INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS DE BUENOS AIRES SEGURIDAD MARÍTIMA Y PORTUARIA, TERRORISMO Y BIOTERRORISMO COLABORACIÓN DE D. PEDRO FOX La Organización Marítima Internacional (OMI), aprobó 2 instrumentos internacionales que sientan, por primera vez, las bases de un sistema mundial que apunta la protección logística marítima internacional. Es decir, al momento hay: 1. Un conjunto de enmiendas al “Convenio de Seguridad de la Vida Humana en el Mar”. (SOLAS). Y un Nuevo: 2. “Código Internacional para Protección de los Buques y de las Instalaciones Portuarias” (PBIP). Si no hubiera objeción ante la OMI por más de 1/3 de los gobiernos contratantes, o en su defecto, por parte de un Grupo de Gobiernos contratantes cuya flota mercante total represente como mínimo el 50% del tonelaje bruto de la flota comercial del mundo; Se las consideran aprobadas el 1/1/2004 y el código PBIP el 1/7/2004 cuando entren en efecto las enmiendas del Convenio SOLAS. "El Sistema Logístico Marítimo" (al cual se apunta), los países maritimistas incluyen el transporte de mercancías, los puertos y los servicios portuarios. Se apunta a mejorar la protección del transporte marítimo, conservando al mismo tiempo sus condiciones de competitividad y facilitando el comercio. Debería ser objetivo de la Región del MERCOSUR el de brindar, garantizar y controlar los citados instrumentos internacionales. Es decir: · La mejoría de la protección de los buques, y · La mejoría de las instalaciones portuarias. Se debería garantizar en la Región la igualdad de condiciones en cuanto al acceso a los mercados y a las actividades vinculadas al sector marítimo. En otras palabras se hace evidente la necesidad que la Región se aboque a la preparación de un Reglamento con el Objetivo de brindar las mejores condiciones posibles para su interpretación y Aplicación Armonizada. Tenemos que tener en claro que hoy estamos abordando la Primera Parte del Problema que es: “El componente marítimo de la Cadena Logística”. Tengamos también presente que a nivel internacional (contenedores puerta a puerta), somos países CARGADORES Y NO TRANSPORTISTAS. Resulta evidente que en su momento, habrá que mejorar la “protección” de la totalidad de la cadena logística (a conveniencia del O.T.M. - Operador de Transporte Multimodal). Lo cual engloba el “Transporte Marítimo” desde el Proveedor al Consumidor, ya que la Seguridad de la cadena de transporte es siempre igual a la del eslabón más débil, y que hoy, los instrumentos aprobados por la OMI ( y por primera vez en su historia) se aplican: · AL TRANSPORTE MARÍTIMO INTERNACIONAL; · Pero desde el Punto de vista geográfico: “Interfaz Buque - Puerto” Para lo cual cabe recordar las siguientes definiciones: a) Instalación Portuaria: Lugar donde se realiza la “interfaz Buque- Puerto”. Incluye, según sea necesario, zonas como los fondeaderos, atracadores de espera y accesos desde el mar. b) Interfaz Buque – Puerto: “Interacción” que tiene lugar cuando un buque se “Ve afectado” directa o indirectamente por “actividades” que entrañan el movimiento de personas o mercancías ó la provisión de “servicios portuarios” al buque o desde este (pensemos en el multimodalismo). En el seno de Europa se insiste en alcanzar soluciones de alcance mundial precisas y claras en materia de protección ya que el mismo: SE ENCUADRA EN UN CONTEXTO ECONÓMICO GLOBAL. Pero al mismo tiempo señalan que la Protección Marítima no debe convertirse en un factor de competencia desleal entre los puertos, en particular Dentro de la Región Comunitaria. En nuestra región (MERCOSUR) no deberíamos permitir que la “Protección Marítima” se convierta en un factor de competencia desleal entre los Puertos. Todo indica que serían necesarias normas comunes de protección, sumado a criterios comunes en la aplicación de controles aduaneros y posibilitar una gestión integrada en las fronteras. Tengamos en cuenta que los instrumentos aprobados por la OMI contienen: 1) Disposiciones Obligatorias: (Parte “A”) sujetas en algunos casos a interpretaciones / adaptaciones. 2) Disposiciones con carácter “exclusivamente de recomendación” (Parte “B”). Siendo así, necesitamos prudencia para no exponernos a la Exclusión de Mercados pero también Realismo y Equilibrio (aspectos ellos que lo ha tenido bien en cuenta la Comunidad Europea). Tengamos también en cuenta que a la fecha: a) Muchos países discuten el alcance y el ámbito del llamado “interfaz buque – puerto”. b) Muchos países consideran la Parte “B” como “estrictamente orientativa”. ¿Cómo consideran la problemática integral los países de la región del MERCOSUR?. Hay que analizar y observar el impacto en costos, la escalada en costos, que al final lo habrá de pagar la mercancía, si hablamos del “desplazamiento” del contenedor. No nos exijamos obligaciones / costos que no lo requiera taxativamente el código o la seguridad propia de nuestros países, u obligaciones que esten fuera de la realidad. Medidas unilaterales podrían provocar efectos negativos sobre el comercio internacional pues no abarcarían soluciones globales. Es imprescindible partir de un análisis realista de los riesgos. Debemos tener presente que los miembros del G8 han acordado elaborar en el seno de la Naciones Unidas y otras Organizaciones Internacionales un régimen de protección eficaz y proporcionado para el Transporte Terrestre y la Distribución de Materias Peligrosas que puedan suponer riesgos importantes. También habrá que seguir de cerca a la Organización Mundial de Aduanas (OMA), que tendrá a su cargo la definición de medidas para PROTEGER EL COMERCIO INTERNACIONAL contra los ataques terroristas y la CADENA LOGÍSTICA INTERNACIONAL contra su utilización para el transporte ilícito de armas de distribución masiva con fines terroristas. La OMA ya está abocada: 1) A la elaboración de un instrumento de EVALUACIÓN DE NECESIDADES que ayude a las autorizaciones aduaneras a establecer REGÍMENES DE PROTECCIÓN DE LA CADENA LOGÍSTICA. (En un futuro próximo habrá un “planteamiento” que aborde la “dimensión en paralelo OMI/OMA/etc., que permita mejorar la protección del “sistema logístico marítimo” tal cual lo hemos al principio definido). 2) A la revisión del Convenio de la OMA sobre contenedores del año 1972. Sin lugar a dudas, a corto plazo habrán de proseguir las discusiones en la OMI y otros foros internacionales tales como el G7/G8/OMA/ etc., para abocarse a un planteamiento pluridisciplinario (transporte, aduanas, migración, comercio, política internacional, etc.,) (Por otra parte habrá que fomentar toda solución tecnológica que conduzca a la construcción de contenedores seguros que permitan una vigilancia inteligente y generalizar su utilización en todos los modos de transporte). Digamos entonces, que el objetivo principal de conformar un Reglamento Regional, se basaría en instaurar y aplicar medidas que mejoren la protección de los buques utilizados, tanto en el COMERCIO INTERNACIONAL, como en el COMERCIO MERCOSUR y en el TRÁFICO NACIONAL (CABOTAJE), así como las instalaciones portuarias ASOCIADAS A LOS MISMOS, frente a las acciones ilícitas deliberadas. Además, solo así podrían sentarse las bases para la INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN ARMONIZADA, y consecuente control regional de todas las medidas especiales que vayan surgiendo para asegurar la correcta protección, sin descuidar además la temática, los costos de los SEGUROS a negociar. Hay que tomar muy en cuenta las iniciativas que sobre SEGURIDAD viene llevando a cabo Estados Unidos. Lo inició creando el “Department of Homeland Security” (Department es similar a Ministerio que fue creado después del ataque a las torres del “World Trade Center” en Setiembre de 2001 - “Ministerio de Seguridad de la Patria” que entró en vigencia el 24/1/2003, aprobado por Ley “Homeland Security Act of 2002” -). Da amplios poderes al Presidente para disponer sobre temas de seguridad y bajo esta Ley se han anexado en este nuevo Ministerio Todas las Dependencias que tienen que ver con DEFENSA y SEGURIDAD INTERNA, incluyendo una gran cantidad de entes de Control, tal como el “COAST GUARD” y la “ADUANA”, entre otros. Si bien la Aduana depende del “Department of Treasury” y el “COAST GUARD” que depende del “Department of Transportation”, a estos efectos AMBOS (y otros organismos más) PASAN A TENER UNA DOBLE DEPENDENCIA y en TODO lo inherente a SEGURIDAD pasan a depender del “DEPARTMENT OF HOMELAND SECURITY”. El área más importante es la llamada Border (Frontera) and Transportation Security conformada por 6 organismos de Seguridad que cuenta con un “budget” de 24.000 millones de dólares. De esta forma distintos organismos se obligan a trabajar mancomunadamente y bajo una sola cabeza; medida ésta de capital importancia. En enero de 2002 la Aduana de los Estados Unidos lanzó su primera parte de su iniciativa de seguridad: “Container Security Initiative” (CSI) donde la Aduana de los Estados Unidos comenzó a efectuar Convenios con Gobiernos / aduanas en puertos extranjeros. Seleccionaron 20 puertos del mundo desde donde salen más del 75% de las cargas de importación de los Estados Unidos y la Aduana de los Estados Unidos, con el objeto de llevar a cabo CONVENIOS para asegurar controles más efectivos en los puertos de EMBARQUE, aliviando los controles en los puertos de DESCARGA en Estados Unidos. Los controles preventivos se basan en cuatro puntos básicos: 1) Utilizar información “computarizada” para identificar y detectar contenedores de “alto riesgo” (to target high risk containers) 2) Controlar tales contenedores identificados como de alto riesgo antes de su llegada a los puertos de Estados Unidos. 3) Usar tecnología de avanzada (pre screening) para controlar en forma rápida contenedores de alto riesgo. 4) Utilizar mejores contenedores basado en la mejora de calidad de los PRECINTOS (SEALS), tema del cual están abocados hoy expertos internacionales en la materia (p.e: precintos electrónicos). A fines de noviembre de 2003, el CSI ya estaba funcionando en 17 puertos: Rótterdam, Le Havre, Bremerhaven, Hamburg, Antwerp, Singapore, Yokohama, Hong Kong, Goterborg, Felixstowe, Genova, La Spezia, Busan, Vancouver, Montreal, Halifax, e incluyendo Durban (1er. Puerto en África). En un futuro próximo expertos aduaneros norteamericanos estarán instalados en el puerto de Algeciras (puerto hub/puerto concentrador). En todos estos casos el objetivo es colocar inspectores de la Aduana de los Estados Unidos en los Puertos extranjeros para hacer la observación “in situ” y eventualmente una inspección con “rayos” de los contenedores antes de su embarque para los Estados Unidos (to target and prescreen high risk cargo containers bound for América). Japón aceptó su implementación bajo el compromiso de “reciprocidad”, es decir, agentes aduaneros japoneses instalados en algunos puertos norteamericanos para proceder a similares controles. El Presidente de China se reunió el 25/10/2001 con el Presidente Bush; en principio llegarían a un acuerdo. Es evidente que todo el contexto que rodea a las acciones que vamos describiendo, va más allá de simples CONTROLES AISLADOS DESCORDINADOS (Como no lo son los del “Homeland Securty Department, sino que se corresponden a Políticas Gubernamentales, incluyendo en su espíritu, a políticas comerciales internacionales y de logísticas de transporte puerta a puerta). Otras medidas en el ámbito de CSI se refiere a que el transportista marítimo ó el NVCC (Non Vessel Operating Common Carrier - freight forwarder si actúa como transportista contractual) debe presentar la declaración de carga 24 horas antes del momento que la mercancía sea embarcada en cualquier puerto extranjero, con destino a los Estados Unidos (como destino final o para trasbordo) ó como para las mercancías que quedarán a bordo en tránsito a otros países. Además se debe informar a la Aduana de los Estados Unidos 14 datos puntuales, relevantes. Su sola lectura e implementación servirá además para desalentar posibles fraudes y subfacturaciones en perjuicio al fisco, por lo cual los enumeramos: 1. El último puerto extranjero tocado por el buque antes de su arribo al primer puerto de Estados Unidos. El “Standard Carrier Alpha Code” (SCAC). El número de viaje asignado al transportador. Fecha programada de arribo al primer puerto americano. Números y cantidades de productos embarcados bajo el bill of lading. La “pieza” debe detallarse en la unidad externa más chica (cajas en lugar de pallet). 6. Peso y descripción precisa de la carga. No son aceptadas por la Aduana americana descripciones generales como FAK (Freight All Kinds), General Cargo, Said to Contain, Chemicals Foodstuffs, etc. 7. El primer puerto o lugar fuera de Estado Unidos donde el transportador toma posesión de la carga. 8. Nombre completo y dirección del cargador. 9. Nombre completo y dirección del consignatario, dueño o representante del mismo. 10. Nombre, número y país de registro del buque. 11. Puerto extranjero donde la carga es tomada a bordo. 12. Reconocimiento internacional bajo el código de material peligroso (Código UN) cuando ese tipo de material es embarcado. 13. Número del contenedor. 14. Números de precintos para todos los precintos fijos al contenedor. Tengamos en cuenta que el primer “Minimum Standard” for CSI Expansión es el siguiente: Seaport Must Have Regular Direct, and substantial container traffic to ports in the United States. La Aduana de los Estados Unidos aparte de hacer convenios con Gobiernos extranjeros, esta efectuando otro tipo de Acuerdos, en particular el llamado “Customs-Trade Part Against Terrorism (C.TPA) pactos entre la Aduana y el Comercio contra actos de terrorismo. Lo efectúa con Importadores, Transportistas Marítimos, Aéreos, Ferroviarios, Terminales, Brokers, Freight forwarder, Autoridades Portuarias, Depósitos, etc. Estos convenios tienen el objetivo de mejorar la seguridad y complementar la información para la Aduana y otros Organismos de control y combate contra el terrorismo que funcionan en el nuevo MINISTERIO DE SEGURIDAD DE LA PATRIA. Algunas Conferencias de Fletes en el tráfico Estados Unidos ya han anunciado recargos (surcharges) que en su momento habrán de recaer sobre la mercancía, iniciativa que hace al mundo de los negocios con el objeto de construir relaciones corporativas que CONSOLIDEN LA SEGURIDAD TOTAL DE LA CADENA (generalmente manejada por el OTM extranjero) EL 12/6/2002 el Presidente Bush firmó el llamado “The Bioterrorism Act of 2002”. El FDA (Food and Drug Administration), la Administración de Alimentos y Medicamentos dependiente del Departamento de Salud y Servicios Humanos, es responsable a cargo de determinadas exportaciones agroalimentarias, de productos cosméticos, productos veterinarios y medicamentos con destino a Estados Unidos. Determinadas empresas exportadoras deberán disponer de una oficina en los Estados Unidos que cumplirá el rol de agente responsable, atendiendo las demandas requeridas por el FDA. Todos los productos que se exporten al mercado norteamericano deberán registrarse en el FDA. (Se destaca también la complejidad del llamado “Agricultural Bioterrorism Protection Act”) 2. 3. 4. 5. Pese a que el pasado 12/12/2003 entró en vigencia, la nueva normativa estadounidense sobre bioterrorismo, muchas empresas (en particular las PYMES) hasta el presente no lo han podido llevar a cabo. De las 150.000 empresas exportadoras a Estados Unidos en esta materia sólo lo han cumplimentado el 50%, lo que ha obligado a suspender solo las multas y por unos meses. (riesgos por carga detenida / almacenada / costos). Las grandes empresas que ya se encuentran exportando a Estados Unidos tienen sus propios “brokers”, quienes cumplieron con el trámite de inscripción. Todos los embarque que provengan de empresas que no se encuentran inscriptas quedarían detenidos hasta que se realice dicho trámite. Para antes de fin de 2004, las exigencias de Estados Unidos seguirán en aumento, tal como el etiquetado de las mercancías transportadas que deberán incluir información sobre el origen del producto, el país y otros detalles. La nueva ley destina más de 4000 millones de dólares a la defensa del país contra la viruela, el ántrax, y otros virus, mediante el almacenamiento de vacunas, la inspección más estricta de alimentos y el aumento de la seguridad de los productos. El impacto más sensible de la ley en particular para la PYMES se aprecia en las normativas para regular el ingreso de alimentos, fármaco y cosméticos destinados al consumo dentro de los Estados Unidos, los cuales obligan a todas las empresas como ya he dicho a registrarse, ante la FDA y a enviar una notificación a esa agencia federal antes de que cada uno de sus embarques arribe a territorio estadounidense. Chris Austens en su publicación Cargo System de marzo de 2003 ya decía: “....over the next months ship operator and companies involved in freight logistics would do well to look closely at how contracting governments are addressing their own compliance with the ISPS (PBIP) code…” “Failures by individual governments may result in significant loss of trade in the cargo supply chain”. La sumatoria de todos y distintos requerimientos de Estados Unidos sobre aspectos del “terrorismo” y la creación de un Ministerio de Seguridad de la Patria, modifica sustancialmente las políticas sobre comercio internacional y transporte internacional bajo el manto del multimodalismo (que con el tiempo muchos países buscarán "Reciprocidad"). Una breve recapitulación del código ISPS/PBIP no mencionada es la siguiente: 1) Que las disposiciones regulan el Equipo del Buque, prescribiendo un marcado permanente del Nro., de identificación del buque, un sistema de identificación automática, una alarma de protección del buque, para difundir la alerta en caso de acción hostil y el denominado SINOPTICO CONTINUO, auténtico DOCUMENTO DE IDENTIDAD en el que se reseña la vida del buque. 2) Que a más tardar del 1/3/2004 deberán realizarse las evaluaciones de protección de los buques y las instalaciones portuarias y designar a tal fecha: · Los oficiales de seguridad de buques. · De compañías (armadores) · De instalaciones portuarias. 3) A más tardar del 1/5/2003 la APROBACIÓN: · De los planes de protección de los buques. · Y de las instalaciones portuarias. 4) A más tardar del 1/6/2004 la EXPEDICIÓN: · De los certificados internacionales de protección de los buques. El Código además prevé la llamada DECLARACIÓN DE PROTECCIÓN que delimita la responsabilidad entre el buque y la INSTALACIÓN PORTUARIA. (La Comunidad Europea al aprobar un Reglamento obligaría a que cada Estado Miembro designe una AUTORIDAD NACIONAL, siendo la misma responsable, conjuntamente con sus PARES en el seguimiento periódico del Reglamento que sería de aplicación el 1/7/2004). A nivel nacional hubo desinteligencias entre la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables y Prefectura Naval Argentina que culminó con la intervención del Poder Ejecutivo. En efecto: 1. El 23/5/2003: La Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables ordena el cumplimiento total de la parte “B” (que se corresponde a “Recomendaciones”. 2. El 23/6/2003: La nueva Administración de la Subsecretaría suspende por 120 días, el ítem 1) argumentando la necesidad de readecuar las políticas a implementar de acuerdo a los nuevos criterios establecidos por el Gobierno Nacional. 3. El 24/10/2003: (Cuatro meses después), la Subsecretaría produce ciertas modificaciones, pero mantiene el cumplimento total de la Parte “B” (Recomendaciones). 4. El 26/6/2003: (Tres días después del item 2) la Prefectura Naval Argentina por ordenanza 04 dice: “Que la Regla XI-2/2 establece la OBILIGACION del cumplimiento de las prescripciones de al Parte “A" del Código..... etc. Y que no obstante la Parte “B” del Código PBIP contiene directrices de carácter “Recomendatorio” y que es adecuado incorporar a la normativa que regula la navegación. 5. El 3/7/2003: (Meses antes del ítem 6), la Prefectura Naval Argentina por ordenanza Nro.06 sobre el ítem 4) dice: “ Que no obstante, la Parte “B” del Código de Protección de los buques y las instalaciones portuarias contiene directrices de carácter recomendatorio que es adecuado incorporar a la normativa que regula la protección marítima. Nota: El ítem 4) habla de directrices de carácter “Recomendatorio” y que es adecuado incorporar a la NORMATIVA QUE REGULA LA NAVEGACIÓN. El ítem 5) habla de directrices de carácter “Recomendatorio” que es adecuado incorporar a la normativa que regula la protección marítima (lo cual puede entenderse que se incluye aquí el interfaz buque puerto). Como era de esperar intervino el Poder Ejecutivo Nacional. 6. Decreto 1241 del 12/12/2003: Del cual rescatamos los siguientes párrafos: "Que en el seno de la Organización Marítima Internacional (OMI) la Conferencia de los Gobiernos Contratantes del Convenio Internacional par la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, Solas/74 (Ley Nro.22.079) por Resolución 1 del día 12 de diciembre del año 2002 adoptó las enmiendas a los Capítulos V y IX del precitado instrumento internacional; y "Por Resolución 2 de la misma fecha – como parte del Capítulo XI-2- el Código Internacional para la Protección de los buques y de las Instalaciones Portuarias (Código PBIB), medidas que entrarían en vigor a partir del 1 de julio del año 2004". "Que desde un plano estrictamente formal, las enmiendas adoptadas y mencionadas precedentemente al igual que el Código PBIP, se incorporarían a la legislación interna por aprobación tácita, como el resto de las enmiendas que se han efectuado al Convenio SOLAS/74 (Ley Nro. 22.079). Nota: Es correcto puntualizar que las ENMIENDAS han sido y son de Aprobación, tácita de los Gobiernos Contratantes (caso Argentina). En esta primer ocasión surge el llamado y ambiguo "interfaz buque – puerto" por lo que también aparecen por primera vez (y recordemos en el campo del transporte marítimo internacional). No Enmiendas, pero sí: 1. Disposiciones obligatorias (Parte A) y, 2. Disposiciones con carácter exclusivamente de "Recomendación" (Parte B). Continúa diciendo el Decreto: ...."y en orden al plexo normativo integrado por las Leyes Nros. 18398 – Ley General de la Prefectura Naval Argentina -20.094- Ley de Navegación – 24.059- Ley de Seguridad Interior- y el Decreto Nro 4516 del 16 de mayo de 1973 y sus modificatorios – Régimen de la Navegación Marítima, Fluvial y Lacustre (Reginave), la Prefectura Naval Argentina es la Autoridad con competencia exclusiva y excluyente en el ejercicio de seguridad de la navegación y de protección del medio ambiente y la policía de seguridad pública en el mar jurisdiccional, ríos, lagos y puertos de la Nación".... Se concluye: Si no hay cooperación y coordinación, sumado a la falta de un conocimiento integral e internacional, de los temas por parte de las Autoridades Nacionales, se hará muy difícil alcanzar la coherencia tan conveniente y necesaria, donde en definitiva serían las Pymes, nuestros exportadores (mayores costos) los únicos perjudicados. Pedro FOX Registrado bajo el Nº 75519 © 2000/2001 USERWAY Es marca registrada de ElyDav Consulting S.A. Todos los Derechos Reservados