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SITUACION NORMATIVA
LA LEY 6/1998 DE 13 DE ABRIL SOBRE EL REGIMEN DEL
SUELO Y VALORACIONES Y EL DERECHO URBANÍSTICO EN
ESPAÑA
INTRODUCCION
Antes de entrar de lleno en el tema de la presente exposición, y a los
efectos de la debida comprensión de la naturaleza cambiante y de la
constante evolución experimentada por el Derecho urbanístico en
España, conviene que nos formulemos una pregunta ¿ QUE ES EL
URBANISMO?. Cuestión esta que, si bien parece obvia, es
trascendental para explicar los constantes cambios en esta materia.
La concepción tradicional del urbanismo como aquella disciplina
encargada de la ordenación de la ciudad sólo es válida hasta la
segunda guerra mundial, momento en que se toma conciencia de que
las tensiones de la vida urbana están directamente vinculadas con
todos aquellos fenómenos que acontecen en las cercanías de la
ciudad e incluso, en último término por todo aquello que ocurre en el
contexto del país.
La conclusión a la que llegamos con don Tomás Ramón Fernández es
que el urbanismo es “una perspectiva global e integradora de todo lo
que se refiere a la relación del hombre con el medio en el que se
desenvuelve y que hace de la tierra, del suelo, su eje operativo” y es
precisamente esta definición totalizadora la que llevó a los ingleses a
bautizar sus leyes urbanísticas como Town and Country Planning
Acts, esto es, leyes que no sólo tenían por objeto la planificación
interna de las ciudades sino de los terrenos en que la misma se
localizan, procediéndose a una progresiva incorporación en dicha
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normativa de preocupaciones medioambientales, cuestiones éstas
que, sin embargo no tienen cabida en nuestra legislación hasta
tiempos mucho más recientes.
EVOLUCION HISTORICA HASTA LA LEY 6/1998 DE 13 DE
ABRIL
En cuanto a la exposición de la evolución histórica en la legislación
urbanística española hasta llegar a la Ley 6/1998 de 13 de abril de
Régimen del Suelo y Valoraciones, vamos a diferenciar las siguientes
etapas:
1.- Antiguo Régimen.
2.- El Siglo XIX :
2.1.- Legislación de ensanche.
2.2.Legislación de reforma interior de
ciudades
2.3.- CONCLUSIÓN:El desencuentro entre
problemas de la vivienda y la normativa de urbanismo.
las
los
3.- Legislación de régimen local
4.- Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956
5.- Texto refundido de 1976
6.- La Constitución de 1978
6.1.-Incidencia en materia de urbanismo.
6.2.- La Ley 8/1990 y el Texto refundido de
1992
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6.3.- La Sentencia del Tribunal Constitucional
61/1997 de 20 de marzo.
1.- EL ANTIGUO REGIMEN
En esta época, entre las diferentes normas sectoriales destacan, por
su carácter paradigmático las normas urbanísticas contenidas en las
Leyes de Indias, frente a la situación cerrada de las ciudades
medievales del Antiguo Mundo, dichas normas regulan los lugares
preferibles para el emplazamiento de las nuevas ciudades, el papel de
las plazas y trazados aconsejables según las condiciones climáticas,
en definitiva, se trata de normas que pretenden regular la calidad de
vida de las nuevas ciudades.
Estas nuevas ciudades eran poblaciones “planificadas” tal como ya
manifestó Darwin en sus viajes a Beagle, describiendo la ciudad de
Maldonado, en el actual Uruguay, como una ciudad con calles
rectilíneas y una plaza central. Esta escrupulosa planificación de la
estructura de las ciudades se realiza con el objeto de descentralizar la
población.
En el polo contrario se encuentran las normas relativas al urbanismo
existentes en el Viejo Mundo, y concretamente en España, normas
que se conocen como de “policía urbana”.
Dichas reglamentaciones, de marcado carácter intervensionista, cuyo
objetivo primordial era controlar la actividad edificatoria de los
particulares y velar por la seguridad y salubridad, tratando de impedir
actuaciones descontroladas, aparecen contenidas en la Novísima
Recopilación, así el Libro III del Título XIX se refiere a la ciudad de
Madrid, englobadas en el rótulo de “ Policía de la Corte”.
Muchas de estas normas han llegado hasta nuestros días a través de
las Ordenanzas Municipales o bien se han incorporado a la legislación
estatal o autonómica. Así cabe destacar las siguientes:
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-
-
-
Normas sobre prohibición de balcones, pasadizos y
otros edificios de 1530, así como la mejora y
reparación de los existentes para que cuando se
derrumben no puedan ser reedificados, los que anticipa
mutatis mutandis la técnica de la declaración fuera de
ordenación.
Normas relativas a la prohibición de hornos de yeso
dentro del comercio de la Corte, evidente precedente
de la normas sobre actividades molestas, de 1693.
Normas sobre nueva iluminación de calles y plazas de
Madrid, de 1765.
Normas sobre reedificación de casas en solares yermos
de 1788.
2.- EL SIGLO XIX
2.1.- LA LEGISLACIÓN DE ENSANCHE.
No es hasta bien entrado el siglo XIX y, en concreto con los inicios de
la revolución industrial, momento en que se producen grandes
acumulaciones de población en las ciudades que hacen preciso buscar
mayores espacios para su acomodo, así como la necesidad de
adoptar medidas que garanticen el desarrollo económico, que se
produce la ruptura material de las antiguas fortalezas o murallas que
durante toda la Edad Media constituían no sólo una barrera aduanera
sino una auténtica limitación física al crecimiento de las ciudades.
De acuerdo con esta situación física de las ciudades las primeras
normas urbanísticas son concebidas con el objetivo de “ ensanchar”
los límites de las ciudades de estructura medieval.
En 1857 se encargó a don Carlos Mª de Castro la formación de un
Proyecto para el ensanche de Madrid, auque las cercas de la ciudad
no se derrumban hasta 1868.
Estas iniciativas en Madrid y Barcelona, cuyas murallas se derrumban
en 1854, culminan con la aprobación de la Ley de 29 de junio de
1864, que según Bassols Coma, inaugura formalmente nuestro
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Derecho Urbanístico histórico, y que será la primera de una sucesión
de normas que pretenden favorecer la edificación masiva más allá de
los muros de las ciudades.
Esta normativa encomienda a los Ayuntamientos la expropiación de
los terrenos para usos públicos y viales, así como su posterior
urbanización.
Igualmente se prevé un sistema de resarcimiento de las
corporaciones mediante la cesión estatal a favor de los mismos de la
contribución territorial de la zona “ ensanchada” durante un período
de 25 años, con la posibilidad de imponer un recargo extraordinario
del 60%. Por su parte los propietarios pueden elegir entre pagar los
tributos o ceder a los Ayuntamientos el terreno preciso para la
construcción de calles y plazas, esto es, los espacios precisos para la
urbanización de las ciudades.
Consecuentemente, se instrumentan dos opciones básicas para la
financiación de las obras de urbanización:
-
A costa de los Ayuntamientos, que recuperan la
inversión mediante tributos.
-
A costa de los propietarios, que ceden los terrenos
precisos para las obras públicas pero no pagan los
tributos. Esta es la vía que posteriormente se ha
conservado en el Derecho Urbanístico español.
La gestión de las tareas de ampliación de las ciudades se encomienda
a una “ Junta de Ensanche” formada por concejales y representante
de los propietarios. La citada Junta es competente para fijar el
justiprecio de las expropiaciones precisas para las tareas de
ensanche.
La última disposición del siglo es la Ley de 26 de julio de 1892, que
en principio se limitaba a los ensanches de Madrid y Barcelona. Esta
Ley viene a establecer un régimen especial de fortalecimiento de la
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financiación de los ensanches, ampliándose a 30 años la afectación de
la contribución territorial y su recargo.
2.2.- LEGISLACIÓN DE REFORMA INTERIOR DE LAS CIUDADES.
La otra gran línea de intervención de finales del siglo XIX fue la de
reforma de la estructura interna de las poblaciones contando para ello
como instrumento básico con la Ley de Expropiación Forzosa de 10 de
enero de 1879 que declara de utilidad pública “las obras de policía
urbana y en particular las de ensanche y reforma interior de las
poblaciones”.
Esta norma consagra la primera técnica de confiscación parcial de las
plusvalías derivadas de la obra urbanizadora al autorizar la
expropiación de las zonas laterales de las nuevas vías públicas con un
fondo de 20 metros a contar desde el límite de éstas.
Esta técnica se intensifica con la Ley de 18 de marzo de 1895 de
Saneamiento y Reforma Interior de Grandes Poblaciones ( más de
30.000 habitantes). En esta nueva norma se extiende a 50 metros el
fondo de las zonas laterales expropiables, atribuyendo la
determinación del justiprecio a un Jurado especial presidido por el
Alcalde e integrado por Arquitectos, Abogados , un comerciante, un
industrial y varios propietarios.
Otra novedad de dicha norma es que se introduce un sistema de
estímulos fiscales a las obras urbanizadoras que se prolonga hasta
casi nuestros días.
Las grandes leyes citadas, constituyen, hasta la promulgación
de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de
1956 el esqueleto de nuestro Derecho Urbanístico. Este
esqueleto se irá rellenando mediante instrumentos normativos
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menores, cada uno de los cuales actuará desde su propia
perspectiva en materias sectoriales.
2.3.- EL DESENCUENTRO ENTRE LOS PROBLEMAS DE LA
VIVIENDA Y LA NORMATIVA DE URBANISMO
El examen de la legislación de ensanche durante todo el siglo XIX
conduce a la conclusión de que, si bien esta actividad normativa se
promulgó con el objetivo de solucionar los problemas de
hacinamiento existentes en las ciudades debido a que las mismas
habían sido desbordadas por los nuevos movimientos de población y
el desarrollo industrial, lo cierto es que el resultado fue fallido debido,
fundamentalmente a que la actividad normativa se limitó a regular la
urbanización del suelo olvidándose de la necesidad de una política de
vivienda.
Es a principios del siglo XX cuando comienza, más allá del propósito
esencialmente planificador de la normativa urbanística anterior, el
afán por regular los problemas de la vivienda, inspirándose en
motivaciones sanitarias y sociales.
Sin embargo, la incipiente regulación de la ordenación de las
viviendas tampoco soluciona el problema existente toda vez que esta
regulación se hace de forma totalmente independiente de la
normativa sobre urbanización lo que tendrá consecuencias negativas
para el desarrollo urbano que no se solucionarán hasta los años 70.
En 1923 como consecuencia de la Conferencia Nacional de la
Edificación, se elabora un proyecto de Ley sobre fomento de la
edificación, que si bien no pudo llegar a ser debatido y tramitado, sí
es expresión de un nuevo espíritu en la normativa urbanística, así el
principal objetivo de dicho proyecto es la vinculación entre la política
de vivienda y la ordenación urbanística.
Dicho proyecto pretende acabar con la retención especulativa de los
terrenos mediante disposiciones que conservan, hoy en día, toda su
actualidad, tales como: edificación forzosa de solares sin edificar bajo
amenaza de expropiación; régimen fiscal especial para los terrenos
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sin edificar; prevalencia de los valores fiscales en la determinación
del justiprecio.
3.- LEGISLACIÓN DE REGIMEN LOCAL
El Reglamento de Obras, Servicios y Bienes Municipales de 14 de julio
de 1924 consolida y sistematiza las técnicas urbanísticas alumbradas
en la normativa anterior, dando carta de naturaleza a conceptos tales
como: zonificación; estándares (así los relativos a superficie máxima
edificable, anchura mínimas y pendientes máximas de las calles,
índice mínimo de zona verde por habitante); obligatoriedad de
licencia para realizar obras. Igualmente se introducen nuevos
conceptos tales como “extensión” ( referido a los nuevos núcleos
urbanos fuera del casco y no unidos al mismo).
La sistematización de las técnicas urbanísticas creadas por la
legislación anterior se trasvasa, básicamente en bloque, a la Ley de
Régimen Local de 1950 ya en vísperas de la Ley del Suelo de 1956
cuya importancia manifiesta con acierto García de Enterría y Parejo
ya que se trata “del verdadero acta de nacimiento de un Derecho
Urbanístico Español por fin maduro, orgánico y omnicomprensivo,
lejos del casuismo normativo, de las timideces y del arbitrismo
ocasional de los cien años anteriores, animado de criterios técnicos
profundos, por supuesto discutibles, pero que intentan responder a la
vasta problemática de los conflictos de intereses privados y colectivos
que suscita la realidad del urbanismo contemporáneo”
4.- LA LEY DEL SUELO DE 12 DE MAYO DE 1956
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La Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 constituye un verdadero
código del urbanismo, cuyos principios básicos permanecen vigentes
en la actualidad.
La principal singularidad de esta Ley es que, pese a que el legislador
carecía en dicha fecha de una base doctrinal previa éste no acude a
“copiar” la normativa comunitaria en materia de ordenación y
ejecución, sino que partiendo de las propias experiencias legislativas
y tradiciones españolas se crea una norma jurídica que se adelante a
su tiempo colocándose en la vanguardia del Derecho Europeo de la
época.
Las principales novedades del texto de la Ley del Suelo de 12 de
mayo de 1956 son:
1.- Se atribuye a los poderes públicos, por primera vez en
nuestro ordenamiento jurídico, la entera responsabilidad en cuanto a
la ordenación de la totalidad del territorio nacional, en todo lo
concerniente a: planificación; régimen jurídico del suelo; ejecución de
urbanizaciones. Es a partir de este momento que el urbanismo se
define como una función pública.
2.- Se introduce una nueva configuración del estatuto jurídico
para la propiedad del suelo, desaparece la concepción de la
propiedad sobre el suelo como el Derecho de gozar y disponer
e incluso abusar sin más limitaciones que las establecidas en
las leyes, tal como la concepción romana de la propiedad, artículo
348 del Código civil, establece para convertirse en un Derecho
limitado en su contenido por lo dispuesto en cada caso en la Ley
urbanística y los correspondientes planes de ordenación. En
consecuencia se trata de un auténtico estatuto de la propiedad fuera
del Código civil.
3.- El ius aedificandi, el más importante de los derechos
dominicales del Derecho de propiedad, pasa a convertirse en una
atribución expresa de los planes urbanísticos cuya atribución efectiva
al titular del suelo se subordina al cumplimiento de dos deberes por
parte del propietario: la contribución a los gastos de urbanización; y
la edificación en los plazos que los planes estipulen.
En la práctica y, pese a la excelente calidad técnica de esta norma, su
incidencia fue mucho menor de lo esperable principalmente debido a
que la implantación del planeamiento urbanístico se prolongó en el
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tiempo lo que impidió el cumplimiento de los objetivos que dicha
norma establecía.
5.- EL TEXTO REFUNDIDO DE 9 DE ABRIL DE 1976
El texto refundido de 9 de abril de 1976 es la culminación de la
reforma que la Ley de 2 de mayo de 1975 introdujo en la Ley del
Suelo de 1956.
La Ley de 2 de mayo de 1975 introduce las siguientes novedades
en el texto de la anterior Ley del suelo:
1.- se crea la figura de los Planes Directores Territoriales de
Coordinación cuya función es la conexión del planeamiento físico con
el socioeconómico.
2.- los planes generales de ordenación pasan a tener una
configuración abierta que les permite adaptarse a las cambiantes
circunstancias.
3.- se establece por primera vez las dotaciones mínimas para
parques y jardines públicos, así como un límite de densidad de
población.
A los efectos de reforzar la virtualidad práctica de esta reforma se
publican en 1978 los Reglamentos de Planeamiento, Gestión y
Disciplina Urbanística.
6.- LA CONSTITUCIÓN DE 1978
La piedra angular de las modificaciones introducidas por la Carta
Magna es, por un lado el contenido del artículo 33 de la Constitución
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y, por otro el sistema de distribución de competencias en materia de
ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
El artículo 33 CE reconoce el Derecho a la propiedad privada lo que
parece eliminar la propiedad pública del suelo que el legislador del
1956 establecía en la Exposición de Motivos como el “ideal de la
empresa urbanística”.
Lo cierto es que si bien el artículo 33 de la Constitución proscribe la
confiscación pura y simple del suelo, no impide el empleo de otras
técnicas de delimitación del contenido de la propiedad.
En este sentido el artículo 33.2 de la Constitución señala que la
función social del Derecho de propiedad “delimitará su contenido de
acuerdo con las leyes”.
Por otro lado el artículo 47 de la Carta Magna obliga a los poderes
públicos a “regular la utilización del suelo de acuerdo con el interés
general para impedir la especulación”, lo que legitima la participación
de la comunidad en las plusvalías derivadas de la acción urbanística
de los poderes públicos.
De estos dos preceptos, artículo 33 y 47 de la Constitución, resulta la
delimitación constitucional de un límite mínimo del Derecho a
la propiedad, constituido por la participación en las plusvalías,
y otro máximo, esto es, el respeto al contenido esencial del
Derecho de propiedad. Y es precisamente dentro de este doble
límite donde caben políticas muy diferentes y la aprobación de
normativas de diferente signo.
Por otro lado, la Constitución impulsó la descentralización política que
ya se había iniciado en el período preconstituyente con el Real
Decreto- Ley de 29 de septiembre de 1977 por el que se restituye
provisionalmente la Generalitat de Cataluña.
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En 1983 se aprueban los estatutos de autonomía de las 17
Comunidades Autónomas. De acuerdo con dichos estatutos y dentro
del marco constitucional, todas las Comunidades Autónomas
gozan de competencias que los mencionados estatutos
califican de exclusivas en materia de ordenación del territorio,
urbanismo y vivienda, competencias que comprenden tanto el
poder legislativo como los de ejecución y gestión.
Consecuentemente, los órganos de las Comunidades Autónomas
sustituyen a los del Estado en el ejercicio de las competencias que la
Ley del Suelo de 1976 y sus normas complementarias establecían,
normativa ésta que seguía en vigor en la medida en que no hubieran
sido modificadas por los poderes autonómicos y que, en todo caso,
constituyen Derecho supletorio de conformidad con el artículo
149.3 de la Constitución. Así las Comunidades Autónomas
aprueban normas de gran calado como la Ley 11/1985 de adaptación
de la del suelo a Galicia o la Ley 3/1984 de Cataluña.
El problema competencial se refuerza y cobra su mayor virulencia
cuando en la segunda mitad de los años 80, y ante el espectacular
incremento del precio del suelo, el Gobierno se propone la reforma de
la Ley del Suelo de 1976 para reforzar los instrumentos de
intervención de los poderes públicos en el mercado inmobiliario.
Esta reforma se instrumentaliza a través de al Ley 8/1990 y el texto
refundido de 1992.
Los objetivos de la Ley 8/1990 son básicamente los siguientes:
1.- enfatizar los deberes de los propietarios y generalizar la
expropiación o venta forzosa en caso de incumplimientos imputables
a los mismos. Se configura el estatuto de la propiedad como de
adquisición gradual y sucesiva de facultades.
2.- refuerzo de los sistemas de equidistribución, se fija en un
85% del aprovechamiento tipo de cada área de reparto de cargas y
beneficios el aprovechamiento susceptible apropiación.
3.- se establecen criterios de valoración del suelo objetivos
en función del grado de adquisición de facultades.
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4.- se atribuye a los Ayuntamientos un Derecho de
adquisición preferente de determinadas transmisiones de suelo y
vivienda mediante el ejercicio de derechos de tanteo y retracto.
Estos preceptos junto con los de la Ley de 1976 que seguían vigentes
se incorporan al texto refundido de 1992, aprobado por Real Decreto
Legislativo 1/1992 de 26 de junio.
Simultáneamente a estas reformas algunas Comunidades Autónomas
emprendieron iniciativas legislativas en la misma dirección, así la Ley
Foral 7/1987 y la Ley vasca 9/1989 de valoración del suelo.
Es precisamente la actividad legislativa estatal intervensionista la que
causa la interposición de varios recursos de inconstitucionalidad por
varias Comunidades Autónomas contra la Ley 8/1990, acumulándose
dicha impugnación ante el Tribunal Constitucional del texto refundido
de 26 de junio de 1992.
El Tribunal Constitucional mediante Sentencia de 20 de marzo
de 1997 anuló por razones estrictamente competenciales más de
200 artículos del citado texto refundido en base a dos argumentos
fundamentales:
-
-
La imposibilidad de que el Estado dicte normas
supletorias en materias de competencia exclusiva de
las Comunidades Autónomas como es el urbanismo.
El Estado se extralimitó en el ejercicio de las
competencias invocadas y, en concreto, en la relativa a
la determinación de las condiciones básicas sobre el
Derecho de propiedad.
La competencia relativa a la determinación de las condiciones básicas
sobre el Derecho de propiedad se había venido entendiendo como un
denominador común normativo garantizador de la igualdad sustancial
de todos los españoles.
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Frente a esta concepción el Tribunal Constitucional manifiesta que
dicho denominador común debe ser interpretado restrictivamente
como un “mínimo denominador común” y como consecuencia sólo se
pueden dictar normas estatales “ principiales” o “mínimas”.
Esta nueva concepción se traduce en que el legislador sólo
puede definir supuestos, estos derechos y deberes básicos,
limitaciones generales o posiciones jurídicas fundamentales,
pero NO puede imponer con carácter vinculante y obligatorio
para otras entidades territoriales consecuencias jurídicas
ligadas a esos supuestos, ni siquiera en caso de
incumplimiento.
Como consecuencia, las normas estatales que regulan las condiciones
básicas, art.149.1.1º CE, son incompletas debiendo ser integradas
por la legislación autonómica, y careciendo de efectividad en tanto
no se promulgue dicha legislación.
La concepción amplia del urbanismo reflejada en la Ley del
Suelo de 1976 debe, según el Tribunal Constitucional, ser
interpretada a la luz del esquema constitucional de reparto de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas,
con el resultado de que junto a las materias que encajan en el
concepto estricto del urbanismo como título competencial hay
otras que se vinculan a las competencias constitucionales del
Estado en virtud del artículo 149.1 de la Constitución.
La CONCLUSION es que, si bien ello no significa que el
legislador estatal pueda dictar un marco normativo general
sobre la materia, ni siquiera con carácter supletorio, SI puede
regular las condiciones básicas de ejercicio, estatuto de la
propiedad urbana y criterios de valoración para la
determinación del contenido económico del Derecho de
propiedad. Todo lo demás corresponde a los legisladores
autonómicos.
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Este es el marco en que se aprueba la normativa autonómica y el
texto de la Ley 6/1998 de 13 de abril sobre Régimen del Suelo y
Valoraciones.
LEY 6/1998 DE 13 DE ABRIL DEL REGIMEN DEL SUELO Y
VALORACIONES
La Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997,
anula las dos terceras partes del Texto Refundido de 1992, originando
un vacío normativo en la mayoría de las Comunidades Autónomas,
que o bien no habían ejercido sus poderes legislativos en materia de
urbanismo o bien se habían limitado a regular aspectos muy
específicos rigiéndose en lo no previsto autonómicamente por lo
dispuesto en el Texto refundido de 1992.
Igualmente la citada Sentencia del Tribunal Constitucional recuperó la
aplicabilidad del Texto Refundido de 1976.
Por tanto la situación es: por un lado un centenar de artículos del
texto refundido de 1992 continúan vigentes; por otro lado la
aplicación el texto refundido de 1976.
Ante esta situación normativa y la atribución de competencias a las
comunidades autónomas, éstas procedieron a la aprobación de una
legislación de urgencia que básicamente consistió en la adopción de
la normativa contenida en el texto refundido estatal de 1992 pero,
de acuerdo con los términos de
la Sentencia del Tribunal
Constitucional de 20 de marzo de 1997, con el carácter de Derecho
propio, esto es, de Derecho autonómico.
Así lo hicieron la Ley Cántabra de 25 de abril de 1997, la Vasca de la
misma fecha, la andaluza de 18 de junio de 1997, la de Castilla La
Mancha de 10 de julio de 1997, la de Madrid de 15 de julio de 1997,
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Castilla León de 13 de octubre de 1997 y la de Extremadura de 23 de
diciembre de 1997.
La nueva Ley del Suelo de 13 de abril de 1998 responde a las
preocupaciones estatales sobre la necesidad de incrementar la
competencia en la economía española, intentando dentro de los
límites configurados por la Sentencia del Tribunal Constitucional de
20 de marzo de 1997, abrir las puertas a un ordenamiento más
flexible que facilite la adaptación de las políticas urbanísticas a las
cambiantes condiciones económicas.
En el orden formal la nueva Ley del Suelo ha abierto un
proceso
de
reconstrucción
general
del
ordenamiento
urbanístico. La nueva regulación como consecuencia de su
carácter de legislación básica desplaza toda la normativa
autonómica anterior.
Las normas de la citada Ley de 1998 sobre valoraciones del
suelo ( art. 23 a 32 ambos inclusive) son de aplicación general
por tratarse de competencia exclusiva del Estado, quedando
igualmente en vigor los preceptos del Texto Refundido de
1992 que la Ley de 1998 declara vigentes.
Así pues, éste es el punto de partida de la legislación
autonómica cuyos vacíos de conformidad con la Sentencia del
Tribunal Constitucional deberán integrarse por el Texto
refundido de 1976 vigentes como Derecho supletorio.
SITUACION NORMATIVA: DERECHO PREFERENTE Y DERECHO
SUPLETORIO
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Lo cierto es que, como consecuencia de las constantes convulsiones,
modificaciones y reformas experimentadas en el Derecho urbanístico
español así como la constante proliferación de normativa autonómica,
es fácilmente comprensible a la conclusión de que es imposible una
comprensión global del sistema ya que éste parece haber
desaparecido tras la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de
marzo de 1997.
No obstante sí podemos afirmar que el ordenamiento urbanístico
español tiene una estructura si bien hay que reconocer que dihca
estructura es bastante compleja, y ello como consecuencia, por un
lado de la delimitación competencial derivada de la organización
territorial del Estado y, por otro de la existencia de una pluralidad de
legislaciones de incidencia territorial y sectorial que establece
limitaciones, prohibiciones o deberes en cuanto a la utilización del
suelo.
Sin perjuicio de ello y en un intento clarificador podemos decir que la
distribución competencial en la materia se basa en el siguiente
esquema:
-
El Estado es competente para regular las condiciones
básicas del estatuto de la propiedad, derechos y
deberes
básicos,
ejerciendo
las
competencias
sectoriales
con
incidencia
territorial
que
le
corresponden ( carreteras y ferrocarriles, puertos y
aeropuertos, defensa nacional etc...).
-
Las Comunidades Autónomas, regulan la ordenación
del territorio y el urbanismo con plena competencia
legislativa en materia de planeamiento, gestión,
(recordemos que es aquí donde aparece la
regulación de la figura del agente urbanizador)
disciplina, intervención en el mercado inmobiliario y
estatuto de la propiedad con sujeción a las condiciones
básicas que son competencia estatal.
-
Los Municipios son competentes para aprobar con
carácter definitivo el planeamiento de desarrollo, esto
17
es, los planes parciales, especiales y otros
instrumentos; también son competentes para asumir
su ejecución o control de ejecución en los casos de
gestión privada; igualmente son competentes para
velar por el cumplimiento de la legalidad en todos los
actos de edificación o uso del suelo, mediante las
competencias en materia de disciplina urbanística lo
que significa la competencia para la concesión de
licencias e imposición de eventuales sanciones.
Esta distribución de competencias que acabamos de exponer a su vez
se corresponde con el esquema de las facultades normativas
atribuidas a cada una de las tres esferas territoriales
existentes:
Legislación Estatal
LEGISLACION DE APLICACION DIRECTA
1.- La Ley 6/1998 de 13 de abril sobre Régimen del Suelo
y Valoraciones.
2.- Texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana de 26 de junio de 1992, en concreto, todos
aquellos preceptos no declarados inconstitucionales por la Sentencia
del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 ni derogados por
la Ley 6/1998.
3.- Real Decreto 1093/1997 de 4 de julio sobre inscripción
en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística.
4.- Leyes sectoriales que tengan incidencia urbanística
tales como las relativas a carreteras, costas, aguas, puertos, etc...
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LEGISLACION DE APLICACION SUPLETORIA
Se trata de un cuerpo normativo estatal preconstitucional aplicable en
defecto de normativa autonómica.
¿COMO EXPLICAR LA VIGENCIA
PRECONSTITUCIONALES?
NORMATIVA
DE
LA
NORMAS
La supervivencia de estas normas preconstitucionales se justifica por
la indisponibilidad de dichas materias competenciales, tanto
por el legislador estatal que a partir de la Sentencia del
Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997 carece de
competencia en dicha materia, como del legislador autonómico que
carece de poder abrogatorio del Derecho estatal.
Estas normas preconstitucionales serán aplicadas en defecto de
normas propias de las Comunidades Autónomas:
1.- El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de
1976 que opera como ius commune
2.- El Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 23 de
junio de 1978.
de 1978.
3.- EL Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto
4.- El Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de junio
de 1978.
La vigencia de estas normas generales estatales debe entenderse con
eficacia
exclusivamente
supletoria
del
ordenamiento
urbanístico de cada Comunidad Autónoma en los términos del
artículo 149.3 de la Constitución.
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(***ART. 149.3 CE
“Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta
Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en
virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las
materias que nos se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía
corresponderá al Estado cuyas normas prevalecerán, en caso de
conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no
esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El Derecho
estatal será, en todo caso, supletorio del Derecho de las
Comunidades Autónomas”)
A la vista de lo anterior, la interpretación del artículo 149.3 CE
relativo a la aplicación supletoria del Derecho estatal en
materia urbanística, se puede resumir en dos puntos:
1.- El Derecho estatal podrá suplir por entero el vacío
normativo existente en una Comunidad Autónoma si esta no hubiera
hecho uso de su competencia legislativa. Consecuentemente,la
legislación estatal podrá ser desplazada totalmente por la
autonómica, así en Cataluña, Galicia, Navarra, Valencia, Castilla y
León, Aragón.
2.- El Derecho estatal es aplicable para integrar las
lagunas existentes en el ordenamiento urbanístico correspondiente a
dicha Comunidad Autónoma y ello, aun en el caso de que éste ocupe
normativamente la totalidad de la materia.
A estos efecto ¿ qué se entiende por laguna?. El concepto de laguna
que permita esta intervención de la normativa estatal no es el de la
mera ausencia de regla que específicamente trate el asunto de que se
trate sino la ausencia de regla para supuesto no contrario, esto
es, admisible de acuerdo con la lógica y el sistema del
ordenamiento jurídico autonómico.
20
Legislación autonómica
En el ejercicio de las competencias constitucionalmente otorgadas a
las Comunidades Autónomas esta legislación estará integrada por las
siguientes normas:
1.- Las leyes de urbanismo de las Comunidades
Autónomas de aplicación preferente a la normativa estatal supletoria
que como su nombre indica sólo se aplicará en defecto de ésta.
2.- Reglamentos en materia urbanística.
3.- Legislación sectorial con incidencia en materia de
urbanismo.
Normativa municipal
Integrada por dos elementos:
1.-Normas urbanísticas de los planes.
2.- Ordenanzas municipales sobre edificación y uso del
suelo.
EL ARTICULO 4 DE LA LEY DEL SUELO Y VALORACIONES 6/98
DE 13 DE ABRIL Y LA NORMATIVA AUTONOMICA
Antes de entrar en el examen del artículo 4 de la Ley 6/98 de 13 de
abril, punto de partida de la figura del agente urbanizador, debemos
recordar qué se entiende por ejecución del planeamiento.
21
Se puede decir que la ejecución del planeamiento consiste en poner
en obra las determinaciones del Plan, significando con ello una
pluralidad de actuaciones que van desde la urbanización a la
edificación.
La urbanización es una función esencialmente pública de la que
dependen la operatividad y eficacia de las bases del sistema
urbanístico, mientras que la edificación es una tarea esencialmente
privada que la Administración se limita a controlar.
Este reparto de papeles se recoge claramente en el artículo 141 del
Texto Refundido de 1992 en los siguientes términos: “la ejecución de
los Planes de Ordenación corresponde al Estado, a las Comunidades
Autónomas y a las Entidades Locales en sus respectivas esferas de
actuación, sin perjuicio de la atribución de competencias a órganos
específicos y de la participación de los particulares en dicha ejecución
en los términos establecidos en la legislación aplicable”.
Consecuentemente, según sea la naturaleza de los planes se atribuirá
el protagonismo público a unos u otros entes públicos según el
artículo 5 del Reglamento de Gestión Urbanística, así: en el caso de
los Planes Supramunicipales se atribuye las competencias a los
órganos autonómicos; en el caso de los Planes Municipales o
Intermunicipales se atribuye a las entidades locales ya actúen
individualmente o asociadas entre sí.
El desarrollo de la ejecución de los planes, esto es, la gestión
urbanística, puede desarrollarse a través de diferentes fórmulas
organizativas, así: la gestión pública directa mediante la ejecución
exclusiva por la entidad actuante o mediante la creación de entes
instrumentales
como
las
Mancomunidades
y
Agrupaciones
Urbanísticas, consorcios o gerencias todo ello de conformidad con los
artículos 4 y 9 a 20 del Reglamento de Gestión Urbanística; mediante
fórmulas mixtas tales como la constitución de sociedades anónimas o
empresas de economía mixta; o mediante la iniciativa privada, esto
es, la gestión por particulares.
22
En cualquier caso, y esto es lo esencial, la responsabilidad última es
siempre pública.
Por otro lado y en cuanto a la intervención privada en la ejecución del
planeamiento o gestión por los particulares en la normativa actual,
ámbito éste en que surge la figura del agente urbanizador, es de tal
importancia que se ha llegado a afirmar que el particular, en
los sistemas de compensación lleva a cabo la urbanización (((
***
artículo 157 Texto Refundido de 1992 manifiesta: “ en el
sistema de compensación los propietarios aportan los terrenos de
cesión obligatoria, realizan a su costa la urbanización en los términos
y condiciones que se determinen en el Plan o Programa de Actuación
Urbanística y se constituyen en Junta de Compensación, salvo que
todos los terrenos pertenezcan a un solo titular” y el 157 del
Reglamento de Gestión Urbanística,lo define en los siguientes
términos “ el sistema de compensación tiene por objeto la gestión y
ejecución de la urbanización de un polígono o unidad de actuación por
los mismos propietarios del suelo comprendido en su perímetro con
solidaridad de beneficios y cargas”))).
Precisamente, el objetivo de potenciar la intervención privada en la
ejecución que inspira la Ley sobre el Régimen del Suelo y
Valoraciones 6/98 de 13 de abril llega hasta el punto de
posibilitar a actuación de quien no tiene la condición de
propietario del suelo. Precisamente es esta previsión la que
posibilita la creación del figura del agente urbanizador que por
primera vez aparece en la legislación autonómica de Valencia y
Castilla La Mancha.
Antes de entrar en el examen de la figura del agente urbanizador en
la Ley 6/98 de 13 de abril, conviene recordar que los primeros
antecedentes de dicha figura ya se encuentran en la ejecución de los
Programas de Actuación Urbanística que regularon los artículos 146 a
153 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y del
Reglamento de Gestión Urbanística mediante la adjudicación por
concurso a empresas privadas o la adjudicación directa a entidades
locales.
El
artículo 4 de la Ley sobre el Régimen del Suelo y
Valoraciones 6/98 de 13 de abril declara:
23
“1.- Los propietarios deberán contribuir, en los términos establecidos
en las Leyes, a la acción urbanística de los entes públicos, a los que
corresponderá, en todo caso, la dirección del proceso, sin perjuicio de
respetar la iniciativa de aquellos.
2.- La gestión pública a través de su acción urbanizadora y de las
políticas de suelo suscribirá, en la medida más amplia posible, la
participación privada.
3.- En los supuestos de actuación pública, la Administración
actuante promoverá, en el marco de la legislación urbanística,
la participación de la iniciativa privada aunque ésta no ostente
la propiedad del suelo”
De la exégesis de este precepto se deducen las premisas básicas
sobre las que se asientan las relaciones entre los entes públicos
competentes y la iniciativa privada en el marco jurídico que la Ley
estatal de 1998 y la elaboración del concepto de agente urbanizador.
A este respecto debemos recordar que el apartado 3 del citado
artículo 4 de la Ley de 1998 fue declarado conforme al artículo
149.1.1º de la Constitución relativo al reparto de competencias entre
el Estado y las Comunidades Autónomas, por Sentencia del Tribunal
Constitucional de 11 de julio de 2001, STC 164/2001,por los
siguientes motivos:
1.- La participación de la iniciativa urbanística privada que
regula se deriva del Derecho de propiedad reconocido en el artículo
33.1 de la Constitución y de la libertad de empresa que garantiza el
artículo 38 de la Carta Magna.
2.- La introducción en la Ley de 1998, normativa estatal,
de la iniciativa privada, no invade las competencias autonómicas
porque será el legislador de cada Comunidad Autónoma el encargado
de precisar el régimen de los posibles sistemas de actuación pública
así como el grado de iniciativa de la figura del agente urbanizador.
24
Consecuentemente, las reglas esenciales a los efectos de regular las
relaciones entre entes públicos e iniciativa privada son las cinco
siguientes:
1.- La dirección de la acción urbanística corresponde a los
entes públicos.
2.- Los entes públicos directores de la acción urbanística
deben respetar la iniciativa de los propietarios inmobiliarios.
3.- Los propietarios del suelo pueden colaborar con la
administración en la acción urbanística de los entes públicos.
4.- La gestión pública está obligada a suscitar en la forma
más amplia posible la iniciativa privada.
5.- Debe promoverse la participación de la iniciativa
privada en la actuación pública incluso en los casos de dicha iniciativa
no detente la propiedad del suelo.
De todo ello se puede inferir el concepto de agente urbanizador
que se puede definir como: aquella iniciativa empresarial de
carácter privado que interviene en la ejecución del
planeamiento en un determinado ámbito, ya ejerciendo
facultades de dirección y urbanización del proceso sobre los
propietarios del suelo, y que actúa por delegación de la
Administración actuante.
Por tanto, es un órgano, ya sea una persona física o jurídica, de
carácter privado, diferente al propietario o propietarios de los
terrenos, que se encarga del desempeño de las facultades de
la Administración y al que corresponde la responsabilidad de
urbanizar un determinada unidad de ejecución.
Consecuentemente, la figura del agente urbanizador descansa
en la separación por la Administración, en virtud de Ley, de la
función urbanizadora de entre los deberes de los propietarios
de los terrenos y su atribución a una tercera persona que no
es el propietario de la unidad.
25
La primera referencia autonómica a la figura del agente urbanizador
aparece fundamentalmente en la Ley valenciana de actividad
urbanística, Ley 6/1994 de 15 de noviembre cuya magnífica
Exposición de Motivos lleva a cabo una síntesis de los principales
problemas, deficiencias y deformaciones del modelo urbanístico
español.
La singularidad de la fórmula valenciana radica en romper con el
sistema tradicional instaurado desde la Ley del Suelo de 12 de 1956
que si bien configuraba el urbanismo como una función pública, dada
al escasez de medios económicos de las Administraciones, atribuía a
los propietarios la ejecución del urbanismo.
Posteriormente, y tal como hemos expuesto anteriormente, tanto el
Texto Refundido sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana
aprobado por Real Decreto de 1346/1976 de 9 de abril como la Ley
8/1990 de 25 de julio sobre Régimen Urbanístico y Valoraciones del
Suelo aprobado por Real Decreto 1/1992 de 26 de junio mejoran el
sistema pero mantienen al propietario como protagonista principal de
la ejecución del urbanismo, si bien, y dado que en la práctica, la
mayoría de los casos los propietarios eran personas ajenas al
desarrollo urbanístico e inmobiliario, los mismos raramente tomaban
la iniciativa o colaboraban con las empresas promotoras.
¿ Cuál es la consecuencia de este teórico protagonismo de los
propietarios carente de virtualidad práctica en la mayoría de los
casos?
Evidentemente, la acumulación de terrenos sin urbanizar así como el
consecuente encarecimiento del suelo urbanizado y el incremento de
la densidad en el suelo urbanizado.
Frente a ello la Ley valenciana de 1994 configura la actividad
urbanizadora como una función pública de la que son responsables
los poderes públicos, no los propietarios de los terrenos. Por
otro lado y dado que esta función pública requiere tanto
fuertes inversiones como una constante actividad gestora, la
Ley valenciana llama a la intervención de la iniciativa
empresarial.
26
Esto significa que, frente al binomio Administraciónpropietario típico del sistema estatal, la Ley de 1994
valenciana da paso al trinomio Administración-Urbanizadorpropietario, en el que los tradicionales sistemas de actuación
se sustituyen por las competencias del urbanizador.
A continuación y a modo de breve referencia, indicaremos las notas
que definen la figura del agente urbanizador en la Ley valenciana,
para muchos precursora de la regulación del urbanizador en la
legislación autonómica, dado que el tratamiento en profundidad de
dicha figura será objeto de exposición ulterior por uno de mis
compañeros.
Así podemos decir:
1.- Que el agente urbanizador podrá ser una persona
pública o privada que voluntariamente asuma la responsabilidad de
promover la ejecución de una actuación urbanizadora en el desarrollo
del Plan y de conformidad con un Programa.( art.29.6 de la Ley
valenciana)
2.-Que mediante convenio con la Administración, el
agente urbanizador se compromete a gestionar las inversiones
públicas o privadas necesarias para la ejecución, haciendo frente a
los gastos de urbanización que podrá repercutir en los propietarios de
los solares ( art. 29.7 y 9 de la Ley valenciana).
3.- Que la intervención del agente urbanizador no
requiere la concurrencia en el mismo de la condición de propietario
civil de los terrenos ni que el mismo se convierta en el propietario de
los solares resultantes de la ejecución, y ello con el objetivo, según
el propio texto de la Exposición de Motivos de la Ley valeciana, de
que no se restringa el número de empresarios que concurren a la
urbanización. Con ello se pretende garantizar el acceso a la actividad
urbanizadora de empresas de todos los tamaños.
4.- La Ley valenciana establece un régimen sancionador
en caso de incumplimiento por parte del agente urbanizador de los
plazos de ejecución de un Programa, aplicable salvo concesión de
prórroga justificada por interés público, y que determina la caducidad
de la adjudicación y la posible imposición de las penas contractuales
27
que el Programa establezca, pudiendo incluso ser privado de su
condición de urbanizador. ( art. 29.10 de la Ley valenciana).
El modelo de la Ley valenciana de 1994 fue posteriormente recogido
por la Ley 2/1998 de 4 de junio de la Ordenación del Territorio y
Actividad Urbanística de Castilla La Mancha en la que al igual que
ocurre en la normativa valenciana el Agente Urbanizador es la figura
que voluntariamente asume las responsabilidad pública de promover
la ejecución de una actuación urbanística.
En cuanto al resto de la normativa autonómica y dado que esta
materia será objeto de una exposición detallada por mis compañeros
señalar que, entre dicha normativa autonómica destaca Ley 2/1998
de 4 de junio de la Ordenación del Territorio y Actividad Urbanística,
de la Comunidad de Castilla La Mancha en la que el agente
urbanizador es el agente responsable de ejecutar la actuación
integrada o urbanizadora.
Otras Comunidades Autónomas han recogido también la figura del
urbanizador dentro de los sistemas de actuación así:
***(SISTEMAS
DE ACTUACIÓN. La ejecución del planeamiento
puede llevarse a cabo mediante diversos sistemas variables en
función del sujeto agente:
1.- Sistema de compensación, es el medio de gestión
privada por autonomia. En este sistema los particulares ejecutan por
si mismos y a su costa, el planeamiento, eso sí, con la vigilancia de la
Administración. Para ello los particulares aportan el capital y los
terrenos, haciendo suyos los terrenos urbanizados resultantes.
2.- Sistema de cooperación, en este sistema la
Administración acomete la urbanización a costa de los propietarios.
Los propietarios aportan el suelo de cesión obligatoria y asumen los
costes de urbanización proporcional a los aprov
-
La Rioja dentro del sistema de concesión de la obra
urbanizadora en la Ley 10/1998 de 9 de julio de
Ordenación del Territorio y Urbanismo.
28
-
Dentro del sistema de concurrencia aparecía previsto
en la Ley 5/1999 de Urbanismo de Castilla y León,
modificada por Ley 10/2002 de 10 de julio.
-
En la comunidad de Aragón se regula el agente
urbanizador dentro del sistema de concesión de la obra
urbanizadora en la Ley 5/1999 de 25 de marzo
Urbanística de Aragón, esta Ley ha sido desarrollada
pro Decreto 52/2002 de 19 de febrero..
-
La Ley 9/1999 de 13 de mayo de Ordenación del
Territorio de Canarias regula el régimen del agente
urbanizador
dentro
del sistema
de
ejecución
empresarial, dicha norma ha sido refundida en el Texto
aprobado pro Real Decreto Legislativo 1/2000 de 8 de
mayo de las leyes de Ordenación del Territorio de
Canarias y Espacios Naturales. En materia de
ordenación habrá que estar a lo dispuesto en la Ley
19/2003 de 14 de abril de Directrices de Ordenación
General.
En cuanto al régimen de gestión urbanística y sistemas vigentes en
otras Comunidades Autónomas y, específicamente en cuanto a
aquéllas que no son objeto de las presentes ponencias, señalar la
siguiente normativa:
-
En la comunidad de Cantabria destaca el texto de la
Ley 2/2001 de 25 de junio de Ordenación Territorial y
Régimen Urbanístico del Suelo.
-
También ha aparecido normativa propia en la
Comunidad Autónoma de Murcia, introducida por la
Ley 1/2001 de 24 de abril del Suelo de Murcia y en la
Ley 2/2002 de 10 de mayo de Modificación de la ey
1/2001.
-
Cataluña, cuenta con normativa propia la Ley 2/2002
de 14 de marzo de Urbanismo de Cataluña.
-
La Ley del suelo de Galicia 1/1997 de 24 de marzo, en
materia de ordenación habrá que estar a lo dispuesto
en la Ley 9/2002 de 30 de diciembre de Ordenación
Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia.
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A título de consideración final señalar que, si bien la ejecución del
planeamiento en la práctica es un proceso largo y complejo, el
legislador ha venido introduciendo históricamente continuos retoques
en el esquema inicial de la Ley del Suelo, que hemos expuesto
detalladamente, con el objetivo de intentar agilizar en lo posible el
proceso de ejecución y precisamente el texto de la actual Ley del
Suelo de 1998 pretende solucionar los problemas no mediante una
modificación del procedimiento sino mediante la flexibilización del
régimen del suelo.
En la actualidad y dado el vigente sistema de reparto de
competencias al que repetidamente nos hemos referido, el éxito de
estos objetivos depende de las iniciativas legislativas de las
Comunidades Autónomas, materia ésta que, más allá de lo aquí
expuesto, será objeto de una exposición más detallada por mis
compañeros de ponencia.
Madrid 23 Enero 2004
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