Estrategias e instrumentos para el tratamiento de las

Simposio Nº 23: Relaciones exteriores y procesos de integración en
América Latina desde la posguerra a la actualidad
Políticas y estrategias para el tratamiento de las asimetrías en el
MERCOSUR
Agustín Crivelli
Instituto de Investigaciones de Historia Económica y Social (IIHES) de la Universidad de
Buenos Aires, Argentina. [email protected]
1. Introducción
Uno de los principales desafíos que enfrenta el MERCOSUR son las marcadas asimetrías
estructurales existentes en la región, tanto entre los países del bloque como al interior de los
mismos. Se trata de asimetrías que abarcan variados aspectos, desde el tamaño territorial y
de sus economías, la infraestructura física con que cuentan y las características geográficas
de los países, hasta la política económica desarrollada por los diferentes gobiernos.
Adicionalmente a las asimetrías existentes, no existen garantías de que los costos y
beneficios de la integración regional se repartan naturalmente de una forma equilibrada
entre los países o regiones que conforman el esquema de integración. Nada hace suponer
que la integración regional a través de los mercados conduzca a una convergencia
estructural de los países y regiones que conforman el esquema de integración. Por el
contrario, pueden producirse incrementos de las disparidades regionales iniciales. Por lo
tanto, a menos que se implementen políticas de carácter redistributivo, es improbable que
los acuerdos de integración regional sean sostenibles de un modo voluntario.
El tratamiento de las asimetrías no tuvo un papel preponderante en las
negociaciones de la nueva ola de integración latinoamericana, de finales de la década de los
ochenta y principios de los noventa, que se dio en llamar regionalismo abierto. El
argumento principal era que el beneficio del mercado ampliado era mucho mayor para los
países más pequeños que para los países más grandes, por lo que la ampliación del mercado
fue considerada como el principal instrumento para el desarrollo y la convergencia
estructural de las economías involucradas. Sin embargo, si bien la ampliación del mercado
se constituye en una herramienta central, al permitir economías de escala y promover
inversiones, no es suficiente para conseguir la convergencia estructural. Existen muchos
otros factores que inciden en la productividad de un país o región, como contar con
infraestructura física adecuada, el stock de capital productivo, el acceso al financiamiento,
la capacidad de gestión pública y privada, la calificación de la mano de obra, el nivel de
desarrollo de las redes institucionales y la seguridad jurídica, entre otras. (SECRETARÍA
DEL MERCOSUR, 2005:4)
La teoría tradicional del comercio internacional sostiene que los acuerdos
preferenciales de comercio generan beneficios y pérdidas, a través de la creación y desvío
de comercio. Al mismo tiempo, desde la “nueva teoría del comercio” y la “nueva geografía
económica” se señala que ante la existencia de economías de escala internas a la firma y de
aglomeración en el ámbito de la industria, las firmas tenderán a concentrar la producción en
unas pocas locaciones (con el objeto de minimizar en forma conjunta los costos de
producción y de comercio), ubicándose en la región/país con el mayor mercado. Solo
cuando los costos de comercio se reducen en forma sustancial (con el efectivo libre
comercio intrazona) los países o regiones más pequeños pueden competir con los más
grandes en la localización de las manufacturas sujetas a economías de escala. En otras
palabras, con la existencia de trabas al comercio al interior del bloque serían los pequeños
países los más perjudicados. Por lo tanto, el tratamiento de las asimetrías a través del
otorgamiento de excepciones a los compromisos asumidos en el esquema de integración a
las economías más pequeñas, si bien puede ser una solución en el corto plazo, podría
terminar perjudicando a los países que se pretende favorecer, al afectar el libre comercio al
interior del bloque.
Con el objetivo de analizar el tratamiento de las asimetrías en el MERCOSUR, este
trabajo se organiza de la siguiente manera. En la siguiente sección se describe un marco
conceptual con los principales enfoques teóricos que serán de utilidad para analizar la
problemática en cuestión. Luego se caracterizan las asimetrías estructurales y de política en
los esquemas de integración, revisando el estado de situación al interior del MERCOSUR.
La sección que sigue analiza el tratamiento de las asimetrías estructurales y de política en
los esquemas de integración, analizando las experiencias de la Unión Europea y del
MERCOSUR. Por último se exponen una serie de conclusiones acerca de cómo ha sido y
debería ser el tratamiento de las asimetrías estructurales en el MERCOSUR.
2. Marco conceptual
En el análisis de los efectos que el comercio internacional tiene sobre la especialización
productiva de los países miembros, la teoría neoclásica del comercio internacional1 sostiene
que los países se especializarán a partir de sus ventajas comparativas. Cada nación
producirá aquellos bienes en los que tenga una ventaja relativa y mediante el intercambio
los distintos países se complementarán. Las diferencias de recursos, capacidades de la
fuerza laboral y características del factor capital de los distintos países determinarán los
patrones del comercio internacional. De esta manera, como los países se complementan en
sus producciones, todo el comercio internacional debería ser inter-industrial. Sin embargo,
cerca de la mitad del comercio mundial se lleva a cabo entre países industrializados con
dotaciones relativas de factores similares2, es decir, se trata de comercio intra-industrial3.
El estudio del comercio intra-industrial comenzó a ganar auge en los años setenta,
con los economistas Hebert Grubel y Peter Lloyd4 como principales exponentes. La
existencia de comercio intra-industrial es explicada a partir de diferentes modelos, siendo el
1
Uno de los principales modelos de la teoría neoclásica de comercio internacional es el conocido como
modelo de Heckscher-Ohlin. Los economistas suecos Eli Heckscher y Bertil Ohlin desarrollaron en los años
treinta un modelo que predice que si un país tiene una abundancia relativa de un factor, tendrá una ventaja
comparativa y competitiva en aquellos bienes que requieran una mayor cantidad de ese factor. Por lo tanto, el
modelo concluye que cada economía tenderá a exportar aquel bien cuya producción use más intensamente el
factor relativamente abundante en ella, especializándose en la producción del bien en el que posea ventaja
comparativa.
2
Esto es posible porque, aún en países con dotaciones de factores similares, existen ventajas creadas a partir
de las escalas de producción, que inducen a las economías a especializarse y comerciar aunque no exista
ninguna ventaja comparativa natural.
3
El Comercio intra-industrial ha sido definido, según Grubel y Lloyd (1975), como la proporción de
exportaciones de productos pertenecientes a una industria determinada, que se compensa con las
importaciones de igual valor en la misma industria.
4
Grubel y Lloyd (1975)
más utilizado el que hace referencia a la combinación de una industria con productos
diferenciados y la presencia de economías de escala.
Es en este sentido que avanzan las teorías de la Nueva Economía Internacional
(NEI)5, apuntando a los rendimientos crecientes a escala y el tamaño de los mercados como
los principales determinantes de la especialización productiva de los países. Helpman y
Krugman (1985) diferencian tres tipos de economías de escala: (1) economías de escala
estáticas internas a la firma (EEI); (2) economías de escala externas estáticas (EEE); y (3)
economías de escala dinámicas (EED), que pueden ser a nivel de la firma, sectorial o
macroeconómico.
Las EEI son clasificadas, a su vez, en dos grandes categorías: tradicionales y de
especialización. La primera está directamente relacionada con la escala de producción,
debido a la existencia de una curva de costos medios decreciente en la producción de bienes
homogéneos con elevados costos fijos. La segunda, también llamada “economías de
especialización”, no se relaciona tanto con la escala de producción, sino con la
especialización en la producción de bienes diferenciados. En este caso la productividad no
dependerá tanto del tamaño de las firmas, sino del grado de especialización de las mismas.
Las EEI tradicionales, unidas a la disponibilidad de factores de cada país y a las
disparidades tecnológicas, constituyen un elemento explicativo del comercio interindustrial entre países desarrollados y subdesarrollados, al igual que entre países
subdesarrollados de diferente tamaño. La existencia de este tipo de economías de escala, y
la necesidad de contar con un mercado ampliado donde poder explotarlas, fue uno de los
principales factores que impulsarían las iniciativas de integración, principalmente a través
de programas sectoriales, de las economías latinoamericanas desde los años sesenta 6. Las
EEI de especialización, en cambio, explican los flujos de comercio del tipo intra-industrial,
que constituye el grueso de las transacciones que tienen lugar entre los países desarrollados,
motivo por el cual el eje se constituyeron en el eje de atención de las teorías de la NEI
(OCAMPO, 1991).
En este sentido, la teoría de la demanda representativa expuesta por Linder (1961),
señala que un bien sólo será susceptible de ser exportado si, previamente, ha sido objeto
de una fuerte demanda interna. Esto es así, dado que un gran mercado interno constituye
un fuerte incentivo a la innovación y una elevada producción posibilita las economías de
escala. Por lo tanto, es la existencia de una fuerte demanda interna la que genera la
ventaja comparativa y, en consecuencia, las condiciones para que el producto pueda ser
exportado.7 De esta manera, tal como lo señaló Linder, el comercio intra-industrial
tiene lugar entre países con similares niveles de desarrollo, mientras que el comercio
entre socios desiguales continúa siendo básicamente inter-industrial.
Las economías de escala externas están asociadas a complementariedades entre los
diversos sectores, debido a los encadenamientos que se producen, tanto hacia adelante
como hacia atrás (generados por interrelaciones de insumo y producto, transferencia de
tecnología o de conocimiento entre empresas o sectores) y a la existencia de mercados más
5
Sobre el tema ver Helpman y Krugman (1985 y 1989)
Para ver la postura clásica de la CEPAL al respecto ver CEPAL (1969).
7
El razonamiento que está por detrás es el siguiente. Un producto sólo será exportado a un país que
lo pueda consumir. Considerando que la calidad y la naturaleza de los productos consumidos
dependen del nivel de vida y, por consiguiente, en gran medida, del nivel de salarios d e la economía
en cuestión, un producto demandado en el interior de un país con un determinado nivel de vida, sólo
podrá ser exportado a otro con un nivel de vida similar.
6
amplios. Las EEE pueden ser específicas a ciertas industrias8 o tener efectos en toda la
economía, dependiendo del grado de movilidad (o costos de transporte) de los factores,
insumos y servicios involucrados. La existencia de restricciones a la movilidad da lugar a
los denominados procesos de “aglomeración”.
En el mismo sentido, la Nueva Geografía Económica (NGE) pone el eje en el juego
conjunto de las fuerzas de aglomeración y dispersión. El crecimiento regional responde a
una lógica de causación circular, donde los encadenamientos, hacia delante y hacia atrás, de
las empresas conducen a una aglomeración de actividades que se autorefuerzan
progresivamente. Esta aglomeración encuentra su límite al llegar a un punto en el que las
fuerzas centrípetas -que conducen a la aglomeración- comienzan a ser compensadas por
fuerzas centrifugas, tales como los costos de la tierra, los costos del transporte y las
externalidades negativas (KRUGMAN, 1995). Desde esta perspectiva la estructura espacial
de una economía será la resultante de la interacción de las fuerzas centrípetas y centrífugas.
Mientras que los efectos externos positivos generan una fuerza de atracción hacia el
territorio en que tienen lugar, los efectos negativos expulsan a los agentes que quieran
instalarse en la aglomeración.
Las economías de aglomeración se encuentran asociadas a lo que Gunnar Myrdal
denominó procesos de “causación circular acumulativa”9, donde el libre juego de las
fuerzas del mercado conduce inevitablemente a una intensificación de las disparidades
económicas territoriales, y el crecimiento tiende a beneficiar acumulativamente a las
economías de mayor desarrollo, en detrimento de las más atrasadas. Tal como señalamos,
dependiendo del grado de movilidad, si el efecto específico, el proceso acumulativo tenderá
a intensificar la especialización de una región o país en ciertas actividades productivas; si el
efecto presenta un carácter macroeconómico (afectando a la economía en su conjunto),
tenderá a reflejarse en el nivel general de desarrollo.
Finalmente, las economías de escala dinámicas se encuentran asociadas,
fundamentalmente, a la acumulación de conocimiento. José A. Ocampo (1991) expone que
este proceso puede estar asociado al aprendizaje que se adquiere por la experiencia, pero
también a la educación y la creación de nuevos conocimientos. Igualmente, considera que
aunque el desarrollo de nuevos productos y procesos no es característica central del cambio
tecnológico en los países subdesarrollados, existe un proceso de desarrollo tecnológico
asociado a la acumulación de conocimiento sobre la utilización de tecnología foránea y su
adaptación a las condiciones locales.
En el caso de los esquemas de integración, podemos encontrar el comienzo de una
discusión sistemática de esta problemática a partir de la obra pionera de Jacob Viner (1950)
“The Customs Union Issue”. En este trabajo, centrado exclusivamente en los aspectos
relativos a los efectos de la integración económica en el comercio exterior, Viner aporta un
nuevo enfoque, identificando efectos positivos y negativos asociados a las políticas
comerciales discriminatorias, de cuyo saldo dependerá el efecto neto sobre el bienestar de
los países que se integran. Por un lado, los países socios que se integran se benefician con
la creación de comercio, mientras que por otro lado existe un efecto negativo que vendrá
dado por el desvío de comercio. Por creación de comercio se entiende el reemplazo de
producción doméstica ineficiente por importaciones más baratas desde un socio comercial,
8
Grubel y Lloyd (1975) definen "industria" como el conjunto de firmas o grupos de p roductores que
producen esencialmente el mismo grupo de mercancías.
9
(MYRDAL, 1957)
mientras que el desvío de comercio hace referencia a la existencia de un reemplazo de
importaciones que inicialmente eran compradas eficientemente al resto del mundo, por
importaciones desde un socio comercial ineficiente.
En el caso de los esquemas de integración Sur-Sur, analizados por Puga y Venables
(1998), estos autores sostienen que los mismos favorecen aglomeraciones industriales en
determinados países para luego lograr en forma lenta la dispersión o difusión de la
industrialización a las economías menores. En el mismo sentido apunta el trabajo de
Venables (2003), combinando las nociones de ventajas comparativas y desvío de comercio
para analizar los efectos de una Unión Aduanera sobre el desarrollo industrial en el caso de
esquemas de integración simétricos y asimétricos. Venables concluye que en una Unión
Aduanera formada por países que comparten ventajas comparativas similares, saldrán
beneficiados aquellos países que presenten ventajas comparativas intermedias (respecto a
sus socios comerciales y el resto del mundo), mientras que los socios que tengan ventajas
comparativas muy concentradas en ciertos sectores productivos serán los perjudicados. En
otras palabras, los aranceles preferenciales, implícitos en una Unión Aduanera, contribuirán
a la determinación de los patrones de producción regional de acuerdo a las ventajas
comparativas regionales. Aquellos países que posean una mayor cantidad relativa (respecto
de sus socios) de mano de obra calificada incrementarán su participación en la producción
regional de bienes intensivos en ese tipo de factor; mientras que los países que
comparativamente presenten mayor cantidad de tierra fértil, tenderán cada vez más a
especializarse en materias primas de origen agrícola.
En definitiva, tal como señala Lo Turco (2007), los estudios teóricos parecen indicar
que en los esquemas de integración del tipo Sur-Sur, ya sea que los mismos se construyan
sobre las fuerzas de aglomeración o dispersión o que dependan de una combinación de
ventajas comparativas y desvíos de comercio, la localización de las industrias con un alto
componente de mano de obra calificada tiende a concentrarse en los países más grandes,
mientras que los socios más pequeños suelen especializarse en industrias menos intensivas
en este tipo de fuerza laboral, lo que termina imposibilitando el desarrollo industrial de los
mismos. En este contexto, el futuro de estos esquemas de integración dependerá de la
capacidad de poner en marcha una serie de mecanismos e instrumentos regionales que
apunten a crear las condiciones que posibiliten la convergencia estructural regional.
3. Asimetrías en los procesos de integración regional
Para caracterizar las asimetrías en los procesos de integración primero debemos tener en
claro que son las “asimetrías”. El término asimetrías hace referencia a la ausencia de
correspondencia, en tamaño, posición y forma de las partes de un todo. En otras palabras,
las asimetrías no implican simplemente la existencia de diferencias entre las partes, sino la
existencia de algún grado de desproporcionalidad entre las mismas.
Los procesos de integración, al diluir las fronteras económicas entre los Estados
nacionales que participan del proceso (eliminando las barreras al intercambio de bienes
derivadas de regulaciones de política comercial), tienden a generar cambios en la
distribución geográfica de la actividad económica y en la especialización productiva y
comercial de las regiones que lo componen. Estos cambios generaran costos y beneficios y
a priori no se pueden extraer conclusiones generales respecto de cómo será la distribución
de los mismos entre los países o entre las regiones geográficas que participan del proceso
de integración. Sin embargo, la existencia de asimetrías entre los países/regiones que se
integran hace prever que la distribución de las ganancias derivadas del proceso de
integración probablemente sea desigual. En este sentido, la superación de las asimetrías se
trata no solo de un problema de equidad, sino fundamentalmente de asegurar la
sustentabilidad y viabilidad del proceso de integración en cuestión.
Siguiendo a Bouzas (2003) podemos señalar que dos tipos diferentes de asimetrías
que son relevantes para los procesos de integración regional. Por un lado están las
asimetrías estructurales. Tal como el nombre lo indica, éstas se basan en factores
estructurales, tales como: dimensiones poblacionales, territoriales, de producción total y per
cápita, nivel de desarrollo, acceso a infraestructura y niveles de productividad, entre otras,
Estas asimetrías tienen que ver con atributos que se modifican a un ritmo muy lento y
definen la capacidad relativa de las economías que forman el esquema de integración para
obtener beneficios del mismo. Por otro lado están las asimetrías de política, que se crean
como resultado de las políticas públicas o por intervenciones regulatorias de los diversos
países participantes. Estas asimetrías hacen referencia a la ausencia de articulación o
concordancia entre ciertos regímenes y/o políticas instrumentadas por los países, tales como
la promoción de inversiones y exportaciones, financiamiento preferencial, incentivos
fiscales, subsidios, entre otras (ALADI et al., 2005). Las asimetrías de políticas están
arraigadas en preferencias, elecciones y características institucionales nacionales.
Los mecanismos para la búsqueda de soluciones a la problemática de las asimetrías
en los procesos de integración dependerán del tipo de asimetrías en cuestión. Las políticas a
ser aplicadas para atenuar las asimetrías estructurales tendrán un carácter marcadamente
diferente a las que estén centradas en la disminución de las asimetrías de política, aunque
estas últimas incidirán finalmente también en las primeras y viceversa.
En el caso de las asimetrías estructurales, es necesario realizar un trabajo de largo
plazo con el objetivo de aumentar la competitividad de las economías de menor desarrollo,
de manera que este aumento de competitividad se traduzca en un mejor desempeño
económico que finalmente acelere el crecimiento de estos países, permitiendo incrementar
sus ingresos per cápita, de manera que converjan hacia los niveles de los países más
desarrollados. Para esto la unidad de análisis no deberán ser los países, sino las regiones
más rezagadas, que muchas veces pueden trascender las fronteras de un país.
Por otro lado, en el caso de los problemas generados por las asimetrías de política,
la solución deberá pasar por la armonización de las políticas públicas que inciden en el
desempeño económico de los países del bloque. A primera vista puede parecer que la
armonización de las asimetrías de políticas es una tarea más sencilla que el tratamiento de
las asimetrías estructurales; sin embargo, la experiencia parece apuntar en el sentido
contrario. La armonización de políticas exige capacidades institucionales y un nivel de
renuncia a la autonomía de las políticas nacionales que torna este proceso muy lento y
complejo.
3.1. Asimetrías en el MERCOSUR
Las asimetrías de política pueden generar derrames transfronterizos negativos que afecten
la asignación de recursos, lesionando la cohesión política de los países miembros en torno
al proceso integracionista. El incremento en los niveles de protección, a través de barreras
no arancelarias y otras medidas equivalentes termina traduciéndose en un incremento en la
fragmentación del mercado regional. La asignación de recursos se ve afectada por los
derrames transfronterizos cuando existe una provisión de bienes públicos con efectos que
traspasan las fronteras del Estado en cuestión. Generalmente estas externalidades regionales
negativas provienen de ámbitos de política como la contaminación y los temas ambientales,
las ayudas estatales y la competencia fiscal (BOUZAS, 2003).
Para analizar el impacto de las políticas industriales nacionales sobre las
condiciones de competencia en el espacio regional, Baruj et al (2005) identifican los
principales instrumentos de políticas de competitividad adoptados por los cuatro países del
MERCOSUR y evalúan sus impactos sobre los objetivos de un proceso de integración
profunda como el MERCOSUR10. De este ejercicio concluyen que la mayoría de los
instrumentos de promoción identificados no tienen efectos sobre los objetivos de
integración profunda del bloque. No obstante, agregan, existe un “número no despreciable
de herramientas con un potencial impacto corrosivo sobre tales objetivos”, tales como los
regímenes nacionales de promoción de las inversiones; los regímenes de admisión
temporaria y draw-back; y los regímenes de zonas francas.
Muchas de las asimetrías de política observadas en el MERCOSUR son, en gran
medida, producto las propias asimetrías estructurales existentes. En este sentido, un mismo
grado de incumplimiento o respeto por las normas, en los hechos se traduce en poderes de
intervención y actuación absolutamente diferenciales. De esta manera, la propia dinámica
del bloque se mueve en una trayectoria en donde las asimetrías estructurales acentúan las
asimetrías regulatorias, a la vez que estas últimas tienden a reproducir y profundizar las
brechas estructurales existentes (BARUJ et al, 2005).
No debe perderse de vista que en los países que se encuentran políticamente
descentralizados, las entidades subnacionales (provincias o estados) poseen importantes
niveles de autonomía en la fijación de políticas de desarrollo y de promoción de las
actividades económicas. Por lo tanto, las fuertes desigualdades territoriales existentes al
interior de estos países suelen traducirse en políticas nacionales y subnacionales que no
siempre se encuentran alineadas con los objetivos de integración (BOUZAS, 2003).
En lo referente a las asimetrías estructurales, tal como señalan Bouzas y Motta
Veiga (2007), no son muchos los trabajos de investigación que han abordado los efectos de
las mismas sobre el desempeño relativo de los países miembros. Calfat y Flores (2001) han
encontrado evidencia en el sentido de que el MERCOSUR ha contribuido a aumentar la
concentración regional de la actividad económica, mientras que otros trabajos como los de Sa
Porto y Canuto (2002) y Haddad, Domínguez y Petrobelli (2002) destacan la posibilidad de
que se produzcan efectos de aglomeración y una distribución desigual de los beneficios en
el espacio regional. En relación a las países de menor tamaño, Masi y Bittencourt (2001) y
Borda y Masi (2002) sostienen que presentan una capacidad limitada para beneficiarse de la
mayor integración económica regional. Finalmente, en un trabajo más reciente, Sanguinetti y
González (2006) analizan empíricamente la relación entre las asimetrías estructurales
existentes en el MERCOSUR y la distribución de las ganancias del proceso de integración.
Las asimetrías estructurales entre los países del MERCOSUR son realmente muy
importantes. Considerando el MERCOSUR-5 (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y
10
Estos cuatro objetivos son: a) la garantía de libre circulación de los bienes dentro del mercado interno y el
respeto a las condiciones de acceso preferencial para los productores de países miembros; b) la eliminación de
distorsiones costo-precio en frontera; c) la eliminación (o no generación) de externalidades transfronterizas
negativas; y d) el aprovechamiento de economías de escala y de especialización para desarrollar la
complementación productiva al interior del bloque.
Venezuela), en 2005, el PBI de Brasil representaba el 70% del producto regional, Argentina
alrededor del 16%, Venezuela el 12% y las dos economías más pequeñas (Paraguay y
Uruguay) cerca del 2%. Las asimetrías en la población son similares: casi el 71% de la
población total del MERCOSUR vive en Brasil, 15% en la Argentina, 10% en Venezuela,
mientras que el 4% restante corresponde a Paraguay y Uruguay (CRIVELLI, 2006).
El MERCOSUR presenta también importantes asimetrías en la composición
sectorial de la producción de los países miembros. En el año 2006, la agricultura
representaba el 7,5% del PIB en Argentina, el 9,6% en Brasil, el 10,2% en Uruguay, el 29%
en Paraguay y el 4% en Venezuela (donde el sector primario de mayor importancia es el
petrolero con el 28% del PBI). La industria, a su vez, contribuía con más de un tercio del
PBI total en Brasil, el 21% en Argentina, cerca de una cuarta parte en Uruguay y Paraguay,
y el 16% en Venezuela.
Adicionalmente, las asimetrías entre regiones al interior de los países miembros
también son muy importantes y no tienen una correspondencia directa con las asimetrías
estructurales nacionales. De esta manera, los valores que reflejan las asimetrías
estructurales entre los países del MERCOSUR, esconden importantes disparidades entre
regiones al interior de los países, sobre todo en el caso de las economías más grandes como
Argentina y Brasil. La región más pobre (medida por el producto per cápita) está
geográficamente localizada en un país de ingresos promedio superior a la media regional
(Brasil). Además, entre el Sur y Sureste brasileño y la región Pampeana argentina
concentran más del 65% de la población total y cerca de tres cuartas partes de la producción
regional (considerando el MERCOSUR formado por los cuatros socios originales).
En definitiva, medida por cualquiera de estos indicadores la brecha que separa a los
países del MERCOSUR es sustancialmente mayor que la que caracterizó el proceso de
integración europeo durante sus primeros cuarenta años.
4. Tratamiento de las asimetrías en los procesos de integración
Las políticas dirigidas a reducir las asimetrías en los procesos de integración regional
dependerán, naturalmente, del tipo de asimetrías en cuestión.
En el caso de las asimetrías de política la solución pasará por la armonización
tributaria y de incentivos, a partir de un diagnóstico de las políticas públicas que inciden en
el desempeño económico del resto de los países del bloque (externalidades regionales
negativas), aún siendo perfectamente compatibles con los objetivos de profundización de la
integración.
En el caso de las asimetrías estructurales existentes entre los socios de un acuerdo
comercial, se distinguen dos enfoques y/o estrategias alternativas (de acuerdo a la
profundidad del esquema de integración) para encarar la problemática,
En el primer enfoque, relacionado con los acuerdos de integración que poseen un
alcance puramente comercial (zona de preferencias arancelarias, o acuerdo de libre
comercio), la estrategia pasa por otorgar un trato especial y diferenciado (relajando algunas
exigencias) a los países de menor desarrollo relativo. Este tipo de acuerdos comerciales
generalmente contienen cláusulas que contemplan: derogaciones de tiempo limitado y
plazos más largos para cumplir con las obligaciones; umbrales diferenciados para cumplir
ciertos compromisos; y flexibilidad en las obligaciones y en los procedimientos.
La otra estrategia, que se corresponde con esquemas de integración más profundos y
complejos (unión aduanera o mercado común), pasa por el diseño y aplicación de políticas
que sobrepasan el campo de la política comercial, e incluyen políticas orientadas a
favorecer la convergencia estructural entre los países y/o regiones pertenecientes al bloque
regional (GIORDANO et al., 2004). En este tipo de acuerdos el tratamiento de las
asimetrías estructurales cobra una dimensión más compleja y medular, donde la
convergencia hacia niveles comunes de desarrollo y la reducción de las disparidades entre
los miembros del acuerdo figura en sus objetivos principales.
4.1. La experiencia europea
La experiencia europea en el tratamiento de las asimetrías de políticas ha atravesado por
conflictos entre instancias nacionales y comunitarias. Las políticas industriales y las ayudas
del Estado no fueron incluidas en el Tratado de Roma. Continuaron siendo competencia de
los Estados nacionales (instrumentada a través de subsidios y aplicación de barreras
comerciales a la competencia externa en sectores declinantes).
A pesar de los múltiples intentos de la Comisión Europea para contener la
proliferación de las ayudas públicas, los Estados nacionales consiguieron resistir hasta que
finalmente el Tratado de Maastricht (1992) introdujo formalmente el concepto de política
industrial. De manera gradual la política comunitaria de ayudas estatales fue
consolidándose como un instrumento disciplinador de las políticas industriales nacionales.
Las divergencias entre los Estados nacionales y la Comisión Europea en relación a la
incompatibilidad de las ayudas estatales llevaron al Tribunal Europeo de Justicia a
establecer una extensa jurisprudencia a través de sucesivos dictámenes (BOUZAS y
MOTTA VEIGA, 2007).
En el caso del tratamiento de las asimetrías estructurales el interés de los países
europeos por asegurar un desarrollo armónico, reduciendo las desigualdades regionales,
estuvo presente desde la firma del Tratado de Roma (1957), en cuyo preámbulo se hace
referencia a la reducción de las diferencias de desarrollo entre las regiones. Desde entonces
la política de cohesión ha tenido el objetivo de reducir las disparidades económicas y
sociales en los Estados miembros, principalmente a través de dos instrumentos financieros:
los Fondos Estructurales, que tienen el objetivo de conseguir un mayor equilibrio entre los
niveles de desarrollo de las distintas regiones de la Unión Europea; y el Fondo de
Cohesión que procura favorecer el crecimiento económico y la convergencia de los Estados
miembros con un menor nivel de desarrollo.
El primer instrumento financiero fue el Fondo Social Europeo, creado por el
Tratado de Roma con el objetivo de fomentar el empleo y favorecer la movilidad de los
trabajadores dentro de la Comunidad. No obstante, con las adhesiones de Irlanda (1973),
Grecia (1981), España (1986) y Portugal (1986), las desigualdades regionales se
acentuaron. Desde entonces la problemática de las asimetrías tomaría mayor relevancia, y
se comenzaría a definir una política estructural dirigida a reducir la brecha de desarrollo
entre los diferentes países y regiones.
En la actualidad la Unión Europea cuenta con cuatro fondos estructurales: el Fondo
Social Europeo (FSE); el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA);
el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER); y el Instrumento Financiero de
Orientación a la Pesca (IFOP).
El FEDER fue creado en 1975 y es el Fondo Estructural más importante por el
volumen de recursos financieros. Su misión es proporcionar ayuda financiera para el
desarrollo de las regiones desfavorecidas para reducir los desequilibrios entre las regiones o
grupos sociales de la Comunidad. Sus recursos cofinancian, principalmente, las iniciativas
de desarrollo local; la infraestructura; las actividades de las PyMEs y las inversiones
productivas que ayuden a crear o mantener el empleo.
El FSE fue instaurado en 1958 y es la principal herramienta de la política social
comunitaria. Su misión es financiar acciones para mejorar el funcionamiento del mercado
laboral, la formación de recursos humanos, la reconversión profesional, la creación de
empleo y la reinserción profesional de los desempleados y grupos desfavorecidos.
El FEOGA fue creado en 1962 como instrumento financiero de la política agrícola
común y se divide en dos secciones: la Sección de Orientación que financia medidas de
desarrollo rural y de apoyo a los agricultores establecidos en las regiones menos
desarrolladas (y también en el resto de la Unión, en el marco de la política agrícola común);
y la Sección de Garantía que financia las organizaciones comunes de mercados, así como
medidas de desarrollo rural en otras zonas de la Comunidad.
Finalmente, el IFOP es el más reciente de los Fondos Estructurales y se creó en
1993 con el objetivo de contribuir a la adaptación, modernización y aumento de la
competitividad del sector pesquero, así como incentivar la diversificación de las actividades
económicas en las zonas que dependen de la pesca. A través de este fondo se financia la
modernización de la flota pesquera, el equipamiento de los puertos pesqueros, el desarrollo
de la acuicultura, la protección de las zonas marinas, y la transformación y
comercialización de los productos pesqueros (BOUZAS y MOTTA VEIGA, 2007).
Adicionalmente, para reforzar la política estructural, en 1994 se creó el Fondo de
Cohesión, asignado con un enfoque nacional a los países con un PBI medio per cápita
inferior al 90% de la media comunitaria.. Para el período 2007-2013, los países incluidos
son Bulgaria, Rumania, República Checa, Chipre, Estonia, Eslovaquia, Eslovenia, Grecia,
Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y Portugal, y España en una fase transitoria,
dado que su PBI per cápita es inferior a la media de la Europa de los quince. Este Fondo
tiene por finalidad cofinanciar (hasta el 85%) proyectos de infraestructura relacionados con
el medio ambiente y el transporte. En sus orígenes los criterios de asignación estaban
sujetos a condicionalidades macroeconómicas, pero luego fueron reemplazadas por otros
criterios tendientes a garantizar la calidad de los proyectos y reforzar la función de los
Estados miembros en el control financiero de los mismos.
La importancia que la Unión Europea le asigna al tratamiento de las asimetrías
estructurales queda evidenciada al considerar que para el período 2000-2006 la dotación
financiera asignada a la política regional de la Comunidad ascendió a 213.000 millones de
euros (una tercera parte del presupuesto comunitario), de los cuales 195.000 millones
correspondieron a los Fondos Estructurales y 18.000 millones al Fondo de Cohesión. Y
para el período 2007-2013 esta política dispone de 347,41 miles de millones de euros, es
decir el 35,7% del total del presupuesto europeo.
4.2. Tratamiento de las asimetrías en el MERCOSUR
La problemática de la existencia de asimetrías entre las políticas públicas11 de los Estados
nacionales estuvo presente en la agenda del MERCOSUR prácticamente desde sus
11
La evolución del tratamiento de las asimetrías de política en el MERCOSUR se basa fundamentalmente en
Bouzas y Motta Veiga (2007:9)
inicios12. Sin embargo, se establecía un principio programático en lugar de mecanismos o
políticas específicos para superar dichas asimetrías.
La cuestión fue retomada durante el período de transición (1991-94), especialmente
en el Cronograma de Las Leñas (1992), cuando el tratamiento de las asimetrías de las
políticas públicas que inciden en el comercio exterior y en la actividad industrial adquiriría
mayor relevancia. En esa oportunidad los Estados miembros reiteraron que la armonización
de las políticas macroeconómicas y microeconómicas nacionales era un objetivo clave,
fijando un calendario para llevarla a cabo. No obstante, en 1993 a través del documento
“Consolidación de la Unión Aduanera y Transición hacia el Mercado Común”13 el bloque
reconocería oficialmente la imposibilidad de cumplir con los objetivos establecidos en la
Agenda de las Leñas. El eje estuvo puesto en la aplicación de un Arancel Externo Común
(AEC), rechazándose las propuestas de armonización de los instrumentos de política
comercial14.
Durante el año 1994 el Consejo del Mercado Común (CMC) tomó varias decisiones
con el objetivo de establecer disciplinas para la utilización de instrumentos comerciales y
de incentivo. La Decisión CMC 10/94 admitió y condicionó la aplicación de algunos
incentivos a la exportación al comercio intrazona, aunque fue lo suficientemente genérica
como para admitir la continuidad de varias prácticas y políticas nacionales de incentivo a
las exportaciones en el comercio intrazona. La Decisión CMC 20/94 creó un comité técnico
encargado de analizar las políticas públicas en materia de estímulos a la producción y a las
inversiones que afectaban la competitividad. Sin embargo este comité permaneció inactivo
y en 1996 se creó un grupo ad hoc para tratar las políticas públicas que distorsionaban la
competencia15.
En lo que respecta al tratamiento de las asimetrías estructurales en el MERCOSUR, d esde
sus inicios las mismas no fueron tratadas a través de políticas estructurales16 sino mediante
la estrategia de conceder un trato especial y diferenciado –a través de mayor flexibilidad o
excepciones respecto de los compromisos de integración– a los países de menor desarrollo
relativo17. El Tratado de Asunción (TA) en su artículo sexto establece “diferencias
puntuales de ritmo (de liberalización) para la República del Paraguay y para la República
Oriental del Uruguay”. En el anexo I del TA se detallan las listas de productos que quedan
excluidos del cronograma de desgravación, estableciéndose un trato especial para Paraguay
y Uruguay al permitir una mayor cantidad de productos exceptuados temporariamente del
libre comercio interno. Con posterioridad, en 1994, se permitió que la desgravación de
estos productos a través del régimen de adecuación final se realizara en 5 años para el caso
12
Los potenciales riesgos para el proceso de integración de las asimetrías de política se reconocen
explícitamente en el Artículo 1 del Tratado de Asunción.
13
Este documento señalaba la necesidad de fomentar la convergencia de las políticas comerciales y demás
instrumentos de política necesarios para implementación de la unión aduanera.
14
Tales como aranceles, incentivos a la exportación, normas de origen para los productos excluidos del AEC,
zonas francas, restricciones no arancelarias, etc.
15
En el año 2001 este grupo concluyó un inventario de políticas e instrumentos nacionales (que constituiría el
universo sujeto a negociación), pero que fue mantenido en reserva y no dio lugar a ningún progreso relevante
en las negociaciones.
16
El Tratado de Asunción obvió toda referencia a políticas regionales, de cohesión o de transferencia de
recursos orientadas a compensar las asimetrías estructurales.
17
A pesar de que el Artículo 2 del Tratado de Asunción afirma que “El Mercado Común estará fundado en la
reciprocidad de derechos y obligaciones entre los Estados Partes”, lo que podría interpretarse como un
rechazo al principio de trato especial y diferenciado.
de Paraguay y Uruguay y en 4 años para Argentina y Brasil. Adicionalmente, el régimen de
origen previó que para el caso de Paraguay exista un requisito de contenido regional del 50
% en lugar del nivel general de 60 %. Finalmente, el mismo trato diferencial para las
economías más pequeñas del bloque prevaleció en la convergencia al AEC
(SANGUINETTI Y GONZÁLEZ, 2006).
En lo referente a los regímenes de admisión temporaria y de draw back,
originariamente establecidos como una protección para favorecer a las economías más
pequeñas y con estructuras de producción menos diversificadas, tal como señalan Bouzas y
Motta Veiga (2007), al ser extendidos a todo los estados miembros dejaron de servir a sus
objetivos originales y tienen un efecto desalentador para la integración de cadenas
productivas regionales.
En los últimos años el MERCOSUR ha dado los primeros pasos en el diseño de
políticas estructurales que apunten a favorecer la convergencia entre los países y regiones
del MERCOSUR. En la cumbre de Montevideo del 2003 el CMC aprobó varias Decisiones
referidas de manera más explícita al tratamiento de las asimetrías estructurales. La más
significativa fue la Decisión CMC Nº 27/03 sobre Fondos Estructurales que derivó, en
junio de 2004, en la creación de un Grupo de Alto Nivel (GAN) (Decisión CMC Nº 19/04)
que estableció y reglamentó el funcionamiento de un Fondo de Convergencia Estructural
del MERCOSUR (FOCEM) (Decisiones CMC Nº 45/04 y 18/05, respectivamente).
El FOCEM tiene como objetivo apoyar el financiamiento de proyectos en la
infraestructura física y económica, así como las acciones que apunten a incrementar la
competitividad en las regiones y países más rezagados del bloque. Con una vigencia de 10
años a partir de 2006, el FOCEM cuenta con un monto de recursos comprometidos de 100
millones de dólares al año, que deben ser aportados por los países miembros de acuerdo a la
participación en el PBI regional (70% será aportado por Brasil, 27% por Argentina, 2% por
Uruguay y 1% por Paraguay) y se contempla que puedan recibirse aportes de terceros
países o instituciones y organismos internacionales. La asignación de los fondos prevé un
marcado sesgo a favor de los países más pequeños (48% para proyectos presentados por
Paraguay, 32% para proyectos de Uruguay, 10% para proyectos de Argentina y 10% para
proyectos de Brasil).
Cabe destacar que si bien el FOCEM fue creado para promover la cohesión social
de las economías menores y regiones menos adelantadas, la distribución de los fondos es
por proyectos presentados por cada país. Así, a pesar de que en el texto de la Decisión se
refiere a “contribuir al desarrollo y ajuste estructural de la economías menores y regiones
menos desarrolladas”, el criterio de distribución de los fondos del FOCEM deja entrever la
existencia de un criterio de apunta al tratamiento de las asimetrías entre los países del
bloque, más que al fortalecimiento de las regiones menos desarrolladas del MERCOSUR.
En enero de 2007 se aprobaron los primero nueve proyectos a ser financiados por el
FOCEM. En el caso de Paraguay, se aprobaron proyectos para la promoción social en
asentamientos precarios, la mejora de las rutas de acceso a Asunción, la creación de un
laboratorio de control sanitario de alimentos, un programa de apoyos a pequeñas empresas
y otro para la construcción de viviendas. Uruguay obtuvo recursos para construir una ruta,
para un programa de capacitación informática y para planes de asistencia social en zonas de
frontera. Finalmente se decidió destinar 16,3 millones de dólares del FOCEM a un
programa de lucha contra la fiebre aftosa en todo el MERCOSUR.
La creación del FOCEM es sin dudas un hito en el tratamiento de las asimetrías en
el MERCOSUR. Sin embargo, a primera vista, los proyectos aprobados presentan una
escasa conexión con el fortalecimiento de los vínculos interregionales. La existencia de un
marco estratégico que permita jerarquizar las propuestas y evaluar su consistencia con los
objetivos de desarrollo regional aparece como un elemento central para que el FOCEM no
se convierta en un mero instrumento redistributivo (compensador) más que promotor de
una convergencia estructural sostenible en el largo plazo.
5. Conclusiones
Los cambios en la localización geográfica de la producción y de los factores productivos
están relacionados con la profundización de la especialización internacional asociada a
ventajas comparativas, el aprovechamiento de las economías de escala y el ahorro de costos
de transporte en el comercio de bienes y servicios entre distintas localidades. Cuando
existen economías de escala y costos de transporte en el comercio entre regiones o países,
el tamaño relativo de los mercados aparece como una variable central en la determinación
de la especialización productiva y del movimiento de factores productivos entre regiones.
Las regiones geográficas definidas como espacios económicos naturalmente integrados con
bajos costos de transporte comienzan a gravitar como una categoría central del proceso de
integración.
Siguiendo a Puga y Venables (1998)18, en el MERCOSUR las actividades de
sectores industriales más avanzados se localizan en Brasil, donde los encadenamientos
hacia adelante y atrás otorgan a estos sectores una fuerza mayor a la que es posible obtener
con la simple ventaja comparativa. Argentina le sigue con productos de calidad intermedia,
mientras que las economías de menor tamaño relativo presentan polarizaciones,
especializándose básicamente en los bienes en los que poseen ventajas comparativas.
Siguiendo el razonamiento de Puga y Venables en términos del proceso de industrialización
en los acuerdos de integración Sur-Sur, Paraguay y Uruguay recién entrarían a participar en
forma más significativa de una producción manufacturera avanzada en un mediano-largo
plazo.
La experiencia europea en el tratamiento de las asimetrías, así como la promoción
de la cohesión económica y social, no es pasible de una transposición directa al caso del
MERCOSUR. Esto es así en la medida en que la misma está directamente relacionada con
el contexto político, jurídico e institucional, así como con las características estructurales de
los países participantes de los esquemas de integración en cuestión. Sin embargo, un dato a
considerar es el carácter central que la Unión Europea le ha asignado al tratamiento de las
asimetrías, así como los mecanismos y estrategias que fueron y son utilizados para tal fin:
reducir las asimetrías existentes profundizando los niveles de integración.
El aumento de la escala potencial de producción debería ser el principal y más
poderoso incentivo económico proporcionado por el MERCOSUR. Sin embargo, las
sucesivas perforaciones al AEC, y la permanencia de regímenes excepcionales de
importación, desdibujaron la estructura de protección frente a terceros e incrementaron la
incertidumbre sobre las reales dimensiones del mercado ampliado, dificultando la adopción
de estrategias de especialización y complementación productiva. Estas políticas,
originalmente justificadas como medidas compensatorias a disposición de las economías
18
Quienes señalan que los esquemas de integración Sur-Sur favorecen aglomeraciones industriales en los
países mayores y, en una segunda instancia, se verifica una lenta dispersión o difusión de la industrialización
a las economías de menores tamaños relativos.
más pequeñas (y establecidas por un plazo relativamente corto), posteriormente fueron
generalizadas para todos los socios19. Como resultado se desdibujan los incentivos
positivos para el aumento de la escala de producción, a la vez que se introducen señales
adversas para el establecimiento o la profundización de los encadenamientos productivos
intra-zona.
Las medidas de excepción respecto del Arancel Externo Común (AEC) acordadas a
Paraguay y Uruguay (y las que aún subsisten para Argentina en bienes de capital) tienen el
beneficio de evitar costos por desvío de comercio y mejorar el acceso de las economías más
pequeñas a insumos intermedios industriales. Sin embargo, las perforaciones al AEC, ya
sea por las excepciones mencionadas, o a través de regímenes y políticas nacionales como
zonas francas y mecanismos de “draw-back” y admisión temporaria, afectan el libre
comercio interno, achicando el tamaño del mercado regional.
Tal como señalan Sanguinetti y González (2006) existe un “trade-off” entre las
excepciones al AEC (con el objetivo de evitar costos de desvío de comercio) y el mayor
costo de transacción dentro del mercado ampliado como consecuencia del establecimiento
de requerimientos de origen y otras trabas aduaneras. La solución pasaría por readecuar el
AEC, reduciendo su nivel para bienes de capital e insumos intermedios, lo que permitiría
completar la convergencia hacia la Unión Aduanera sin comprometer la competitividad de
las economías más pequeñas del bloque.
En definitiva, el mantenimiento de mercados fragmentados atenta contra el objetivo
de lograr mayores niveles de cohesión y convergencia estructural. Es decir, el tratamiento
de las asimetrías estructurales a través de excepciones transitorias que dilatan la formación
del mercado ampliado va en sentido contrario al objetivo de aumentar la cohesión y obtener
una distribución más equitativa de los beneficios del proceso de integración.
La creación del FOCEM es sin dudas un paso importante para el tratamiento de las
asimetrías estructurales del MERCOSUR, pero la mera existencia de estos fondos distan de
ser suficiente. Éstos deberán estar acompañados de un marco estratégico que priorice las
propuestas en función de la consistencia con los objetivos de desarrollo regional conjunto,
apuntando de este modo a la convergencia estructural de las economías de la región.
Acelerar la convergencia hacia la unión aduanera parece ser el mejor camino para
reducir las asimetrías estructurales del MERCOSUR. Para esto la armonización de la
legislación aduanera, bajo la forma de la adopción de un código aduanero común, así como
la eliminación de disparidades nacionales en el tratamiento de productos originados en
terceros países, resulta indispensable. Sin embargo, el elemento clave será la definición de
mecanismos de distribución de la recaudación aduanera. La recaudación de los derechos
arancelarios en forma independiente perjudica a los países que tienen desventajas en las
rutas de acceso a los mercados internacionales o aquellos que por su tamaño no pueden
aprovechar economías de escala en la logística del comercio internacional. En
consecuencia, la puesta en marcha de un sistema de recaudación regional de la renta
aduanera, determinando parámetros de distribución en función de objetivos comunes e
incluyendo el financiamiento de políticas comunes tendientes a reducir las asimetrías
estructurales, parece ser la dirección en la que el MERCOSUR debería avanzar en pos de
alcanzar mayores niveles de cohesión y convergencia estructural de las economías
regionales del bloque.
19
Con un plazo de vigencia hasta el 2010.
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