C.E. 17367-12 (Procedimiento - Cobro coactivo - entes no tributarios)

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Bogotá, D.C., Veintitrés (23) de febrero de dos mil doce (2012)
Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS
Radicación: 250002327000200700236 - 01
No. Interno: 17367
Demandante: ATUNAMAR LIMITADA
Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y
TRANSPORTE.
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por Atunamar Ltda. contra la
sentencia del 3 de julio de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección B, que falló lo siguiente:
“PRIMERO: Niéganse las excepciones propuestas por el Ministerio de Transporte.
SEGUNDO: Niéganse las súplicas de la demanda.
TERCERO: No se condena en costa ni agencias en derecho por no advertirse probadas.
CUARTO: En firme esta providencia, archívese el expediente previa devolución de los
antecedentes administrativos a la oficia de origen y del sobrante o excedentes de gastos del
proceso. Déjense las constancias del caso.”
ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS
El 5 de febrero de 2007, la Superintendecia (sic) de Puertos y Transporte,
mediante Auto MP 031-61-07, libró mandamiento de pago a favor del Tesoro
Nacional – Superintendencia de Puertos y Transporte, en contra de ATUNAMAR
LIMITADA, por la suma de $676.043.081,45, por concepto de la multa impuesta
mediante la Resolución No. 0576 del 2 de abril de 2004, confirmada por las
Resoluciones No. 1786 del 2 de julio de 2004 y No. 5780 del 30 de diciembre de
2004, más los intereses causados desde el 22 de enero de 2005.
El 16 de abril de 2007, la parte actora presentó oficio mediante el que propuso
la excepción “falta de título ejecutivo” contra el mandamiento de pago.
El 7 mayo de 2007, mediante Auto 031-215-07, la Superintendencia rechazó la
excepción propuesta y ordenó seguir adelante con la ejecución, así como con el
avalúo y remate de los bienes embargados y la condena en costas a la sociedad
ejecutada.
La parte actora interpuso recurso de reposición contra el Auto 031-215-07 del 7
de mayo de 2007, que fue resuelto con el Auto No. 031-296-07 del 26 de julio de
2007.
ANTECEDENTES PROCESALES
LA DEMANDA
ATUNAMAR LIMITADA a través de apoderado judicial, formuló las siguientes
pretensiones:
“1. Se declare la nulidad del auto No. 031-215-07 de mayo 7 de 2007 por el cual se decide
rechazar la excepción de “Falta de Título Ejecutivo” propuesta contra el auto de
mandamiento de pago No. 031-61-07 del 7 de mayo de 2007, ordena seguir adelante (sic) la
ejecución y ordena el avalúo y posterior remate de los bienes embargados, e igualmente se
declare la nulidad de auto No. 031 296 07 del 26 de julio de 2007 que lo confirma, todos estos
autos proferidos por la División de Cobro Coactivo de la Superintendencia de Puertos y
Transporte dentro del proceso No. 031-07-01-05-15 contra la Sociedad ATUNAMAR LIMITADA.
2. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se declare
probada la excepción de “Falta de título ejecutivo” que la sociedad ejecutada propuso en
contra del mandamiento de pago proferido mediante auto No. MP 031-61-07 con fecha del
5 de febrero de 2007 y se levanten las medidas cautelares impuestas.
3. Se condene en costas a la entidad ejecutante.”
Invocó como disposiciones violadas los artículos 68, numeral 1º, del Código
Contencioso Administrativo, 488 y 491 del Código de Procedimiento Civil, 828
numeral 2 del Estatuto Tributario, 29 inciso 4º y 209 de Constitución Política.
En síntesis, los cargos de violación propuestos por la parte actora son los
siguientes:
1) Numeral 1º de artículo 68 el Código Contencioso Administrativo y artículos 488 y
491 del Código de Procedimiento Civil.
La parte actora dijo que, mediante el auto MP 031-6107 del 5 de febrero de 2007,
se libró mandamiento de pago en su contra, en el que se tuvo como título
ejecutivo la Resolución No. 0576 del 2 de abril de 2004, pero que, sin embargo,
esta resolución, por sí sola, no constituía título ejecutivo, ya que en esta no
constaba una obligación clara y expresa, sino que fijó de manera abstracta una
sanción, consistente en dos días de ingresos brutos, sin indicar la cuantía.
Señaló que, para determinar la cuantía de la sanción, se requería más que una
simple operación aritmética y que, si bien es cierto, se fijó de manera
indeterminada aunque determinable, exigía la integración de un título ejecutivo
complejo, compuesto por la providencia respectiva y el acta de liquidación,
liquidación oficial o resolución de liquidación de la sanción, así como los soportes
y criterios utilizados para su cálculo.
Agregó, que el mandamiento de pago se libró asumiendo que la Resolución No.
0576 del 2 de abril de 2004 fijó el valor de la multa en $676.043.081,45, con lo que
se incurrió en un grave error, ya que ni esta resolución ni los actos administrativos
que la confirmaron indicaron la cuantía.
También dijo que la Administración expidió el Memorando No. 05. 4-134 -05 del 18
de enero de 2005, en el que se indicó que el valor de la sanción era el mismo
señalado en el mandamiento de pago. Que, asumió que la liquidación inserta en
dicho memorando fue la que se tomó como título ejecutivo, pero que tal acto no
cumple dicha condición, puesto que no indica los parámetros ni los criterios que
se tuvieron en cuenta para proponer la cifra liquidada.
2) Numeral 2 del artículo 828 del Estatuto Tributario.
La parte actora señaló que, según el numeral 2 de artículo 828 del E.T., las
liquidaciones oficiales prestan mérito ejecutivo. Que como se señaló previamente,
en el presente caso no se verifica la existencia de una liquidación oficial, acta de
liquidación o resolución de liquidación.
Agregó que, el memorando No. 05.4-134-05 del 18 de enero de 2005, liquidó la
sanción sobre una base de ingresos por valor de $10.140.646.221,71, sin que se
precisara a qué período correspondía ni el origen de la cifra. Que,
adicionalmente, en el memorando se liquidaron intereses de mora en cuantía de
$83.378.656,71, sin ninguna explicación de la tasa aplicada.
Dijo que se le vulneró el derecho de defensa porque no se le brindó la
oportunidad para objetar el memorando, pues nunca se lo notificaron en debida
forma. Que, en consecuencia, la liquidación prevista en el memorando no está
ejecutoriada y, por tanto, carece de ejecutividad.
3) Inciso 4º del artículo 29 y artículo 209 de la Constitución Política.
Reiteró que se le vulneró el derecho de defensa porque no le notificaron el
Memorando No. 05.4-134.05 del 18 de enero de 2005 y que, por eso, no pudo
objetar la liquidación.
Que, adicionalmente, el memorando no fue motivado, pues no dio cuenta de los
criterios utilizados para efectuar la liquidación de la sanción, ni de los soportes de
los valores allí consignados. Que, por lo tanto, la Superintendencia violó los
principios de imparcialidad y publicidad consagrados en el artículo 209 de la C.P.
Explicó que, el Grupo de Cobro Coactivo de la Superintendencia de Puertos y
Transporte le remitió la comunicación No. 03-256 del 16 de marzo de 2006,
mediante la cual invitaba a Atunamar a pagar la sanción. Que en respuesta a
esta misiva, se opuso a la liquidación de la sanción e interpuso contra el
memorando los recursos de reposición y apelación.
Que solamente hasta el 6 de marzo de 2006, la Coordinadora del Grupo de
Jurisdicción Coactiva de la Superintendencia manifestó que el escrito de
oposición a la liquidación era improcedente porque aún no se había notificado el
mandamiento de pago.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Ministerio de Transporte y la Superintendencia de Puertos y Transporte se
opusieron a las pretensiones de la parte actora y se pronunciaron frente a los
cargos de nulidad en los siguientes términos:
El Ministerio de Transporte propuso como excepciones la falta de legitimidad en la
causa por pasiva y la falta de responsabilidad del Ministerio.
Sobre la falta de legitimación en la causa por pasiva, dijo que el Ministerio de
Transporte no era el sujeto llamado a oponerse a las pretensiones de la demanda,
debido a sus propias funciones.
En relación con la falta de responsabilidad, señaló que la Nación – Ministerio de
Transporte, al no tener a su cargo la inspección, vigilancia y control sobre las
actividades desarrolladas por la parte actora, no intervino en el nexo causal del
daño que se imputa y, por tanto, no se podía endilgar responsabilidad
administrativa por su eventual causación.
Adicionalmente, dijo que en ejercicio del artículo 164 del C.C.A., solicitaba decidir
sobre cualquier otra excepción que se encontrara probada.
De fondo señaló que, la parte actora no demostró de manera suficiente los vicios
de anulación de los actos administrativos acusados y que sus argumentos no se
centraron en atacar las actuaciones demandadas.
Manifestó que, por el contrario, los actos demandados fueron debidamente
fundamentados y expedidos en ejercicio de las actividades propias de la
Superintendencia de Puertos y Transporte.
En seguida, describió brevemente las funciones del Ministerio de Transporte e
indicó que la Superintendencia de Puertos y Transporte es una entidad adscrita a
esa dependencia, que no cuenta con personería jurídica. Que cuenta con un
procedimiento para imponer sanciones de conformidad con lo previsto en la Ley
336 de 1996.
Agregó que el Ministerio de Transporte sólo ejerce un control de tutela más no
jerárquico sobre la Superintendencia de Puertos y Transporte, que le permita tener
incidencia en los procedimientos para investigar e imponer sanciones. Que, por lo
tanto, esa entidad no tenía ninguna responsabilidad administrativa en este caso.
La Superintendecia (sic) de Puertos y Transportes dijo que mediante la Resolución
0576 del 2 abril de 2004, impuso la sanción a la parte actora consistente en pagar
cierta suma de dinero equivalente a dos días de ingresos brutos. Que, mediante la
resolución No. 5780 del 30 de diciembre de 2004, se señaló que los ingresos a
tener en cuenta para efectos de la sanción eran los del mes anterior a la fecha
de ejecutoria del acto. Que como el acto quedó en firme el 20 de enero de 2005,
los ingresos sobre los que se liquidó la sanción fueron los del mes de diciembre de
2004.
Así mismo, manifestó que el valor de la sanción impuesta era claro, determinable
y exigible.
Señaló que, aun en el evento en que se considerara que se requería de la
integración de un título ejecutivo complejo, dicho requerimiento se habría
cumplido, pues, para librar el mandamiento de pago se tuvieron en cuenta los
actos administrativos que impusieron la sanción y la liquidación de la misma que
hizo la Superintendencia.
Dijo que no era cierto que la resolución que impuso la sanción no fuera clara ni
expresa. Agregó, que a pesar de los múltiples requerimientos para que se
remitiera el valor de los ingresos brutos al mes de diciembre de 2004, la parte
actora se negó sistemáticamente a suministrar la información requerida y fue
necesario recurrir a la Superintendencia de Sociedades para obtenerla.
Sobre los intereses, dijo que para efectos del mandamiento de pago no se
requería de un acto adicional que los fijara, ya que ellos se determinaban por
disposición legal.
Respecto a la violación del numeral 2 del artículo 828 del E.T., la Superintendencia
dijo que, la aplicación de las normas del E.T. a los procesos de jurisdicción
coactiva se estableció en el artículo 5º de la Ley 1066 del 29 de julio de 2006, pero
únicamente en cuanto al procedimiento. Que, por lo tanto, no era procedente la
aplicación de normas de carácter sustancial, como las que determinan las
obligaciones que pueden ser objeto de cobro coactivo.
Por ultimo, sobre la violación de los artículos 29 y 209 de la C.P., dijo que solo se
desconoce el debido proceso cuando existe un trámite expresamente previsto y
este es omitido. Que, en el presente caso, la parte actora no señaló un trámite
específico violado sino que simplemente alegó la ausencia de notificación de
una liquidación expedida como acto preparatorio para hacer cumplir el acto
administrativo.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, negó
las súplicas de la demanda. Sostuvo lo siguiente:
Para resolver las excepciones propuestas por el Ministerio del Transporte, el a quo,
luego de exponer la normativa que define la naturaleza jurídica de la
Superintendencia de Puertos y Transporte, dijo que es una entidad sin personería
jurídica, adscrita al Ministerio de Transporte, perteneciente al sector central, que
tiene por función la inspección vigilancia y control de este sector de la economía
y que, por tanto, no tiene las atribuciones propias de una persona jurídica. Que la
representación judicial de la Superintendencia le compete al Ministro de
Transporte, de conformidad con el artículo 149 del C.C.A.
Por lo anterior, dijo que existía legitimación por pasiva del Ministerio de Transporte.
Denegó la excepción propuesta.
Sobre los cargos de fondo, el Tribunal dijo que el artículo 68 del C.C.A. dispone
que los actos administrativos ejecutoriados que impongan a favor de la nación, la
obligación de pagar una suma de dinero, prestan mérito ejecutivo por jurisdicción
coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible.
Señaló que, de conformidad con los artículos 488 y 491 del C.P.C., el título
ejecutivo debe contener una obligación clara, es decir que no dé lugar a
equívocos, que se encuentre plenamente identificado el deudor, el acreedor, la
naturaleza de la obligación y los factores que la determinan. Que, igualmente, la
obligación debe ser expresa, lo que quiere decir que en el título se debe
encontrar plasmada y delimitada la obligación, debe existir certeza sobre su
contenido, los términos y condiciones. Y, finalmente, que debe ser exigible, esto
es, no debe mediar plazo para el pago de la misma.
Con fundamento en lo anterior, dijo que si bien era cierto que la Resolución 576
de 2004 no cuantificó la sanción, esa cuantía si era determinable con una simple
operación aritmética, ya que bastaba con revisar la contabilidad del ejecutado.
Señaló que, con fundamento en la información contable de la parte actora,
remitida por la Superintendencia de Sociedades, se calculó el valor de la multa
correspondiente. Y que, una vez librado el mandamiento de pago, ATUNAMAR no
objetó el valor de la multa impuesta.
Por otro lado, el Tribunal señaló que no era aceptable el argumento de la parte
actora según el cual debía dársele traslado al accionante del Memorado No. 054-134-05 del 18 de enero de 2005, ya que con esta actuación se estableció de
manera precisa la cuantía de la sanción, sujeta únicamente a una operación
matemática, que se basó en los ingresos de la sociedad, tal como lo indicó la
resolución que impuso la sanción.
Que, en el presente caso, la parte actora no discute la legalidad del acto
administrativo que impuso la multa, el cual, por estar debidamente expedido y
notificado en su oportunidad, se encuentra ejecutoriado y goza de presunción de
legalidad y cuenta con el atributo de la ejecutividad para que se hiciera exigible.
Finalmente, el Tribunal señaló que el artículo 828 del E.T. establece los títulos que
prestan mérito ejecutivo para el cobro de deudas fiscales, de conformidad con lo
establecido en el artículo 832 del E.T. Que en el presente caso, el título ejecutivo
no se deriva de obligaciones fiscales y, por esta razón, la norma aplicable era el
artículo 68 del C.C.A.
EL RECURSO DE APELACIÓN.
ATUNAMAR LIMITADA interpuso recurso de apelación contra la decisión del
Tribunal.
Transcribió ciertos apartes del fallo del Tribunal para señalar que incurrió en un
contrasentido al desechar el argumento expuesto en la demanda, según el cual
se requería de una liquidación. Que, no obstante, se comprobó que,
efectivamente, para dar cumplimiento a la Resolución 0576 del 2 de abril de 2004,
la Superintendencia de Puertos y Transporte, mediante el Memorando 05.4-134-05
del 18 de enero de 2005, liquidó la sanción, acto que no pudo objetar en ninguna
instancia.
Dijo que el Tribunal no tuvo en cuenta que el Artículo 831 del E.T., aplicable al
caso por remisión de la Ley 1066 de 2006, no prevé ninguna causal de excepción
contra la liquidación aritmética. Que, por lo tanto, una vez librado el
mandamiento de pago, se encontraba al arbitrio de la Superintendencia y sin un
recurso para objetar la liquidación.
Reiteró que se configuró la excepción de falta de título ejecutivo propuesta
contra el mandamiento de pago, toda vez que la Superintendencia no brindó las
oportunidades legales para oponerse a la liquidación de la multa.
Insistió en que esa omisión genera la ilegalidad del título ejecutivo, ya que la
sanción impuesta fue determinada en un memorando interno que no tenía las
características propias de los actos administrativos de los cuales se deriva la
fuerza ejecutiva.
La parte actora dijo también que disentía con el fallo del Tribunal en cuanto
rechazó el argumento sobre la inexistencia de la liquidación oficial, ya que, a su
entender, el memorando mediante el cual se cuantificó la sanción impuesta no
era propiamente una liquidación oficial.
Que no era aceptable que en el fallo apelado se afirmara que el procedimiento
administrativo del Título VIII del Estatuto Tributario no era aplicable al presente
caso, ya que, la remisión que hace la Ley 1066 de 2006 no distingue entre deudas
de naturaleza fiscal o determinadas mediante actos administrativos.
Concluyó que, sí era necesaria la expedición de la liquidación, como
efectivamente lo hizo la Superintendencia con el Memorando 05.4-134-04 del 18
de enero de 2005, pero que, en el presente caso, la inexistencia de la referida
liquidación no era material sino jurídica, porque había sido expedida sin el
cumplimiento de las formalidades requeridas. Que, como consecuencia de esa
inexistencia, el acto administrativo que se erige como mandamiento de pago es
ineficaz, pues el título ejecutivo, base de la acción coactiva, no fijó los términos
de la sanción.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
El Ministerio del Transporte reiteró los argumentos expuestos en la contestación de
la demanda.
La Superintendencia de Puertos y Transporte reiteró los argumentos expuestos en
la contestación de la demanda.
Agregó que la determinación del valor de los dos días de ingresos brutos que se
efectuó mediante el memorando interno 05.4-134-05, no fue nada diferente que
la operación aritmética de que trata el inciso 2º del artículo 491 del C.P.C.
requerida para establecer la suma a cobrar. Señaló que también constituyen
título ejecutivo, los actos que ordenen pagar sumas de dinero, que aunque no
sean líquidas, si pueden ser liquidables mediante una operación aritmética.
Que para el caso del cobro de obligaciones contenidas en actos administrativos
no existe una norma que exija la expedición de un acto administrativo en el que
se liquide la obligación ejecutable, y que ese acto deba ser notificado.
Manifestó que de conformidad con los artículos 43, 44 y 49 del C.C.A. los actos
expedidos por la administración, tendientes a dar cumplimiento a los actos
definitivos no requieren ser notificados ni contra ellos procede recurso alguno,
salvo que una norma expresa así lo consagre, y que, en el caso concreto, no
existe una norma que establezca que la operación aritmética requerida para
hacer la liquidación de la obligación contenida en un acto sancionatorio, deba
ser notificada al interesado de manera independiente al mandamiento de pago.
La parte actora reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso
de apelación.
El Ministerio Público solicitó negar las pretensiones de la parte actora.
Dijo que la Resolución No. 0576 de 2004 estableció una obligación clara, expresa
y exigible a cargo de la parte actora.
Sobre la ejecución de sumas de dinero, señaló que se debe tener en cuenta que
el artículo 491 del C.P.C. establece que se entiende por cantidad líquida la
expresada en una cifra numérica precisa o que sea liquidable con una simple
operación aritmética, sin estar sujeta a condiciones indeterminadas.
Que este precepto normativo fue cumplido por la resolución en cuestión, en la
medida en que expresó la forma precisa de determinar el monto de la sanción, al
disponer que esta era impuesta de conformidad con la Ley 1ª de 1991 y el
Decreto 1002 de 1999 en cuyo artículo 20, se le confiere la calidad de título
ejecutivo a las resoluciones que imponen la multas y remite como sustento a la
aplicación del artículo 68 del C.C.A.
Que, por tanto, no era necesaria la expedición de un acto administrativo
adicional para liquidar la obligación, porque solo bastaba una simple operación
aritmética, consistente en tomar los ingresos brutos de la parte actora del mes de
diciembre de 2004 y determinar la equivalencia a dos días de ingresos.
Señaló que tampoco se violó el debido proceso o el derecho de defensa de la
parte actora, porque se le otorgó la oportunidad de interponer el recurso contra
el acto que impuso la sanción.
Sobre la aplicación del procedimiento establecido en el Título VIII del E.T., precisó
que el Tribunal se refirió de forma indirecta a la interpretación que hizo la parte
actora en torno a la necesidad de proferir una resolución de liquidación o integrar
un título ejecutivo compuesto y no a todo el procedimiento tributario de cobro
coactivo.
Que el Tribunal remite a la aplicación de la Ley 1ª de 1991 y de la Resolución 0633
del 14 de octubre de 1997, para aclarar que no se trata de una obligación fiscal y
no puede aplicarse en sentido estricto la normatividad del Estatuto Tributario para
la constitución de títulos fiscales, pero que sí era aplicable el artículo 68 de C.C.A.
que establece que presta mérito ejecutivo todo acto administrativo que
establece una obligación clara expresa y exigible, como lo hacen los actos
administrativos demandados.
CONSIDERACIONES DE LA SALA.
En los términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sala decidir si se
ajustan a derecho: el Auto No. 031-215- 07 del 7 de mayo de 2007, mediante el
cual se decidieron excepciones y se ordenó seguir adelante la ejecución, y el
Auto 031-296-07 del 26 de junio de 2007 que resolvió el recurso de reposición en el
sentido de confirmar la decisión.
Concretamente, la Sala determinará si encuentra probada dentro del proceso la
excepción “falta de título ejecutivo” propuesta por la parte actora contra el
mandamiento de pago librado que suscita la presente controversia.
Para resolver, la Sala destaca los siguientes hechos probados no discutidos:
- El 2 de abril de 2004, la Superintendencia de Puertos y Transporte, mediante la
Resolución No. 0576, (i) le ordenó al Grupo Interno de Trabajo de Cobro y Control
de Vigilancia liquidar a la Sociedad Atunamar Ltda la tasa de vigilancia de la
Superintendencia de Puertos y Transporte; (ii) le impuso a Atunamar Ltda. la
obligación de remitir al Grupo Interno de Trabajo de Cobro y Control de la Tasa
de Vigilancia de la Superintendencia los estados financieros de la Sociedad; (iii) le
impuso la sanción a la Sociedad Atunamar Ltda la multa de dos días de ingresos
brutos, por el incumplimiento de la Resolución No. 0634 de 1997 de la
Superintendencia General de Puertos y Transporte. 1
- El 2 de julio de 2004, mediante la Resolución 1786, la Superintendencia
demandada resolvió el recurso de reposición interpuesto por la parte actora
contra la Resolución 0576 del 2 de abril de 2004, confirmándola en su integridad. 2
- El 30 de diciembre de 2004, mediante la Resolución No. 5780, la
Superintendencia demandada resolvió el recurso de apelación interpuesto contra
la Resolución 0576 del 2 de abril de 2004, confirmándola en su integridad. 3
1 Folios 13 a 34 del C.P.
2 Folios 35 a 43 del C.P.
3 Folios 44 a 57 del C.P.
- El 18 enero de 2005, mediante Memorando No. 05.4-134-05, la Coordinadora del
Grupo Financiero de la Superintendencia demandada liquidó la sanción
impuesta a la parte actora mediante la Resolución No. 0576 de 2 de abril de 2004,
en la suma de $676.043.081,45 y calculó los intereses de mora en cuantía de
$83.378.646,71, para un total de $759.421.728,16. 4
- El 6 de marzo de 2006, mediante oficio No. 03-256, la Coordinadora del Grupo
de Gestión Coactiva invitó a la parte actora a pagar la suma de $759.421.728,16.
derivada de la Resolución No. 0576 del 2 de abril de 2004. 5
- El 8 de mayo de 2006, la parte actora interpuso recurso de reposición y en
subsidio el de apelación contra el oficio No. 03-256. 6
- El 5 de febrero de 2007, mediante Auto MP-031-61-07, y en ejecución de la
Resolución No. 0576 del 2 de abril de 2004, la Superintendencia demandada libró
mandamiento de pago en contra de la parte actora por la suma de
$676.043.081,45 y los intereses causados desde el 22 de enero de 2005 hasta la
fecha en que se realice el pago. 7
- El 7 de mayo de 2007, mediante Auto 031-215-07, la Superintendencia
demandada decidió rechazar la excepción “falta de título ejecutivo” propuesta
por la parte actora en contra del mandamiento de pago contenido en el Auto
MP-031-61-07 del 5 de enero de 2007. 8
- El 26 de junio de 2007, mediante Auto 031-296-07, la Superintendencia
demandada resolvió el recurso de reposición interpuesto por la parte actora
contra el Auto MP-031-61-07 del 5 de enero de 2007. Confirmó el acto
administrativo demandado. 9
Conforme con los hechos expuestos, según la parte actora, la Resolución No. 0576
de 2 de abril de 2004, por sí misma, no constituye título ejecutivo, pues en esta no
constaba una obligación clara y expresa. Que, por el contrario, la Resolución 576
de 2004 impuso una sanción abstracta e indefinida. Que, en esa medida, para la
ejecución de la obligación se requería de la constitución de un título complejo,
integrado por la resolución 576 de 2004 y un acto administrativo en el que se
cuantificara la sanción impuesta, acto que, de igual manera, estaba sometido al
derecho de contradicción. Que dado que este procedimiento fue omitido, el
título ejecutivo devino en defectuoso.
Con fundamento en este criterio, la parte actora excepcionó contra el
mandamiento de pago contenido en el Auto MP-031-61-07 del 5 de febrero de
2007, la falta de título ejecutivo.
4 Folio 58 del C.P.
5 Folios 59 y 60 del C.P.
6 Folio 61 a 63 del C.P.
7 Folios 64 y 65.
8 Folios 67 a 71 del C.P.
9 Folios 72 a 75 del C.P.
La Sala parte por precisar que, mediante la Resolución 0576 de 2004, la
Superintendencia de Puertos y Transporte fijó, a cargo de la parte actora, además
de la tasa de vigilancia, obligación de carácter tributario, la multa por infracción
a la Ley 1ª de 1991. En esa medida, conforme con el artículo 6810 del C.C.A. y el
artículo 828 del E.T. 11 esa resolución presta mérito ejecutivo por jurisdicción
coactiva, por las siguientes razones: Las normas citadas exigen, para que una
obligación sea ejecutable, que sea clara, expresa y actualmente exigible. Estos
requisitos han sido objeto de análisis por parte de esta Corporación, en los
siguientes términos:
“La ley exige que se satisfagan varios requisitos para que las obligaciones puedan
ser susceptibles de ejecución. Entre ellos están los formales, relativos a que los
documentos conformen una unidad jurídica y que provengan del deudor;
además están los requisitos sustanciales según los cuales es necesario que los
documentos que conforman el título ejecutivo contengan obligaciones claras,
expresas y exigibles.
Estos últimos requisitos exigidos por la ley, los sustanciales, se entienden cumplidos
cuando la obligación que se pretende cobrar aparezca a favor del ejecutante,
esté contenida en el documento en forma nítida sin lugar a elucubraciones, esté
determinada y no esté pendiente de plazo o de condición.
10 Artículo 68. Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación
clara, expresa y actualmente exigible los siguientes documentos:
1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un
establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos
previstos en la ley.
2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, de
una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma
líquida de dinero.
3. Las liquidaciones de impuestos contenidas en providencias ejecutoriadas que practiquen los respectivos
funcionarios fiscales, a cargo de los contribuyentes, o las liquidaciones privadas que hayan quedado en firme, en
aquellos tributos en los que su presentación sea obligatoria.
4. Los contratos, las pólizas de seguro y las demás garantías que otorguen los contratistas a favor de entidades
públicas, que integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final del contrato, o con la
resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o la terminación según el caso.
5. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas se presten por cualquier concepto, las cuales se
integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación.
6. Las demás que consten en documentos que provengan del deudor.
11 ARTÍCULO 828. TÍTULOS EJECUTIVOS. Prestan mérito ejecutivo:
1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde
el vencimiento de la fecha para su cancelación.
2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.
3. Los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas
líquidas de dinero a favor del fisco nacional.
4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias,
a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las
obligaciones garantizadas.
5. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas
presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la
Dirección General de Impuestos Nacionales.
PARÁGRAFO. Para efectos de los numerales 1 y 2 del presente artículo, bastará con la certificación del
Administrador de Impuestos o su delegado, sobre la existencia y el valor de las liquidaciones privadas u oficiales.
Para el cobro de los intereses será suficiente la liquidación que de ellos haya efectuado el funcionario
competente.
En efecto, la Sala12 ha explicado en anteriores oportunidades el alcance de los
requisitos sustanciales, así:
- La obligación es expresa cuando surge manifiesta de la redacción misma del
documento, en el cual debe aparecer el crédito - deuda en forma nítida, es
decir, que la obligación esté declarada de forma expresa sin que haya lugar a
acudir a elucubraciones o suposiciones;
- La obligación es clara cuando está determinada de forma fácil e inteligible en el
documento o documentos y en sólo un sentido; y
- La obligación es exigible cuando su cumplimiento no está sujeto a plazo o a
condición, es decir, ante la existencia de plazo o condición, la obligación se torna
exigible cuando el término para su cumplimiento ya venció o cuando la
condición ya acaeció.
El título ejecutivo será entonces la plena prueba contra el ejecutado de la
existencia de una obligación clara, expresa y exigible, cuando en él se configuren
los requisitos formales y sustanciales. 13
Ahora bien, el artículo 491 del C.P.C. 14, al definir el concepto de cuantía líquida,
señala que es la que se exprese en una cifra numérica precisa o que sea
liquidable por una simple operación aritmética. En el artículo 3º de la Resolución
0576 del 02 de abril de 2004, la Superintendencia demandada señaló:
“ARTÍCULO TERCERO. Ordénese sancionar a la sociedad ATUNES DE COLOMBIA S.A. hoy
ATUNAMAR LIMITADA con dos (2) días de ingresos brutos, por el incumplimiento de la
resolución No. 0634 de octubre de 1997 expedida por la Superintendencia General de
Puertos en lo pertinente al Artículo cuarto del resuelve, de acuerdo a las razones expuestas
en a parte motiva del presente proveído.” 15 (negrilla fuera de texto)
Atunamar interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación contra
la Resolución 0576 de 2004, pero nada dijo sobre la cuantía de la multa.
Sin embargo, en el artículo 2 de la Resolución 5780 de 2004, que resolvió el recurso
de apelación, la Superintendencia aclaró el artículo tercero de la Resolución 0576
de 2004, en el siguiente sentido:
“ARTÍCULO SEGUNDO. ACLÁRESE el artículo tercero de la Resolución No. 0576 del 2 de abril
de 2.004, el cual quedará así: Sancionar a la Sociedad ATUNES DE COLOMBIA S.A., hoy
Atunamar LIMITADA, con multa de dos (2) días de ingresos brutos calculados con base en los
12 Providencias que dictó la Sección Tercera: 27 de marzo de 2003. Exp: 22.900. Ejecutante: Bojanini Safdie & Cía.
en C.P. Dra. María Elena Giraldo Gómez; 10 de abril de 2003. Exp: 23.589. Ejecutante: Departamento de
Casanare. Consejera Ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez; 2 de octubre de 2003. Exp: 24.020. Ejecutante:
Marcos Moriano. Consejera Ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez; 17 de febrero de 2005. Exp: 25.860.
Consejero Ponente: Dr. Ramiro Saavedra Becerra.
13 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA. C.P. RAMIRO
SAAVEDRA BECERRA. Bogotá, D. C. 30 de agosto de 2007. Radicado: 08001-23-31-000-2003-00982-01. Referencia:
26767. Actor: HOSPITAL MATERNO INFANTIL DE SOLEDAD Demandado: MUNICIPIO DE SOLEDAD.
14 Artículo 491. Si la obligación es de pagar una cantidad líquida de dinero e intereses, la demanda podrá versar
sobre aquélla y éstos, desde que se hicieron exigibles hasta que el pago se efectúe.
15 Folio 34 del C.P.
ingresos del mes anterior, a partir de la ejecutoria del presente acto, de conformidad con el
Decreto 1002 del 31 de mayo de 1993, por el incumplimiento a la Ley 01 de 1991, y en
especial a la Resolución 0633 del 14 de octubre de 19.997, expedida por la Superintendencia
General de Puertos, de acuerdo a las razones expuestas en la parte considerativa del
presente proveído.
El valor de la multa impuesta una vez liquidada deberá consignarse en el Banco Popular
Cuenta Corriente No. 050-00125-4, código rentístico 01 a nombre de la Dirección del Tesoro
Nacional, dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria del presente acto
administrativo.”
El Decreto 1002 del 31 de mayo de 1993 que se cita en la Resolución 5780 de
2004, dispone en el artículo 20 lo siguiente:
“ARTÍCULO 20. LAS SANCIONES. La infracción a la Ley 01 de 1991 o a las normas que la
modifiquen, adicionen o reglamenten, dará origen a la aplicación de las siguientes
sanciones:
1) Podrán imponerse multas hasta por el equivalente de treinta y cinco (35) días de ingresos
brutos del infractor, calculados con base en sus ingresos del mes anterior a aquél en el cual
se impone la multa. El monto de la multa se graduará atendiendo al impacto de la infracción
sobre la buena marcha de los puertos y de las instituciones portuarias, y al hecho de si se
trata o no de una reincidencia. Si el infractor no proporcionare información suficiente para
determinar el monto, se le aplicarán las otras sanciones que aquí se prevén. (negrilla fuera de
texto)
PARÁGRAFO. Una vez ejecutoriada la resolución por la cual se impone una multa, de
conformidad con el presente Decreto, prestará mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva,
según lo establece el artículo 68 numeral 1 del Código (…)”
Como se puede apreciar, es el artículo 20 del Decreto 1002 de 1993 el que fija la
base para liquidar la multa que se le impuso a la Sociedad Atunamar, puesto que
la tarifa tiene un tope máximo de 35 días. Por eso, la Resolución 0576 se limitó a
tasar el número de días. De manera que, la aclaración que hizo la
Superintendencia en la Resolución 5780 de 2004 no modifica, en lo absoluto, la
situación jurídica creada con la Resolución 0576 de 2004. E, independientemente
de la aclaración que hizo la Superintendencia en la Resolución 5780 de 2004,
para la Sala es claro que en aplicación de la artículo 20 del Decreto 1002 de
1993, la multa que le impuso a Atunamar Ltda. era determinable mediante una
simple operación aritmética, operación que ejecutó mediante el Memorando No.
05.4-134-05 del 18 de enero de 2005.
El memorando citado es un acto administrativo de ejecución16 que, de
conformidad con el artículo 49 del C.C.A. 17 no es susceptible de recursos en la vía
16 Sobre los recursos procedentes contra actos de sustanciación o trámite esta Corporación ha dicho que (...)
“de conformidad con lo establecido en el artículo 135 del C.C.A., los actos administrativos objeto de control de
legalidad por la vía jurisdiccional son aquellos que ponen término a un proceso administrativo.
A su turno, el artículo 50 ibídem, definió que son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa,
los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y que los actos de trámite solo ponen fin a una
actuación cuando por su contenido hagan imposible continuarla.
En ese contexto normativo, se advierte que únicamente las decisiones de la administración producto de la
conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de
esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso
gubernativa. Y así la parte actora haya interpuesto los recursos de reposición y
apelación contra el memorando que liquidó la multa, lo cierto es que, ese acto
administrativo no es objeto de la presente litis, pues la parte actora no pretendió
su nulidad. La pretensión se concretó a la nulidad del auto No. 031-215-07 de
mayo 7 de 2007 mediante el cual se propuso la excepción de falta de título
ejecutivo contra el mandamiento de pago, y del Auto No. 031 296 07 del 26 de
julio de 2007 que resolvió el recurso de reposición, confirmando en todas sus
partes, el auto del 7 de mayo.
En consecuencia, no le asiste razón a la parte actora en cuanto alegó que, de
conformidad con el artículo 828 del E.T., para que la resolución que le impuso la
sanción fuera ejecutable, debía expedirse, además de la resolución mediante la
cual se impuso la multa, un acto administrativo de fondo y definitivo que
contuviera la liquidación oficial de la multa, pues, como se dijo, para iniciar el
proceso de cobro coactivo bastaba la ejecutoria de la Resolución 576 de 2004. El
Memorando 05.4-134-05 del 18 enero de 2005, simplemente es un acto de
ejecución que se expidió para cumplir el acto en firme.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: CONFÍRMESE la sentencia del 3 de julio de 2008, proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección B.
SEGUNDO: RECONÓCESE personería a los abogados Juan Carlos Muñoz Ortiz
como apoderado de la Superintendencia de Puertos Transporte y Rafael H.
Sarmiento Pérez como apoderado del Ministerio de Transporte.
Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
Administrativo, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se
encuentran excluidos de dicho control.
Así mismo, ha sido reiterada la posición de esta Corporación al establecer que también se exceptúan de control
jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de
ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o
ejecutar esas decisiones.
(…)
Esta Corporación en relación con el enjuiciamiento de los actos que se expiden para darle cumplimiento a una
decisión u orden judicial ha sido uniforme en señalar que tales actos no son pasibles de los recursos en la vía
gubernativa ni de acciones judiciales, a menos que desconozcan el alcance del fallo o creen situaciones
jurídicas nuevas o distintas que vayan en contravía de la providencia que ejecutan, lo cual no ocurre en este
asunto”. Auto del CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA. C.P.
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PLANETA Bogotá, D. C., 17 de marzo 2011. Radicado: 25000-23-24-000-2010-00261-01
Actor: UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS Demandado: CURADURÍA URBANA NUMERO 4 DE
BOGOTÁ D.C.
17 Artículo 49. No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o
de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.
HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS
Presidente
MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
WILLIAM GIRALDO GIRALDO
CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ