Iniciativa B

Iniciativa de Ley que contiene Proyecto de
Decreto para la Creación de la Ley del
Sistema Nacional de Banca de Desarrollo
(Análisis de la iniciativa presentada por Senadores del PRI en
Septiembre de 2009 y promovida tanto en el Senado como en la
Cámara de Diputados)
Septiembre, 2010
Antecedentes
El 29 de septiembre de 2009, diez senadores del Partido Revolucionario Institucional (PRI)
presentaron una iniciativa de Ley para crear el denominado “Sistema Nacional de Banca
de Desarrollo” en México.
En el marco de dicha Ley, se propone principalmente:
• Crear un Consejo Nacional de Financiamiento al Desarrollo, como órgano colegiado
rector del “Sistema Nacional de Banca de Desarrollo”.
• Consolidar y reorganizar a las instituciones conforme lo siguiente:
→ NAFIN absorbe los fondos de financiamiento a Pymes a cargo de la Secretaría de
Economía, así como todos los recursos y funciones del BANSEFI.
→ BANCOMEXT se mantiene como sociedad independiente e integra a sus operaciones
las funciones de promoción al comercio exterior a cargo de PROMEXICO.
→ FINANCIERA RURAL se transforma en SNC y absorbe los programas y fondos de
financiamiento que operan dentro de la Secretaría de Agricultura y se crea al interior
del banco un nuevo fondo de inversión en infraestructura agrícola.
→ BANOBRAS absorbe al FONATUR.
• Una mayor participación de las instituciones en operaciones de primer piso.
Antecedentes
La Iniciativa contiene propuestas generales que se enfocan en la creación de un mayor número
de instancias de decisión y en el “reacomodo” de algunos fondos de fomento dentro de las
instituciones de banca de desarrollo y no presenta cambios de tipo estructural que se requieren
para fortalecer al sistema, tales como los siguientes:
 Acciones para disminuir la carga regulatoria en la banca de desarrollo, otorgándole mayor
autonomía de gestión y permitirle operar de manera más eficiente.
 Estrategias para proporcionar una atención integral a los acreditados, desde el inicio de sus
operaciones, hasta su incursión en mercados maduros nacionales, y en su caso,
internacionales.
 Esquemas para el fortalecimiento del capital de las instituciones y para la reducción de sus
costos de fondeo, que se traduzcan en una mayor capacidad de otorgamiento de crédito en
mejores condiciones para las empresas.
 Acciones para un mejor uso de los recursos presupuestales, con enfoque costo-beneficio.
 Estrategias para generar economías de escala entre los bancos de desarrollo.
 Nivel de riesgos que cada banco debe asumir, en función de la estrategia de desarrollo de
sectores y regiones estratégicos del país, y en su caso, los esquemas de cobertura que el
Gobierno Federal debe ofrecer para salvaguardar el patrimonio de las instituciones.
Esquema Propuesto
Consejo Nacional de Financiamiento al Desarrollo
Propuesta
Situación Actual
(SHCP, Coordinadoras Sectoriales, Consejeros Independientes
ratificados por el Senado)
Consejos Directivos de los Bancos de Desarrollo
(SHCP, Coordinadoras Sectoriales, Consejeros Independientes)
NAFIN
BANCOMEXT
BANOBRAS
FIFOMI
PROMEXICO
FONATUR
(SE)
Duplicidad de
Funciones y
Facultades
Banco Nacional
de Fomento
Agropecuario
Sociedad
Hipotecaria
Federal
Fondos
(Sec. Agricultura)
Fondo PYME
(SE)
BANSEFI
BNFA
No se señalan
propuestas para
FONADIN
FIRA, FOCIR
FONHAPO
FIFONAFE
FOVISSSTE
Análisis de la propuesta
Propuesta
Comentarios
Consejo Nacional de Financiamiento al
Desarrollo.
“Superestructura reguladora” que duplica funciones
con los Consejos de Administración de los bancos.
“El Sistema Nacional de Banca de Desarrollo
será coordinado por la SHCP, a través del
Consejo Nacional de Financiamiento para el
Desarrollo”.
Actualmente, los Consejos de las instituciones de
banca de fomento ya cuentan con las facultades que
se plantean en la Iniciativa.
“El Consejo estará presidido por la SHCP e
integrado por los titulares de los bancos de
desarrollo, las secretarías de estado sectoriales,
así como por consejeros independientes
(ratificados por el Senado)”.
“El Consejo será el encargado de establecer los
objetivos y políticas del sistema, tomando como
referencia la política pública de las entidades
sectoriales, es decir, de las secretarías de
estado a las que les corresponda coordinar un
determinado sector o industria”.
Los procesos de decisión tendrían un mayor número
de instancias volviéndolos más lentos, costosos y
burocráticos.
Riesgo de incorporar un componente de tipo
“político” en las decisiones de la banca de
desarrollo, al tener injerencia el Senado en la
ratificación de consejeros.
Riesgos de “dispersión” y “traslape” en las
responsabilidades y facultades jurídicas de los
funcionarios que participarían, tanto en el Consejo
Nacional, como en los órganos de gobierno de cada
banco en particular.
Análisis de la propuesta
Propuesta
Consejo Nacional
Desarrollo . . .
Comentarios
de
Financiamiento
al
Esquema contrario a lo que requiere una
banca moderna, que debe buscar agilizar el
otorgamiento de crédito, con criterios de eficiencia
y enfoque al cliente.
Pérdida de autonomía de gestión de las
estructuras de gobierno corporativo actuales de la
banca de desarrollo.
Dados los retrocesos que esto implica, un
Consejo Nacional de Financiamiento al
Desarrollo, como órgano rector de un sistema de
banca de desarrollo, no ha sido propuesto en
ninguna parte del mundo.
Análisis de la propuesta
Propuesta
Comentarios
Consolidar y reorganizar las Instituciones
Viable la propuesta de integrar al Fideicomiso
de Fomento Minero (FIFOMI) con NAFIN, dada su
duplicidad como intermediario y el tamaño y tipo
de las empresas que atiende; igualmente, las dos
instituciones operan básicamente con la misma
red de intermediación financiera .
Nacional Financiera.- Se le integran todos los
fondos de financiamiento a las PYME’S,
actualmente operando por la Secretaría de
Economía (SE). Asimismo, absorberá los recursos
financieros, materiales y humanos del BANSEFI.
Promoverá y fomentará el ahorro y otros servicios
financieros para la población.
No se consolida con BANCOMEXT.
NAFIN diseñaría un programa sectorial específico
para mejorar e incrementar el apoyo al sector
minero y optimizaría el uso de los recursos,
actualmente patrimonio del FIFOMI.
En el caso de la consolidación del Fondo PYME
con NAFIN, la Iniciativa de Ley no incorpora una
estrategia clara de las implicaciones en aspectos
relacionados con el tratamiento de subsidios y
operaciones de primer piso, entre otras, por lo
que consideramos falta un mayor sustento a la
propuesta.
Análisis de la propuesta
Propuesta
Comentarios
Consolidar y reorganizar las Instituciones
(NAFIN). . .
No se considera viable la consolidación de
NAFIN con BANSEFI, dada la diversidad en sus
mandatos, enfoque de operación y mercado que
les corresponde apoyar. BANSEFI atiende el
mercado de ahorro para personas físicas de bajos
ingresos, en primer piso.
“…NAFIN absorberá los recursos financieros,
materiales y humanos del BANSEFI”.
“… NAFIN promoverá y fomentará el ahorro y otros
servicios financieros para la población...”.
La propuesta para promover y fomentar el ahorro
y otros servicios financieros ya se encuentra
contenida en la Ley Orgánica de NAFIN, por lo
que la iniciativa no aporta nuevos elementos en
este tema.
Análisis de la propuesta
Propuesta
Comentarios
Consolidar y reorganizar las Instituciones
Bajo el modelo de operación actual,
BANCOMEXT no tiene la escala de operación y
el tamaño de mercado necesarios para mantener
una sustentabilidad financiera de mediano y largo
plazos.
Banco Nacional de Comercio Exterior.Continúa como institución independiente,
tendrá por objeto fortalecer a las empresas de los
sectores industrial, comercial y de servicios
orientados al mercado externo; por lo que se le
integran todas las funciones de promoción al
comercio exterior, actualmente responsabilidad
de PROMEXICO.
El 80% de las exportaciones no petroleras del
país se concentran en sólo 400 grupos
empresariales, gran parte de los cuales ya son
atendidos por la banca comercial.
Adicionalmente, existe una duplicidad de
BANCOMEXT con NAFIN en sus funciones,
productos y servicios orientados a atender a las
Pymes.
Análisis de la propuesta
Propuesta
Comentarios
Consolidar
y reorganizar
Instituciones (BANCOMEXT) .. .
“…Continúa
como
independiente…”
las
institución
Las empresas requieren apoyos para ser competitivas,
independientemente del punto de venta de sus productos
(mercado nacional / mercado externo) y de sus fuentes
de financiamiento, dado que la competencia internacional
también está en el mercado local.
Hoy, por lo general, las empresas que exportan también
colocan sus productos en el mercado interno.
Una banca de desarrollo que atiende al sector
empresarial debe orientarse a financiar los procesos
productivos de las empresas y promover con ello su
competitividad. La exportación será un resultado de ello.
Fragmentar los apoyos entre empresas exportadoras y
no exportadoras, en un contexto de economía abierta,
como el de México, no tiene sentido económico.
Análisis de la propuesta
Propuesta
Comentarios
Consolidar
y reorganizar
Instituciones (BANCOMEXT) .. .
“…Continúa
como
independiente…”
las
institución
La consolidación de BANCOMEXT con NAFIN tendría los
siguientes beneficios:
 Oferta integral, tanto en primero como segundo piso,
cubriendo todo el ciclo de desarrollo de la
empresa, con una sola ventanilla, lo que facilitaría los
procesos productivos y promovería una mayor
competitividad de las empresas y las exportaciones.
 Fortalecimiento del capital, mayor capacidad de
otorgamiento de crédito y economías de escala.
 Uso eficiente de los recursos presupuestales.
 Ahorros substanciales en costos de operación que
podrían traducirse
hacia operaciones
ahorros en 100
principalmente en
back office.
en la reorientación de recursos
de fomento. Se estiman estos
millones de dólares anuales,
actividades administrativas y de
 Menores tasas de interés a los acreditados finales.
 Focalización de las políticas públicas.
Análisis de la propuesta
Propuesta
Comentarios
las
Reintegrar las funciones de promoción al comercio
exterior en BANCOMEXT, tiene las siguientes
desventajas:
“… Se le integran todas las funciones de
promoción al comercio exterior,
actualmente
responsabilidad
de
PROMEXICO…”
 La promoción no es sustentable financieramente,
Consolidar
y reorganizar
Instituciones (BANCOMEXT) ...
debilitando la eficiencia operativa del banco y con ello
su capacidad de otorgamiento de crédito en
condiciones adecuadas a los acreditados finales.
 Durante muchos años, este fue el problema
fundamental de la fragilidad financiera del
BANCOMEXT.
 La tendencia en el mundo es a generar sinergias
entre la promoción del comercio exterior y la
inversión extranjera hacia el país, a través de una
sola agencia especializada, con el “expertise”
adecuado y operada en forma transparente con
recursos fiscales.
Análisis de la propuesta
Propuesta
Consolidar
y reorganizar
Instituciones (BANCOMEXT) ...
Comentarios
las
“… Se le integran todas las funciones de
promoción al comercio exterior,
actualmente
responsabilidad
de
PROMEXICO…”
...
 Estas agencias tienen objetivos de largo plazo en
materia de promoción y no realizan actividades
de financiamiento al comercio exterior.
 En las 15 principales economías del mundo, no
hay un caso dónde estén juntas ambas funciones
(promoción y financiamiento) en una misma
organización.
 Fue un paso muy importante la separación de las
actividades de promoción al comercio exterior de
BANCOMEXT, por lo que su reintegración sería
un retroceso y una distracción muy importante
para el banco .
Análisis de la propuesta
Propuesta
Comentarios
Consolidar y reorganizar las Instituciones
La propuesta de transformar a la Financiera Rural
en Sociedad Nacional de Crédito le permitiría
complementar sus fuentes de fondeo a través de
operaciones de captación en los mercados,
fortaleciendo su capacidad de otorgamiento de
crédito.
Banco Nacional de Fomento Agropecuario,
antes Financiera Rural.- Se le integran todos los
programas y fondos de financiamiento que tiene la
Secretaría de Agricultura. Igualmente el FIRA se
coordinará con este nuevo banco, pero
preservando algún grado de autonomía. Por otra
parte, se crea un fondo de inversión en
infraestructura agrícola al interior de dicho banco.
La propuesta no aporta información específica
sobre el número de posibles fondos y programas
a transferir.
Una mayor coordinación con FIRA permitiría
igualmente complementar los apoyos al sector,
evitar duplicidades y mejorar la atención a los
productores rurales.
Sin embargo, una reforma con mayores
beneficios sería la integración de la Financiera
Rural con FIRA.
Análisis de la propuesta
Propuesta
Comentarios
Consolidar y reorganizar las Instituciones
BANOBRAS y FONATUR tienen mandatos
distintos, aunque convergen en lo relacionado
con el desarrollo de infraestructura. La
Iniciativa de Ley no presenta argumentos y
estrategias claras y sustentadas, por lo que
esta propuesta debería de complementarse
adecuadamente antes de su posible
discusión.
Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos.Para fortalecer su desempeño, integrar el Fondo
Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR), a
BANOBRAS.
Mayor coordinación operativa con la Sociedad
Hipotecaria Federal (SHF), vinculando la
construcción de infraestructura y el desarrollo
urbano con el sector de la vivienda.
Sobra señalar que la propuesta de una mayor
coordinación con la SHF es un tema que
siempre debe estar vigente y no presentarse
como una gran aportación dentro de una
Iniciativa de Ley.
Análisis de la propuesta
Propuesta
Comentarios
Una mayor participación de las instituciones
en operaciones de primer piso.
La propuesta es muy general en este punto y
no señala aspectos relevantes que debe
contener para analizar el tema correctamente,
por ejemplo:
“En la actualidad, por razones diversas, las
instituciones de banca de desarrollo… muchas
dejaron de operar en “primer piso”, otorgando
garantías y canalizando créditos a través del
redescuento…, dejaron de financiar proyectos y
se convirtieron en evaluadoras de riesgos
crediticios y comerciales”.
Un porcentaje estimado en un tercio de la
cartera de la banca de desarrollo se canaliza a
clientes que también son apoyados por la
banca comercial, incumpliendo así con el objeto
que marcan sus leyes orgánicas.
 El grado en que cada banco participaría en
primer piso.
 Con cuánto capital.
 Nivel de riesgos a asumir.
 Sectores a apoyar.
 Cómo se cubrirían los riesgos por este tipo
de operaciones (ejemplo: recursos fiscales,
contragarantías, etc.).
Esta propuesta no contiene los argumentos
e información necesarios para su análisis y
discusión.
Conclusiones
La iniciativa propuesta no considera la solución a problemas estructurales que afectan
actualmente la operación de la banca de desarrollo y que les impide mejorar su eficiencia, y en
consecuencia, los limita a alcanzar una mayor profundidad en sus apoyos.
Es necesario que los legisladores cuenten con información reciente sobre estos problemas, y
que conozcan de primera instancia los avances que las instituciones de fomento han logrado en los
últimos años, a fin de que las iniciativas para reformar a la banca de desarrollo sean más precisas y
viables.
Una Reforma Integral podría considerar:
 Una primera fase de transformación, que puede lograrse a través de la consolidación de las
instituciones actuales, basada en cuatro grandes sectores económicos: Empresarial,
Infraestructura, Agropecuario y Vivienda.
La consolidación final deberá llevarse a cabo en forma ordenada, para avanzar hacia una o dos
instituciones, como el modelo brasileño o el alemán, en un plazo de 3 a 5 años, iniciando
desde ahora. Dicho modelo se basa en la consolidación de los apoyos a distintos sectores de la
economía, como la infraestructura, el comercio exterior y las Pymes en un solo banco.
Conclusiones
. . . Una Reforma Integral podría considerar…
 Consolidar las ventanillas para atender al sector empresarial (caso NAFIN y BANCOMEXT), ya
que el modelo actual confunde al cliente, dificulta el ciclo de desarrollo de las empresas y
proyectos y no tiene una lógica económica en un contexto de economía abierta.
 Una estrategia responsable para disminuir los altos costos de operación.
 Una estrategia para generar sinergias y complementariedad entre instituciones.
 Una propuesta de solución a la excesiva carga regulatoria a la que están sujetas las
instituciones (Comisión Nacional Bancaria y de Valores, Banco de México, Secretaría de la
Función Pública, Órgano Interno de Control, Auditoría Superior de la Federación, entre otros),
dado que esto aumenta los costos de operación y distrae recursos que deben orientarse al
mandato de cada banco.
Por ejemplo, existen disposiciones exclusivas para la banca de desarrollo que la sujetan a un
mayor número de controles que a la banca múltiple y que ya no se justifican, dado que
actualmente la banca de desarrollo cumple con la misma regulación que la banca privada.
En dado caso, lo deseable es reorientar la regulación a fortalecer los mecanismos concretos de
control interno.
Conclusiones
. . . Una Reforma Integral podría considerar…
 Establecer como únicos entes de supervisión y vigilancia a la Comisión Nacional Bancaria y
de Valores, el Comité de Auditoría el Consejo Directivo y la Contraloría Interna, como sucede en
la banca privada.
 Restringir las facultades del Órgano Interno de Control a la sustanciación de procedimientos
de responsabilidades administrativas de los servidores públicos.
 Circunscribir las facultades de la Auditoría Superior de la Federación a los programas
gubernamentales específicos atendidos con recursos fiscales, dado que actualmente se
ejercen para toda la operación bancaria, la cual ya es regulada y supervisada por la Comisión
Nacional Bancaria y de Valores.
 Acciones concretas para otorgarle la autonomía de gestión a la banca de desarrollo, que le
permita mayor flexibilidad e incorporar criterios de eficiencia en su operación, bajo la premisa de
que, aunque son instituciones gubernamentales, también son empresas que deben asegurar
su auto-sustentabilidad de largo plazo. La banca de desarrollo no debe tener el tratamiento de
una oficina de tipo burocrático, sino de una institución que lleva a cabo negocios en beneficio del
sector que atiende y que debe procurar su viabilidad financiera.
Conclusiones
. . . Una Reforma Integral podría considerar…
 Una propuesta para incorporar a un mayor número de intermediarios y agentes financieros, para
contribuir a la bancarización del país e incrementar la disponibilidad de recursos económicos
para el financiamiento, ya que el nivel de profundización financiera es aún muy bajo en México.
 Nuevos esquemas orientados al fortalecimiento del capital de las instituciones para ampliar el
tamaño de los programas que se pretendan instrumentar, en el marco de una administración de
riesgos moderna y responsable.
 Fundamentar el otorgamiento de crédito no solo en la viabilidad de pago, sino en los casos
que se requiera, exclusivamente en la constitución de garantía.
 Ampliar las posibilidades de tomar como garantías:
 Obligaciones subordinadas emitidas por la propia banca de desarrollo y otras instituciones de crédito o
sociedades controladoras
 Derechos sobre fideicomisos, mandatos o comisiones con los pasivos referidos en el inciso anterior.
 Acciones de instituciones de banca múltiple o controladoras de grupos financieros.
Conclusiones
. . . Una Reforma Integral podría considerar…
 Flexibilizar operaciones de capital de riesgo que promuevan porcentajes de participación y
plazos mayores.
 Incluir explícitamente en las leyes orgánicas de la banca de desarrollo la garantía del gobierno
federal a los pasivos de las instituciones para disminuir los costos de captación.
Conclusiones
Esta iniciativa no fue previamente consultada con las Cámaras Empresariales, usuarios del
crédito y funcionarios de la banca de desarrollo, quienes conocen a profundidad la problemática
de estas instituciones y que día a día se enfrentan a aspectos como la excesiva regulación,
fiscalización y falta de autonomía de gestión, que no permiten el cumplimiento adecuado de las
funciones que tienen encomendadas.
Una reforma estructural y viable para la banca de desarrollo no debe de omitir la solución a
problemas de fondo como los presentados en este documento; por ello, es recomendable diseñar
una nueva iniciativa, que incorpore todos los elementos que aseguren una propuesta más completa
e integral, en lugar de simplemente intentar “afinar” la presentada por la Fracción Parlamentaria del
PRI, la cuál se analiza como parte de este documento.
Iniciativa de Ley que contiene Proyecto de
Decreto para la Creación de la Ley del
Sistema Nacional de Banca de Desarrollo
(Análisis de la iniciativa presentada por Senadores del PRI en
Septiembre de 2009 y promovida tanto en el Senado como en la
Cámara de Diputados)
Septiembre, 2010