¿Por qué es necesario derogar la Ley de Educación
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¿Por qué es necesario anular la Ley de Educación Superior? Entre los años 1993 y 1995 se sancionaron las leyes de reforma educativa, que modificaron radicalmente la concepción del sistema educativo argentino. Ante todo es necesario señalar ciertas cuestiones preliminares a la hora de reflexionar sobre estas normas, en particular la Ley de Educación Superior (en adelante, LES), sobre la que nos centraremos aquí, sin por ello olvidar que la caracterización del marco en el cual se inscribe es una tarea altamente compleja que excede los límites del presente documento. El análisis de la legislación es una tarea no sólo jurídica, sino también filosófica y política, y debe ser abordada desde una perspectiva histórica y contextual que tome en cuenta los sectores sociales en disputa, ya que la sanción misma no es sino una cristalización de la correlación de fuerzas sociales en pugna. La relación entre ley, poder y prácticas sociales es compleja y orgánica: no se trata de una correlación lineal ni mecánica. Resulta pues imposible comprender la complejidad del proceso de deterioro de la educación si no se lo sitúa en el contexto de los demás órdenes de la sociedad. Por ello no pueden omitirse algunas cuestiones clave que preceden o engloban a estas reformas: - Consenso neoliberal. Los ’90 se caracterizaron por el marcado auge del espíritu neoliberal, auge que repercutió fuertemente en disciplinas de estudio social, así como en políticas de Estado. En este ambiente debemos comprender doctrinas tales como las del “Fin de la historia” y la “Muerte de las ideologías”, las cuales pretenden, desde lo intelectual, cerrar el debate ideológico subyacente a todo cuestionamiento y proyección de modelos sociales. En las reformas estatales llevadas a cabo en países periféricos rigió de facto el “Consenso de Washington”, marco ideológico que signó los cambios estructurales de la década en la Argentina. - Organismos multilaterales. En este contexto, distintos organismos multilaterales (FMI, Banco Mundial, UNESCO, etc.) impulsaron estas reformas, o más bien las impusieron extorsivamente (“si no hay reforma, no hay crédito”). Por ejemplo, el Subproyecto 06 del Banco Mundial estableció los lineamientos de la reforma educativa. - Tendencia del capitalismo a expandir el mercado. Entre las imposiciones figuran las privatizaciones de los distintos órdenes de la actividad estatal, principalmente en lo referido a la actividad productiva del Estado. Los mercados existentes se amplían geográficamente así como se busca la creación constante de otros nuevos. La educación, merced a reformas concernientes a los sistemas educativos, comienza a circunscribirse cada vez con mayor énfasis a esta tendencia, lo que se evidencia en su creciente mercantilización (la educación se vuelve mercancía). Puesto que la educación pasó a considerarse un bien preferente, y dada la supuesta ineficiencia del sector público, la consecuencia es una tendencia a la privatización del “servicio” educativo. - Resultados mensurables. En la misma línea, resulta evidente la creciente obsesión por la mensurabilidad de los resultados de la educación como herramienta de gestión, sustituyendo en su diseño criterios sociopolíticos por criterios empresariales. La medición enfoca pues resultados y no procesos: se reduce la complejidad del proceso de aprendizaje a la obtención de determinadas habilidades prácticas. - Reformas educativas en el resto del mundo. Desde los años ’70 surgen en distintos países nuevas formas de concebir los sistemas educativos nacionales, que tienden a formalizar profundas modificaciones en las estructuras sociales (restricciones presupuestarias y financieras, “eficientismo”, avance del Estado central sobre la autonomía por medio de mecanismos de control, planificación y evaluación, y regímenes de premios y castigos). - Rechazo de la comunidad educativa. Es preciso dejar constancia del rechazo de gran parte de la comunidad educativa a la aplicación de las reformas. Muchas preocupaciones expresadas en el momento de la promulgación de la LES resultaron, lamentablemente, predicciones certeras. Esto muestra como las leyes fueron elaboradas a espaldas de los actores del sistema educativo, e implementadas sin la legitimación que implica un consenso auténtico. Algunos de los aspectos más importantes de la LES son la reforma del régimen económico de las universidades públicas, la adopción de un marco común a toda la educación superior, la facultad de restringir el ingreso e imponer aranceles, y la constitución de sistemas de evaluación, acreditación y articulación, así como la limitación al cogobierno. Pretendemos desarrollar los mecanismos y herramientas para lograr un debate masivo y colectivo que permita discutir el proyecto de universidad con el resto de la sociedad, actualmente excluida de aquella. A partir de esta crítica se dejan planteadas ideas/ ejes para construir un nuevo marco normativo. A continuación analizamos algunos de los aspectos más controversiales de la LES: Educación: de derecho a servicio Con la LES, la educación deja de ser un derecho constitucional para convertirse en un servicio (art. 2), es decir, un bien intangible. El Estado la considera una mercancía favorable al desarrollo social, y esa pasa a ser la razón de que la fomente; es entendida como bien preferente y, por lo tanto, el Estado estimula su consumo. Este discurso reduccionista y economicista –que atraviesa todo el cuerpo de la ley– se aleja de la complejidad que implican el ejercicio del derecho a la educación y la responsabilidad del Estado de garantizarlo como pilar de un proyecto social consistente. De allí la consideración de ciudadano como usuario (art. 13, inc. d) y de las instituciones del sistema educativo y sus miembros como prestadores u oferentes (art. 4 inc. f, art. 12 inc. b, art. 16). Resulta evidente que al cercenar las múltiples facetas de la educación, reduciéndolas a elementos de un mercado, se deja de lado la posibilidad de aprehender los procesos que hacen a su caracterización plena, así como la factibilidad de constituir un proyecto consensuado común, que se dirija más allá de la mera opción individual entre ofertas educativas reguladas por un mismo marco público. Equiparación de la educación pública con la privada. La ley redefine el concepto de público al homologar a las instituciones estatales con las privadas (art. 1). Es decir, dos ámbitos de naturaleza tan diferente como son lo privado y lo estatal pasan a ser designados bajo la misma forma: lo “público”. De esta manera, las instituciones públicas quedan diferenciadas únicamente por el carácter de su gestión (estatal o privada). Ahora bien, los límites que separan al Estado del mercado, lo público de lo privado, son categorías históricas: las relaciones entre ambas instancias varían a lo largo del tiempo. El hecho de que estos límites se tornen confusos implica que en dicha correlación de fuerzas comienza a darse una primacía de una sobre la otra: lo privado avanza sobre lo público. La idea de una sociedad autorregulada por el mercado lleva a que distintas capas de la población queden excluidas y solo promueve la desintegración social. Por otra parte, esta redefinición de lo público oculta la propiedad privada de ciertas instituciones educativas. Así, los fondos públicos terminan siendo destinados a todas las instituciones “públicas”, lo que legaliza el aporte del Tesoro a las universidades privadas. Arancelamiento y restricciones al ingreso. El art. 2 responsabiliza al Estado de la educación superior de carácter público, pero significativamente omite hacer referencia a su gratuidad. Este “olvido” del carácter gratuito de la universidad pública –nada menos que en las “Disposiciones preliminares”– es de por sí un posicionamiento respecto de la concepción de la misma . El Estado nacional deja de ser el único agente que aporta recursos, y pasa a ser sólo el garante del normal funcionamiento de las universidades, ya que sólo le corresponde “asegurar el aporte financiero para el sostenimiento” de las mismas (art. 58). Además, la ley propone a las universidades diferentes formas de generación de recursos, adicionales a los aportes del Tesoro nacional; por ejemplo, mediante “la venta de bienes, productos o servicios”, o mediante “derechos o tasas por los servicios que presten” (art. 59, inc. c). En otras palabras, se propone a las universidades que obtengan recursos para su normal funcionamiento a partir de la venta de su patrimonio material y su producción científica y tecnológica, y el cobro de aranceles a sus estudiantes. De esta manera, los órganos de gobierno pasan a cumplir la función de gestores de la universidad, relegando las discusiones políticas, entre ellas, sin ir más lejos, las relativas a la falta de crecimiento del presupuesto educativo. Esto es, los órganos de gobierno devienen meros “evaluadores gestores” que juzgan las formas más eficientes y equitativas de asegurar los aportes y de distribuirlos. Sin embargo, la gratuidad no debe definirse sólo en contraposición al arancelamiento, ya que, de hecho, el acceso y permanencia al nivel de educación superior supone costos que recaen sobre los estudiantes. Esto pone en jaque el carácter auténticamente público de la universidad nacional, ya que aun cuando se declarara gratuita, esa gratuidad no se cumple en tanto no se implemente un sistema de becas estatal que garantice a todos la posibilidad de estudiar. Finalmente, la LES faculta a cada universidad para decidir sobre las formas de ingreso para los estudiantes (art. 35). Así, queda abierta la discrecionalidad de los órganos de gobierno de las universidades –en su calidad de gestores- para propiciar la creación de sistemas de ingreso restrictivos, según las pautas que consideren pertinentes. De este modo, desde la normativa el Estado se desentiende de aquellos ciudadanos que, por deficiencias propias del sistema, llegan a la universidad sin la formación necesaria para su desenvolvimiento en ella, problema estructural que no puede –como se pretende- solucionarse mediante instancias remediales. Avance de Estado sobre la autonomía universitaria A nadie escapa que en la Argentina, como sucede en la mayoría de los países periféricos, la delimitación entre Estado y gobierno aparece siempre desdibujada, con un permanente avance del ocasional gobierno sobre lo estatal. Permitir, como prescribe la LES, que el Estado avance sobre la autonomía universitaria significa en nuestro país ni más ni menos que hacer depender a la universidad no ya de una planificación y control estatales, de por sí discutibles, sino de la discrecionalidad interesada del poder gubernamental, sin mayor control de instancias gubernamentales autárquicas. La LES avanza sobre la autonomía instaurando un control en dos frentes diferentes: lo institucional y lo académico. a) Control institucional Si bien los artículos de la LES dicen conceder una amplia autonomía académica e institucional a las universidades nacionales (art. 29), cada uno de los aspectos específicos que hacen a tal constitución son limitados, imponiéndose fuertes restricciones a sus alcances. Por ejemplo, la LES permite una directa ingerencia del Poder Ejecutivo respecto de los estatutos de las universidades nacionales: la facultad de aprobar o desaprobar estatutos queda supeditada al Ministerio de Cultura y Educación “a efectos de verificar su adecuación a la presente ley” (art. 34), además de otorgar al ejecutivo la facultad de imponer los ítems y estructura temática que deben incluir los estatutos. Por otra parte, la LES divide las atribuciones de los órganos de gobierno, en cuanto limita y/o cercena las atribuciones de los órganos colegiados y recentraliza las decisiones en los cargos unipersonales (art. 52). De este modo, al separar las funciones – legislativa y ejecutiva– quiebra el principio del cogobierno, en el que los claustros sólo tienen funciones legislativas y de contralor, y ya no son más los encargados de tomar las decisiones y de refrendar o rechazar las decisiones ad referendum tomadas por las autoridades unipersonales. b) Control académico: La LES centraliza funciones académicas mediante la creación de nuevos organismos de control sobre las universidades nacionales, como la CONEAU (Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria). El nuevo sistema de evaluación y acreditación se hace cargo de funciones –docencia, investigación, extensión y gestión institucional (art. 44)– que para las universidades nacionales eran atribuciones de sus Consejos Directivos y Superiores y algunas veces de las Asambleas, y el sector privado estaba regulado por el reconocimiento y autorización que le otorgaba el Ministerio de Educación de la Nación. La CONEAU funciona bajo la jurisdicción del Ministerio de Educación y es la encargada de coordinar y realizar las evaluaciones externas, acreditar las carreras de las profesiones reguladas por el Estado y las carreras de posgrado y pronunciarse sobre el proyecto institucional de nuevas instituciones universitarias (art. 46). Esta comisión está integrada minoritariamente por docentes y mayoritariamente por burócratas o managers: “expertos” en gestión y/o empresarios educativos. De sus 12 miembros sólo hay cuatro designados por las universidades, de los cuales, además, uno lo es de una universidad privada, con lo que sólo un 25% de los miembros son designados por el sector universitario público (art. 47). Resulta especialmente significativa la insólita presencia de un miembro designado por la Academia Nacional de Educación, organismo privado, de carácter endogámico, que ciertamente no es controlado ni evaluado por instancia alguna. Objeciones nodales que pueden hacerse a esta forma de control son las preguntas acerca del sentido de una evaluación externa como contrapartida de la asignación de fondos, así como sobre los criterios de evaluación –por ejemplo, “eficiencia y equidad” (art. 58). En ese contexto aparecen como puntos a objetar: - tanto el concepto de “productividad”, que equipara a la universidad con una empresa, como el conocimiento con un producto estandarizable, implican un modo de por sí cuestionable de medición. Particularmente, la bibliometría como criterio subordina lo cualitativo a pautas cuantificadas. - la imposición de los criterios que la CONEAU establece, a través de un sistema de “premios y castigos” basado en la asignación de fondos. - la determinación de quiénes son los evaluadores y cómo son seleccionados, dada la mencionada composición de la CONEAU. - los criterios utilizados en la categorización de los docentes investigadores por parte de la secretaría de políticas universitarias. Por ejemplo, la sumatoria de un puntaje a partir de la participación en gestión (tanto la presencia en órganos de gobierno o en cargos ejecutivos), así como el modo en que se ha instrumentado la evaluación del currículum docente. Reflexiones El análisis de las vigentes leyes debe considerar la actual situación no como natural o dada, sino como consecuencia de cambios históricos. A lo largo del presente documento se ha intentado poner de relieve cuestiones centrales para una verdadera discusión del modo en que entendemos la educación, así como su rol eminentemente social. Como tal, resulta imperioso que la universidad comprometa –cuanto menos- a la comunidad educativa en su conjunto a una profunda reflexión del proyecto que como sociedad pretendemos. A modo de resumen, podríamos evaluar como nodales a la hora de pensar el actual marco normativo la concepción de la educación como una mercancía (con la consecuente banalización del fenómeno), la pérdida de definición de los ámbitos públicos y privados, el carácter excluyente (restrictivo) del sistema, la pérdida de autonomía, la falta de consenso de la sociedad al respecto. De lo antes expuesto, podemos desprender las siguiente reflexiones: La LES se presenta como un mecanismo perverso que restringe la autonomía universitaria en casi todos sus aspectos, salvo por la libertad de cobrar aranceles por “sus servicios”. La LES viene a normativizar el funcionamiento de las instituciones terciarias y universitarias a partir de una situación que ya se configuraba previamente a su promulgación e implementación. En el marco de un sistema económico de tendencia neoliberal, la legislación vigente promueve la formación de un perfil de docente-investigador claramente individualista, competitivo y limitado a actividades burocráticas que desconocen de manera sistemática y metodológica la relación del conocimiento con la realidad social en la que éste se produce. Así, la extensión universitaria, como instancia de diálogo con la comunidad, se convierte en un mero instrumento para la obtención de recursos. Esta concepción educativa subyace a todos los aspectos contemplados por la Ley, por lo que su reforma no es suficiente para sustituir el espíritu de la misma. Es por eso que nos pronunciamos a favor de la anulación de la Ley de Educación Superior. Desde esta instancia, llamamos al análisis crítico de la legislación actualmente en vigencia como paso previo a la toma de posición respecto a las consecuencias que trajo su implementación en nuestra universidad.
