Discurso a periodistas - Universidad Externado de Colombia

MARIA DEL ROSARIO GUERRA
MINISTRA DE COMUNICACIONES
I CONGRESO INTERNACIONAL SOBRE REGULACIÓN Y
COMPETENCIA. LA TELEVISIÓN
17 de septiembre de 2008
PALABRAS DE APERTURA
* I. SALUDO *
Agradezco a la Universidad Externado de Colombia; al doctor
Fernando Hinestroza, su distinguido Rector; y al doctor Edgar
González, Director del Departamento de Derecho de las
Telecomunicaciones, mi más sincero agradecimiento por
invitarme a inaugurar tan importante evento académico.
Una vez más, esta cuna del saber se presta para servir de
escenario a la confluencia de destacadas autoridades, que
ofrecen sus invaluables experiencias y conocimientos al
servicio de un diálogo analítico, crítico y sobretodo constructivo,
en beneficio del servicio de televisión, de la industria que lo
hace posible y de los usuarios que lo demandan.
Ningún momento resulta más acertado que éste para hablar de
la
televisión
en
Colombia,
pues
han
sido
varias
y
1
trascendentales las decisiones adoptadas a lo largo de los
últimos dos años sobre la materia, y muchas más las que se
avecinan en el inmediato devenir de esta industria. La
definición
del
estándar
de
TDT
para
Colombia
y su
implementación, la entrada de uno o más operadores privados
de televisión abierta nacional, la prórroga de las concesiones
de los actuales operadores, los cambios en el mercado de la
televisión por suscripción, el fortalecimiento de la televisión
pública y los retos de la convergencia, dibujan el marco de los
más grandes debates regulatorios que tendrán que librarse en
el corto plazo.
Por ello, no podría dejar pasar esta oportunidad sin compartir
con
Ustedes
algunas
reflexiones
acerca
del
futuro
convergente y convulsionado al que hasta ahora la televisión y
su regulación se empiezan a asomar.
* II. LA TELEVISION EN UN ESCENARIO CONVERGENTE *
Para entrar en materia, hablemos un poco acerca de la
convergencia y la búsqueda de lo que en este Congreso se ha
llamado “el modelo regulatorio ideal para prestar servicios de
telecomunicaciones en un escenario convergente”.
2
Con curiosidad leí la reciente comunicación que los canales
privados de televisión abierta nacional dirigieron a la Comisión
Nacional de Televisión. En dicha misiva se afirma que “la
convergencia que la señora Ministra de Comunicaciones
anuncia como un hecho indefectible debe ser revaluada”.
En lo único en lo que no se equivoca esta afirmación es en
sostener que la convergencia es un hecho indefectible, en
tanto, como lo define el diccionario de la real academia de la
lengua española, indefectible es aquello “que no puede faltar o
dejar de ser”. Por lo demás, atribuirme la facultad de anunciar
el fenómeno de la convergencia y reevaluarlo, es poco lógico y
raya en lo absurdo.
Llama la atención que después de tantos años de evoluciones
tecnológicas y de consolidación del fenómeno convergente,
todavía tenga que aclararse que la convergencia no es una
decisión política, ni regulatoria que se anuncie y pueda
revaluarse. La convergencia es el resultado de una evolución
tecnológica imprevisible e irresistible que se impuso a los
modelos tradicionales de prestación de los servicios de
telecomunicaciones y que exige, por sí misma, no porque
alguien así lo anuncie, un marco regulatorio más acorde que dé
vía libre a su desarrollo y fortalecimiento.
3
La convergencia, fenómeno que inicialmente cobró un alcance
meramente técnico, con asombrosa rapidez impactó las
estructuras empresariales y del mercado. A partir de la
digitalización y los desarrollos tecnológicos, la racionalidad
económica de las industrias condujo a operadores de
diferentes segmentos del mercado, a fortalecer o aunar sus
capacidades industriales para incursionar en la prestación de
servicios que hasta entonces les eran desconocidos.
Esta racionalidad económica del mercado y sus agentes ha
impulsado el diseño de nuevos modelos de negocio, otrora
impensables. De la mano de la convergencia, hemos
presenciado
importantes
fusiones
y
adquisiciones
empresariales; una transnacionalización de nuevos actores
entrantes, la incursión de operadores de servicios de
telecomunicaciones en los mercados audiovisuales y viceversa;
y una amplia diversificación del portafolio de servicios y
utilidades que hoy disfrutan los usuarios.
En este escenario, el gran dilema del regulador radica
precisamente en que su objeto de regulación, es decir, los
servicios que se prestan en escenarios convergentes, le es
desconocido y su evolución no es un hecho previsible.
Entonces, ¿Cómo regular un sector que se transforma de
4
forma abrupta e imprevisible, sin temor a la obsolescencia?
¿Es viable pensar en ceder al impulso de regular la
convergencia? Y, si lo es, ¿cómo garantizar en cualquier caso
la protección de los legítimos derechos de los usuarios? Son
las grandes preguntas que desvelan los análisis de los
reguladores del fenómeno convergente.
Estos
arduos
dilemas
sólo
encontrarán
respuesta
en
procesos de paciente construcción que inviten a la
participación pública y transparente de todos los operadores y
destinatarios del régimen regulatorio. En el entretanto,
hacemos desde aquí un llamado al reconocimiento de los
límites de la regulación frente a un sector que se transforma
de forma abrupta e imprevisible.1 Este reconocimiento impone
al regulador una actitud de sensata prudencia, que bajo
ningún motivo es sinónimo de permisión o letargo, pues deberá
mantenerse atento a desempeñar el rol que le corresponde en
defensa de los derechos de los usuarios.
La prudencia regulatoria por la que abogo sugiere sí abandonar
cualquier intento que pretenda equivocadamente adaptar la
convergencia a una regulación obsoleta pues, al contrario, de
1
Juan Manuel de la Cuétara Martínez. Cómo lograr una regulación para la convergencia en
Latinoamérica y en Colombia. Ariño y Asociados Abogados. Foro Internacional sobre Regulación en
Telecomunicaciones. CRT y Universidad Externado de Colombia. Marzo 2007.
5
lo que se trata es de mantenerse alerta para remover los
obstáculos regulatorios que impidan la avasallante carrera de
los fenómenos convergentes, es decir, de adaptar la
regulación vigente al fenómeno convergente pero sin perder
de vista la garantía de los derechos de los televidentes y
usuarios de los servicios de telecomunicaciones y el especial
carácter que reviste el servicio público de televisión.
Al respecto, el profesor Gianluca Gardini, quien nos honra en
este auditorio con sus conocimientos y experiencia, advirtió
hace algunos años en un artículo de su autoría que la industria
de la televisión no puede ser asemejada a ninguna otra
actividad empresarial, pues ciertos productos que se confían
a este sector no tienen naturaleza económica, tales como, la
pluralidad de la información, la diversidad de opinión y el
sentido nacional de identidad2; cosa del pasado para la
televisión abierta y cerrada comercial. De ahí precisamente la
importancia que este Gobierno ha reclamado siempre para la
televisión pública nacional y regional.
2
GARDINI, Gianluca. Televisione, libero mercato e interesse pubblico. Diritto Pubblico, No. 3.
Septiembre – diciembre 2005. Pgs. 825 – 884.
6
* III. LA TELEVISION PÚBLICA *
Desde 1970, cuando en Colombia se hicieron las primeras
emisiones de lo que fue concebido como un canal educativo
público, el Estado colombiano no ha declinado nunca en su
empeño de fortalecer la existencia de canales públicos
nacionales y regionales que sirvan como herramientas
educativas, culturales y de construcción de nuestra identidad
nacional. La formulación e implementación de los documentos
Conpes 3314 de 2004 y 3518 de 2008 así lo comprueban.
Aunque pareciera obvio, conviene aclarar a qué hacemos
referencia cuando hablamos de televisión pública, pues, más
allá de la titularidad que el Estado ostente sobre los medios de
producción y transmisión, lo que realmente convierte en pública
a una señal de televisión es el interés de servir como medio
para materializar objetivos sociales que escapan a toda
lógica comercial, pero que sí son esenciales a una lógica
estatal que pretende la inclusión de todos sus ciudadanos en
una sociedad educada, democrática y arraigada culturalmente
a los valores nacionales.
La legislación vigente ha impuesto al Estado la obligación de
velar por el fortalecimiento de la televisión pública así definida,
7
y por ello hemos recibido con extrañeza los pronunciamientos
de los canales privados de televisión nacional que se
expresan en contra de las propuestas que este Ministerio ha
diseñado para coadyuvar al fin estatal de contar con un medio
de información televisivo que responda a su naturaleza pública
de forma sostenible y eficaz.
Con el ánimo de satisfacer esa necesidad estatal, el Gobierno
Nacional y la Comisión Nacional de Televisión hemos
emprendido importantes esfuerzos, de los cuales, resulta
relevante resaltar dos que han sido enmarcados dentro de los
documentos Conpes que acabo de mencionar:
(i)
Por un lado, previendo que los recursos que deberán
invertirse para que la televisión pública y privada
cuente con una red digital se expresan en cuantías
bastante
significativas,
Comunicaciones
se
el
encuentra
Ministerio
estudiando
de
e
impulsando un modelo que integre la gestión de
redes de televisión en un único operador, quien
deberá garantizar tanto a operadores públicos como
privados la prestación de un servicio eficiente de
última tecnología y que minimice los recursos que
cada uno debe invertir en la adecuación de estas
8
infraestructuras para la transmisión de le televisión
digital terrestre.
Estamos convencidos que esta propuesta no sólo
reducirá los costos y tiempos que representará el
tránsito hacia la digitalización de la televisión
terrestre, sino que, adicionalmente, permitirá a los
operadores del servicio de televisión destinar todos
sus esfuerzos operacionales y financieros a su
verdadera razón de ser; la producción de contenidos.
(ii)
Por otro lado, este Ministerio, amparado en las
recomendaciones de los documentos Conpes 3314 y
3518, ha propuesto realizar un ajuste al marco legal
vigente, de tal forma que se permita al canal
educativo y cultural del Estado, comercializar hasta
un 30% del valor total de su parrilla de
programación anual; comercialización que tendrá
que estar acorde con los fines del canal y que
deberá complementar los recursos que el Estado ha
venido aportando a su financiamiento, que no han
sido suficientes.
9
Vale la pena aclararle a los concesionarios privados
de televisión abierta nacional que esta propuesta no
constituye, como se ha escrito en una de sus
recientes comunicaciones, “una violación a las
normas vigentes y a los contratos de concesión”,
pues, tal y como acabo de anotar, se ha reconocido
la necesidad de adecuar el marco legal vigente para
permitir esta posibilidad de financiamiento y se ha
sugerido un límite porcentual y una restricción a los
fines que dicha pauta podría perseguir, con el ánimo
de no generar un impacto en el mercado
publicitario del que se alimentan los canales
privados.
* IV. LA TELEVISION ABIERTA*
Sigamos concentrándonos en el servicio de televisión abierta
nacional de operación privada.
Con gran acierto menciona Patricio Rozas, experto en
desarrollo económico de la División de Infraestructura de la
CEPAL, que “algunas empresas dominantes defienden su
posición de mercado haciendo uso de los marcos legales de
regulación para retrasar el mayor tiempo posible u obstaculizar
10
definitivamente el ingreso de nuevos competidores a su
mercado de interés.”3 Pues bien, este es precisamente uno de
los fecundos campos en los que el regulador tendrá que arar
profundamente
para
remover
los
obstáculos
que
artificialmente se oponen a la competencia.
Por ello, el Gobierno Nacional se siente complacido con la
participación de actores estratégicos nacionales del sector
de
las
comunicaciones
y
de
grandes
empresas
internacionales en el proceso de adjudicación de uno o más
canales privados de televisión abierta nacional.
Durante este proceso, el Ministerio de Comunicaciones
mantendrá su actitud colaboradora y vigilante, de tal forma que
se garantice que las condiciones de prórroga del servicio de los
actuales operadores y la concesión de uno o más canales
privados de televisión abierta nacional, se realice bajo una
estricta tríada de principios que me permito resumir así:
PRIMERO: Transparencia y publicidad en los procesos de
definición de prórrogas y nuevas concesiones, de tal
3
ROZAS, Patricio. Competencia y conflictos regulatorios en la industria de telecomunicaciones en
América Latina. Foro Internacional sobre Regulación en Telecomunicaciones. CRT y Universidad
Externado de Colombia. Marzo 2007.
11
forma que se tienda a la consolidación de un mercado en
el que los antiguos y entrantes operadores puedan
concurrir libremente y competir en igualdad de
condiciones.
SEGUNDO: Respeto a las inversiones hechas por los
operadores establecidos, por lo que los entrantes deberán
desplegar las infraestructuras de transmisión necesarias
para operar el servicio o compensar su costo real.
TERCERO: Revisión de las condiciones de prórroga y
concesión de licencias de operación de tal forma que se
garantice mejoras en la prestación del servicio y una
mayor cobertura del mismo; claro está, reconociendo
siempre el valor económico que ello represente si hubiere
lugar.
Lo cierto es que la entrada de más jugadores al mercado y el
nuevo diseño de la competencia que dibujan los desarrollos
tecnológicos, no pueden ser leídos por los operadores
establecidos como una amenaza que la regulación deba frenar
o frente a la cual el Estado deba garantizarles condiciones
preferentes.
La
convergencia
se
impone
con
nuevos
escenarios de competencia y corresponde a los operadores
12
responder estratégicamente a los retos que ella apareja,
diseñando modelos de negocio innovadores y agregando cada
vez más valor a los servicios que reciben los usuarios.
En este sentido, la irrupción de tecnologías como IPTV, el
afianzamiento de la televisión por suscripción y las estrategias
agresivas de competencia de los operadores de servicios de
telecomunicaciones que han empezado a migrar al mercado
audiovisual, no pueden ser considerados como factores que
produzcan un detrimento de los derechos de los operadores de
televisión abierta, o es que, pregunto a los asistentes de este
Congreso, ¿las concesiones de las que han gozado con
exclusividad por diez años los operadores privados de
televisión abierta nacional incluían el derecho a que ninguna
tecnología moderna se desplegara en el país o a que se
impidieran lo efectos que la convergencia produce en los
mercados o a que se generaran naturalmente mayores
escenarios de competencia? Creemos que la respuesta a este
interrogante sólo puede ser negativa.
Sin embargo, lo que sí debe ser una obligación del Estado y
concretamente del órgano regulador del servicio de televisión,
es garantizar que la valoración de las prórrogas y de la nueva
o nuevas concesiones de este servicio contemple todos los
13
factores que actualmente determinan la realidad del
mercado televisivo y, adicionalmente, los recursos “que
resulten necesarios para el fortalecimiento de los operadores
públicos”, esto último, en consideración a que así lo exige la
ley y no un mero capricho del Gobierno o del órgano regulador.
De esta forma, es claro que el cobro que el Estado haga a los
operadores para permitirles el uso y explotación de las
frecuencias del espacio radioeléctrico debe ser exactamente
equivalente en la medida en que no haya diferencias entre las
frecuencias atribuidas. Sin embargo, por otro lado, el Estado
debe reservarse la facultad de revisar las condiciones de
mercado en las que compiten los operadores, para determinar
si existen razones que justifiquen o no un cobro diferencial del
derecho que se concede para operar el servicio público de
televisión.
*** V. LA TELEVISION POR SUSCRIPCION ***
Y respecto a la televisión por suscripción, servicio sobre el cual
también se centrarán los análisis que se realicen a lo largo de
este Congreso, conviene mencionar que la regulación deberá
encargarse de subsanar de forma clara y completa los
vacíos que existen en la normatividad actual, la cual se ha
14
mostrado insuficiente frente al crecimiento que está industria ha
tenido en Colombia y las especiales dinámicas que rodean su
posicionamiento en el mercado.
En concreto, el Ministerio de Comunicaciones ha solicitado
públicamente una revisión de la regulación vigente de tal
forma que
se establezca con
meridiana
precisión
las
condiciones que deben regir la posibilidad de inserción de
pauta comercial ya sea en los canales de producción propia
del operador o en los canales internacionales; considerando
especialmente, que se trata de un servicio pago que sí se
encuentra habilitado para obtener recursos de la relación de
suscripción que mantiene con sus abonados, a diferencia de lo
que ocurre con la televisión radiodifundida, cuyo único
mecanismo de financiamiento es la pauta publicitaria.
*** V. A MANERA DE CONCLUSIÓN ***
A manera de conclusión y con el precedente de todo lo
expuesto, quiero dejar para el análisis de los asistentes a este
Congreso los criterios que considero debe incluir el diseño del
modelo regulatorio ideal para la prestación del servicio de
televisión en un escenario convergente. Estos criterios,
proponen
tres
abandonos
y
los
reemplaza
por
tres
15
apropiaciones de las que la regulación debe hacerse dueña.
Veamos:
Primer Abandono:
Primera Apropiación:
Debe abandonarse la idea
Al contrario, la regulación
de que la convergencia es
debe apropiarse de su rol
un
como
fenómeno
pues
ello
regulable,
implica
trascendental
un
error
conceptual.
facilitador
de
la
convergencia,
manteniéndose
alerta
siempre
a
los
efectos
colaterales
que
resulten
adversos,
para
actuar
oportunamente en defensa
de los televidentes.
Segundo Abandono:
Segunda Apropiación:
Debe abandonarse la necia
La regulación sectorial debe
tendencia a encasillar los
hacer suyo un esquema de
nuevos
desarrollos
competencias que separe la
tecnológicos, por “su simple
regulación de redes de la
apariencia”,
regulación de contenidos.
en
viejas
categorías de servicios que
En
este
desconocen el alcance del
regulación
esquema,
de
redes
la
se
16
fenómeno convergente.
define simétricamente con
independencia del tipo de
servicio
que
transite
por
ellas y, por otro lado, los
contenidos y la defensoría
del televidente reciben la
exclusiva atención de un
regulador especializado.
Tercer Abandono:
Finalmente,
Tercera Apropiación:
deben
Al contrario, la regulación
las
debe promover la eficiencia
ineficiencias regulatorias y
en el despliegue y operación
del mercado que retrasen o
de redes, haciendo viable la
hagan
la
consolidación de la figura de
consolidación del fenómeno
un gestor de infraestructuras
convergente, como ocurre
que unifique su operación,
con
administración
abandonarse
todas
más
el
múltiples
onerosa
despliegue
de
infraestructuras
y
mantenimiento y reduzca los
idénticas que representan
costos
inversiones innecesarias y
implementación
barreras
nuevas tecnologías.
de
entrada
al
y
tiempos
de
de
las
mercado.
17
Para terminar, quisiera recordar un mensaje del catedrático
español Juan Fernando de la Cuétara quien, en el Foro de
Regulación organizado hace un poco más de un año por la
Comisión de Regulación de Telecomunicaciones y esta misma
Universidad que hoy nos acoge, advirtió con pleno acierto que
el diseño de la regulación para la convergencia debe ser
abordado como un trabajo para las generaciones futuras, con
la conciencia de que ellas no serán indulgentes con nuestros
actos, si les legamos una pobre herencia llena de deudas por
saldar.
Nuestro compromiso en el Ministerio de Comunicaciones es
preparar el marco regulatorio para que el país responda a ese
reto, avance en su desarrollo y no se apegue a los inamovibles
del pasado.
Muchas gracias.
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