constitución (arts. 16, 75 inc. 22 y concs., C.N.; 11
y concs., C.P.) no se desmorona frente a la ley que
aplica a todos las mismas reglas. El actor interpreta
que la norma que ataca se halla en pugna con ese máximo enunciado, debido al diferente trato que de ella
se
desprende
respeto
de
las
personas
imputadas
de
faltas cometidas en una misma época, pues determina
consecuencias distintas entre aquellos que han tenido
trámite ágil que llevó a suscitar la intervención del
Tribunal de Ética, frente a quienes -como el amparista- ven actualmente inconcluso el sumario.
Pero en la especie, en todo caso, la diferencia de situación no proviene de un distingo disciplinado por la previsión legal, sino de otras circunstancias, pues aquélla no establece distinciones
entre las personas alcanzadas por sus disposiciones.
La
impugnación,
en
los
términos
14
planteados
por
el
Causa nº 372 CCALP
apelante, es insatisfactoria para comprobar el quebranto
manifiesto
del
principio
constitucional
de
igualdad.
h) En cuanto a la confección de listas de
personal a declararse prescindible a cargo de los Auditores Adjuntos, que más tarde deberán dirimir la
responsabilidad imputada en las instrucciones sumariales, tampoco puede considerarse que ello equivale
a
una
sentencia
administrativa
condenatoria,
como
sostiene el amparista, siempre en línea con su intento de acreditar la actuación lesiva inminente y grave. Tal implicancia no queda demostrada y sólo traduce una opinión anticipada y conjetural del obrar de
la autoridad en casos particulares, que no se compadece con el examen constitucional de la norma ni resulta de su texto.
i) Acerca del menoscabo a los principios de
"inocencia" y "debido proceso" que el actor, a la luz
de lo dispuesto por el art. 8 de la Convención Americana y de otras cláusulas constitucionales, analiza a
través de tres elementos (orgánico, temporal y de las
partes), reincide en el análisis de la cuestión cual
si el procedimiento administrativo y la materia de
regulación legal fuesen las propias del Poder Judicial o de un proceso judicial. La previsión del Pacto
que el apelante transcribe se refiere a toda persona
inculpada de delito y, en cuanto al "debido proceso"
que comprende todas las materias judiciales, la norma
supranacional se refiere a la intervención de tribu-
15
nales judiciales de carácter independiente e imparcial.
Sin perjuicio de ello, ya se consignó que el debido proceso es plenamente aplicable al procedimiento
administrativo en general y al disciplinario en particular
(art.
15,
Const.
Prov.;
cc.
art.
48
ley
12.155, texto ley 13.204; decreto-ley 7.647). A ello
debe agregarse que una vez ejercida la potestad administrativa disciplinaria, la persona afectada puede
acudir de manera irrestricta ante los tribunales de
justicia para que juzguen en forma integral acerca de
la cuestión (art. 8, cit.; arts. 15, 166 y concs.,
C.P. y 18 y cons., C.N.).
La alegación de la actora, cuyo norte es demostrar que el único modo en que se hallan a salvo tales
garantías en el sumario administrativo está dado por
la presencia de un tribunal independiente para resolver acerca de la responsabilidad disciplinaria en la
relación de empleo público, no se compadece con los
principios básicos de la distribución funcional que
consagra la Constitución, según se ha especificado
anteriormente.
j) En otro orden de razones, el actor procura justificar la utilización del remedio rápido del
amparo, en atención a la violencia al derecho de obtener una resolución que dirima la causa en un plazo
razonable frente a la impresionante urgencia de este
justiciable en solucionar el grave y actual perjuicio
que se encuentra sufriendo (fs. 47).
16
Causa nº 372 CCALP
Al ser insuficiente la denuncia de la inconstitucionalidad normativa que permita hacer mérito a la
declaración de invalidez e inaplicabilidad de ese régimen en este proceso, la demora en la decisión del
sumario no autoabastece ningún tipo de petición autónoma, pues se integra como un argumento para sostener
aquélla y acreditar los presupuestos del amparo.
La necesidad de pronta definición de ese procedimiento se alega como razón de la urgencia (pues el
actor ha sido declarado prescindible recientemente fs. 23 y sigts. exp. 21.100-60.447-), pero de ningún
modo como pretensión independiente de la impugnatoria
de la ley 13.204.
k) Similar ponderación corresponde en relación al agravio por omisión en el dictado del decreto
que
regule
el
nuevo
procedimiento
administrativo.
Además ello contrasta con la principal petición, tendiente a que se mantenga vigente el anterior régimen
normativo.
l) La pretensión planteada -que dice el actor se tornaría abstracta si el Tribunal de Ética
fuera efectivamente disuelto- en el contexto del examen efectuado, pierde autonomía para valorar la suficiencia de la impugnación, pues su mérito depende de
si el cambio legislativo se ha operado con lesión actual e inminente y palmaria transgresión de los derechos y normas superiores que se invocan. Y, conforme
se ha señalado, la modificación legal no trae aparejada de manera notoria las alteraciones constitucionales que se denuncian.
17
ll) Los agravios segundo y tercero (fs. 47 y
48) quedan comprendidos en el tratamiento efectuado
en los puntos anteriores, pues aquéllos versan sobre
tópicos similares.
m) El cuarto capítulo del recurso (fs. 48),
en el que se censura la ponderación efectuada por la
jueza
de
primer
grado,
endilgándole
incumplimiento
del deber de declarar, aún de oficio, la inconstitucionalidad, no es una crítica eficaz hacia la decisión, que aplicó -adecuadamente- la norma del art. 20
inc. 2 -primer y tercer párrafos- de la Constitución.
Conforme fuera desarrollado al inicio del
examen de la cuestión planteada en el recurso y luego, con particular atingencia a los argumentos de la
queja, no se ha demostrado en estos autos que estén
presentes los presupuestos que confieran soporte a la
invalidez de la norma, propios de la acción de amparo.
Fracasa la suerte de la vía judicial escogida y, en su contexto, el control de constitucionalidad (art. 57, C.P.) que requiere, en este ámbito, la
configuración de los extremos previstos en la ley suprema (arts. 20, C.P. y 43, C.N.).
n)
En
cuanto
al
agravio
quinto,
que
se
asienta en la potestad declarativa de inconstitucionalidad prevista en el art. 20 -ya citado-, fue motivo de consideración en el punto III.
No
obstante
ello,
debe
destacarse
que
la
jueza a-quo no ha declinado de dicha atribución ni ha
afirmado que en el juicio de amparo no pueda efec18
Causa nº 372 CCALP
tuarse el control de constitucionalidad o que no quepa declarar la invalidez de normas, por lo que la reseña que contiene el recurso de la doctrina de la
Corte Nacional de los casos “Outón” y “Peralta”, no
guarda congruencia con la motivación del fallo. Mal
podría sostenerse la imposibilidad de efectuar una
declaración de ese tipo frente a las claras pautas
constitucionales (arts. 20 y 43, cits.).
El resultado adverso para el actor, según el pronunciamiento, encontró fundamento en otro punto, a
saber la improcedencia de la acción de manera directa, sin acto lesivo concreto, contra la ley, tal como
prescribe la norma fuente (art. 20, cit.). Interpretación que se efectuó sobre la base de la pretensión
articulada y dirigida en forma inmediata contra la
norma legal, que aún no ha sido objeto de desarrollo
reglamentario ni de acto aplicativo al accionante.
Cabe igualmente poner de relieve que la doctrina que cita el ampartista, del máximo tribunal federal, acerca de la impugnación normativa directa en
la acción de amparo, encuentra sustento -en parte- en
la inexistencia de una vía de control de contornos
semejantes en el orden nacional, que dio pie a la
construcción pretoriana enderezada a encauzar ese tipo de pretensiones, ora a través de la acción de mera
declaración de certeza -con carácter preventivo-, ora
a través de la acción de amparo (v. doctr. casos
“Klein”, “Peralta”, entre otros).
Se señaló al comienzo que en la Provincia de
Buenos Aires los constituyentes tuvieron en cuenta,
19
al incorporar la cláusula del amparo, la presencia de
la específica acción de inconstitucionalidad ante la
Suprema Corte, que llevó a la convención a aprobar el
texto del tercer párrafo del art. 20 inc. 2°, aplicado por la sentencia objeto de la queja.
Y por último, también se apuntó, y en ello
terminan confluyendo tanto el sistema federal (art.
43,
Const.
Nac.)
cuanto
el
provincial
(art.
20,
cit.), que el amparo es una vía apta para suscitar el
examen de la validez constitucional de normas autoaplicativas, hipótesis que, de acuerdo al análisis
efectuado sobre los agravios del apelante, no se da
en el sub-lite.
Ñ) Tal como lo admite el propio amparista,
sólo pueden quedar excluidas de tratamiento en el amparo aquellas situaciones que a juicio del decidente
demandarían en verdad un debate y prueba mayores (fs.
49).
Sin embargo, el juzgamiento acerca de la razonabilidad de la norma controvertida requiere sin
duda de un ámbito de mayor prueba y debate que el sumarísimo del amparo. Es así porque descartado que la
supresión del Tribunal de Ética se cierna arbitrariamente y de manera ostensible sobre los derechos humanos invocados, la cuestión constitucional traída no
resulta inherente a la vía intentada.
o) Por último, la alegación relacionada con el
daño grave e irreparable que la utilización de otros
remedios judiciales depararía al accionante (esp. fs.
49/49 vta./50), no se dirige hacia el punto central
20
Causa nº 372 CCALP
del pronunciamiento, sino sólo a su consecuencia. El
núcleo de la motivación ha recaído en la inexistencia
de lesión concreta, despejando la verdadera cuestión
bajo examen, circunscripta al ataque de una ley, cuyos efectos sobre la situación del actor no se acreditan en el caso.
El recurrente aduce que someter la controversia
a
otro
proceso,
la
tornaría
abstracta
(fs.
49); que no queda desplazada la idoneidad del amparo
por existir vías simultáneas (fs. 49 vta.) y que no
existe un remedio judicial alternativo que sea expedito, rápido y que resguarde los derechos afectados
(fs. 50), todo lo cual ha sido ampliamente analizado,
pues las particularidades de la contienda denotan con
claridad
que
no
concurren
los
extremos
requeridos
(art. 20, cit.).
A ello debe agregarse que no se comprueba
que los remedios ordinarios a los que alude la Constitución, que actualmente garantizan plena y eficazmente el acceso a la justicia y la tutela judicial
(arts. 15, 20, 166, 161 y concs., Const. Prov.; ley
12.008), puedan ocasionar los mencionados perjuicios.
Y que el funcionamiento de la garantía del
amparo, en armonía con otros cauces judiciales previstos por la Constitución y las leyes, no es una mera cuestión procesal, como arguye el apelante (v. fs.
50), sino el resorte consagrado por la ley suprema
que preserva las jurisdicciones comunes y contempla
el amparo para los supuestos de gravedad y entidad en
21
la violación de sus mandatos (especialmente párrafo
segundo del art. 20 inc. 2, cit.).
Conclusiones que no relevan ni menoscaban el
principio de supremacía de la Constitución, sino que
contribuyen a mantenerlo, ni implican declinación alguna del control constitucional, cuya reserva a jueces determinados no propicia el fallo de primera instancia, ya que -se expresó sobradamente- es inherente
a todo proceso judicial y no exclusivo de alguno de
ellos (arts. 18, 31, 75 inc. 22, 116 y concs., Const.
Nac.;
1,
15,
20,
57,
160,
161,
166,
168,
171
y
concs., Const. Prov.; 3 y concs., ley 12.008 y sus
reformas).
V- Por ello y restantes consideraciones, la
decisión apelada no encierra error en el juzgamiento
pues el encuadre del caso, tanto desde la falta de
configuración del acto lesivo, cuanto desde el objeto
de la pretensión impugnatoria de una ley, se ajusta a
derecho y a las circunstancias de la causa (arts. 20
inc.
2,
168
primer
párrafo,
171
y
concs.,
Const.
Prov.).
Costas a la actora en la instancia de apelación (arts. 18, 19 y 25, ley 7.166).
Por
las
razones
expuestas,
a
la
cuestión
planteada voto por la negativa.
A la cuestión planteada, el Dr. De Santis, dijo:
La consideración de la cuestión planteada por el
Tribunal me impone remitirme a la posición que he
sostenido en causas anteriores de esta Cámara, en las
22
Causa nº 372 CCALP
que tuve oportunidad de emitir mi voto con relación a
situaciones análogas.
Así, respecto a la improcedencia de la impugnación de constitucionalidad de normas generales por
vía de la acción excepcional del artículo 20 de la
constitución de la Provincia (ley 7166) pude expedirme en causas, “Ferrocarril Metropolitano Belgrano Sur
y otros c/. Ministerio de Economía -Dirección Provincial de Rentas- s/. amparo” causa CCALP nº 61; “Mangano Alba Graciela c/ IOMA s/ amparo” causa CCALP nº
32; resultando coincidente, a ese respecto, el criterio de la Dra. Claudia Milanta al emitir su primer
voto, razón ésta que me lleva adherir a los fundamentos desarrollados en el punto III del mismo.
De igual manera, en ocasión de emitir mi voto en
causa “Landeras Horacio Antonio c/. Ministerio de Seguridad –Pcia. De Bs.As.- s/. Amparo” CCALP nº 220,
tuve oportunidad de considerar la cuestión que trata
el voto que me precede (punto IV b),c),d) y e). En
esa dirección sostuve, en punto al tópico relativo al
“juez natural” que, esa garantía constitucional, reservada al órgano independiente caracterizado por la
fuerza de verdad jurídica definitiva de su zona de
reserva, no es transferible a una actividad que constituye el presupuesto de su intervención.
La actividad administrativa, reflejada en el caso, en un punto vinculado al ejercicio de la potestad
disciplinaria, inscripta en el marco de una relación
jurídica de empleo, no participa de ese perfil sustancial, sin que ello autorice a eximir del procedi23
miento, el cumplimiento de las reglas del debido proceso, circunstancia desvinculada de aquélla otra.
De allí se sigue que el atributo de “tercero imparcial” exclusivo de la jurisdicción (los jueces),
no puede verse menoscabado en el caso de autos, en
tanto, la causa se halla referida a una modificación
de la organización administrativa que ningún impacto
produce en aquél principio constitucional.
De allí es que, sin compartir en su totalidad el
argumento que la Dra. Milanta expone en el punto IV
d) de su voto, no por dejar de considerar debida la
actuación
imparcial
de
los
funcionarios
–como
lo
afirma- sino por reputar insustancial esa característica para definir a la función administrativa, aún en
su faz disciplinaria, coincido, de todos modos, con
la solución que propicia para el caso.
Las razones coincidentes expuestas y las que no
han sido motivo de ponderación en éste, con relación
al voto de la Dra. Claudia Milanta, a las que adhiero, me llevan a votar en idéntico sentido por la negativa. Costas en esta instancia a la actora vencida
(art. 25 ley 7166).
A la cuestión planteada, el doctor Spacarotel dijo:
Que concuerdo básicamente con los argumentos sostenidos por la Dra. Milanta, a los que adhiero, sin
perjuicio de lo cual me permito formular las siguientes aclaraciones:
I.- En cuanto a la procedencia de la acción de
amparo para cuestionar en forma directa las leyes he
24
Causa nº 372 CCALP
tenido ocasión de expedirme en la Causa nº 20 "Delgado", en donde expresara que "... por principio el
examen de constitucionalidad, tiene en nuestro régimen constitucional, un cauce procesal propio y exclusivo, directo y concentrado (arts. 161 inc.1º, Constitución Provincial y 683 a 688, CPCC), empero no es
menos cierto que tanto el artículo 43º de la Constitución Nacional, como el art. 20º ap. 2 de la Constitución Provincial, permiten al juez declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesivos, esto es, en forma indirecta o
refleja, es decir cuando un acto individualizado y
aplicativo de una norma general se reputa inconstitucional.".
Se
colige de lo expuesto la inadmisibilidad de
la acción intentada por aplicación de la señalada limitación del art. 20 inc. 2º, párrafo tercero y la
consistente doctrina del máximo Tribunal (doctr. causas B. 63.985, "Sindicato Unificado de Trabajadores
de la Educación", res. de 7V2002; B. 63.892, "Avila",
res. de 15-V-2002; B. 63.813, "Sociedad de Socorros
Mutuos de Ramos Mejía", res. de 21-V-2002; B. 63.678,
"Pacífico S.A.", res. de 21-V-2002; B. 64.046, "Díaz,
Patricia", res. de 29-V-2002; B. 63.661, "Asociación
de Bomberos Voluntarios del Partido de Morón", res.
de 29-V-2002; B. 63.964, "Da Ros", res. de 29-V-2002;
B. 63.774, "Scabone", res. de 29-V-2002; B. 63.677,
"Rajoy Palace S.A.", res. de 29-V-2002; B. 63.600,
"Vicente", res. de 29-V-2002; B. 64.035, "Bingo Pilar
S.A.", res. de 29-V-2002; B. 64.041, "Cadente", res.
25
de 29-V-2002; B. 64.034, "Isabella", res. de 29-V2002;
B.
64.036,
"Tapia",
res.
de
29-V-2002;
B.
64.044, "Asociación El Portal del Sol", res. de 29-V2002; B. 63.660, "Asociación Música en San Martín",
res.
de
29-V-2002;
B.
64.039,
"Bingos
Platenses
S.A.", res. de 29-V-2002; B. 64.038, "Areco", res. de
29-V-2002; B. 64.042, "San Juan", res. de 29-V-2002;
B. 64.095, "Camacho", res. de 30-V-2002; B. 64.037,
"L.R.F. Group S.A.", res. de 5-VI-2002; B. 64.047,
"La Mediterránea S.A.", res. de 5-VI-2002; B. 64.040,
"Loverso", res. de 5-VI-2002; B. 64.138, "Colverde",
res. de 3-VII-2002; B. 64.137, "Nieva", res. de 3VII-2002;
Isidro
B.
64.270,
Casanova",
"Club
res.
de
Social
y
Deportivo
17-VII-2002;
B.
San
65.241,
"González Dorfman", res. de 26-II-2003, así como recientemente lo ha sostenido en causa 86.720, "Usuarios y Consumidores en Defensa de sus Derechos, Asociación Civil contra Aguas del Gran Buenos Aires. S/
Amparo Res.del 22.IX.04.)
II.- Asimismo, en causa Nº 61 "FFCC Belgrano",
sostuve que "...en cuanto al proceso de amparo y su
relación con los demás cauces de tutela judicial, la
pauta constitucional del artículo 43º (Const. Nacional), tanto como el artículo 20º inc.2º, consagran
expresamente el principio de "subsidiariedad" de la
acción, lo cual implica que la parte actora asume la
carga de demostrar, en concreto, la inutilidad (ora
por inexistencia, ora por ineficacia), de los demás
cauces judiciales de tutela previstos por el ordenamiento jurídico, debiendo en tal caso el juez o tri26
Causa nº 372 CCALP
bunal expedirse expresamente sobre la concurrencia o
no de dicho recaudo de admisibilidad".
Bajo tales pautas de ponderación, ha de expresarse que en autos
la accionante se limita a expresar
que no existe un medio judicial alternativo más idóneo que se presente como efectivo, rápido y oportuno,
para resguardar los derechos constitucionales que dice conculcados (art. 15, Const. Prov.) y que por la
naturaleza del caso, no puede acudirse a las vías ordinarias sin daño grave e irreparable, tal genérica
afirmación no resulta suficiente toda vez que la medida que específicamente se destaca como lesiva (supresión de un tribunal administrativo") integra un
contexto junto a otras varias medidas
complementa-
rias de aquélla o de carácter preventivo (SCBA 64.649
sent. 27.11.02).
III.- También ha de expresarse que en autos se
debate la declaración de inconstitucionalidad de una
ley, ultima ratio del orden jurídico (tal como lo
tiene dicho el más Alto Tribunal desde antiguo cfr.
"Fallos", 149:51 entre muchos otros casos, criterio a
su vez compartido por la Suprema Corte v. causas Ac.
50.900, "Rodríguez", sent. del 15-XI-1994, "Acuerdos
y Sentencias", 1994IV219; Ac. 60.887, "López", sent.
del 24-III-1998; L. 77.503, "Cardeli" sent. del 6-V2001), revelan en el caso la existencia de razones de
orden institucional que privan de andamiento a la vía
escogida por la impugnante (arg. art. 3º, primer párrafo de la Constitución provincial).
27
IV.- Sin perjuicio de lo expuesto, y en relación
al fondo de los agravios sostenidos por el quejoso,
adhiero a los fundamentos propuestos por la doctora
Milanta sin perjuicio de dejar expresamente a salvo
del criterio expuesto en relación las funciones jurisdiccionales
disciplinarias
de
la
administración,
lo que me lleva a coincidir, -en el punto-, con los
fundamentos expuestos por del Doctor De Santis, a los
que adhiero.
En efecto, las mismas se caracterizan como la actividad estatal que decide controversias con fuerza
de verdad legal, cumplida, en determinadas circunstancias, por órganos encuadrados en la órbita del Poder Ejecutivo.
Ahora bien el procedimiento disciplinario administrativo es de competencia exclusiva de la Administración en virtud del otorgamiento de dicha competencia por la norma específica. El poder disciplinario
se funda, en definitiva, en el poder jerárquico siendo aquél, por consecuencia, una emanación lógica del
mismo y, en razón de la organización jerárquica de la
administración, el mantenimiento de la disciplina corresponde al órgano que ejerce el poder disciplinario; esto es, que en la relación disciplinaria administrativa el sujeto activo es el órgano que puede
juzgar siendo de su competencia determinar en cada
caso el órgano encargado de dicha función.
En efecto es un poder inherente porque de acuerdo
al criterio de categorización de éstos, constituye un
componente propio de la naturaleza o esencia de la
28
Causa nº 372 CCALP
organización
en
cuanto
tal,
indispensable
para
su
subsistencia y ejercitable, por tanto, en principio
en interés propio, desde luego sujeto a los condicionamientos jurídico formales y sustanciales que para
su ejercicio imponga en cada caso el ordenamiento jurídico.
Por los motivos expuestos, y los concordantes
sostenidos por los colegas preopinantes a la cuestión
planteada voto por la negativa.
De conformidad a los votos precedentes, la Cámara
de
Apelación
en
lo
Contencioso
Administrativo
con
asiento en La Plata, dicta la siguiente
SENTENCIA:
Por los fundamentos expuestos, se rechaza el recurso de apelación interpuesto a fs. 44/51 y, por
consiguiente, se confirma la sentencia recurrida en
cuanto ha sido materia de agravio (arts. 18 y 19, ley
7.166).
Costas a la actora en la instancia de apelación
(arts. 18, 19 y 25, ley 7.166).
Regístrese, notifíquese y devuélvase al juzgado
de origen, oficiándose por Secretaría.
Firmado: Gustavo Juan De Santis. Juez. Claudia
A.M. Milanta. Juez. Gustavo Daniel Spacarotel. Juez.
Dra. Griselda S. Picone. Secretaria. Registrado bajo
el nº 12 (S)
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