LA CONSTITUCIÓN Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL COMO LÍMITE DE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA

BOLETÍN
DE LA FACULTAD DE DERECHO,
núm.
13,
1998
LA CONSTITUCIÓN Y EL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL COMO LÍMITE
DE LA ACTIVIDAD LEGISLATIVA
LUCRECIO REBOLLO DELGADO *
SUMARIO: Introducción.—I. Incidencia de la jurisdicción
constitucional sobre la creación y contenido del Derecho Parlamentario.—1. Control de constitucionalidad
de los actos parlamentarios sin fuerza de
ley.—2. Control de constitucionalidad de los Reglamentos Parlamentarios.—II. La actividad parlamentaria entorno a la creación y contenido
del art. 28 L.O.T.C.—III. La Constitución como límite de la actividad
legislativa.—1. Aspectos generales.—2. La inconstitucionalidad
de la
Ley.—2.1. Concepto de inconstitucionalidad.—2.2.
Examen formal y
material de constitucionalidad.—2.2.1.
Vicios formales.—2.2.2. Vicios
materiales.
INTRODUCCIÓN.
Afirma Lucas Verdú que el Derecho Constitucional occidental está
determinado ideológicamente por tres ideas: la limitación del poder, la
garantía de los derechos y libertades fundamentales y la supremacía y
permanencia del instrumento jurídico fundamenteil. Puede afirmarse
que las dos primeras ideas se resumen en la última. La supremacía y
permanencia de la Constitución se constituye en tema esencial y vértice del moderno Derecho Constitucional. De la virtualidad de la norma
suprema pende el resto del ordenamiento jurídico.
* Licenciado en Derecho. Doctor en Derecho. Profesor Asociado de Derecho Constitucional.
149
LUCRECIO REBOLLO DELGADO
Cualquier estudio introductorio a los mecanismos de control
constitucional aparece ligado a la consideración de la Constitución
como norma jurídica superior, como lex superior, en definitiva a su
carácter de norma, y norma vigente. No obstante parte de la doctrina
(Llórente, Hesse, entre otros) entienden que si bien la Constitución es
norma, el calificativo queda pequeño, prefieren el uso de «orden jurídico», dando con ello un sentido amplio, globalizante. Pero ello no
impide el desarrollo del devenir lógico que persigue este trabajo. Si la
Constitución es norma u orden jurídico y lo es directa o indirectamente aplicable (legislación de desarrollo), será necesario un control
de constitucionalidad, porque no puede abandonarse un texto de tal
categoría a su propia ventura. Este control puede ser ejercido en dos
formas esenciales, como control político o como control jurisdiccional. El objeto de control se centra a nuestros efectos, en la actividad
parlamentaria, y dentro de ella, de forma esencial en la creación normativa. Hasta este punto entendemos como necesario el aportar un
mínimo conceptual y orientativo que nos permita entrar a desentramar, con garantías de no quedar abocados a una anarquía en el estudio, los aspectos más significativos del examen de constitucionalidad
en la actividad y desarrollo legislativo, así como en la actividad interna de los órganos creadores de normas.
A la vista de la creación del art. 28 L.O.T.C, se aborda un resumen
de ideas y opiniones al respecto del control constitucional de las leyes
que realiza el Tribunal Constitucioncd, aportando una visión genérica
y completa, obteniendo de ella elementos comparativos y de valoración, al objeto de extraer unas conclusiones razonadas, que es en fin,
el empeño modesto pero firme de este trabajo. Por último, entramos
a conocer la virtualidad de la Constitución como elemento limitador
de la actividad legislativa, desde sus dos ámbitos, la vertiente formal
y material de la constitucionalidad de las leyes.
Se configura la Constitución en ley suprema y originaria, pero
además, en norma de aplicación inmediata y directa. Manifestación
clara de ello es el art. 9 en su apartado primero de nuestro texto constitucional, el cual establece la sujeción tanto de los ciudadanos como
de los poderes públicos a ella y al resto del ordenamiento jurídico. A
este respecto afirma García de Enterría ^ que «del art. 9.1 no se dedu^ GARCÍA DE ENTERRÍA, E: La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional. Civitas. Madrid 1981, páginas 49 y 50.
150
LA CONSTITUCIÓN Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
ce sólo el carácter vinculante general de la Constitución, sino algo
más, el carácter de esta vinculación como más fuerte, como expresión de la supremacía de la Constitución en el ordenamiento jurídico».
Complemento de lo afirmado es la Disposición Derogatoria Tercera de nuestra vigente Constitución, la cual manifiesta que «quedan
derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta
Constitución», estableciéndose con ello, la primacía jerárquica del
texto en garantía esencial del mismo.
La concepción normativa de la Constitución ha sido apoyada de
forma reiterada en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y
sobremanera en las primeras sentencias, en las cuales se pretende
enfatizar sobre el valor normativo y aplicación directa de dicho texto,
así como su situación de supremacía dentro del ordenamiento jurídico. Cabe destacar entre estas sentencias por su valor clarificatorio
algunas frases: «La Constitución es una norma como se ha señalado,
pero una norma cucditativamente distinta de las demás, por cuanto
incorpora un sistema de valores esenciales que ha de constituir el
orden de convivencia política y de informar todo el ordenamiento
jurídico. La Constitución es así como la norma fundamental y fundamentadora de todo el orden jurídico...».
«... La naturaleza de la ley superior se refleja en la necesidad de
interpretar todo el ordenamiento jurídico de conformidad con la
Constitución...» 2.
«... Conviene no olvideír nunca que la Constitución, lejos de ser un
mero catálogo de principios de no inmediata vinculación y de no
inmediato cumplimiento hasta que sea objeto de deseirroUo por vía
leg£il, es una norma jurídica, la norma suprema de nuestro ordenamiento y en cuanto tal, tanto los ciudadanos, como todos los poderes
públicos, y, por consiguiente, también los Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial están sujetos a ella...» ^.
2
14 de
3
mayo
Sala 1." Recurso de Amparo n° 107/1980. Fundamento jurídico 3 (B.O.E.
abril del mismo año).
S.T.C. 16/1982 de 28 de abril. Recurso de amparo n° 21/1981 (B.O.E. 18 de
del mismo año).
151
LUCRECIO REBOLLO DELGADO
Esta última sentencia parece premonitoria del contenido del art.
5.1 de la L.O. 6/1985 del Poder Judicial, el cual establece que «La
Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios Constitucionales..».
Entendida la Constitución como norma, norma suprema vigente
y vinculante, como lex suprema o como orden jurídico, necesita de
un órgano que vigile su aplicación, cumplimiento y desarrollo.
Todo lo hasta aquí manifestado tiene consecuencias respecto a la
normatividad de la Constitución, y estas pueden resumirse de la
siguiente forma:
1°. Si Eifirmamos, como con anterioridad hemos hecho, que la Constitución es norma suprema y eje del que pende el ordenamiento jurídico del Estado, la coherencia y lógica jurídica nos obliga a realizar una
interpretación de las normas acorde con los postulados del texto constitucional, es decir, si aceptamos la normatividad y aplicabilidad directa
de la Constitución necesariamente hemos de interpretar las leyes conforme a la misma. García de Enterría ^ nos brinda dos ejemplos al respecto «... en E.E.U.U., todas las leyes y los actos de la Administración
han de interpretarse in harmony with the Constitution; en Alemania el
mismo principio impone die verfassungskonforme Auslegung von Gesetzen, la interpretación de las leyes conforme a la Constitución».
Pibemat ^ señala que el Tribunal ha hecho un uso repetido del
principio que venimos tratando, y lo ha explicitado como derivación
del art. 9.1 de la Constitución, añadiendo: «Esta sujeción de los poderes públicos al ordenamiento Constitucional impone una interpretación de las normas legales acorde con la Constitución, por lo que no
debe prevalecer en el proceso de exégesis el sentido de la norma entre
los posibles, que sea adecuado a ella». (S.T.C. 77/1985).
2°. La obligatoridad referida en el apartado anterior no afecta
sólo al Tribunal Constitucional, también alcanza al resto de tribuna4 Obra citada, pág. 95.
5 PiBERNAT DOMENECH, X.: «La sentencia Constitucional como fuente de
Derecho». Revista de Derecho Político UNED n° 24 de 1982, pág. 70.
152
LA CONSTITUCIÓN Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
les que realizaii funciones aplicativas de la Constitución, así como a
todos los operadores jurídico-públicos y privados en cualquiera de
sus actividades.
Respecto de los tribunales queda claro que nuestro sistema de
control de la constitucionalidad atribuye la potestad de declaración
de una norma como constitucional o no, de forma excluyente al Tribunal Constitucional. Pero del art. 163 de la Constitución no cabe
obtener prohibición a los jueces y tribunales ordinarios a concluir
juicios de constitucionalidad positiva, es decir, de conformidad de la
ley que tenga que aplicarse en el proceso, con la Constitución. Respecto de los operadores jurídicos públicos y privados hacemos referencia a lo expuesto respecto al art. 9 de la Constitución.
En definitiva el carácter normativo de la Constitución es un mandato al legislativo, es el reconocimiento global de una necesidad.
3°. Si conío venimos manteniendo la Constitución se sitúa en la
cúspide del ordenamiento jurídico de la cual va desgranándose el
resto de normación del país, cabe entender que la vinculación existente entre aquélla y ésta ha de serlo con más fuerza. Puede deducirse que la relación entre ley y reglamento, no dejando de ser importante, puede revestir varias modalidades de aplicabilidad, pero no
cabe decir lo mismo respecto de la vinculación constitucional, esta
ha de ser más fuerte, la más fuerte e importante. De lo contrario se
restaría unidad al ordenamiento constitucional, así como sentido
orgcinizativo y vigencia.
Como culminación de este apartado, parece conveniente traer
aquí un breve párrafo de la sentencia del juez John Marshall en el
caso Marbury contra Madison «...ciertamente cuantos han establecido Constituciones escritas las consideran como formando la Ley
suprema fundamental de la nación y en consecuencia la teoría de un
gobierno así establecido debe ser, que un acto de la legislatura contrario a la Constitución es nulo». Aquí, se resume la última consecuencia del carácter normativo de toda Constitución.
De esta forma, llegamos a la necesidad de justificar el control de
constitucionalidad de las leyes, así, se entiende como cometido propio de la justicia constitucional confrontar Constitución y ley al objeto de apreciar la adecuación o no de ésta con respecto a aquélla.
153
LUCRECIO REBOLLO DELGADO
Señala González Deleito ^ como antecedentes de la justicia constitucional los siguientes:
A) Tras la Revolución Francesa y la codificación napoleónica el
recurso de casación tiene la finalidad de garantía política de la legalidad de las sentencias. Para ello se habilitan los tribunales de casación
o Cortes Supremas de Justicia. Estos confrontan norma y sentencia
para determinar si existe una aplicación correcta al caso concreto.
B) También hay afinidades con el control de la legalidad de los
reglamentos. Ejemplo de ello lo encontramos en el art. 7 de la
L.O.RJ. de 1870. «No podrán los jueces, magistrados y tribunales: 1°
Aplicar los reglamentos generales, provinciales o locales, ni otras disposiciones de cualquier clase que estén en desacuerdo con las leyes».
En ambos antecedentes se da una confrontación de normas, la de
superior rango con la de inferior rango. Desde este punto de vista se
puede pensar en una afinidad con la función de control de constitucionalidad de las leyes, pero son más las divergencias que las concordancias. El control de la constitucionalidad opera de forma exclusiva
y excluyante con respecto y en relación con la superlegalidad y la ley
(no sobre normas de inferior categoría). Concurre además la circunstancia, dada en el sistema de protección de la Constitución en España, que esta se le atribuye de forma específica a una jurisdicción
especial y única, el Tribunal Constitucional, sustrayendo la potestad
de declarar a una norma como ajustada o no a la Constitución al
resto de jueces y tribunales.
Volviendo a González Deleito ^, afirma que no se concibe la contemplación de la justicia constitucional como institución característica del Derecho Político contemporáneo sin reparar previamente en
su enlace con el tránsito del concepto de jurisdicción desde el ámbito
del Derecho Privado al campo del Derecho Público. Al respecto afirma Jellinek que «en la extensión de la jurisdicción al campo del Derecho Público, se ha de ver uno de los progresos más importantes de la
construcción del Estado moderno en el curso del siglo XIX».
^ GONZÁLEZ DELEITO, N.: Tribunales Constitucionales, organización y funcionamiento. Tecnos. Madrid 1980, pág. 14.
' Ibídem., pag. 15.
154
LA CONSTITUCIÓN Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL...
De esta forma, han sido cuatro los institutos que de forma relevainte
posibilitan el tránsito del concepto de jurisdicción al Derecho Público:
a) El recurso de casación, como medio idóneo del control de la
legalidad de las sentencias de los tribunales, dando fin cd libre arbitrio de los órgcinos jurisdiccionales del Anden Régime.
b) El recurso contencioso-administrativo, como forma de garantizar la sumisión de la Administración a la ley y de combatir sus decisiones antijurídicas.
c) La inserción del derecho de acceso a los tribunales, y del derecho a la tutela jurisdiccioned.
d) De modo destacado, la justicia constitucional, la organización
de los tribunales constitucionales, la constitucioneilidad de las leyes,
la garantía de la superioridad y hegemonía de la Constitución (como
superlegalidad), la inaplicación o derogación según los casos y sistemas de leyes elaboradas por el Parlamento en disidencia con la Constitución. Visto lo anterior, cabe afirmar con Lucas Murillo ^ que «a
pesar de que pueden encontrarse antecedentes históricos de esta institución, no cabe duda de que únicamente cobra su sentido completo
en el seno del Estado de Derecho».
En definitiva es objeto de la jurisdicción constitucional asegurar la
vigencia y perdurabilidad de la norma fundamentcd. La propia Constitución establece los mecanismos jurídicos para salvaguardar su valor
normativo así como su propia existencia. Sánchez Agesta ^ entiende
que «en cuanto el Derecho Constitucioned debe determineír el restante
ordenamiento jurídico, esta coordinación o conveniencia se asegura
defendiendo la Constitución de aquellas actuaciones u ordenamientos
que discrepzin de los fundamentos constitucioníiles. El fundamento de
la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las determinaciones
del ordenamiento jurídico es la consecuencia de esta última significación, del carácter fundamental de la Constitución».
^ LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, P.: «El examen de la Constitucionalidad de
las leyes y la soberanía parlamentaria». Revista de Estudios Políticos n° 7 de
1979, pág. 198.
^ SÁNCHEZ AGESTA, L.: El sistema político de la constitución española. Edersa.
6=" Ed. Madrid 1991, pág. 344.
155
LUCRECIO REBOLLO DELGADO
Podemos afirmar, que la razón de ser de la justicia constitucional
surge, evidentemente, como necesaria en los sistemas constitucionales del momento. Si atribuimos a la Constitución la innegable categoría de norma suprema, ley fundamental o cúspide del ordenamiento
jurídico, no podemos abandonarla a posibles violaciones o inaplicaciones de poderes y órganos. Si entendemos a la Constitución como
norma vigente y directamente aplicable hemos de encomendar a un
órgano su defensa, hemos de establecerle la tarea de velar por su eficaz supremacía, así como hacer una interpretación práctica y dinámica de la misma. Con ello se culmina el Estado de Derecho, o al
menos lo complementamos, ya que como afirma Ganshof van der
Meersch Iln'y a pos d'Etat de droit comple sans controle de la constitutionalite de la loi. En definitiva, desde una panorámica genérica de
Derecho, la afirmación de que la Constitución es norma primaria de
la que las restantes normas derivan en su validez y eficacia, es el fundamento del control de constitucionalidad y vigilancia de las normas
supeditadas.
I.
INCIDENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL
SOBRE LA CREACIÓN Y CONTENIDO DEL DERECHO
PARLAMENTARIO
En el apartado relación Tribunal Constitucional-Parlamento, del
presente trabajo se hace referencia a la facultad autorreguladora de
las Cámaras, se afirma que la autonomía parlamentaria no se aleja de
la configuración de otras instituciones creadoras del Estado de Derecho.
Partiendo de este principio, puede hacerse una primera subdivisión en lo referente al control de la actividad parlamentaria, así
habría de distinguirse por un lado los actos y disposiciones del Parlamento sin fuerza de ley y por otro la adecuación del Reglamento Parlamentario al texto constitucional.
1.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ACTOS
PARLAMENTARIOS SIN FUERZA DE LEY
El auto del Tribunal Constitucional de 22 de abril de 1982 establece que «en los actos... de contenido esencialmente político... la liber156
LA CONSTITUCIÓN Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
tad de las Cortes para actuar dentro del marco de la Constitución y
de las leyes es políticamente total, por lo que resulta imposible que
los jueces y tribunEiles entren a juzgar el contenido de tales actos en
sus aspectos políticos. Pero sí resulta posible que los jueces y tribunales cuando lo solicite un ciudadano en ejercicio de su derecho a la
tutela efectiva, determinen si el acto en cuestión ha incidido ilegítimamente en los derechos del titular».
En definitiva la construcción jurídica es sencilla, el Congreso de
los Diputados, el Senado, el Presidente y la Mesa de las Cámaras y las
Asambleas de las Comunidades Autónomas son poderes públicos, y
como tales sometidos a la Constitución y al ordenamiento jurídico
(art. 9.1 CE.), ello implica que de su actividad pueden surgir decisiones o actos contrarios o fuera de la legalidad, con lo cual, cualquier
ciudadano tiene derecho a defender sus intereses legítimos (art. 24.1
CE.).
Lo ratifica ello, el art. 42 de la L.O.T.C cuando afirma que «Las
decisiones o actos sin valor de ley, emanados de las Cortes o de cualquiera de sus órganos, o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas o de sus órganos, que violen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional podrán ser recurridos...».
Se entiende pues, que es pacífica la opinión del control constitucional de los actos parlamentarios sin fuerza de ley con implicaciones externas a las Cámaras, es decir, susceptibles de afectar a los
derechos de terceros. No lo es tanto la opción de la jurisprudencia
constitucional con respecto a los «interna corporis» (sobre todo en
las primeras resoluciones). Significativa es en este aspecto la sentencia n° 2 de 1990 de 15 de febrero, en cuyo fundamento jurídico cuarto se afirma en forma clara que rigen los «interna corporis» única y
exclusivamente cuando no se vean afectados ni lesionados derechos y
libertades fundamentales, apostiyando que las Cámaras aún en su
competencia interna, están sometidas al respeto de la Constitución.
En definitiva, y como afirma Aurelio Guaita ^^ no pueden ser
objeto de este recurso el contenido del art. 31 de la L.O.T.C. es decir.
10 GUAITA MARTORELL, A.: «El recurso de amparo contra actos sin fuerza de
ley de los órganos legislativos». Cortes Generales, vol. II, I.E.F. pág, 1406.
157
LUCRECIO REBOLLO DELGADO
las leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de ley. No se
incluyen, por tanto, los Reglamentos de las Cámaras, ni tampoco las
normas dictadas por la Presidencia de la Cámara, entendidas como
complemento del Reglamento, e interpretación del mismo con objeto
de scJvar lagunas ^ ^. Sí son impugnables en esta vía los actos de aplicación de las normas generales.
Afirma Cazorla Prieto ^^ que «constituiría un atentado contra la
centralidad política de las Cortes Generales que las resoluciones del
carácter de las comentadas (actos internos de la Cámara) pudieran
ser objeto de revisión jurisdiccional; equivaldría a poner en duda la
capacidad de las Cámaras de ordenar e impulsar sus propias decisiones finales, estas sí recurribles. No debe ocultarse que, de admitirse
esta posibilidad, se podía desembocar en algunos casos en la paralización del Congreso y del Senado».
En abundancia de esta tesis afirma Torres Muro ^^ que «todas
estas actividades (envío de un asunto de una comisión a otra, fijar el
orden del día, convocatoria de sesiones, aplicar medidas disciplinarias) aparecen tan ligadas al desarrollo de las funciones *priniarias*
del Parlamento, que no pueden considerarse incluidas en el área de
apoyo de la actividad principal que es la propia de las estructuras
administrativas de las Cámaras. Un control sobre las mismas, aún
defendiendo hipotéticos derechos, no puede menos que lesionar gravemente la autonomía del órgano, entorpeciendo el regular desarrollo de sus funciones y sólo será admisible en casos muy determinados». Quiere con ello afirmar el autor que los que él denomina actos
administrativos de las Cámaras (los relativos a su personal) aunque
lejos de la actividad esencial del Parlamento (actividad legislativa,
presupuestaria y de control) no pueden constituirse como áreas no
sujetas a tutela jurisdiccional.
En resumen puede afirmarse que en el control de constitucionalidad de los actos parlamentarios sin fuerza de ley, ha de buscarse de
forma permanente un equilibrio entre autonomía, autogobierno e
11 S.T.C. de 18 de noviembre de 1983.
12 CAZORLA PRIETO, L.M.: Las Cortes Generales, ¿Parlamento contemporáneo?
Tecnos, Madrid 1985, pág. 105 y 106.
I-' TORRES MURO, I.: «El control jurisdiccional de los actos parlamentarios.
La experiencia italiana». R.E. D°. Constitucional n° 17 de 1986.
158
LA CONSTITUCIÓN Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL...
independencia de las Cámaras, y el sometimiento constitucionad que
establece el art. 9.1 de nuestra norma fundamental, al objeto de que
aquéllas puedan libremente realizar su función, teniendo como
cobertura, los principios fundamentales establecidos por la Constitución, pero que a su vez ello pueda ser controlado. De esta forma se
establece la garantía.
2.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS
REGLAMENTOS PARLAMENTARIOS
Han de distinguirse de forma clara, por un lado el control de
constitucionalidad de la aplicación de los Reglamentos Parlamentarios y el control del Reglamento en sí, como norma reguladora de la
organización y funcionamiento de las Cámaras. El primer aspecto
será tratado, en el estudio de los vicios del procedimiento legislativo.
El segundo es el que ahora se aborda.
El derecho de las Cámaras a establecer su propio Reglamento
(autonormación) no implica en modo alguno, que dicho derecho
pueda ejercerse sin límite. El primer y más importante límite a la
facultad autonormativa de los órganos que venimos tratando se
encuentra en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía.
Varias son las argumentaciones en favor del sometimiento a control de constitucionalidad de los Reglamentos Parlamentarios.
1°. En primer lugar, la necesidad de que la Constitución, garantía
del ciudadano frente a sus representantes, no pueda ser eludida
mediante el Reglamento (Piqueras Bautista).
2°. Peces-Barba lo atribuye a la defensa de los derechos más elementales de las minorías frente a las mayorías.
3°. Aguiar de Luque ^'*, abunda en la afirmación de Peces-Barba, al
afirmar, que «la autonomía parlamentaria, como principio rector del
14 AGUIAR DE LUQUE, L : «El Tribunal Constitucional y la función legislativa:
el control del procedimiento legislativo y de la insconstitucionalidad por omisión». Revista de Derecho Político de la UNED, n° 24 de 1987, pág. 9 a 30.
159
LUCRECIO REBOLLO DELGADO
Derecho Parlamentario, tenía su razón de ser en el sistema político
constitucional presidido por la tensión dialéctica legislativo-ejecutivo, o
más precisamente como conquista histórica de un ámbito de no ingerencia de la Corona en el funcionamiento de la institución parlamentaria... El Derecho Parlamentario hoy... está presidido por una tensión
distinta, la tensión dialéctica mayoría-minoría y su principio rector ya
no puede seguir siendo la garantía de unos ámbitos exentos de ingerencia de la Corona, sino la realización del valor superior del pluralismo».
El art. 27.2 de la L.O.T.C. (en desarrollo del art. 161.1 de la Const.)
se manifiesta de forma clara al respecto, afirmando que «son susceptibles de declaración de inconstitucionalidad: Los Reglamentos de las
Cámaras y las Cortes Generales».
Como afirma Paloma Biglino ^^ el Tribunal Constitucional ha
dado una interpretación extensiva del artículo citado, al incluir como
susceptible de recurso de inconstitucionalidad además de los Reglamentos, el Estatuto de Personal y las Resoluciones de la Presidencia
de las Cámaras que suplan omisiones o interpreten el Reglamento.
Continúa afirmando la autora citada que «esta interpretación extensiva tiene como finalidad la de evitar la creación de ámbitos normativos exentos de control».
A raíz de la aplicación del art. 27.2 de la L.O.T.C. se plantea por
parte de algunos autores la duda de que sea válido el control difuso de
los Reglamentos Parlamentarios, es decir, ¿Cabe suscitar cuestión de
inconstitucionalidad respecto de los Reglamentos Parlamentarios?.
Santaolalla ^^ entiende que no puede el Reglamento ser contenido
del art. 35.1 de la L.O.T.C... «norma con rango de ley aplicable al caso
y de cuya validez dependa el fallo...».
Punset 1^ entiende que «todas las leyes formales del Estado son
susceptibles de recurrirse a través de la vía directa o del planteamien15 BIGLINO CAMPOS, P . : LOS vicios en el procedimiento legislativo. C.E.C.,
Madrid 1991, pág. 35.
1^ SANTAOLALLA, F.: Derecho Parlamentario Español. Espasa. Madrid 1990,
pág. 44.
1^ PUNSET BLANCO, R.: «El control jurídico de la actividad de las Asambleas
Parlamentarias y el estatuto de sus miembros en el Derecho Parlamentario español». Revista de Cortes Generales n° 5 de 1985, pág. 40.
160
LA CONSTITUCIÓN Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL..
to de la cuestión de inconstitucionalidad. Ahora bien, en tanto que en
el recurso directo se puede alegar como causa de invalidez de cualquier infracción de la Constitución y del parámetro reflejo de la constitucionalidad... los Jueces o Tribunales ordinarios, en cambio, no
pueden promover una cuestión de inconstitucionalidad con base en
los interna corporis de la formación de las leyes, ciñéndose a cuestionar bien su validez competencial, bien su validez material; aquélla
sobre la base del parámetro configurado en el art. 28 L.O.T.C, y ésta
teniendo por canon simplemente la Constitución».
En igual sentido se pronuncia Almagro Nosete ^^ quien afirma:
«...en mi opinión, ... la razón fundamental de esta atribución estriba
en que de todos los vicios de inconstitucionalidad, sea cual sea el
rango o la naturaleza del acto, debe conocer el Tribunal Constitucional» ... «(los Reglamentos)... son normas no sometidas al control de
los tribunales ordinarios, y sí por contra, al Tribunal Constitucional».
No opinan lo mismo Aparicio y Solé Tura ^^ al entender que el
hecho de negar la posibilidad de utilizar la cuestión de inconstitucionalidad obedece a que se excluye, a priori, la competencia de la jurisdicción ordinaria para aplicar las normas contenidas en los Reglamentos
Parlamentarios. Su argumentación pivota entorno a dos afirmaciones:
1.^ «Ha de admitirse que el Reglamento Parlamentario puede incurrir en inconstitucioneilidad. Por idéntica razón ha de admitirse también que tal inconstitucionalidad puede ser, desde el punto de vista
temporal, momentánea o duradera... La primera habría de ser alegada a través del recurso directo; la segunda, de no haber prosperado el
anterior o no haber sido interpuesto, a través de la cuestión de
inconstitucionalidad».
2." «La L.O.T.C. cuando introduce los Reglamentos Parlamentarios como objeto de la posible declaración de inconstitucionalidad lo
hace en el Capítulo Primero, Título Segundo, cuya denominación es
la de *Disposición General*, aplicables tanto al recurso directo como
a la cuestión de inconstitucionalidad. Se puede defender en conse1^ ALMAGRO NOSETE, S.: Justicia Constitucional. Comentarios a la L.O.T.C.
Tirant lo Blanch. Valencia 1989, artículo 27.
1^ SOLÉ TURA, J . y APARICIO PÉREZ, M.A.: Las Cortes Generales. Tecnos.
Madrid 1984, pág. 109 y ss.
161
LUCRECIO REBOLLO DELGADO
cuencia, que tal Ley Orgánica no sólo no excluye a los Reglamentos
Parlamentarios de la cuestión de inconstitucionalidad, sino que
expresamente los introduce como objeto de la misma».
Cabe la posiblidad de que la situación jurídica esgrimida en la
argumentación primera de Solé Tura y Aparicio, se dé. EUo implica
entender tal situación como anómala o extraordinaria, pero el ordenamiento jurídico establecido, da la posibilidad de solucionarlo, por ello,
entendemos que el juicio de constitucionalidad debe, en todo caso,
estar atribuido al Tribunal Constitucional, ya que esa es la configuración que pretende tanto el constituyente como el legislador de 1979.
Otro aspecto no pacífico doctrinalmente, lo constituye el incluir al
Reglamento Parlamentario entre las normas que constituyen el bloque de constitucionalidad.
No obstante, pueden distinguirse varios contenidos dentro del
Reglamento atendiendo o no al desarrollo específico de principios o
valores contenidos en la norma fundamental. En este sentido creo
interesante considerar la aportación de Jiménez Aparicio 20 cuando
afirma que ... «sólo si los preceptos correspondientes son reconducibles a la Constitución misma, entrarían en ese bloque de constitucionalidad y, por tanto, su infi^acción generaría también la invalidez de
la Ley en cuyo procedimiento de elaboración hubiese acaecido la
contradicción...» «...cuando el precepto reglamentario carece de referencia directa en la Constitución, y no es tampoco desarrollo de ningún precepto constitucional concreto, la doctrina estima en general
que estas normas reglamentarias habrían de quedar fuera del bloque
de constitucionalidad y, por ende, su omisión o infracción no acarrearía la invalidez de la ley». Claro es, que el problema que ello suscita
no es leve, ya que se plantea el discernir y clasificar las normas reglamentarias que tienen una incardinación y acogimiento específico en
la Constitución y las que no.
Revenga Sánchez y Morales Arroyo ^l entienden que»...cabe deducir que existen al menos dos tipos de materias reservadas a la ordenado JIMÉNEZ APARICIO, E . : «Las influencias del procedimiento legislativo: algunos ejemplos». Revista del Centro de Estudios Constitucionales n° 3 de 1989,
pág. 146.
21 REVENGA SÁNCHEZ, M . y MORALES ARROYO, J.M.: Un apunte sobre jurispru-
162
LA CONSTITUCIÓN Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL...
ción parlamentaria: ...aquellas materias con reserva reglamentaria
expresa establecida en la Constitución (arts. 78, 80, 87, 111, etc) y ...
aquellas otras materias relacionadas de modo necesario con la organización y funcionamiento de las Cámaras, reservadas implícitamente
(art. 72 CE.)». Pero con todo, la mayoría de la doctrina entiende de
forma genérica que la infracción del Reglamento puede producir invalidez, debe provocar la inconstitucionalidad, ya que de lo contrario, se
pondría en duda la validez normativa del Reglamento, así como su
conceptuación como norma con fuerza de ley, y que en todo caso, y
como afirma Punset ^2 «... la infracción de las normas reglamentarias
atinentes al procedimiento legislativo vulnera la Constitución, que
expresamente remite a tales normas (arts. 87.1 y 89.1)».
En ocasiones el Reglamento recoge literalmente la formulación del
mandato de la Constitución, pero en otras, esto no se da con tanta nitidez, como por ejemplo hace el art. 79.1 de la Constitución «...para adoptar acuerdos, las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente».
Aquí vemos clziramente, como la infracción de una norma reglamentaria supone una inaplicación de la Constitución, pero como afirma Asís
Roig 23 «esto no quiere decir que todo precepto tenga una correlación
tan directa con la Constitución, —^por ejemplo la atribución de competencias internas por vía reglamentaria autónoma—, sin embargo, es
indudable que determinados preceptos en su aplicación quedan subsumidos en la norma de la Constitución a la que completan».
Visto lo anterior, puede deducirse, que el Tribunal Constitucional en
todo caso está legitimado para entrar a pronunciarse sobre la actividad
de las Cámaras, siempre que lo haga en aras del correcto cumplimiento y aplicación del texto constitucional. Ello puede hacerse medicinte
varias vías, de las que ya conocemos la referida en el art. 42 L.O.T.C,
así como la que establece el art. 27 del mismo texto normativo.
Conocido hasta dónde alcanza el control de constitucionalidad, o
hasta dónde puede llegar dentro de la actividad parlamentaria, cabe
dencia Constitucional y Derecho Parlamentario. / / Jomadas de Derecho Parlamentario, Cortes Generales, Madrid 1986, pág. 54.
22 PUNSET BLANCO, R.: Las Cortes Generales. C.E.C., Madrid 1983, pág. 95.
23 Asís ROIG, A.: «Influencia de los vicios in procedendo sobre la eficacia de
las leyes», en I Jomadas de Derecho Parlamentario, vol. I. Congreso de los Diputados. Madrid 1985, pág. 214.
163
LUCRECIO REBOLLO DELGADO
plantear un problema de mayor complejidad y que radica en determinar cuáles son las normas que pueden utilizarse para llevar a cabo el
control de los actos parlamentarios, ¿sólo lá Constitución, o también
pueden incluirse los Reglamentos Parlamentarios?. A este respecto,
puede afirmarse que es pacífica la concepción doctrinal que entiende
que el legislador en todo caso, esta vinculado por las normas de procedimiento establecidas en la Constitución.
El primer problema que cabe plantear al objeto de poder incluir
al Reglamento Parlamentario en la funcionailidad misma de la Constitución, ha de ser catalogado —como con anterioridad hemos definido— con la característica de norma con ñaerza de ley, pero como
apunta Pciloma Biglino ^4 «esta característica del Reglamento es condición necesaria para considerarlo una norma capaz de determinar
la validez de la actuación del Parlamento. Sin embargo, no es condición suficiente. En efecto, aunque la ley ocupa una posición similar,
no siempre integra lo que ha venido denominándose, también en
nuestro país, parámetro de constitucionalidad».
Es de capital importancia a este respecto la sentencia 99 de 1987 ^5
de la que cabe extraer el siguiente texto: «Aunque el art. 28.1 de nuestra Ley Orgánica no menciona los Reglamentos Parlamentarios entre
aquellas normas cuya infi:-acción puede acarrear la inconstitucionalidad de la ley, no es dudosa que, tanto por la invulnerabilidad de tales
reglas de procedimiento frente a la acción del legislador como, sobre
todo, por el carácter instrumental que esas reglas tienen respecto de
uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento, el del pluralismo político (art. 1 CE.), la inobservancia de los preceptos que
regulan el procedimiento legislativo podría viciar de inconstitucionalidad la ley cuando esa inobservancia altera de modo sustancial el
proceso de formación de voluntad en el seno de las Cámaras».
Con ello el Tribunal Constitucional tiende a establecer como
garante del principio constitucional del pluralismo al Reglamento
Parlamentario, y en base a la formulación kelseniana de que «todo el
procedimiento parlamentario, con su técnica, con sus controversias
24 Obra citada, pág 37
25 Biglino Campos realiza un estudio en profundidad de ella en la Revista
Española de Derecho Constitucional n° 24 de 1988, páginas 211 y siguientes.
164
LA CONSTITUCIÓN Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL...
dialécticas, discursos y réplicas, argumentos y refutaciones, tiende a
la consecución de transacciones»... esto «es la garantía para que los
distintos intereses de los grupos representados en el Parlamento se
manifiesten y puedan darse a conocer en un procedimiento político» ^^.
II.
LA ACTIVIDAD PARLAMENTARIA EN TORNO A LA
CREACIÓN Y CONTENIDO DEL ARTÍCULO 28 DE LA LEY
ORGÁNICA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Entendemos conveniente dentro de la dinámica que persigue el
trabajo, estudiar con carácter previo a la interacción entre Tribunal
Constitucional y actividad legislativa, los trabajos parlamentarios en
tomo al art. 28 de la L.O.T.C., al objeto de extraer de ellos consecuencias significativas que van siendo vertidas con posterioridad en el
contenido y desarrollo del mismo.
Hubiera sido lógico, que la primera ley orgánica promulgada,
ftiera aquella destinada a «regular la institución a la que se confía la
custodia jurídica y la interpretación de la Constitución... pero por los
azares de numeración del B.O.E... este número a correspondido a la
Ley General Penitenciaria» ^^ a pesar de tramitarse por el procedimiento de urgencia.
— El proyecto de L.O.T.C, es remitido por el Gobierno al Congreso y publicado en el B.O.C.G. el día 24 de mayo. En él, y bajo el
título genérico «del recurso de inconstitucionalidad» se aborda la
regulación del control de constitucionalidad. En su art. 31 se establece que «mediante el recurso de inconstitucionalidad, el Tribunal
garantiza la prímacía de la Constitución y enjuicia la conformidad o
disconformidad con ella de las leyes, disposiciones o actos impugnados». El apartado segundo del citado artículo coincide casi literalmente con el vigente art. 28.1. Al art. 31 se le formularon las siguientes enmiendas:
a) Enmienda n° 21 (presentada por el Grupo Socialista) pretende
la supresión del artículo por entender incluido su contenido en el art.
26 KELSEn, H.: Valor y esencia de la Democracia. Madrid 1977, pág. 86.
27 SANTAMARÍA PASTOR, A.: Trabajos Parlamentarios, El Tribunal Constitucional. Cortes Generales, Madrid 1980. Introducción.
165
LUCRECIO REBOLLO DELGADO
30, respecto a su primer párrafo, y el segundo por innecesario. En la
enmienda n° 22 propone un texto alternativo del art. 30.
b) La n° 78 (Grupo Socialistas de Cataluña) pretende la supresión
del artículo por hallarse incluido en el contenido del art. 30.
c) La enmienda n° 106 (presentada por Coalición Democrática)
atiende a la redacción confusa del art. 31 proponiendo un texto alternativo que clarifique que las normas a tener en cuenta para apreciar
la constitucionalidad o inconstitucionalidad no podrán ser inferiores
a ley orgánica en la delimitación de competencias entre Estado y
Comunidades Autónomas.
d) La n° 161 (presentada por el Grupo Minoría Catalana) propone
una redacción alternativa y suprimir el apartado segundo, por entender que supone «una invasión de competencias en el campo del Poder
Judicial, a quien incumbe en exclusiva el control de legalidad...».
e) El Grupo Parlamentario Comunista es el firmante de la enmienda n° 252 pretendiendo la supresión del art. 31 en su apartado segundo, a la vez que en la n° 251 pretende que se intercale la expresión
«con fuerza de ley».
— El informe de la Ponencia de la Comisión Constitucional del
Congreso ^^ no realiza modificaciones en el art. 31.1, aunque sí
numéricas ya que este pasa ahora a ser el art. 30.1. Respecto al apartado segundo, se sustituye la expresión «el ámbito competencial» por
«las competencias», quedando el resto como en el Proyecto.
— En el Dictamen de la Comisión Constitucional del Congreso el
art. 31.2 del proyecto se convierte ahora en el n° 28 y el contenido
originario del 31.1 pasa ahora al apartado primero del art. 27 sin
variaciones en el texto 29.
— En el debate del Pleno -^^ se presentan tres enmiendas, las cuales pretenden la supresión del art. 28 (la n° 21 del Grupo Socialista,
n° 78 de Socialistas de Cataluña y la 252 del Grupo Comunista).
28 B.O.C.G. Congreso de los Diputados, 7 de julio de 1979.
29 B.O.C.G. Congreso de los Diputados, 19 de julio de 1979.
'*^ B.O.C.G. Congreso de los Diputados, 21 de julio de 1979.
166
LA CONSTITUCIÓN Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.,
No se defiende ninguna de las tres enmiendas y se votan en conjunto, resultando rechazadas por 158 votos en contra y 132 a favor. A
continuación se vota el art. 28, con un total de 290 votos emitidos, a
favor 165, en contra 102 y 23 abstenciones.
— La redacción final dada por el dictamen del Pleno del Congreso de los Diputados ^^ respecto del art. 28 no varía, quedando de la
forma siguiente: «Para apreciar la conformidad o disconformidad
con la Constitución de una ley disposición o acto con fuerza de ley
del Estado o de las Comunidades Autónomas, habrán de tenerse en
cuenta en su caso, además de los propios preceptos constitucionales,
las que, dentro del marco constitucional, se hubiesen dictado para
delimitar las competencias del Estado y las diferentes Comunidades
Autónomas o regular o armonizar el ejercicio de estas competencias
concretas».
— Remitido el texto al Senado, se formulan cuatro enmiendas al
artículo:
a) La n° 2 presentada por Senadores Vascos que pretende la
supresión del texto en la primera opción, y un texto alternativo, en
segunda opción, donde se tengan en cuenta para apreciar la conformidad o disconformidad de una ley, disposición o acto con fuerza de
ley, tanto la Constitución como los Estutos de Autonomía.
b) De impórtemela capital será, la enmienda n° 25 presentada por
Unión de Centro Democrático, la cual propone el sostenimiento en
esencia del art. 28, pero creando un segundo apartado, con el
siguiente texto: «Asimismo, el Tribunal podrá declarar inconstitucionales, por infracción del art. 81 de la Constitución, los preceptos de
un Decreto-Ley, Decreto legislativo, Ley que no haya sido aprobada
con el carácter de orgánica o norma legislativa de una Comunidad
Autónoma en el caso de que dichas disposiciones hubieran regulado
materias reservadas a Ley Orgánica o implique modificación o derogación de una Ley aprobada con tal carácter cualquiera que sea su
contenido».
La justificación dada a la modificación parcial del punto 1° del
art. 28 se basa en una redacción más clara. La creación del apartado
31 B.O.C.G. Congreso de los Diputados, 29 de julio de 1979.
167
LUCRECIO REBOLLO DELGADO
segundo se fundamenta en el principio de jerarquía normativa y en la
reserva de Ley Orgánica.
c) La enmienda n° 69 es presentada por tres senadores a título
individual y respecto del art. 28 manifiestan procedente una leve
modificación con objeto de evitar que el texto originario pueda inducir a que prime la interpretación por parte del legislador de las normas constitucionales que delimitan las competencias del Estado y de
las Comunidades Autónomas, lo que contradice la esencia de los Tribunales Constitucionales.
d) El Grupo Socialista, al igual que en el Congreso pretende la
supresión en la enmienda n° 114 del art. 28 en base a considerarlo
innecesario.
— En el informe de la ponencia •^^, se acuerda rechazar la enmienda n° 2 por considerar que el entramado normativo a tener en cuenta
por el Tribunal Constitucional en su labor de control de constitucionalidad quedaría incompleto si se aceptase.
Con respecto a la enmienda n° 25 es aceptada por la ponencia, en
lo referente al apartado primero por su precisión terminológica y en
el segundo por cuestiones de fondo.
Es rechazada la enmienda n° 114.
— Con ello el texto queda redactado en la forma y, con el contenido literal que actualmente es vigente, ya que el Dictamen de la Comisión ^^ mantiene asimismo el texto, al igual que el Pleno. En el Pleno
del Congreso la votación a la adlcción del apartado segundo del art.
28 se hizo por separado, con el siguiente resultado: 292 votos emitidos, de los cuales son a favor 260, en contra 23 y 9 abstenciones.
Puede extraerse como conclusión de esta elaboración legislativa
que el establecimiento por la Constitución de 1978 de un control de
constitucionalidad encomendado a un órgano específico surge más
que de acoger taxativamente uno u otro sistema de control, como ele-
32 B.O.C.G., Senado, 28 de agosto de 1979.
33 B.O.C.G., Senado, 28 de agosto de 1979.
168
LA CONSTITUCIÓN Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL...
mentó prologador de la actividad consensuada de crear un Estado de
Derecho. Se pretende a su vez, como afirma García de Enterría ^^
preservar al texto Constitucional «de interpretaciones y la instrumentalización partidista que puedan pretender los distintos Gobiernos y
centros de poder».
Se pretende constituir un bloque de normatividad constitucional
que sirva como elemento referencial y aplicable (Constitución, Ley,
disposiciones o actos con fuerza de ley del Estado o las Comunidades
Autónomas) y a los que cabe añadir los Reglamentos Parlamentarios.
Por último, habría que referir la dudosa constitucionalidad del
párrafo final del apartado segundo del artículo que estudiamos (cualquiera que sea su contenido). Con ello, como afirma Tomás-Ramón
Fernández ^^ «se quiere asegurar a ultranza su superioridad incondicionada de la Ley Orgánica, incluso a las que son tales por razones
formales», si bien Rubio Llórente y Aragón Reyes -^^ entienden que
ha de interpretarse en el sentido de que el contenido es indiferente
«siempre que se refiera a las materias señaladas en el art. 8 1 o esté
directamente conectado con ellas».
III.
/.
LA CONSTITUCIÓN COMO LÍMITE DE LA ACTIVIDAD
LEGISLATIVA
ASPECTOS GENERALES
Hemos visto hasta ahora, las consecuencias que surgen de la relación Tribunal Constitucional-Parlamento, y nos queda por ver, dentro
de la prespectiva del presente trabajo las consecuencias que el entramado de teorías, conceptos y formulaciones nos aportan, al respecto
de aquélla relación. Para ello, se hace imprescindible como previo al
estudio de los vicios determinar las posiciones y posibilidades jurídi3'* Obra citada, pág. 207.
•^5 TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ: Leyes orgánicas y bloque de Constitucionalidad,
en tomo al artículo 28 de la L.O.T.C. Centro de Estudios Constitucionales, pág.
82.
36 RUBIO LLÓRENTE y ARAGÓN REYES: «Enunciados aparentemente vacíos en
la regulación constitucional del control de constitucionalidad». Revista de Estudios Políticos n° 7 de 1979, páginas 161 a 169.
169
LUCRECIO REBOLLO DELGADO
co-políticas que afectan tanto al Tribunal Constitucional como cil Parlamento, dentro del Estado Social y Democrático de Derecho.
Si configuramos (como hace la totalidad de la doctrina) al Tribunal Constitucional y al Parlamento en la categoría de órganos constitucionales, inmediatamente nos cabe deducir cual de ellos prima
sobre el otro. En este sentido, entiende Pibemat ^^ que «... a las Cortes corresponde una posición de primacía (debido a que les corresponde la potestad legislativa (art. 66.2 CE.), la representación del
pueblo español y es titular de la soberanía (arts. 1.2 y 66.1 CE.). Pero
al propio tiempo, el legislador se halla sometido en forma incontrovertible a la Constitución (art. 9.1 CE.) y por consiguiente, no se configura como órgano soberano, esto es, se halla sujeto a la norma fundamental y a su interpretación por el Tribunal Constitucional».
En el mismo sentido Lucas Murillo ^^ plantea dos objeciones al
examen de constitucionalidad de las leyes, que a continuación resuelve. La primera radica en el principio de separación de poderes y la
solventa afirmando que «no parece que sean decisivos aquellos argumentos contrarios al examen de constitucionalidad de las leyes fundados en la consideración de que supone una inadmisible intromisión de un órgano judicial en la esfera privativa del poder legislativo...» «... se trata de un órgano constitucional que se sitúa por encima
de la separación de poderes incidiendo —si bien en diferente medida— tanto sobre el legislativo como sobre el ejecutivo y judicial, para
asegurar frente a todos la supremacía de la Constitución».
La segunda objección recae sobre el principio de soberanía parlamentaria que se erige como obstáculo al examen de regularidad constitucioncil de las leyes. Lucas Murillo rechaza la tesis que afirma la preeminencia del poder legislativo en la medida que el Parlamento esta
constituido por los representantes del pueblo, y que por lo tanto, no es
admisible la intervención de otro órgano constitucional dirigida a limitar la autonomía del supremo órgano del Estado, en base a que la formulación constitucional del principio de soberanía nacional es un
«principio político que se toma como fundamento del poder estatal
para indicar su carácter instrumental»... «no obstante, pese a informar
37 Obra citada, pág. 17.
38 LUCAS MURILLO, P.: «Examen de Constitucionalidad de las leyes y la soberanía parlamentaria». Revista de Estudios Políticos n° 7 de 1979, pág. 209.
170
LA CONSTITUCIÓN Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
todo el ordenamiento jurídico y estar recogido expresamente en su
norma fundamental, no encuentra una manifestación orgánica si salvamos el caso de la Asamblea Constituyente». Continúa afirmando el
autor en palabras de Mortati que «desde el momento que la Constitución atribuya al pueblo la titularidad de la soberanía, está claro, que
tal cualidad no puede cifirmarse con respecto a nadie más y que todas
las funciones estatales y los órganos que las desempeñan encuentran
su legitimación en el pueblo. Por lo tanto, ningún órgano constitucional es soberano. Ni siquiera las Cámaras peirlamentarias».
En igual sentido se pronuncia García de Enterría ^^ cuaindo afirma
que «Donde únicamente radica la soberanía, en su sentido clásico de
poder libre, radicíJ e incondicionado (no en el parcial de poderes concretos distribuidos a los órganos superiores por la Constitución) es en
el poder constituyente mismo», continúa manifestando el autor que el
«Tribunal Constitucional está estrictamente sometido a dicho poder..».
E n consecuencia puede deducirse que la posición que ocupa el
Tribunal Constitucional es la de comisionado del poder constituyente, el cual le atribuye u n a misión esencial, a saber: la defensa de la
Constitución, tanto en el aspecto de su garantía y protección, como
en el de su desarrollo y adaptación. Ello implica tanto como decir
que si la actividad parlamentaria tiene como núcleo esencial la creación normativa, aquí residen, como con anterioridad hemos visto,
garantías esenciales de participación democrática, por tanto, las
infracciones eri el proceso legislativo adquieren gran relieve en los
sistemas constitucionales actuales y convierte su control, al Tribunal
Constitucional, en arbitro de la correcta o incorrecta aplicación de la
Constitución (o norma superprimaria como afirma Biscaretti ^^), así
como de su desarrollo normativo, y de forma específica en el tema
que nos ocupa (relación Tribunal Constitucional-Cortes) respecto de
los Reglamentos Parlamentarios.
E n definitiva como entiende Hauriou ^^ al referirse al Consejo
Constitucional, «vigila en particular, con especial cuidado que los
39 Obra citada, pág. 200.
^^ BISCARETTI DI RUFFIA, P.: Derecho Constitucional. Tecnos, Madrid 1987,
pág. 395.
41 HAURIOU, A.: Derecho Constitucional e instituciones políticas. Ariel,
Madrid 1980, pág. 371.
171
LUCRECIO REBOLLO DELGADO
miembros de la Asamblea no salgan de la competencia que les ha
sido confiada por los artículos 34 y 37 de la Constitución y su Reglamento».
2.
LAINCONSTITUCIONALIDADDELALEY
2.1.
Concepto de ínconstitucíonalidad
Habiendo determinado el objeto de inconstitucionalidad, como
con anterioridad hemos hecho (art. 27 de la L.O.T.C.) nos cabe, continuar el estudio de tal aspecto, —la conformidad o disconformidad de
la ley respecto de la Constitución—, obteniendo un concepto válido
que utilicemos como patrón. Con ello, entramos en un gran número
de teorías comparativas, siendo significadas las que se realizan respecto al Derecho Administrativo. Afirma Almagro Nosete ^^ que «ni
la Constitución, ni la L.O.T.C, describen la inconstitucionalidad de la
ley. No parece obligado que una ley de desarrollo contenga conceptos
o definiciones acerca de los términos legales que emplea».
Como previo a una definición de inconstitucionalidad de la ley es
de destacar la apreciación que Asis Roig ^3 hace al respecto de las
irregularidades de procedimiento, afirmando que sobre estas caben
dos formas de control «...sobre los actos constitutivos de irregularidad o bien sobre el producto final del procedimiento. Es importante
distinguir ambas hipótesis por cuanto la primera se trata de un control, pero realizado sobre actos singulares, mientras que el segundo
de los sistemas se establece sobre la norma en sí considerada». Al Tribunal Constitucional le corresponde en todo caso el ejercicio del control, del ajuste de la norma a la Constitución.
Biscaretti ^^ al referirse al tema lo hace clasificando las normas
en dos gradaciones: Leyes ordinarias (o normas primarias) y leyes
constitucionales (o superprimarias). Al Tribunal Constitucional se le
encomnienda el control de la adecuación de las primeras a las segundas. Continúa afirmando el autor que «el mencionado control se con-
42 Obra citada, pág. 163.
^^ Obra citada, pág. 227.
44 Obra citada, pág. 58 L
172
LA CONSTITUCIÓN Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL...
creta... no tanto en la comprobación de la correspondencia formal de
la ley ordinaria al propio procedimiento de formación establecido
por la Constitución..., cuanto especialmente en la verificación de la
correspondencia material de la misma a las normas constitucionales...» Da a entender con eUo, que no serían residenciables en inconstitucionalidad los vicios de procediminto y sí los materiales o de contenido. Por su parte, Aguiar de Luque ^^ matiza la afirmación de
Biscaretti al afirmar que «los vicios de procedimiento son controlables en sede constitucional desde el momento que el propio Tribunal
se ha ocupado del tema en tres ocasiones sin negar en ninguna de
ellas su competencia: la sentencia 35/84 de 13 de marzo, la 89/84 de
29 de septiembre y la 108/86 de 29 de julio...».
En atención a lo dicho, puede esbozarse una definición de inconstitucionalidad sobre el fundamento genérico de que lo es aquella ley
que incumple los mandatos constitucionales. Almagro Nosete '^^
entiende como ajustados los términos empleados en el art. 28 de la
L.O.T.C. de «conformidad» o «disconformidad» con la constitución.
Rubio Llórente '^^ al respecto del recurso directo de inconstitucionalidad, entiende que «tiene fundamento tal impugnación en la infracción de un precepto o un principio Constitucional». Esta última definición implica hacer una extensión más allá de la estricta letra de la
Constitución entendiendo como aplicables de forma directa y por
tanto susceptibles de inconstitucionalidad los principios constitucionales 4^. Aguiar de Luque ^^ afirma que la función general del Tribunal Constitucional al respecto de lo que venimos tratando consiste
«en establecer el significado de un texto y decidir si es conforme con
la Constitución...».
En definitiva, puede resumirse que se constituye en inconstitucional aquella ley disconforme tanto con el contenido de la Constitución
como con aquellos principios que ésta establece y cabe añadir que este
^5 Obra citada, págs. 32 y 33.
46 Obra citada, pág. 163.
4 ' RUBIO LLÓRENTE, F.: «Seis tesis sobre la jurisdicción Constitucional en
Europa». Revista Española de Derecho Constitucional n° 35 de 1992, pág. 19.
4^ Es de interés sobre este tema el artículo de Teresa Freixes y J.C. Remotti
Carbonell, en la Revista Española de Derecho Constitucional n° 35, páginas 97 y
siguientes.
4^ Obra citada, pág. 10.
173
LUCRECIO REBOLLO DELGADO
desajuste o disconformidad puede entenderse no sólo del contenido,
sino también en cuanto a su forma de producción. Y ello es así porque
el Parlamento también es órgano sometido al mandato constitucional
tanto en su constitución como en su organización y actividad.
2.2.
2.2.1.
Examen formal y material de constitucíonalidad
Vicios formales
Son aquellos que su desajuste al texto constitucional radica en los
trámites necesarios para la elaboración de la ley. Ello supone el tener
que utilizar como parámetro de constitucíonalidad a los Reglamentos Parlamentarios, lo cual no es en ningún caso obstáculo, porque
con anterioridad hemos dejado sentado el principio que entiende
como incluidos dentro del apartado 1° del art. 28 de la L.O.T.C. a los
mismos.
Si bien algunos autores como Mortati ^^ incluyen también a las
denominadas normas interpuestas, es decir, normas de inferior rango
a las que la Constitución hace referencia expresa para imponérselas
al legislador ordinario. Ejemplo de ello serían los tratados, las limitaciones que la ley de delegación impone al gobierno, y los problemas
que puedan suscitar los Reglamentos Parlamentarios.
Cabe no obstante plantear la objeción de la adecuación del control de constitucíonalidad a una norma que no lo es, ya que está o
puede estar afectada de inconstitucionalidad, es decir, no puede ser
considerada ley aquella que no lo es porque no ha cumplido los
requisitos. A este respecto entiende Lucas Murillo ^i que «todo acto
del Parlamento que revista la apariencia de ley y en principio ha de
reconocérsele a aquellos que sean sancionados y promulgados por el
Jefe del Estado y sean publicadas en el periódico oficial se debe considerar jurídicamente existente y por ello vinculante, correspondiendo únicamente al Tribunal Constitucional su anulación en el caso de
que se hayan omitido trámites previstos por la Constitución».
50 Citado por Lucas Murillo en «El examen de Constitucíonalidad de las
leyes y la soberanía parlamentaria». Revista de Derecho Político n°7 de 1979,
pág. 217.
51 Obra citada, pág. 215.
174
LA CONSTITUCIÓN Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL...
Otro problema que se plantea en el estudio de los vicios de procedimiento radica en el alcemce que ha de dársele a estos, o lo que es lo
mismo, cabe preguntarse si toda infracción del Reglamento Parlamentario es susceptible de control o revisión de inconstitucionalidad.
Si cualquier vicio, aún irrelevante puede suponer una irregularidad
susceptible de invalidar la norma, se podría caer en una obstrucción
legislativa. A ello da cumplida explicación Paloma Biglino ^^ que partiendo del principio democrático recogido en sede constitucional,
afirma que la vulneración de éste supone vicio de inconstitucionalidad, pero sólo se vulnera aquél principio cuando la actuación sea disconforme con:
— El respeto a las mayorías (en las que podrían incluirse el quorum, forma de dirimir empates, etc).
— Lo relacionado con la participación (requisitos de formación
de órganos, etc). La participación afirma la autora se desarrolla en
todas las fases del procedimiento legislativo.
— Por último, entiende Paloma Biglino como elemento que genera vicio aquel referido a la publicidad en el proceso de elaboración
de la Ley. En igual sentido se pronuncian Aguiar de Luque ^^ y Asís
Roig 54.
Continuando con la configuración de los vicios formales, pueden
distinguirse con Almagro Nosete ^5 dependiendo del momento en
que se produzcan (originarios al proceso de formación de la ley y
vicios sobrevenidos durante el proceso). Así, los originarios serían
aquellos que afectan en esencia a la competencia y los sobrevenidos
serían los fundados en un incumplimiento de los preceptos que regulan la tramitación de una ley.
Aguiar de Luque ^6 hace una importante distinción entre vicios de
procedimiento y vicios en el procedimiento. Los primeros estarían
fundados en la violación del procedimiento establecido ya fuese por
52
53
54
55
56
Obra
Obra
Obra
Obra
Obra
citada,
citada,
citada,
citada,
citada,
página 91 y ss.
pág. 22.
pág. 235.
pág. 165.
pág. 20.
175
LUCRECIO REBOLLO DELGADO
vulneración de normas materiales o procedimentales. Los segundos
serían aquellos en los que se viola el ordenamiento constitucional.
Puede entenderse como más completa la delimitación de los
vicios que hace Paloma Biglino, quizás por estar más próxima en el
tiempo. Distingue, entre vicios en el procedimiento, en la fase integradora y de la voluntad, de los cuales resumo lo siguiente en forma
escueta:
— Vicios en el procedimiento: Siguiendo las pautas del Derecho
Administrativo y del Consejo de Estado Francés, diferencia los presupuestos de los vicios del procedimiento, estribando aquella en que
«los presupuestos no agotan sus efectos en el procedimiento sino que
contribuyen a crear la situación jurídica necesaria para que este
pueda desarrollarse. En relación al mismo, están dotados de cierta
autonomía funcional»... «Los presupuestos son extemos al procedimiento, no agotan en el mismo sus efectos, aunque condicionan su
desarrollo».
— Vicios en la fase integradora de la eficacia: Son aquellos que
comparten la naturaleza procedimental, pero que se producen cuando la ley sale del Parlamento. Parte Paloma Biglino ^^ de la teoría
acorde con el art. 66.2 de la Constitución de que la ley es tal cuando
sale del Parlamento, y que los actos de sanción, promulgación y
publicación son debidos (si bien otros autores opinan que la ley sólo
se perfecciona cuando se cumplimentan los actos debidos). Así, el
«principio de economía del derecho exige rechazar la posibilidad de
que para adquirir la eficacia que le es propia, las Cámaras deban pronunciarse sobre el mismo tema de la misma manera». En definitiva
en esta fase, los vicios se circunscriben fundamentalmente al error, y
su tratamiento (a efectos de sanarlos) es distinto a los vicios en el
procedimiento, no cabe hablar de ellos en el sentido de ser susceptibles de recurso de inconstitucionalidad.
— Vicios de la voluntad: No les da Paloma Biglino relevancia en
la validez de la ley. Entiende que en esencia serían el error, el dolo y
la violencia.
57 Obra citada, páginas 153 y ss.
176
LA CONSTITUCIÓN Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL..
Esta última clasificación pone de manifiesto en forma nítida la
diferencia existente entre irregularidades irrelevantes que son subsanables,vicios de procedimiento que son susceptibles de ser recurridos
en inconstitucionalidad, y a los que no alcanza la posibilidad de subsanar.
También se deduce, aunque es un aspecto que escapa al objeto del
trabajo, que la declaración de inconstitucionalidad por vicios en el
procedimiento legislativo sólo puede darse mediante el recurso de
inconstitucionalidad, es decir, no puede una resolución del Tribunal
Constitucional que dirime un recurso de amparo o una cuestión de
competencia, declarar viciada una ley por inobservancia de lo establecido para su elaboración.
2.2.2.
Vicios materiales
Entiende Kelsen ^8 que dentro de los vicios formales se encuentran los materiales, ya que estos se incluían en un procedimiento que
no era el adecuado al contenido de aquello que se quería expresar.
Aunque ha sido criticada esta opinión por la doctrina, por entender
como necesaria la clasificación dual de los vicios, la afirmación del
autor vienes, no elimina o niega la existencia de dos tipos de vicios,
sólo hace una clasificación unitaria.
El origen de esta catalogación radica, a juicio de Lucas Murillo ^^
en tener un concepto de Constitución formalista o positivista, que
atiende en exclusiva a los procedimientos, desinteresándose de los
contenidos. En el principio de este trabajo se hace mención, en
forma casi insistente en el carácter normativo de la Constitución y su
plena vigencia, así como de la obligación que recae sobre los ciudadanos y poderes públicos de sujetarse al contenido de la Constitución
(art. 9.1) incluidos valores y principios.
En definitiva cabe entender, que el campo de aplicación de la
constitucionalidad formal es más reducido que el de la constitucionalidad material y por ello, el Tribunal Constitucional tiene más posibi-
58 KELSEN, H . : Valor y Esencia de la Democracia. Madrid 1977, pág. 92.
59 Obra citada, pág. 218.
177
LUCRECIO REBOLLO DELGADO
lidades de control respecto al Parlamento en el examen material de
constitucionalidad que en el formal. En este se valora en exclusiva el
texto escrito y su ajuste o no al mismo. En el examen material han de
tenerse en cuenta además principios y valores, aspectos sociales, etc. ^^.
Define Almagro Nosete a los vicios materiales como aquellos que
«ocurren cuando pese a la formalidad de la ley, esta ofrece un contenido disconforme con el de la Constitución». Ello implica tanto como
decir que corresponde al juez constitucional contribuir a «la integración de la Constitución en el ordenamiento jurídico, al que encabeza
y nutre de sentido, exigiendo que se le sometan todos los poderes
públicos, incluido el Parlamento» ^^. Continúa afirmando el autor, y
esto es en esencia la funcionalidad del control material de la Constitución, que «la jurisdicción constitucional vigila el desarrollo de la
Constitución y la interpreta, con lo cual se convierte en válvula de
adaptación del derecho a las cambiantes necesidades sociales y políticas». Ello es debido a que en ocasiones (y más en nuestra Constitución de 1978 por su carácter consensuado) la norma fundamental
utiliza disposiciones de carácter general y conceptos jurídicos indeterminados ^2 que son necesarios aclarar, y ello arrastra como consecuencia que el Tribunal Constitucional se ve obligado a ejercer control sobre las opciones políticas del legislador. Concretando el control
al estricto ámbito parlamentario habría que afirmar con Luis Cascajo
de Castro ^^ que «el legislador decide políticamente entre las distintas y plurales opciones posibles y el tribunal jurídicamente controla
los límites del ejercicio de dicha potestad», lo que implica que parece
aconsejable incrementar en lo posible el componente jurisdiccional
de los tribunales constitucionales, disminuyendo su función como
^^ En este sentido se pronuncian los trabajos de Borja López-Jurado «La
formulación de criterios de interpretación de la Constitución en la doctrina
alemana. Parámetros de admisibilidad». Revista Española de Derecho Constitucional, n° 34 de 1992, páginas 99 y siguientes y de Teresa Freixes Sanjuan y
Juan Carlos Ramotti «Valores y principios en la interpretación Constitucional». Revista Española de Derecho Constitucional n° 35 de 1992, páginas 97 y
siguientes.
^1 Obra citada, pág. 167.
^2 RUBIO LLÓRENTE y MANUEL ARAGÓN: «Enunciados aparentemente vacíos
en la regulación constitucional del control de Constitucionalidad». Revista de
Estudios políticos n° 7 de 1979, páginas 161 y siguientes.
^3 CASCAJO DE CASTRO, J.L.: «Las Cortes Generales y el Tribunal Constitucional», n Jomadas de Derecho Parlamentario. Congreso de los Diputados. Madrid
1986, pág. 19.
178
LA CONSTITUCIÓN Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL...
arbitros de contiendas políticas que no han sido resueltas en el lugar
democráticamente establecido para ello, el Parlamento.
En definitiva, y como afirmaba el proyecto de L.O.T.C. remitido al
Congreso por el Gobierno ^^. «El Tribunal Constitucional debe asegurar la supremacía de la Constitución y garantizar la adecuación a
esta de todo nuestro ordenamiento jurídico...». No obstante. Almagro
Nosete plantea la dificultad de distinguir entre apreciación política y
juicio constitucional, debido a que «la Constitución representa la
juridificación de unos objetivos políticos» ^^. Un aspecto significativo
de la comprobación de la adecuación material de la Constitución es
que aquélla no afecta sólo a la ley ordinaria, sino que, como con anterioridad hemos visto existen otras normas con rango o fuerza de ley a
las que afecta el control material.
La actividad del juez constitucional ha de ir encaminada a verificar la competencia de las Cámaras en razón del contenido, del territorio, comprobar si existe conformidad o disconformidad con lo que
la Constitución establece, y por último, verificar si ha existido o no
desviación de poder legislativo del Parlamento ^^.
Almagro Nosete ^^ clasifica los vicios materiales en atención a lo
siguiente:
— Violación de precepto constitucional (sería la inaplicación por
el legislador del mandato constitucional).
— Aplicación indebida del precepto constitucional.
— Interpretación errónea.
— Inconstitucionalidad por norma interpuesta.
— Inconstitucionalidad por irracionalidad de la norma.
— Inconstitucionalidad por desviación de poder.
64
65
66
67
B.O.C.G. de 24 de mayo de 1979.
Obra citada, pág. 170.
En opinión de Biscaretti, obra citada, pág. 565 y siguientes.
Obra citada, págs. 167 a 170.
179
LUCRECIO REBOLLO DELGADO
Esta clasificación tan específica revierte a la problemática de distinguir entre una actuación del juez constitucional política o jurisdiccional, aclarada en parte en el estudio de las sentencias interpretativas, siguiendo constante como solución única la autolimitación del
Tribunal Constitucional en su actuar, de lo contrario puede conventirse su fianción en lo que Solé Tura afirmaba en la explicación del
voto, en el debate del Pleno del Congreso al respecto de la L.O.T.C.
«Hemos hecho un Tribunal político, con criterios políticos,... que
tiende... a perpetuar, más allá de una legislatura, mayorías que se
hayan perdido...» ^^.
Con todo, puede afirmarse, que en el examen de constitucionalidad material de la norma, el Tribunal Constitucional puede imponer
sus criterios por encima de los mantenidos por las fuerzas políticas
mayoritarias en las Cámaras, pero también es posible que estas
intenten reducir competencias de aquél o contrarrestar su actividad,
ello aboca en opinión de Lucas Murillo ^^ a una interpretación forzada de la Constitución para lo cual ha de acudirse también a una autolimitación del Parlamento, hay que acudir al selfrestraint.
Para terminar, había que extraer como conclusión, que tanto el
Parlamento como el Tribunal Constitucional son órganos constitucionales a los que la norma fundamental atribuye funciones específicas
pero coincidentes, de las cuales, pueden surgir inconvenientes al
Estado de Derecho, pero estos pueden ser resueltos con una interpretación flexible de la norma constitucional, sobre todo en aplicación
de valores y principios. Unido a ello, cabe entender como necesaria
una actividad autolimitativa de ambos, el Tribunal Constitucional no
puede ser el máximo exponente del activismo judicial y las Cámaras
no pueden trasladar el elemento decisivo netamente político al Tribunal Constitucional, lo que en ningún caso implica que la decisión
constitucional no tenga consecuencias políticas.
Quizás quien mejor ha expresado la tendencia de esta opinión
haya sido García de Enterría ^^ cuando afirma que el «Tribunal
Constitucional puede con sus sentencias, contribuir de manera decisiva a que ese consenso inicial se reactualice permanentemente, pre68 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados de 24 de junio de 1979.
65 Obra citada, pág. 225.
70 Obra citada, pág. 207.
180
LA CONSTITUCIÓN Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL...
servando al texto constitucional de las interpretaciones y de la instrumentalización partidista que puedan pretender los distintos gobiernos y centros de poder, manteniendo su supremacía efectiva sobre las
fuerzas políticas y sus productos jurídicos ocasionales, asegurando
su papel como regla de juego objetiva para presidir la pugna y la articulación de dichas fuerzas y como estatuto supremo de nuestra
sociedad».
De esta forma, una relación fluida, cooperadora y constructiva
entre el Tribunal Constitucional y Cortes es clave en la virtualidad de
la Constitución, tanto para sus contenidos como para su desrroUo eficaz. De otra manera, el sistema se ve avocado a un obstrucinionismo
institucional.
181