República de Colombia Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Primera de Oralidad Magistrado Ponente: Dr. Álvaro Cruz Riaño Medellín, veintisiete (27) de noviembre de dos mil catorce (2014) MEDIO DE CONTROL DEMANDANTE DEMANDADO RADICADO INSTANCIA ASUNTO DECISIÓN AUTO NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL SERGIO DE JESÚS ANGULO VARGAS DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA 05001 33 33 005 2013 00567 01 SEGUNDA FALTA DE INTEGRACIÓN DEL LITISCONSORCIO NECESARIO POR PASIVA CONFIRMA AUTO 482 Procede el Despacho a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, en contra del auto proferido por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Medellín el día 24 de julio de 2014 en el curso de la audiencia inicial, mediante el cual negó la integración del contradictorio por pasiva con el Ministerio de Educación Nacional. 1. ANTECEDENTES El señor SERGIO DE JESÚS ANGULO VARGAS, actuando a través de apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho - laboral, en contra del DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, con el fin de que se declare la nulidad del oficio E201300042932 del 17 de abril de 2013 mediante el cual se le negó el reconocimiento y pago de la prima de servicios. Como consecuencia de la anterior declaración y en calidad de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la prima de servicios de los últimos tres años por prescripción trienal. En los hechos de la demanda, la parte demandante expuso: El señor Sergio de Jesús Angulo Vargas se vinculó como docente al servicio del Departamento de Antioquia, prestando actualmente sus servicios en el mismo Departamento. Los educadores estatales tienen derecho a percibir la prima de servicios, equivalente a 15 días de salario anual. Mediante apoderado, el demandante solicitó el 21 de marzo de 2013 el reconocimiento y pago de la prima de servicios, petición que fue resuelta de forma negativa mediante el oficio E201300042932 del 17 de abril de 2013. 2. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA En el curso de la audiencia inicial llevada a cabo el 24 de julio de 2014, estando en la etapa de saneamiento del proceso, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en relación con solicitud elevada por el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA con la contestación de la demanda tendiente integrar el contradictorio por pasiva con la Nación - Ministerio de Educación Nacional, resolvió no vincular al Ministerio de Educación Nacional al proceso. Como argumentos de su decisión expuso que de conformidad con el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 y la Ley 715 de 2011 es claro que los recursos necesarios para que los entes territoriales responsan por las obligaciones laborales de los docentes provienen del Sistema General de Participaciones, sin embargo, el origen de los mismos no constituye la fuente de la obligación reclamada, pues la relación sustancial debatida recae en los entes territoriales nominadores y certificados, siendo innecesario convocar al proceso a la Nación al no existir ningún vínculo legal o contractual de aquella con el demandante. Además, argumentó que no puede confundirse la obligación de financiación a cargo de la Nación, con la relación de carácter laboral que surge entre los entes territoriales y los docentes que nombra para integrar su planta de personal educativo, relación que constituye el objeto de litigio y, por tanto, debe integrarse la litis con quienes integran los extremos de tal relación, en la cual la Nación no tiene participación alguna. 3. RECURSO DE APELACIÓN El DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA recurrió la decisión del a quo de no integrar el contradictorio por pasiva con el Ministerio de Educación Nacional, refiriendo como fundamentos de su recurso que así sea el Departamento quien vincula a los docentes, el dinero con que se les paga proviene del Sistema General de Participaciones que es un dinero con destinación específica, de ahí que la entidad no pueda usar tales recursos para algo diferente a lo que es su destinación, lo cual quedó manifestado por el Departamento Administrativo de la Función Pública con el Decreto 1545 de 2013 que decretó el pago de la prima de servicios al personal docente desde el 2014, confirmando así lo alegado por el ente territorial en relación a que es la Nación quien debe pagar tal prima. Por último, advirtió que la Ley 91 de 1989 no creó para los docentes la prima reclamada, siendo esta creada sólo con el Decreto 1545 de 2013, por lo que es la Nación la obligada a su pago. 4. CONSIDERACIONES A efectos de resolver el recurso de apelación interpuesto se debe determinar en primer lugar la procedencia del mismo, para lo cual se tiene que los artículos 243 y 244 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- disponen: “ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3. El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. 5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios. 6. El que decreta las nulidades procesales. 7. El que niega la intervención de terceros. 8. El que prescinda de la audiencia de pruebas. 9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente. (…)” “ARTÍCULO 244. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTOS. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma. De inmediato el juez dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales con el fin de que se pronuncien y a continuación procederá a resolver si lo concede o lo niega, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 2. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes ante el juez que lo profirió. De la sustentación se dará traslado por Secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene. Si ambas partes apelaron los términos serán comunes. El juez concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. 3. Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano. 4. Contra el auto que decide la apelación no procede ningún recurso”. (Negrillas fuera del texto original) En relación con los efectos de la decisión de la intervención de terceros, el artículo 226 ibídem preceptúa: “ARTÍCULO 226. IMPUGNACIÓN DE LAS DECISIONES SOBRE INTERVENCIÓN DE TERCEROS. El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo. El auto que la resuelva en única instancia será susceptible del recurso de súplica o del de reposición, según el juez sea individual o colegiado, y en los mismos efectos previstos para la apelación.” De conformidad con las normas transcritas, se tiene que el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por el a quo en audiencia inicial, resulta procedente al enmarcarse dentro de los autos susceptibles de apelación de conformidad con el artículo 243 del CPACA al estar frente a decisión que negó la intervención de un tercero al proceso. Por tanto, verificada su procedencia así como la presentación y sustentación oportuna, esta instancia judicial desatará el recurso de alzada como sigue: En relación con la integración de la litis se advierte que la misma se realiza a través de la citación al proceso de todas las personas que sean sujetos de las relaciones jurídicas en torno de las cuales gira el litigio. En el caso concreto el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, como entidad demandada, solicita la vinculación del Ministerio de Educación Nacional por cuanto considera que es este el llamado a responder lo pretendido con la demanda, siendo el responsable de cancelar la prima de servicios reclamada por el docente demandante, de ahí que deba ser llamado al proceso para que tenga oportunidad de defender sus intereses. En esos términos, la solicitud que eleva la entidad recurrente se enmarca dentro de la comprensión de que se está frente a una pluralidad de sujetos que deben comparecer al proceso, sin cuya presencia no podría proferirse sentencia de mérito, es decir, litisconsortes necesarios. Así las cosas debe indicarse que la figura del litisconsorcio necesario se presenta cuando el objeto de litigio versa sobre relaciones o actos jurídicos que deben resolverse de manera uniforme para todos los sujetos que integran una parte, por cuanto se está ante la existencia de relaciones jurídicas indivisibles, que impone la comparecencia al proceso de todos los sujetos parte de la relación, como un requisito indispensable para adelantar válidamente el proceso hasta su decisión de fondo1. Con relación a esta figura, el Consejo de Estado ha señalado: “El litisconsorcio necesario, regulado en el artículo 51 del Código de Procedimiento Civil, se presenta cuando la relación de derecho sustancial respecto de la cual versa la controversia judicial está conformada por una pluralidad de sujetos no susceptible de escindirse en tantas relaciones aisladas como personas individualmente consideradas la integren. En otras palabras, esa figura procesal tiene lugar cuando se pretende en el proceso la alteración de un acto o una relación jurídica para cuya formación han concurrido dos o más sujetos de derecho. En casos como estos, aquello no podrá resolverse sin que se hallen presentes todos los que hayan sido parte en esa relación o intervenido en ese acto. Por lo tanto, es lógico concluir que si la decisión que ha de proferirse tiene efectos referidos a la totalidad de la relación, no pueden ser llamados al proceso sólo algunos de los ligados a ella, sino necesariamente todos, pues sólo de esa forma queda debidamente conformada la relación jurídica procesal. En ese sentido, el artículo 83 del Código de Procedimiento Civil exige que todos demanden (litisconsorcio necesario 1 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A. Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA. Bogotá D.C., 13 de julio de 2012. Radicación número: 85001-23-31-000-200200254-01(25675). por activa) o que se demande a todos (litisconsorcio necesario por pasiva) y que en caso de no ocurrir esto el juez integre el litisconsorcio de que se trate, pues la cuestión ha de resolverse de forma uniforme para todos.” 2 En cuanto a la oportunidad y forma de vincular a quienes conforman el litis consorcio necesario y su omisión cuando se demanda la nulidad absoluta del acto, la prenombrada Corporación 3 ha precisado: “La vinculación de quienes conforman el litisconsorcio necesario podrá hacerse dentro de la demanda, bien obrando como demandantes o bien llamados como demandados todos quienes lo integran y en el evento en que el juez omita citarlos, debe declararse la nulidad de lo actuado desde el auto admisorio de la demanda (# 8 Artículo 140 del C. P. Civil). Si esto no ocurre, el juez de oficio o por solicitud de parte podrá vincularlos en el auto admisorio de la demanda o en cualquier tiempo antes de la sentencia de primera instancia, otorgándoles un término para que comparezcan, y de no hacerlo debe declararse la nulidad de una parte del proceso o a partir de la sentencia de primera instancia (# 9 Artículo 140 C. P. Civil), con el fin de lograr su vinculación al proceso para que tengan la oportunidad de asumir la defensa de sus intereses, dado que la sentencia los puede afectar.” Toda vez que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no dispone de la regulación de los litisconsortes necesarios, de conformidad con el artículo 306 del mismo, el cual hace una remisión por aspectos no regulados en dicho Código al Código de Procedimiento Civil, se procederá a analizar el litisconsorte necesario desde las normas del Código General del Proceso, que en su artículo 61 regula este asunto en similar forma a lo consagrado con anterioridad en el artículo 83 del C.P.C: “Artículo 61. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado. En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas. Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio.” 2 3 Ibídem Ibídem En correspondencia con los parámetros reseñados se hace necesaria la comparecencia al proceso de todas aquellas personas que sean sujetos de las relaciones jurídicas o de los actos respecto de los cuales gira la controversia, pues de no comparecer al mismo sería imposible proferir sentencia. Ahora bien, el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA recurre la decisión del Juzgado de primera instancia de no integrar el contradictorio por pasiva con el Ministerio de Educación Nacional, refiriendo que así sea la entidad quien vincula a los docentes, el dinero con que se les paga proviene del Sistema General de Participaciones, por lo que es la Nación quien debe sufragar la prima reclamada. Frente a tal situación se tiene que la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en su artículo 3º establece la naturaleza jurídica del mencionado Fondo indicando en su inciso final que “(…) El Fondo será dotado de mecanismos regionales que garanticen la prestación descentralizada de los servicio en cada entidad territorial sin afectar el principio de unidad.” (Subrayas y negrillas fuera de texto). Por otro lado, el artículo 9 ibídem indica que: “Las Prestaciones Sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán reconocidas por la Nación a través del Ministerio de Educación Nacional, función que delegará de tal manera que se realice en las entidades territoriales.” (Resaltos intencionales) Así las cosas es clara la obligación que le asiste al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de pagar las prestaciones sociales de los docentes mediante la aprobación del proyecto de reconocimiento que realice el ente territorial, diferente al pago de los salarios y factores salariales, los cuales serán de responsabilidad de la entidad territorial. Por tanto, si bien dentro del presente asunto no se alega la vinculación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sino del Ministerio de Educación Nacional, analizado el parágrafo segundo del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, a simple vista se podría afirmar que efectivamente en la Nación recae la obligación del pago de la prima de servicios por ser la entidad nominadora, sin embargo, es necesario armonizar dicho precepto normativo con lo consagrado en la Ley 715 de 2001, por medio de la cual se regula el Sistema General de Participaciones, la cual indica las diferentes competencias de los órganos estatales y, en lo que a la competencia de los entes territoriales se refiere, dispone lo siguiente: “Artículo 6°. Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: 6.1. Competencias Generales. 6.1.1. Prestar asistencia técnica educativa, financiera administrativa a los municipios, cuando a ello haya lugar. y 6.1.2. Administrar y responder por el funcionamiento, oportunidad y calidad de la información educativa departamental y suministrar la información a la Nación en las condiciones que se requiera. 6.1.3. Apoyar técnica y administrativamente a los municipios para que se certifiquen en los términos previstos en la presente ley. 6.1.4. Certificar a los municipios que cumplen los requisitos para asumir la administración autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones. Si el municipio cumple los requisitos para ser certificado y el departamento no lo certifica, podrá solicitarla a la Nación. 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados. 6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 6.2.2. Administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la presente ley. 6.2.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles en el Sistema General de Participaciones y trasladará docentes entre los municipios, preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados. 6.2.4. Participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado, en la cofinanciación de programas y proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación. Los costos amparados con estos recursos no podrán generar gastos permanentes a cargo al Sistema General de Participaciones. 6.2.5. Mantener la cobertura actual y propender a su ampliación. 6.2.6. Evaluar el desempeño de rectores y directores, y de los docentes directivos, de conformidad con las normas vigentes. 6.2.7. Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción, en ejercicio de la delegación que para tal fin realice el Presidente de la República. (…)” (Negritas fuera del texto original) Por su parte, el artículo 18 ibídem consagra en relación con la administración de los recursos destinados a la educación: “Artículo 18. Administración de los recursos. Los departamentos, los distritos y los municipios certificados administrarán los recursos del Sistema General de Participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las demás rentas y recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector educativo, no podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición financiera. Parágrafo 1°. Las sumas correspondientes a los aportes patronales y del afiliado, de seguridad social y parafiscales de las entidades territoriales por concepto del personal docente de las instituciones educativas estatales, se descontarán directamente de los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones. La Nación contará con un plazo no mayor de dos años para perfeccionar el proceso de descuentos, con la información de las entidades territoriales. Parágrafo 2°. Los recursos que correspondan al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, incluidos los del Fonpet, serán descontados directamente por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y girados al Fondo. Parágrafo 3°. El porcentaje de la cesión del Impuesto a las Ventas asignado a las cajas departamentales de previsión y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con destino al pago definitivo de las cesantías y pensiones del personal docente nacionalizado, en virtud de la Ley 43 de 1975 y otras disposiciones, hace parte de la participación para educación del Sistema General de Participaciones y conserva su destinación.” En consideración a las restricciones financieras a la contratación y nominación dirigidas a los entes territoriales, el artículo 23 ídem señala: Artículo 23. Restricciones financieras a la contratación y nominación. Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular o contratar docentes, directivos docentes, ni empleados administrativos, con recursos diferentes de los del Sistema General de Participaciones, sin contar con los ingresos corrientes de libre destinación necesarios para financiar sus salarios y los demás gastos inherentes a la nómina incluidas las prestaciones sociales, en el corto, mediano y largo plazo. (Subraya y negrilla fuera de texto). Finalmente, el Decreto 1545 de 2013 de carácter nacional, en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, por el cual se establece la prima de servicios para el personal docente y directivo docente oficial de las instituciones educativas de preescolar, básica y media, estableció lo siguiente: “Artículo 1. Prima de servicios. Establécese la prima de servicios para el personal docente y directivo docente oficial que presta sus servicios en las instituciones educativas de preescolar, básica y media, la cual será cancelada a partir del año 2014 en los términos que a continuación se señalan: Parágrafo. La prima de servicios que se establece en el presente Decreto será cancelada por las respectivas entidades territoriales certificadas en educación en los primeros quince (15) días del mes de julio de cada año.” “Artículo 7. Financiación de la prima de servicios. La prima de servicios establecida que mediante el presente Decreto será financiada con los recursos que conforman la partida en educación del Sistema General de Participaciones, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 715 de 2001.” (Resaltos intencionales) Teniendo en cuenta la normatividad antes descrita, no se discute que los recursos para el pago de la prima de servicios provienen del Sistema General de Participaciones, sin embargo, conforme el proceso de descentralización administrativa previsto desde la Constitución Política de 1991 al igual que las competencias otorgadas por la Ley 715 de 2001, no existe duda respecto de la responsabilidad que asiste al ente territorial como nominador y administrador de los recursos destinados por la Nación para la educación, de responder ante una eventual condena desfavorable al pago de la prima de servicios, de ahí que para la adopción de una decisión de fondo no es indispensable la vinculación del Ministerio de Educación Nacional pues la relación jurídica de los docentes vinculados a través de la entidad territorial se contrae con estas y no con la Nación, por lo que la vinculación al proceso de esta última entidad resulta innecesaria al no estar frente a una relación indivisible, no pudiéndose confundir la fuente de los recursos con la responsable de cancelar las acreencias a los docentes adscritos a la planta de personal de la entidad territorial demandada. Igualmente, si bien esta obligación fue contraída por el Gobierno Nacional con la expedición del Decreto 1545 de 2013 en razón del acuerdo con la Federación Colombiana de Educadores -FECODE-, es claro que al ser los entes territoriales los encargados de distribuir los recursos provenientes de la Nación destinados para el servicio público educativo, sí pueden disponer sobre el pago de la misma a los docentes bajo su cargo. En consecuencia, se confirmará la decisión del Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Medellín al no ser la intervención del Ministerio de Educación Nacional indispensable para adelantar válidamente el proceso hasta su culminación. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA PRIMERA DE ORALIDAD, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR la decisión del Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Medellín, adoptada en el curso de audiencia inicial celebrada el día 24 de julio de 2014, mediante la cual negó la integración del contradictorio por pasiva con el Ministerio de Educación Nacional. SEGUNDO: En firme la presente decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ÁLVARO CRUZ RIAÑO Magistrado