LA EXPERIENCIA GUATEMALTECA EN LA FORMACIÓN DE CULTURA DE DEFENSA

LA EXPERIENCIA GUATEMALTECA EN LA FORMACIÓN DE CULTURA
DE DEFENSA
Gabriel Aguilera
Mayo 2002
El Concepto y los condicionantes para una Cultura de Defensa
El término de Cultura de Defensa es de uso reciente, expresa el conocimiento de los
temas relacionados con Defensa y Seguridad y el fomento de la misma en el sentido que
se usa en España de promover en los ciudadanos "el percibir como propias las
cuestiones relacionadas con su seguridad, su libertad y la defensa de sus intereses".1 En
ese sentido, el termino aunque novedoso, se puede vincular al debate más conocido de
la definición y contenido de la agenda de seguridad y de la interacción del Estado y la
sociedad civil en su elaboración y desarrollo.
La denominación también se relaciona con la idea de la Comunidad de Defensa, la
integración de actores e intereses desde el gobierno y la sociedad civil, para compartir la
responsabilidad de la defensa nacional.
Como toda cultura, la construcción de la Cultura de Defensa es un proceso. Cuando
pensamos en su aplicación en el marco de la democracia, podemos pensar en que varias
condiciones son necesarias para su desarrollo. Entre ellas pensemos en la existencia de:

sociedades abiertas, en las que los ciudadanos tienen capacidad de incidencia,
hasta donde se posible, en la discusión, elaboración y ejecución de políticas
públicas, incluyendo las de defensa y seguridad.

situación de gobernabilidad y de confianza Estado-sociedad civil y civilesmilitares.

conocimiento ciudadano y de los actores políticos en especial, sobre seguridad y
defensa.

existencia de una institucionalidad basada en la primacía del poder civil y que
contenga mecanismos que permitan su operatividad.

espacios apropiados de encuentro y elaboración conjunta cívico-militar, que
entre otros objetivos debe propiciar una aproximación positiva y orientada hacia
el futuro.

estudio y capacitación sobre los temas de defensa y seguridad en los centros
académicos y difusión en los medios de comunicación.
Desde luego, la Cultura de Defensa, aunque atiende la realidad de un país dado, se ubica
en determinados entornos externos, internacionales, hemisféricos o regionales.
Nos interesa en esta presentación examinar un caso concreto de decurso de Cultura de
Defensa, su vinculo con la agenda de seguridad y su implementación por medio de un
1
libro blanco, analizando el caso de Guatemala.
De la guerra a la cultura de paz
Guatemala atravesó un conflicto armado interno de 36 años de duración, coincidiendo
con periodos autoritarios en la relación del Estado. En ese marco no se daban ninguna
de las condiciones previas para la Cultura de Defensa en el sentido que hemos definido.
El proceso de negociación que culmino con la firma de la paz en diciembre de 1996,
negociados y firmados entre la representación del Estado y la insurgencia representada
por la URNG, incluyo la adopción de un conjunto de Acuerdos que aparte de poner fin a
la confrontación, facilitar la desmobilización y reinserción de los insurgentes, el regreso
de los refugiados, garantizan el respeto de los derechos humanos, el reconocimiento del
carácter multiétnico de la nación, la identidad y derechos de los pueblos indígenas,
dispone reformas profundas de tipo estructural y establecen la primacía del poder civil,
así como adecua la función del ejército a una sociedad democrática.
La negociación y adopción de los acuerdos de paz coincidió con la transición a la
democracia, todo lo cual fue estableciendo los prerrequisitos para iniciar el abordaje de
la Cultura de Defensa principalmente siguiendo dos ejes.
El primer eje se baso en la adopción de un concepto y agenda de seguridad diferente a la
que se había usado durante el conflicto armado; esa nueva visión se desprende tanto de
la Constitución Política aprobada al inicio de la transición a la democracia, como de los
contenidos de los Acuerdos de Paz y de diversos acuerdos subregionales de seguridad.
El segundo eje devino de la paulatina construcción de espacios de encuentro y confianza
cívico-militar.
La Constitución Política de 1985 establece el basamento del Estado de Derecho y la
visión democrática del Estado y la sociedad. Indica que en sus relaciones
internacionales Guatemala contribuirá al mantenimiento de la paz y la libertad, el
respeto y la defensa de los derechos humanos, al fortalecimiento de los procesos
democráticos e instituciones internacionales que garanticen el beneficio mutuo y
equitativo entre los Estados. También atribuye al Presidente proveer a la defensa y a la
seguridad de la Nación, así como la conservación del orden público.
En relación a los Acuerdos de Paz, el Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y
función del ejército en una sociedad democrática, establece que
"la seguridad es un concepto amplio que no se limita a la protección contra las
amenazas armadas externas, a cargo del Ejército, o a la protección contra las amenazas a
orden público y la seguridad interna, a cargo de la Policía Nacional Civil. El conjunto
de los Acuerdos de Paz de Guatemala plantea que la paz firme y duradera requiere el
respeto a los derechos humanos, y al carácter multiétnico, pluricultural y multilingue de
la Nación guatemalteca, el desarrollo económico del país con justicia social y el
fortalecimiento de la institucionalidad democrática."
Dentro de este concepto, la seguridad ciudadana y la seguridad del Estado son
inseparables del pleno ejercicio por los ciudadanos de sus derechos y deberes políticos,
económicos, sociales y culturales. Los desequilibrios sociales y económicos, la pobreza
y la pobreza extrema, la discriminación social y política, la corrupción, entre otros,
2
constituyen factores de riesgo y amenazas directas para la convivencia democrática, la
paz social , y por ende, el orden constitucional democrático."2
Se observa en esa definición de agenda, un nuevo manejo de la seguridad, reduciendo
los temas de defensa en sentido estricto y ampliando la relación entre seguridad, medio
ambiente, seguridad ciudadana y problemas económicos y sociales.
EL instrumento subregional es el Tratado Marco de Seguridad Democrática de
Centroamérica que consigna:
"El Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática tiene su razón de ser en el
respeto, promoción, tutela de todos los derechos humanos, por lo que sus disposiciones
garantizan la seguridad de los Estados centroamericanos y sus habitantes, mediante la
creación de condiciones que permitan su desarrollo personal, familiar y social en paz,
libertad y democracia. Se sustenta en el fortalecimiento del poder civil, el pluralismo
político, la libertad económica, la superación de la pobreza y la pobreza extrema, la
promoción del desarrollo sostenible, la protección del consumidor, del medio ambiente
y del patrimonio cultural; la erradicación de la violencia, la corrupción, la impunidad, el
terrorismo, la narcoactividad y el tráfico de armas, el establecimiento de un balance
razonable de fuerzas que tome en cuenta la situación interna de cada Estado y las
necesidades de cooperación entre todos los países centroamericanos para garantizar su
seguridad.3
En esta agenda se ubican con componentes propiamente de la Defensa, ya en la
perspectiva de la post guerra fría, con los nuevos temas de seguridad. Debe tomarse en
cuenta, que después de los acontecimientos del 11 de septiembre, el tema del combate al
terrorismo pasa a ubicarse como prioritario.
En la Constitución Política de la República de Guatemala la misión de defensa, se
explica al atribuirla a las funciones del Ejército de Guatemala, cuando se dice:
"Art. 244. El Ejército de Guatemala es una institución destinada a mantener la
independencia , la soberanía y el honor de Guatemala, la integridad del territorio, la paz
y la seguridad interior y exterior..."
Si bien los Acuerdos establecen que la función del ejército debe asumir la seguridad
externa y no así la interna, la imposibilidad de reformar la Constitución ha dejado
vigente la redacción original del arto. 244.
En relación al segundo eje se desarrolló un proceso lento de acercamiento de gobierno y
sociedad civil y de militares y civiles para conocer y estudiar junto temas de seguridad y
defensa. Se realizaron varias experiencias después de la restauración de la democracia
en 1985. La más prolongada fue la conducida por el Centro de Estudios para la
Estabilidad Nacional (ESTNA) dependiendo de una fundación privada pero vinculada a
la institución armada, que ofreció cursos de capacitación en estrategia y otros temas de
seguridad y defensa a promociones de líderes civiles y oficiales de las tres armas. Por
otra parte, varios centros académicos ejecutaron programas sobre la misma temática,
incluyendo tanto eventos con expertos civiles y militares como procesos sistemáticos de
capacitación de civiles en ciencia militar. Varios emprendimientos hemisféricos
ayudaron esa tarea, tales como los llevados a cabo por la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales, la American University, el Woodrow Wilson Center y el Centro de
Estudios Hemisféricos de la Universidad para la Defensa Nacional, la Universidad
Torcuato Di Tella y Seguridad Estratégica Regional (SER) de Argentina.
3
El cumplimiento del segundo eje, aunque prolongado en el tiempo, fue necesario para ir
abatiendo la desconfianza y falta de comunicación Estado-sociedad y particularmente
civiles-militares, generada por el largo confrontación armado. Si bien las percepciones
negativas no han desaparecido completamente, si se creo un clima de confianza
imprescindible para que se pueda implantar la Cultura de Defensa. Aparte de ello, se
capacito en los contenidos de defensa y seguridad a un segmento representativo de la
sociedad civil, se produjo un volumen considerable de estudios académicos sobre la
cuestión y en general se expandió el conocimiento del tema a nivel de la opinión
publica.
En relación al entorno internacional, debe mencionarse que los países centroamericanos
forman parte de un esquema de integración que se fortaleció concluir la crisis de la
región de los años 80, después de que se adopto el Procedimiento de Esquipulas y que
los regímenes políticos se unificaron en la democracia. Como parte del Sistema de
Integración Centroamericano (SICA) fortalecido a inicios de los años 90, se crearon
estructuras regionales de seguridad, la Comisión de Seguridad de Centroamérica,
establecida por el Tratado Marco ya mencionado, y la Conferencia de las Fuerzas
Armadas de Centroamérica. Estos entes constituyeron Medidas de Confianza Mutua,
agendas compartidas en seguridad y defensa, mecanismos operacionales para hacerlas
efectivas, presentación de registros de armamentos e informes sobre presupuestos.
De la Paz a la Cultura de Defensa
EL efecto de la acción de esos ejes permite promover sistemática una Cultura de
Defensa que no debe verse como contradictoria con la construcción de Cultura de Paz,
sino como coincidente, Pueden concebirse varios mecanismos para esa finalidad, pero
uno central, el que se ha discutido en este seminario, es impulsar la elaboración de una
política de defensa consultada con la sociedad civil con la finalidad de darle naturaleza
de Estado.
En esa dirección el gobierno de Guatemala emitió el Acuerdo Gubernativo 456-2001
constituyendo el proceso de diseño y formulación de la Política de Defensa Nacional de
Guatemala, definiéndola
"a partir de los objetivos nacionales y se desarrollara mediante un proceso participativo
de sectores de Gobierno y de la sociedad civil, de tal manera que se puedan identificar
los principios y fundamentos básicos para el diseño y formulación de una política
pública del sector defensa, debiendo ser la transparencia y la participación sus
principales características, para que este proceso cuente con el respaldo de una
legitimidad político-social, a través del consenso y la concertación de voluntades e
intereses nacionales."4
El proceso tiene un Comité Superior de Conducción Colegiada integrada por los
Ministros de la Defensa Nacional, Relaciones Exteriores, Gobernación, Finanzas
Públicas, Secretaría de Análisis Estratégico de la Presidencia y el Jefe de Estado Mayor
de la Defensa Nacional. Y un Comité Ejecutivo integrado por tres profesionales
militares y dos profesionales civiles.
La metodología de trabajo se ha fijado como primer meta la elaboración de un Libro de
la Defensa Nacional (libro blanco) con el siguiente contenido:
4
Temática General de la Política de Defensa Nacional
área temática: Fundamentos de la Defensa
Principios básicos del Estado
- Objetivos nacionales
- Objetivos permanentes
- Objetivos actuales
- Objetivos de la Defensa Nacional
- Los Conflictos
1. su naturaleza
2. su origen
3. tipos
4. hipótesis de conflictos
área temática: Entornos de la Defensa
Escenario mundial
- Escenario continental
- Escenario regional
- Tratados y convenciones internacionales
- Seguridad y defensa
- Escenario geo estratégico nacional
Operaciones de paz
área temática: Acuerdos de Paz
- Lógica de los acuerdos de paz. Los contenidos sustantivos y operativos,
- El Acuerdo sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y la Función del Ejército en una
Sociedad Democrática y disposiciones adicionales de los Acuerdos de Paz.
área temática de la Defensa Nacional.
Seguridad, Defensa y Desarrollo
- Funciones de la Defensa
- Política de la Defensa
- Estructura Superior de la Defensa
- El Ministerio de la Defensa Nacional
- Controles Democráticos
El papel del legislativo
La Movilización
El Servicio Militar
Temas emergentes:
Terrorismo
Narcotráfico
Migraciones transnacionales
Crimen organizado
área temática: Ejército de Guatemala
5
Evolución institucional
organización
Funciones
Capacidades y medios
Contribución al desarrollo
Participación interinstitucional
área temática: Recursos para la Defensa
Metodología para establecer el gasto de la defensa
Economía para la defensa
Presupuesto para la defensa
Sistema de adquisiciones
Infraestructura nacional para la defensa
El proceso contempla una amplia convocatoria a la sociedad civil, para que en un
decurso conjunto con militares se vayan discutiendo los contenidos del temario general.
Se piensa convocar a representaciones de los Organismos del Estado, sectores
académicos, indígenas, sindicalistas, campesinos, mujeres, profesionales comunicadores
sociales y religiosos. La metodología contempla desarrollar el temario en mesas de
trabajo. Los aportes de las discusiones serán insumos para que posteriormente el Comité
Ejecutivo redacte el proyecto de Libro de Defensa que al ser aprobado por el Comité de
Conducción Superior, sería sometido al Presidente de la República para su aprobación.
A partir de allí, una segunda fase contempla la elaboración de la legislación y adopción
de otras medidas necesarias para dar vigencia a la Política de Defensa en cuanto política
pública.
Las perspectivas
El entrar de lleno a un ejercicio propio de la Cultura de Defensa supone que las
condiciones previas ya se han alcanzado o están en nivel avanzado de lograrse. En el
caso de sociedades que han sido desgarradas por guerras, con pasadas experiencias
autoritarias y la persistencia de profundas divisiones y falta de confianza, inclusive entre
civiles y militares, el plantear procesos promotores de Cultura de Defensa puede
desempeñar un papel positivo, de ayudar a la reconciliación y generación de impulsos
para que la sociedad "mire" hacia delante y tienda a unirse.
Para el caso de Guatemala ello fue precedido de un largo decurso en que una sociedad
confrontada en un largo conflicto armado, fue aprendiendo a resolver políticamente las
diferencias que habían llevado al enfrentamiento, convino en un amplio diseño de
reformas estructurales para la sociedad a la par que atravesó una exitosa transición a la
democracia.
Sin embargo, el cumplimiento de los compromisos de los Acuerdos de Paz aún no ha
terminado y la plena reconciliación no se ha alcanzado. Sin embargo la sociedad
mantiene los ejercicios de diálogo y búsqueda de entendidos.
Es en ese contexto que la consolidación de una Cultura de Defensa se entiende como
manifestación de un país que se ha "normalizado" después de la experiencia bélica
6
interna. Los Acuerdos de paz hacen obligatorio que el Estado amplíe al máximo los
espacios de participación e incidencia de la sociedad civil en las políticas públicas.
Desde luego que es responsabilidad gubernamental el dictar y ejecutar esas políticas,
pero el sentido de la gobernabilidad es propiciar lo más que sea posible el conocimiento
y discusión previa de las mismas con todos los actores sociales, para generar un
sentimiento de pertenencia hacia sus resultados, lo cual es mayormente necesario en el
caso de la política de Defensa. En ese sentido, la posibilidad de acordar esa política y
expresarla en un Libro de Defensa se da después de que se han alcanzado parcialmente
las condiciones que lo permiten.
1. Cultura de Defensa en España, SL, SE, 13/5/2002
2. "Acuerdo sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una
Sociedad Democrática". Fundación Friedrich Ebert, Materiales de estudio y Trabajo 16,
Guatemala, SF.
3. Tratado Marco de Seguridad Democratica en Centroamerica, Secretaria General del
Sistema de la Integración Centroamericana, San Salvador, 1996.
4. Ministerio de la Defensa Nacional. Acuerdo Gubernativo 456-2001, Guatemala, 20
de noviembre de 2001.
Fuente:
Presentación del Secretario de la Paz de Guatemala, Gabriel Aguilera, en el panel sobre
Cultura de Defensa. Seminario Internacional: Libro Nacional de la Defensa:
Perspectivas Político Estratégicas de la Seguridad y Defensa Nacional. Quito, Ecuador,
20 al 23 de mayo de 2002.
7