1 ÍNDICE GENERAL CONCEPTOS PRESUPUESTALES NOTA: HACER CLIP EN LA LETRA DE COLOR PARA OBTENER MAYOR INFORMACION. CONCEPTO 2352 DE JULIO 4 DE 1995 TEMAS: 1. El Principio de Anualidad Presupuestal. El Año Fiscal. 2. Apropiaciones incluidas en el Presupuesto General. 3. Las Reservas Presupuestales. 3. Prohibición de la Administración de enriquecerse sin causa. 4. Cancelación de compromisos originados en vigencias fiscales anteriores con cargo al presupuesto vigente. Concepto de Vigencias Expiradas. CONCEPTO 3816 DE SEPTIEMBRE 28 DE 1995 TEMAS: 1. Arrendamiento del Servicio de Parqueaderos para vehículos oficiales y de propiedad de los servidores públicos. Procedencia y rubro presupuestal aplicable. CONCEPTO 3820 DE SEPTIEMBRE 28 DE 1995 TEMAS: 1. Tasa. Concepto y características. Competencia para su establecimiento. 2. Certificados de Antecedentes Disciplinarios. Posibilidad de cobrar por su expedición. CONCEPTO 0128 DE ENERO 24 DE 1996 TEMAS: 1. Rendimientos Financieros generados con recursos de la Nación. Utilización que puede dárseles. CONCEPTO 0138 DE ENERO 25 DE 1996 TEMAS: 1. Certificado de Disponibilidad Presupuestal. Concepto. 2. Registro Presupuestal. Concepto. Lugar donde debe llevarse a cabo. 3. Registro Presupuestal Provisional. Es un concepto inexistente en la legislación presupuestal. 4. Afectación del Certificado de disponibilidad en la Apropiación presupuestal. 5. Registro Presupuestal y Registro del Certificado de Disponibilidad. Diferencias. 6. Requisitos presupuestales en los contratos estatales. 753 CONCEPTO No. 1900 DEL 16 DE MAYO DE 1996 Si es viable atender obligaciones reconocidas en la vigencia en curso, pero generadas en una vigencia anterior por situaciones ajenas a la administración. P CONCEPTO No. 6438 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 1996 Constituir reservas presupuestales cuando se trate de contratación directa, se requiere de la suscripción del respectivo contrato lo cual genera el compromiso que da lugar a la reserva. 2 CONCEPTO 7093 DE FEBRERO 14 DE 1997 TEMAS: 1. Autorizaciones para comprometer Presupuestos de Vigencias Futuras. Caducidad. obligaciones que afecten CONCEPTO 7199 DE FEBRERO 24 DE 1997 TEMAS: 1. Reservas Presupuestales y Cuentas por Pagar. Oportunidad para su constitución. CONCEPTO 7242 DE FEBRERO 28 DE 1997 TEMAS: 1. Aportes y Contribuciones de Colombia a Organismos Internacionales. Competencia para su autorización e incorporación en el Presupuesto General. 2. Asunción de Obligaciones Internacionales con cargo a vigencias futuras CONCEPTO 7678 DE ABRIL 4 DE 1997 TEMA: Sobrante de Reservas Presupuestales. Destinación CONCEPTO 7820 DE ABRIL 23 DE 1996 TEMAS: Empresas Industriales y Comerciales del Estado. presupuestales: improcedencia para realizarlos por delegación. CONCEPTO 7872 DE ABRIL 25 DE 1997 TEMA. Rendimientos Financieros originados con los recursos mantenimiento de los Bancos de Germoplasma animal. Destinación. Traslados para el CONCEPTO 7941 DE MAYO 2 DE 1997 TEMA: Excedentes financieros por contribuciones. Finalidad y destinación. CONCEPTO 8060 DE MAYO 08 DE 1997 TEMAS: 1. Contratos Estatales. Requisitos de perfeccionamiento. Del Registro Presupuestal. CONCEPTO 8323 DE MAYO 28 DE 1997 TEMAS: 1. Certificado de Disponibilidad Presupuestal. Objetivos y Finalidad de su expedición. CONCEPTO 8356 DE MAYO 29 DE 1997 TEMAS: 1. Sustitución de Activos de la Nación. Procedencia y Requisitos. 2. Multas Adeudadas por la Caja Agraria a la Nación. Naturaleza. Son activos de la Nación. CONCEPTO 8521 DE JUNIO 11 DE 1997 TEMAS: 1. Administración de los bienes objeto de extinción de dominio. Competencia y naturaleza de los gastos que se generen de ésta función. 2. Cuenta de Depósito de Valores en Administración. Requisitos presupuestales 3 CONCEPTO 8557 DE JUNIO 12 DE 1997 TEMA: Utilización del Sistema de Tarjetas de Crédito en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Requisitos. Rubro presupuestal al cual se le puede imputar su pago CONCEPTO 8869 DE JUNIO 26 DE 1997 TEMAS: 1. Autorización para comprometer vigencias futuras en los procesos licitatorios 2. Cupos para comprometer vigencias futuras: Caducidad. 3. Reprogramación de vigencias futuras: Procedencia. CONCEPTO 8910 DE JULIO 1 DE 1997 TEMAS: 1. Certificado de Disponibilidad Presupuestal: Forma de Expedición. Ordenes de Compra. CONCEPTO 8911 DE JULIO 1 DE 1997 TEMAS: 1. Aportes del Fondo Nacional de Calamidades a entidades Territoriales. Incorporación Presupuestal. CONCEPTO 8913 DE JULIO 1 DE 1997 TEMAS: 1. Inversiones en acciones por parte de las Sociedades de Economía Mixta. Procedencia. CONCEPTO 8977 DE JULIO 4 DE 1997 TEMAS: 1. Sustitución de Activos: Concepto y Requisitos para su procedencia. CONCEPTO 9035 DE JULIO 8 DE 1997 TEMA: Reservas Presupuestales. Finalidad y destinación. Oportunidad para su ejecución so pena de fenecimiento. Improcedencia para modificar su destinación. CONCEPTO 9122 DE JULIO 14 DE 1996 TEMA: Empresas Sociales del Estado. Régimen contractual aplicable. 7 CONCEPTO No. 4396 DEL 6 DE AGOSTO DE 1996 TEMA: Si es viable cancelar los siguientes haberes con cargo al presupuesto de la vigencia en curso según sea la clase de novedad, o si en defecto se debe pagar con cargo a rubro “Pago Pasivos exigibles Vigencias Expiradas. 753 CONCEPTO No. 8031 DEL 6 DE MAYO DE 1997 Transferencia del medio por ciento (1/2%) sobre el valor mensual de la nomina de salarios que paguen la Nación, los Departamentos y los Municipios prevista en la ley 21 de 1982. 4 CONCEPTO 9212 DE JULIO 17 DE 1997 TEMA: Encargo Fiduciario con fondos públicos. Procedencia de las reservas presupuestales. CONCEPTO 9295 DE JULIO 23 DE 1997 TEMAS: 1. Modificaciones al anexo del Decreto de Liquidación del Presupuesto Nacional. Procedibilidad y Competencia. Modificaciones al rubro de Gastos de Inversión. CONCEPTO 9339 DE 24 DE JULIO DE 1997. TEMAS: 1. Suministro de refrigerios y almuerzos a los funcionarios de la Organización Electoral y apoyo de la Policía Nacional Rubro presupuestal imputable para su pago. CONCEPTO 9376 DE 28 DE JULIO DE 1997. TEMAS: 1. Trasferencia de Recursos de la Nación a los Departamentos. Naturaleza. 2. Ingresos Corrientes de la Nación. Características para su distinción. CONCEPTO 9389 DE 28 DE JULIO DE 1997. TEMAS: 1. Compromisos de vigencias fiscales anteriores con cargo a Presupuestos Vigentes. Requisitos de Procedibilidad. CONCEPTO 9416 DE 29 DE JULIO DE 1997 TEMAS: 1. Ley General de Presupuesto. Carácter de sus disposiciones. 2. Archivo de Procesos Coactivos por prescripción, Incorporación presupuestal. CONCEPTO 9424 DE 29 DE JULIO DE 1997. TEMAS: 1. Recursos de las Corporaciones Autónomas Regionales provenientes del Fondo Nacional de Regalías: Naturaleza, Inversión rendimientos Financieros. CONCEPTO 9927 DE AGOSTO 19 DE 1997 TEMAS: 1. Déficit Fiscal. Mecanismos para cubrirlo. 2.Reducción o Aplazamiento en la ejecución de Apropiaciones Presupuéstales. Procedencia. 3.Reservas presupuestales y Cuentas por Pagar. Procedencia. CONCEPTO 9979 DE 20 DE AGOSTO DE 1997. TEMAS: 1. Sociedades de Economía Mixta no asimiladas a Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Régimen jurídico. 2.Bancoldex. Naturaleza y régimen jurídico. Competencia para instruir a los representantes de la Nación sobre la destinación de utilidades. 5 CONCEPTO 9980 DE AGOSTO 20 DE 1997. TEMAS: 1. Fiducoldex. Naturaleza y composición accionaria. 2. Leyes Orgánicas. Concepto. 3. Excedentes Financieros y utilidades. Competencia para determinar su asignación en la capitalización, reserva o repartición dentro de las Empresas Descentralizadas del orden nacional. CONCEPTO 10427 DE AGOSTO 28 DE 1997. TEMAS: Determinación del rubro o cuenta presupuestal al cual debe imputarse un gasto. CONCEPTO 10457 DE SEPTIEMBRE 1 DE 1997 TEMAS: 1. Donaciones en especie. Naturaleza y efectos presupuestales. CONCEPTO 10508 DE SEPTIEMBRE 3 DE 1997 TEMAS: 1. Conciliaciones que requieren de certificado de disponibilidad previo a su iniciación. Declaración de inexequibilidad por parte del Consejo de Estado y Nulidad. CONCEPTO 10634 DE SEPTIEMBRE 9 DE 1997. TEMAS: Comisiones de la Red Multicolor. Cuenta presupuestal que debe afectarse para su reconocimiento y pago. CONCEPTO 10795 DEL 16 DE SEPTIEMBRE DE 1997 Instituto Nacional de Vías debe esperar el resultado de los trámites de la DIAN antes de solicitar el consentimiento al beneficiario del fallo judicial de que trata el art. 5º. Inciso del decreto 2126 de 1997. CONCEPTO 10860 DE SEPTIEMBRE 18 DE 1997 TEMAS: 1. Reservas Presupuestales. Destinación. 2. Apropiaciones del Presupuesto General. Concepto y alcances. CONCEPTO 11125 DE SEPTIEMBRE 30 DE 1997. TEMAS: 1. Gastos de Administración de los Contratos de Fiducia - Imputación presupuestal. 2. Autorización para comprometer vigencias futuras. Eventos en que se requiere. CONCEPTO 11317 DE OCTUBRE 9 DE 1997. TEMAS: 1. Certificado de Disponibilidad Presupuestal. Finalidad y oportunidad para su expedición. 6 CONCEPTO 11343 DE OCTUBRE 10 DE 1997. TEMAS: 1.Acción de Dominio. Rubro presupuestal para cubrir los gastos que se originan de su ejercicio. 2. Póliza de Seguros para proteger los bienes objeto de extinción de dominio Rubro presupuestal para cubrir el valor de las primas. CONCEPTO 11610 DE OCTUBRE 24 DE 1997. TEMAS: 1. Aportes Parafiscales. Improcedencia para su pago por parte de Establecimientos Públicos CONCEPTO 11980 DE NOVIEMBRE 1 DE 1997. TEMAS: 1.Asunción de obligaciones sin el correspondiente Certificado de Disponibilidad Presupuestal. Efectos presupuestales CONCEPTO 12108 DE NOVIEMBRE 18 DE 1997. TEMAS: 1. Fondos Especiales para la financiación del Sector Justicia. Destinación de sus rendimientos. CONCEPTO 12116 DE NOVIEMBRE 18 DE 1997 TEMAS: 1. Entidades Territoriales. Normas presupuestales aplicables. 2. Legalización de Cajas Menores y Avances. Oportunidad. 3. Pago de Bienes y Servicios recibidos con inexistencia de contrato o de las formalidades propias del mismo. 4. Legalización de compromisos que no cuentan con apropiación presupuestal. Improcedencia. 5. Pago de Pasivos de vigencias expiradas. Procedencia para la apertura de este rubro. CONCEPTO 12216 DE NOVIEMBRE 21 DE 1997. TEMAS: 1. Saldos de Reservas Presupuestales. Expiración 2. Adiciones a los Contratos. Efectos presupuestales cuando la vigencia fiscal es diferente a la de la celebración del contrato CONCEPTO 12403 DE NOVIEMBRE 27 DE 1997 TEMAS: 1. Distribuciones en el Presupuesto de Ingresos y Entidades Públicas. Competencia. Gastos en las CONCEPTO 12423 DE NOVIEMBRE 28 DE 1997. TEMAS: 1. Rendimientos obtenidos de los recursos del Presupuesto general. Destinación. 2. Contratos de Ejecución Sucesiva: manejo presupuestal. 3. Afectación de Apropiaciones Presupuestales. Requisitos y límites en su ejecución. 4. Reservas presupuestales y Cuentas por pagar. Procedencia. Rendimientos producidos durante la ejecución de un contrato. Destinación. 7 CONCEPTO 12424 DE NOVIEMBRE 28 DE 1997. TEMAS: 1. Recaudo y Cobro de recursos por parte de la Contraloría General: Destinación. Partida presupuestal imputable a los gastos que de ello se generan. CONCEPTO 12482 DE DICIEMBRE 1 DE 1997. TEMAS: 1. Ley General de Presupuesto. Finalidad. 2. Establecimiento de Tasas. Es de competencia legal ordinaria. CONCEPTO 12487 DE DICIEMBRE 2 DE 1997. TEMAS: 1.Financiación de la Educación a nivel Territorial. a. Distribución de competencias entre la Nación y las Entidades territoriales. b. Recursos asignados para tal efecto. CONCEPTO 12734 DE DICIEMBRE 12 DE 1997. TEMAS: 1. Manejo de recursos públicos a través de Encargos Fiduciarios. 2. Reservas presupuestales de recursos manejados por fiducia pública. 3. Recursos no ejecutados por la Administración fiduciaria. Destinación. CONCEPTO 12748 DE DICIEMBRE 12 DE 1997. TEMAS: Compromisos de vigencias futuras: a. Incorporación presupuestal y ejecución. b. Reducción o eliminación de las apropiaciones que lo amparan. Procedencia. CONCEPTO 12953 DE DICIEMBRE 19 DE 1997. TEMAS: Cupos autorizados de vigencias futuras. Fenecimiento. CONCEPTO 13148 DE DICIEMBRE 23 DE 1997. TEMAS: 1. Presupuesto: naturaleza y función. 2. Recursos por participación en los ingresos corrientes de la Nación: inclusión presupuestal. CONCEPTO 047 DE ENERO 8 DE 1998 TEMA: Intereses de Mora por el no pago oportuno de retenciones. Rubro presupuestal a afectar para su pago. CONCEPTO 059 DE ENERO 14 DE 1998 TEMAS: 1. Contratos de Ejecución Sucesiva: manejo presupuestal. 2. Reservas presupuestales. Procedencia y vigencia. 3. Autorización de vigencias futuras a nivel municipal. Competencia para su otorgamiento. CONCEPTO 317 DE ENERO 21 DE 1998 TEMAS: 1. Apropiaciones presupuestales: fenecimiento. 2. Reintegro de dineros producto de la rescisión de un contrato: incorporación presupuestal. 3. Rentas obtenidas por enajenación de activos: alternativas para su manejo presupuestal. 8 CONCEPTO 322 DE ENERO 22 DE 1998 TEMAS: 1. Principio de Legalidad Presupuestal: aplicación en el ámbito municipal. 2. Autorización de vigencias futuras en el ámbito municipal: competencia para su otorgamiento. 3. Autorización de vigencias futuras sin apropiación presupuestal del año en que se concede la autorización: eventos en que procede. CONCEPTO 406 DE ENERO 28 DE 1998 TEMA: Rendimientos financieros obtenidos con recursos del Presupuesto General: destinación y oportunidad para su devolución. CONCEPTO 407 DE ENERO 28 DE 1998 TEMAS: Enriquecimiento sin causa: a. Características. b. Procedencia frente a entidades estatales. c. Efectos presupuestales en la devolución de ingresos no autorizados. CONCEPTO 429 DE ENERO 30 DE 1998 TEMAS: 1. Apropiaciones presupuestales: Aplazamiento. Procedencia. 2. Déficit fiscal: presupuestación. CONCEPTO 548 DE FEBRERO 2 DE 1998 TEMA: Adquisición de obligaciones sobre Improcedencia. apropiaciones inexistentes: CONCEPTO 624 DE FEBRERO 5 DE 1998 TEMAS: 1. Afectación de un rubro presupuestal. Alcances. 2. Cancelación de compromisos con cargo a un rubro presupuestal distinto al de su origen: improcedencia. CONCEPTO 679 DE FEBRERO 11 DE 1998 TEMAS: 1. Ordenación del Gasto: condiciones para su delegación. 2. Secretarios de despacho departamental: condiciones para que puedan ejercer la función de ordenadores del gasto por delegación. CONCEPTO 680 DE FEBRERO 11 DE 1998 TEMA: Compra y venta de vehículos oficiales: requisitos presupuestales. CONCEPTO 818 DE FEBRERO 20 DE 1998 TEMAS: 1. Cuotas de Auditaje: disminución. Reintegro por inejecución durante una vigencia fiscal. 2. Iniciativa para presentar proyectos que modifiquen o adicionen el presupuesto departamental. 3. La Autonomía Presupuestal. Alcances. CONCEPTO 854 DE FEBRERO 25 DE 1998 TEMA: Contribuciones a la ESAP por parte de las Superintendencias: improcedencia. 9 CONCEPTO 917 DE FEBRERO 27 DE 1998 TEMA: Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales no societarias. A) Excedentes Financieros. Concepto y Liquidación. B) Déficit Fiscal. CONCEPTO 1169 DE MARZO 12 DE 1998 TEMA: 1. Recursos Parafiscales. A) Origen. B) Elementos. C) Diferencias con las tasas. 2. Aportes a la ESAP. Naturaleza. CONCEPTO 1218 DE MARZO 17 DE 1998 TEMA: Nombramiento de docentes sin la respectiva apropiación presupuestal. Procedimiento para su pago en la vigencia fiscal siguiente. CONCEPTO 1241 DE MARZO 18 DE 1998 TEMA: 1. Principio de la Unidad de Caja. A) Concepto. B) Aplicación a las entidades territoriales. C) Excepciones. 2. Recursos de la participación en los ingresos corrientes de la Nación: naturaleza. Son de destinación específica. CONCEPTO 1368 DE MARZO 25 DE 1998 TEMAS: 1. Principio de la Unidad de Caja: A) Concepto. B) Consagración constitucional. C) Excepciones. 2. Pago de obligaciones de vigencias fiscales anteriores sin apropiación presupuestal. CONCEPTO 1409 DE MARZO 27 DE 1998 TEMA: Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Aplicación de las normas sobre austeridad del gasto público. CONCEPTO 1423 DE MARZO 27 DE 1998 TEMA: Agencia Colombiana de Cooperación Internacional. Ejecución de los recursos que recibe por donaciones no reembolsables. CONCEPTO 1435 DE MARZO 27 DE 1998 TEMA: Reservas presupuestales y cuentas por pagar: Fenecimiento. CONCEPTO 1504 DE MARZO 31 DE 1998 TEMA: Entidades Públicas: Aplicación del Principio de Unidad de caja. CONCEPTO 1512 DE MARZO 31 DE 1998 TEMAS: 1. Vigencias Futuras: eventos en que proceden. 2. Contratos de Empréstito: garantías. 3. Recursos que comprometen vigencias futuras y recursos provenientes de los contratos de empréstito: diferencias desde el punto de vista presupuestal 10 CONCEPTO 1543 DE ABRIL 2 DE 1998 TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances 753 CONCEPTO No. 2365 DEL 29 DE MAYO DE 1998 Viabilidad de adicionar el Presupuesto de Inversión para la construcción de viviendas fiscales en Barranquilla, con base en una consignación a efectuarse en la Dirección del Tesoro Nacional de los recursos obtenidos por la venta de la Casa Comando . 753 CONCEPTO No. 2377 DEL 1 DE JUNIO DE 1998 Procedimiento a tener en cuenta en lo relacionado al recaudo de dineros, obtenidas por multas impuestas a las personas naturales y jurídicas que directa e indirectamente desarrollan actividades marítimas y de marina mercante. Recaudos obtenidos por multas impuestas a los contratistas. 753 CONCEPTO No. 3651 DEL 5 DE AGOSTO DE 1998 Procedimiento a seguir con los dineros provenientes del remate de vehículos obsoletos que fueron adquiridos con recursos ordinarios o con dineros de Fondos Internos. 753 CONCEPTO No. 6274 DEL 9 DE DICIEMBRE DE 1998 Viabilidad de cancelar pasajes y viáticos al personal uniformado que labora en la Dirección de Sanidad y en los diferentes dispensarios con cargo al Fondo Cuenta. P CONCEPTO No. 0087 DEL 18 DE ENERO DE 1999 Si es viable constituir reservas, presupuestales con cargo a contratos celebrados por adquisición de servicios y bienes asumidos con el presupuesto de la vigencia de 1998(suministro de pasajes, mantenimiento, capacitación combustible, etc. Sobre los cuales la prestación del servicio o suministro del bien excede en tiempo la vigencia pactada. CONCEPTO 0556 DEL 19 DE FEBRERO DE 1999 Imputar contratos adicionales cuya subordinación presupuestal corresponda al mismo programa y subprograma pero a diferente proyecto del contrato principal. Apropiar contratos adicionales a programas diferentes del imputado en el contrato principal. CONCEPTO No. 0905 DEL 15 DE MARZO DE 1999 Gastos imputables a los Fondos Internos. CONCEPTO No. 0917 DEL 16 DE MARZO DE 1999 Constitución reservas presupuestales para fallos ordenatorios proferidos en contra de esa entidad.. 11 CONCEPTO No. 3503 del 2 DE SEPTIEMBRE DE 1999 Convenio compensación de deudas con el Municipio de Buenaventura. CONCEPTO 2352 DE JULIO 4 DE 1995 P14 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica Doctor FRANCISCO MANUEL SALAZAR GOMEZ Procurador Delegado para Asuntos Presupuestales Procuraduría General de la Nación Ciudad Apreciado doctor: Con relación a su comunicación No. 1435 de fecha 14 de junio de 1995, recibida en este Despacho el 20 del mismo mes y año, en la cual solicita "ampliar su concepto sobre la expresión Vigencias Expiradas, indicando su fundamento jurídico y el mecanismo que permitiría, según su concepto, cancelar los compromisos adquiridos, por fuera de la vigencia fiscal y no constituidos como reservas de Caja o de Apropiación", me permito hacer las siguientes consideraciones: El principio de Anualidad Presupuestaria tiene origen en el Título XII, Capítulo 3 de la Constitución Política. El mismo ordenamiento constitucional en su artículo 345 establece: "En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los Concejos Distritales o Municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto". El Estatuto Orgánico del Presupuesto, contenido en el artículo 1 del Decreto 360 del 22 de febrero de 1995, dispone en su artículo 13, que el año fiscal comienza el primero de enero y termina el treinta y uno de diciembre de cada año, advirtiendo que después de esta última fecha no podrán asumirse compromisos 12 con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra y que los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción. Además, al referirse al Principio de Especialización, dicho Estatuto Orgánico ordena en su artículo 17 que las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas. Igualmente, el artículo 347 constitucional prescribe que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Acorde con las normas citadas, el inciso 1 del artículo 79 del Estatuto en comento, menciona que las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación, son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva; después del 31 de diciembre de cada año las autorizaciones expiran y en consecuencia no podrán adicionarse, ni transferirse, ni contracreditarse, ni comprometerse. Los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación tienen esa autorización de disposición de fondos públicos para desarrollar el objeto de la apropiación en la vigencia correspondiente. Sin embargo, se ha previsto que en situaciones excepcionales, en que el cumplimiento de los compromisos ya adquiridos no haya sido posible, por cualquier circunstancia, en ese año, se acuda al mecanismo de las reservas presupuestales, con lo cual se extendería una anualidad el plazo para cumplir con estas obligaciones. Ese mecanismo, es regulado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto de la siguiente manera: "Artículo 81. El régimen de reservas presupuestales establecido en la Ley 38 de 1989 continuará vigente durante un período de cuatro años de la siguiente forma: Para el año de 1995 se podrán constituir reservas presupuestales hasta un 75% de las obligaciones pendientes de pago a 31 de diciembre de 1994 (...). Los remanentes se atenderán con cargo a las apropiaciones de la vigencia fiscal siguiente para lo cual el Gobierno Nacional hará por decreto los ajustes correspondientes. En este período de transición el monto que se determine como reserva presupuestal se constituirá por cada órgano y lo podrá ejecutar desde el momento en que la Dirección General del Presupuesto Nacional reciba una relación de los compromisos en que se basa la reserva y el PAC de reservas correspondientes 13 a este período. El control fiscal lo hará, en forma posterior la Contraloría General de la República. De 1998 en adelante se aplicará el sistema previsto en los artículos 38 y 39 de reforma (corresponden a los artículos 79 y 80 del Presente Estatuto) y quedan derogadas todas las referencias que sobre reservas presupuestales se hagan en el Estatuto Orgánico del Presupuesto. (Ley 179 de 1994, art. 62 Transitorio)". De allí que, contra las apropiaciones del presupuesto de una determinada vigencia fiscal sólo sería posible cubrir las obligaciones que se adquieran durante la misma y su pago efectuarse según el procedimiento mencionado. Por otra parte debe tomarse en cuenta que el inciso 3 del artículo 63 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, prohibe a las autoridades contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. Acorde con la disposición anterior, el artículo 24 de la Ley 168 de 1994 prohibe tramitar o legalizar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos, estableciendo para los ordenadores del gasto una responsabilidad disciplinaria, fiscal y penal, por incumplir lo consagrado en la norma. Se observa entonces que las normas de carácter presupuestal han previsto los mecanismos que deben observar los órganos de la administración para cancelar los compromisos durante la vigencia fiscal en la cual se contraen o durante la inmediatamente siguiente, prohibiéndose además tramitar o legalizar actos administrativos que afecten el Presupuesto cuando no reúna los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos. Por otra parte, es de observar que la administración no puede enriquecerse sin causa, con respeto de esta figura, la Corte Suprema de Justicia en sentencia de marzo 26 de 1958 manifestó: "El enriquecimiento injusto se produce toda vez que un patrimonio reciba un aumento a expensas de otro, sin causa que lo justifique. El enriquecimiento sin causa debe reunir tres elementos conjuntos: a) Un enriquecimiento o aumento de un patrimonio; b) Un empobrecimiento correlativo, y 14 c) Que el enriquecimiento se haya realizado sin causa, es decir, sin fundamento jurídico (...)". Así las cosas, y atendiendo a que la Administración Pública no se puede eximir de las obligaciones que legalmente contrajo, (las cuales deben corresponder a las fuentes de gasto establecidas en el artículo 346 de la Constitución Política); en concepto de esta Dirección, sólo sería posible cancelar aquellos compromisos originados en vigencias fiscales anteriores con cargo al presupuesto vigente, que en su oportunidad se adquirieron con las formalidades legales y contaron con apropiación presupuestal disponible o sin comprometer que las amparaban. Por último, los gastos que así se apropien deben estar en el mismo detalle del decreto de liquidación o en un grado de detalle que permita identificar el gasto que se está realizando, indicando que se trata de vigencias expiradas, para garantizar que estos se orientan a cancelar las obligaciones que se sustentaron. Todo lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad que les corresponda a los funcionarios de la administración por las actuaciones que causaron el no pago de estas obligaciones en cumplida forma. Finalmente, con el presente adjunto fotocopia auténtica del oficio No. 103 de marzo 6 de 1995 suscrito por el Doctor Loebardo Romero Olaya, Tesorero del Fondo Educativo Regional del Huila. Atento saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA. Director General del Presupuesto Nacional. 15 CONCEPTO 3816 DE SEPTIEMBRE 28 DE 1995 P18 TEMAS: 1. Arrendamiento del Servicio de Parqueaderos para vehículos oficiales y de propiedad de los servidores públicos. Procedencia y rubro presupuestal aplicable. MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica Doctor SINESIO GOMEZ CARMOL Jefe de Sección Tesorería Ministerio de Comunicaciones Ciudad Apreciado doctor: Me refiero a su oficio sin número fechado septiembre 11 de 1995, mediante el cual consulta. "En ejercicio del derecho de petición consagrado en la Carta Fundamental y en el Código Contencioso Administrativo, me permito solicitar comedidamente su concepto, a cerca de la viabilidad de cancelar la cuenta No. 0586 a nombre de Parqueaderos Tequendama Ltda. por $ 855.000.00, de la cual anexo una fotocopia. Esta cuenta ha cumplido todo el trámite interno excepto su cancelación, por cuanto el Tesorero ha observado que el servicio de parqueadero fue contratado para vehículos que no son propiedad del Ministerio ni del Fondo de Comunicaciones, sino de personas particulares; unas pertenecientes a la planta de personal de la entidad y otras vinculadas al Ministerio de Comunicaciones mediante contratos administrativos. Existe además una resolución aprobada por el Ministerio de Hacienda que modifica el presupuesto de gastos de funcionamiento del Ministerio de Comunicaciones, en el rubro de arrendamientos, con el fin de celebrar el contrato de arrendamiento de parqueadero para 30 vehículos". Al respecto le indico: En primer término es de indicar que dentro de las funciones asignadas a esta Dirección por el Decreto 2112 de 1992, no se contempla la de emitir concepto acerca de la viabilidad de cancelar cuentas. No obstante, me permito hacer las siguientes consideraciones de orden presupuestal: El artículo 346 inciso segundo de la Constitución Política preceptúa: "En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme la Ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el 16 funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo." El alcance de la anterior disposición, se plasmó en el artículo 33 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 360 de 1995), el cual determina que: "En el presupuesto de gastos solo se podrá incluir apropiaciones que correspondan: (...) d) A las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública (Ley 38 de 1989, art. 24, Ley 179 de 1994, arts. 16, 55 incisos 1 y 4, art. 71)." Subrayado fuera del texto. De otra parte, los Decretos 1901 de 1990 "Por el cual se establece la estructura orgánica del Ministerio de Comunicaciones, se determinan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones" y el decreto 2122 de 1992, “Por el cual se reestructura el Ministerio de Comunicaciones” previenen que dicho Ministerio cumpla a cabalidad con sus funciones dentro de las cuales está la de celebrar los contratos necesarios para un adecuado funcionamiento. Se infiere entonces del precepto Constitucional transcrito y las citadas normas, que el Ministerio de Comunicaciones puede celebrar los contratos necesarios para un adecuado funcionamiento y conforme la definición del rubro 2005 ARRENDAMIENTOS contemplado en el Artículo 60 del Decreto 2899 de 1994, el arrendamiento de inmuebles para el parqueo de los vehículos oficiales y de propiedad de los servidores públicos de ese órgano, sería viable en la medida en que sea indispensable para el eficaz funcionamiento del mismo. Atento saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 17 CONCEPTO 3820 DE SEPTIEMBRE 28 DE 1995 P20 TEMAS: 1. Tasa. Concepto y características. Competencia para su establecimiento. 2. Certificados de Antecedentes Disciplinarios. Posibilidad de cobrar por su expedición. MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica P20 Doctora ELVIRA MARIA RINCON CUEVAS Jefe División Financiera Procuraduría General de la Nación Ciudad Apreciada doctora: Me refiero a su comunicación número D.F. 1029 sin fecha, radicada en esta Dirección el 26 de julio de 1995, mediante la cual se consulta sobre la posibilidad de cobrar por la expedición de Certificados de Antecedentes Disciplinarios, ello con el fin de recuperar parte de los costos en que se incurre y evitar que los documentos no sean reclamados. Al respecto le comento: La Constitución Política en los artículos 277 y 288 establece las funciones que ejerce el Procurador General de la Nación, señalando que además de las otorgadas, tendrá las demás que le señale la ley. A su turno, la Ley 201 de 1995 "Por la cual se establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación, y se dictan otras disposiciones", entre otras normas, establece: "Artículo 49. La División Centro de Atención al Público CAP, tendrá las siguientes funciones: d) Expedir los Certificados de Antecedentes Disciplinarios; (...)" Por otra parte, la Carta Magna en el artículo 150 preceptúa: "Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley (...)". Así mismo, el artículo 338 ibídem prevé: 18 "En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos (...)" (Negrillas fuera del texto). En relación con el artículo superior antes citado, la Corte Constitucional en sentencia 040/93 aprobada en Sala Plena el 11 de febrero de 1993, con ponencia del Doctor Ciro Angarita Barón expresó: "Como es bien sabido, en la hacienda pública se denomina "tasa" a un gravamen que cumpla con las siguientes características: - El Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido; - El precio pagado por el ciudadano al Estado guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido; - El particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio; - El precio cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión. - Ocasionalmente, caben criterios distributivos (Ejemplo: Tarifas diferenciales). (...) Vale la pena estudiar ahora, someramente, el artículo 338: (...) De otra parte, el tercer inciso de este artículo señala que: "La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que le presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas y los acuerdos" (Subraya la Corte). 19 Este inciso de la Carta es claro. En primer lugar, diferencia los conceptos de tasa, contribución y tributo o impuesto, en perfecta concordancia con los conceptos estrictos de la hacienda pública. En efecto, la norma que se estudia afirma que las tarifas de las tasas - entendidas como recuperación de los costos de los servicios que les presten a los contribuyentes - y las tarifas de las contribuciones - entendidas como participación en los beneficios que les proporcionen a los mismos contribuyentes -, puedan ser fijadas por las autoridades, previo permiso de la ley. Excluye de esta posibilidad a los impuestos, pues sólo la ley puede definir las tarifas de los mismos, según el inciso primero (...)". Con fundamento en lo anterior, en concepto de esta Dirección el cobro por la expedición del Certificado de Antecedentes Disciplinarios es una tasa y en consecuencia es al Congreso de la República a quien le compete establecerla mediante Ley e igualmente, el Procurador General de la Nación podría reglamentar su cobro si la misma Ley lo faculta para ello. Finalmente, en relación con su inquietud sobre "Qué factibilidad existe para que el producto de tales cobros sean destinados por la Procuraduría para adelantar programas de capacitación y de bienestar social para sus funcionarios?", se debe tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 359 de la Constitución Política, el que preceptúa: "No habrá rentas nacionales de destinación específica. Se exceptúan: 1. Las participantes previstas en la Constitución en favor de los departamentos, distritos y municipios. 2. Las destinadas para inversión social. 3. Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías". Atento saludo, MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional. 20 CONCEPTO 0128 DE ENERO 24 DE 1996 TEMAS: 1. Rendimientos Financieros generados con recursos de la Nación. Utilización que puede dárseles. MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. P23 Doctor BERNARDO GIL JARAMILLO Secretario de Hacienda Departamental Pereira - Risaralda Señor Secretario: Me refiero a su oficio HODT-878 del 5 de diciembre de 1995, dirigido al señor Contralor General de la República, remitido a esta Dirección con oficio 0013 del 16 de enero de 1996, suscrito por la Jefe de la Oficina Jurídica de ese Organo de Control, en el cual solicita concepto sobre la utilización y aplicación que se le puede dar a recursos provenientes de convenios suscritos con entidades nacionales y esa Entidad Territorial. Al respecto le indico: El parágrafo 2 del artículo 16 del Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", preceptúa: "Los rendimientos financieros de los establecimientos Públicos provenientes de la inversión de los recursos originados en los aportes de la Nación, deben ser consignados en la Dirección del Tesoro Nacional, en la fecha que indiquen los reglamentos de la presente Ley. Exceptuase los obtenidos con los recursos recibidos por los órganos de previsión y seguridad social, para el pago de prestaciones sociales de carácter económico (Ley 38 de 1989, art. 12, Ley 179 de 1994, art. 55, incisos 3, 8 y 18)". El inciso 2, del artículo 101 ibídem determina: "Pertenecen a la Nación los rendimientos obtenidos por el Sistema de Cuenta Unica Nacional, así como los de los órganos públicos o privados con los recursos de la Nación, con excepción de los que obtengan los órganos de previsión social. (Ley 179 de 1994, art. 47)". Acorde con las disposiciones anteriores, los artículos 13 de la Ley 224 de 1995 "Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 1996" 21 y del Decreto 2350 de 1995, por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación, para la vigencia fiscal de 1996, establecen: "Los rendimientos financieros originados con recursos del Presupuesto Nacional, incluidos los negocios fiduciarios, deben ser consignados en la Dirección del Tesoro Nacional en el mes siguiente de su recaudo". Por lo tanto, los rendimientos generados con recursos de la Nación deben ser consignados en la Dirección del Tesoro Nacional tal como lo disponen las normas arriba indicadas sin que puedan destinarse, para adicionar el Presupuesto del Departamento conservando la destinación de cada convenio o para libre inversión en el Gasto Público Social. Atento saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA. Director General del Presupuesto Nacional 22 CONCEPTO 0138 DE ENERO 25 DE 1996 P25 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica Doctora ANA PATRICIA SAMPAYO NOGUERA Jefe División Financiera y de Presupuesto Superintendencia General de Puertos Ciudad Apreciada doctora: Me refiero a su comunicación No. 953782 del 30 de noviembre de 1995, radicada en esta Dirección el día 5 del mismo mes y año, en la cual plantea las inquietudes que se transcriben, con su correspondiente respuesta, a continuación: "1. Cual (sic) es la definición de Certificado de Disponibilidad. 2. Cual (sic) es la definición de Registro Presupuestal. 3. Es igual decir disponibilidad presupuestal y registro presupuestal provisional?." El artículo 151 de la Constitución Política, determina que el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia "Del Presupuesto". Así mismo, la Constitución Política ordenó: "Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar." 23 En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225 del 20 de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto, que contempló: "Artículo 24. Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta ley, la ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico de Presupuesto." De esta manera, se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. La Constitución Política en su artículo 345 ordena: "En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto". El desarrollo de dicha disposición se encuentra en diferentes normas de la Ley Orgánica de Presupuesto, sus decretos reglamentarios y la correspondiente ley anual de presupuesto. En su artículo 18, al referirse al principio de especialización, el Estatuto Orgánico del Presupuesto consagra que las apropiaciones deben referirse, en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas. Igualmente, el artículo 347 constitucional prescribe que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. El artículo primero del Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto determina: "Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este 24 registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. (...) Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones. (Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art. 49)" Queda expuesta la definición que existe en las Normas Orgánicas del Presupuesto sobre el certificado de disponibilidad y registros presupuestales, sin que se mencione la existencia de documentos provisionales. "4. Una disponibilidad presupuestal dada para suscribir un contrato se debe anotar en el libro de control de apropiaciones y disminuirlo del saldo de apropiación?, es decir, afecta el certificado de disponibilidad presupuestal la apropiación existente?." Como se mencionó supra, todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deben contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Así las cosas, de efectuarse la disponibilidad, surge como consecuencia la disminución del saldo de apropiación, de manera que el certificado de disponibilidad presupuestal afecta provisionalmente la apropiación existente, mientras se perfecciona el compromiso, se efectúa el registro presupuestal y en consecuencia se afecta en forma definitiva la apropiación. "5. Si se conoce el nombre de la persona natural o jurídica con la cual se vaya a suscribir un contrato administrativo y el valor exacto, se puede solicitar la disponibilidad presupuestal con nombre y valor exacto?. Si es así, al tener estos datos en forma exacta, el registro presupuestal provisional se convertiría automáticamente en registro presupuestal (definitivo)?." "6. Cuándo ya se ha suscrito el contrato y se remite para expedición de registro presupuestal, se puede anular el certificado de disponibilidad o registro presupuestal provisional, descargándolo del libro de control de apropiaciones, 25 expedir el registro presupuestal y anotarlo nuevamente en el libro de apropiaciones pero ya como Registro presupuestal (definitivo)?." Existe, según las normas orgánicas aludidas, los certificados de disponibilidad, para garantizar la existencia de apropiación suficiente para atender gastos, y el registro presupuestal, para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin, en que deberá indicarse claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar, sin que se consagre en las disposiciones vigentes la figura de "registro presupuestal provisional". Se recalca que esta última operación es requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. Con base en lo anterior, una vez suscrito el contrato debe hacerse el registro presupuestal correspondiente y contabilizarse como compromiso, reemplazando el registro que se hizo del certificado de disponibilidad. "7. El registro presupuestal se refiere solo (sic) a la simple anotación en el libro de Control de Apropiaciones?, ó se hace necesario que la imputación presupuestal conste en un documento (sic) que se expida como Registro Presupuestal o se imponga un sello donde se especifique la misma información presupuestal?." Esta Dirección considera que debe hacerse el registro en el mismo documento que origina el compromiso, así como es necesaria su contabilización en el libro de control de apropiaciones. "8. La Ley 179 habla que se requiere registro presupuestal como requisito de perfeccionamiento de los actos administrativos. Es el contrato estatal, un acto administrativo?." "9. Si el contrato estatal o administrativo NO es un acto administrativo. - - Requiere de registro presupuestal? Se le aplica la normatividad de la Ley 80 de 1993?. Se aplica lo establecido en la Ley 179 relacionado conque en materia presupuestal solo (sic) rige la ley mencionada y deroga lo establecido en la Ley 80 al respecto? Si se aplica lo establecido en la Ley 80, la disponibilidad presupuestal que allí se menciona, a que se refiere?." (...) "11. Siempre que afecte el presupuesto con contratos y licitaciones se debe expedir un certificado de disponibilidad presupuestal y un registro presupuestal definitivo?. Es obligatorio los dos?." 26 En primer lugar, esta Dirección no es competente para determinar la definición de lo que se considera o no como acto administrativo, pero es manifiesta la tipificación desde el punto de vista jurisprudencial, doctrinal y legal en calificar los contratos estatales como tales. Así las cosas, cuando se requiera afectar las apropiaciones presupuestales con tales compromisos, deberá contarse con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, deberá contarse con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. "10. El Decreto 777 de 1992 está vigente?." Esta Dirección no es competente para determinar cuáles normas del ordenamiento legal conservan su vigencia o no, sin embargo, le comunico que el 26 de agosto de 1992 se expidió el Decreto No. 1403, por el cual se modifica el Decreto 0777 de 1992. Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 27 P CONCEPTO No. 6438 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 1996 P31 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances Mayor General OCTAVIO GNECCO IGLESIAS Secretario General Ministerio de Defensa Nacional Ciudad Apreciado Mayor General: Doy alcance al oficio No. 6388 del 26 de diciembre de 1996 emanado de esta Dirección, en el cual se concluyó que “para constituir reservas presupuestales cuando se trate de contratación directa, se requiere de la suscripción del respectivo contrato lo cual genera el compromiso que da lugar a la reserva”. Al respecto, debe aclararse que en dicho concepto no se tomó en cuenta el evento en que el órgano contratante hubiera aceptado en forma expresa y escrita una oferta presentada por alguno de los posibles contratistas. En este caso se considera que dicha aceptación es fundamento para constituir la reserva presupuestal que ampare el compromiso de celebrar el respectivo contrato con el oferente aceptado. Lo anterior con fundamento en las siguientes consideraciones: De conformidad con el artículo 845 del Código de Comercio “La oferta o propuesta, esto es, el proyecto de negocio jurídico que una persona formule a otra, deberá contener los elementos esenciales del negocio y ser a otra, deberá contener los elementos esenciales del negocio y ser comunicada al destinatario. Se entenderá que la propuesta ha sido comunicada cuando se utilice cualquier medio adecuado para hacerla conocer del destinatario”. A su turno, el artículo 846 ibídem establece los alcances de la propuesta indicando “La propuesta será irrevocable. De consiguiente, una vez comunicada, no podrá retractarse el proponente, so pena de indemnizar los perjuicios que con su revocación cause al destinatario. 28 La propuesta conserva su fuerza obligatoria aunque el proponente muera o llegue a ser incapaz (..)”. De manera que son claras las obligaciones que surgen para el oferente una vez comunicada la propuesta al destinatario, en los términos previstos. De otra parte, en lo que hace relación al destinatario y en el caso concreto a la administración, el artículo 861 del referido código previene: “La promesa de celebrar un negocio producirá obligación de hacer. La celebración del contrato promedio se someterá a las reglas y formalidades del caso”. De suerte que la aceptación de una oferta genera para el aceptante la obligación de celebrar el contrato proyectado en los términos y condiciones establecidos, tanto en la oferta como en el respectivo acto de aceptación de la misma. Es de advertir que los efectos del cierre de vigencia presupuestal implican que el contrato que se celebre debe guardar las mismas condiciones establecidas en la oferta y su aceptación escrita. En los anteriores términos se aclara el concepto de la referencia. Atento saludo, MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 29 CONCEPTO 7093 DE FEBRERO 14 DE 1997 P30 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica TEMAS: 1. Autorizaciones para comprometer obligaciones Presupuestos de Vigencias Futuras. Caducidad. que afecten Doctor ORLANDO ABELLO MARTINEZ APARICIO Registrador Nacional del Estado Civil Ciudad. Apreciado doctor: Me refiero a su oficio sin número fechado 31 de enero de 1996, dirigido al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, remitido a esta Dirección el 7 de febrero del mismo año, por los doctores Juan Pablo Córdoba y Jorge Toro Córdoba, asesores del CONFIS, mediante el cual consulta, si se mantiene la validez a las autorizaciones de vigencias futuras en inversión para los años 1998, 1999 y 2000, que habían sido comunicadas mediante oficio 2584 de fecha 24 de junio de 1996. Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones: Los artículos 23 y 71 del Decreto 111 de 1996, "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", facultan al CONFIS para autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. Acorde con lo anterior, el artículo 7 del Decreto 568 de 1996, "Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación" dispone que los cupos anuales autorizados para asumir compromisos de vigencias futuras no utilizados a 31 de diciembre de cada año caducan sin excepción. En consecuencia, los órganos deberán reportar a la Dirección General del Presupuesto Nacional antes del 31 de enero de cada año la utilización de los cupos autorizados. 30 En este orden de ideas, si los cupos anuales autorizados a la Registraduría Nacional del Estado Civil, para asumir compromisos de vigencias futuras no fueron utilizados a 31 de diciembre de 1996 caducarán, debiéndose solicitar si es del caso una nueva autorización. Cordial saludo, (Fdo) JOSE MAURICIO CUESTAS GOMEZ Subdirector de Desarrollo Social, encargado de las funciones de Director General del Presupuesto Nacional 31 CONCEPTO 7199 DE FEBRERO 24 DE 1997 P33 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Reservas Presupuestales y Cuentas por Pagar. Oportunidad para su constitución. Doctora PRISCILA AUNTA FAGUA Jefe Oficina de Planeación Ministerio de Desarrollo Económico Ciudad Apreciada doctora: Me refiero a su oficio 0073 de febrero 6 de 1997, en el cual manifiesta la existencia de "una cuenta, pendiente de pago, por concepto de prestación de servicio de vigilancia que por no encontrarse el contrato debidamente perfeccionado a 31 de diciembre de 1996, esta no quedó registrada como reserva de apropiación o cuentas por pagar. Como los Decretos 568 y 2373 de marzo y diciembre de 1996 respectivamente, no contemplan la creación de un rubro “pago pasivos exigibles vigencias expiradas", de manera comedida solicito a usted concepto sobre el rubro que se debe contracreditar y acreditar para la vigencia fiscal 1997, con su respectivo código presupuestal". En relación con el tema considero importante manifestar lo siguiente: El artículo 345 de la Constitución Política prevé: "En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto." Ahora bien, según lo establece el principio de anualidad, "El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año 32 fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin exepción" (Decreto 111 de 1996, artículo 14). Así mismo, el artículo 89 Ibídem estableció: "Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo." De conformidad con las normas referidas podemos concluir que la autorización de disposición de los fondos públicos tiene como propósito el desarrollo del objeto de la apropiación en la correspondiente vigencia fiscal; de modo que tratándose de recursos del Presupuesto General de la Nación, los mismos deben ser ejecutados en el período para el cual fueron apropiados. Sin embargo la norma, a través de las reservas presupuestales y cuentas por pagar, previó el camino a seguir en aquellos eventos en los cuales a 31 de diciembre estuvieren adquiridos los compromisos conforme a la ley, pero no se hubieren cumplido, caso en el cual debe utilizarse el primer mecanismo enunciado; o cuando las obligaciones correspondieren a anticipos pactados en los contratos o a la entrega de bienes y servicios, donde se debería dar aplicación al segundo mecanismo que hemos referido. En este orden de ideas es claro que el Ministerio de Desarrollo debió tomar las medidas pertinentes con el propósito de cumplir con el compromiso adquirido, mediante la constitución de la correspondiente cuenta por pagar, que permitiera atender el pago con recursos de apropiaciones de la pasada vigencia fiscal. Ahora bien, en relación con la creación del rubro "pago pasivos exigibles vigencias expiradas", es claro que las normas presupuestales han previsto la manera de cancelar los compromisos durante la vigencia fiscal en la cual se 33 contraen o durante la inmediatamente siguiente, prohibiendo además tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos exigidos por la ley o se configuren como hechos cumplidos, estableciendo además, responsabilidad disciplinaria, fiscal y penal del representante legal y del ordenador del gasto o sus delegados, por el incumplimiento de esta disposición. (Artículo 9, Ley 331 de 1996) Por lo expuesto esta Dirección ha sostenido que sólo sería posible cancelar aquellos compromisos originados en vigencias fiscales anteriores con cargo al presupuesto vigente, que en su oportunidad se adquirieron con las formalidades legales y contaron con apropiación presupuestal disponible o sin comprometer, que las amparaba. Así debemos entender, que el Ministerio, previamente a la adquisición del compromiso, debió contar con el certificado de disponibilidad presupuestal expedido por el jefe de presupuesto que garantizara la existencia de apropiación suficiente para atender los gastos; con el registro presupuestal como requisito de perfeccionamiento de compromiso que garantizara que los recursos no serían desviados a otro fin, y con la autorización de vigencias futuras expedida por esta Dirección, por cuanto ese contrato se extendía a la vigencia siguiente. (Decreto 111 de 1996, arts. 71 y 23; Decreto 568 de 1996 arts. 19 y 20) De conformidad con lo anterior esta Dirección considera que en el evento en que todos los requisitos previos se encuentren cumplidos en debida forma, situación que al parecer se presenta de acuerdo con los antecedentes remitidos por ese Ministerio, sería viable, con sujeción a las normas, contracreditar la cuenta Gastos Generales - Adquisición de Servicios - para la apertura del rubro pago de pasivos vigencias expiradas, esto sin perjuicio de la responsabilidad a que hubiere lugar por la omisión que se presentó al no constituir la correspondiente cuenta por pagar. Adicionalmente cabe anotar que al no haberse constituido dicha cuenta, y en el evento en que los recursos hubieran sido situados, deberán ser reintegrados a la Dirección General del Tesoro junto con sus rendimientos si los hubiere, tal como lo establecen los artículos 89 del Decreto 111 de 1996 y 35 de la Ley 331 de 1996. Por último, considero del caso manifestarle que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito. A su vez determina que perfeccionado el contrato se solicitará su publicación en el Diario Oficial. Así mismo, los artículos 71 y 20 de los Decretos 111 y 568 de 1996 respectivamente, antes mencionados, al referirse al registro presupuestal establecen que dicha operación es un requisito mediante el cual se perfeccionan todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales. 34 De esta forma, el Ministerio suscribió el contrato el día 16 de diciembre de 1996, en la misma fecha realizó el registro presupuestal, y reposa en los antecedentes la consignación correspondiente a la publicación en el Diario Oficial; por tal motivo esta Dirección no encuentra razones que justifiquen la afirmación contenida tanto en su oficio 0073 de febrero 6 de 1997 como en la justificación anexa, según la cual el contrato no se encontraba debidamente perfeccionado el 31 de diciembre por no haberse consignado el valor correspondiente al impuesto de timbre nacional. De acuerdo con lo anterior, se hace evidente que el Ministerio estableció un requisito de perfeccionamiento adicional a los consagrados legalmente, cual es el pago del impuesto de timbre (que debió realizarse en los términos previstos en el Libro Cuarto del Estatuto Tributario). Cordial saludo, (Fdo.) JOSE MAURICIO CUESTAS GOMEZ Subdirector de Desarrollo Social encargado de las funciones del Director General del Presupuesto Nacional 35 CONCEPTO 7242 DE FEBRERO 28 DE 1997 P37 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Aportes y Contribuciones de Colombia a Organismos Internacionales. Competencia para su autorización e incorporación en el Presupuesto General. 2. Asunción de Obligaciones Internacionales con cargo a vigencias futuras Doctor JAIRO MONTOYA PEDROZA Director General de Organismos Multilaterales Ministerio de Relaciones Exteriores Ciudad. Apreciado Doctor Me refiero a su oficio PM.CUO No 007769 fechado 18 de febrero del año en curso mediante el cual manifiesta: "Los países que ofrecen aportes al Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola FIDA, Organismos de Crédito Internacional, están adelantando negociaciones para la Cuarta Reposición de Recursos de ese mecanismo. Colombia, como país miembro, debe confirmar si va a efectuar alguna contribución a ese Organismo. El FIDA, en razón a las actuales dificultades económicas que atraviesan los Estados, sugiere un mecanismo llamada Carta de Compromiso con la cual el Gobierno manifiesta el monto total de su contribución a la Cuarta Reposición, que puede ser cancelado hasta en tres cuotas. El Fondo empezaría a hacerlo efectivo a partir del año 2.002. Habida cuenta de lo anterior, de la manera más atenta este Ministerio solicita el concepto de la Dirección de Presupuesto Nacional en el sentido de conocer si es posible que Colombia anuncie su disposición para efectuar aportes cuyos desembolsos se realizarían a partir del 2.002 y, por tanto, con cargo a vigencias presupuestales futuras." Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones: La Constitución Política consagra: "Artículo 346 (...) En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender 36 debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. (...)" Acorde a la disposición anterior, el Decreto 111 de 1996, "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", previene: "Artículo 38. En el Presupuesto de Gastos sólo se podrán incluir apropiaciones que correspondan: a)... b) A gastos decretados conforme a la ley. Ahora bien, la Constitución Política señala en sus artículos 150 numeral 16, 189 numeral 2, y 224, el trámite interno que debe surtirse respecto a todos los tratados que celebre el Gobierno Nacional, los cuales respectivamente me permito transcribir: "Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1. (...). Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso". "Los tratados, para su validez, deberán ser aprobados por el Congreso. Sin embargo, el Presidente de la República podrá dar aplicación provisional a los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales, que así lo dispongan. En este caso tan pronto como un tratado entre en vigor provisionalmente, deberá enviarse al Congreso para su aprobación. Si el Congreso no lo aprueba, se suspenderá la aplicación del tratado.” 37 En desarrollo de los citados preceptos constitucionales, la ley 331 del 18 de diciembre de 1996, Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 1997, señala: "Artículo 19.- Ningún órgano podrá contraer compromisos que impliquen el pago de cuotas a organismos internacionales con cargo al Presupuesto General de la Nación sin que exista la ley aprobatoria de tratados públicos o que el Presidente de la República haya autorizado su aplicación provisional en los términos del artículo 224 de la Constitución Política. Los aportes y contribuciones de Colombia a los Organismos Financieros Internacionales se pagarán con cargo al Presupuesto General de la Nación, salvo en aquellos casos en que los aportes se contabilicen como reservas internacionales que serán pagados de conformidad con lo previsto en la Ley 31 de 1992 o aquellas que lo modifiquen o adicionen". Como se observa, cualquier convenio celebrado por el Estado Colombiano que implique aportes o cualquier otra erogación a Organismos Internacionales, requiere ley que así lo adopte, particularmente para el caso materia de la consulta, existe la ley 36 del 27 de mayo de 1979, "Por medio de la cual se aprueba el convenio Constitutivo del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, adoptado el 13 de junio de 1976 por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la creación de un Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola". De suerte que si en la referida ley se establece que Colombia debe cancelar la contribución a que se refiere su solicitud, existiría fundamento legal (fuente legal del gasto) para efectuar dicha erogación. Por otra parte, es pertinente remitirnos al Estatuto Orgánico del Presupuesto, el cual dispone: "Artículo 23.- La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. (...)". Subraya fuera del texto. "Artículo 24.- El Consejo Superior de Política Fiscal CONFIS, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la 38 autorización. La secretaría ejecutiva enviará a las comisiones económicas del Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para estos casos. (...)". Subraya fuera del texto. Es así, como la autorización para asumir compromisos con cargo a vigencias futuras, está sujeta a que en la respectiva anualidad (en este caso 1997), exista la correspondiente apropiación que los respalde y el objeto de los mismos se lleve a cabo en las vigencias subsiguientes. Ahora bien, dicha regla tiene su excepción para los casos establecidos taxativamente por el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Así las cosas, no es posible autorizar la asunción de obligaciones con cargo a vigencias futuras a que hace referencia su solicitud, pues estas tal como se plantea en la misma, se cancelarían a partir del año 2001. De otra parte, dentro de las excepciones contenidas en el artículo 24 del Estatuto Orgánico de Presupuesto no se encuentran este tipo de compromisos. Cordial saludo. (Fdo) JOSE MAURICIO CUESTAS GOMEZ Subdirector de Desarrollo Social encargado de las funciones de Director General del Presupuesto Nacional 39 CONCEPTO 7678 DE ABRIL 4 DE 1997 P40 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Sobrante de Reservas Presupuestales. Destinación Doctor LUIS GABRIEL PORRAS PINILLA Jefe de Presupuesto Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil Ciudad Apreciado doctor: Me refiero a su oficio FRP - Of 052.C fechado marzo 21 de 1997, mediante el cual manifiesta: "Dentro de las reservas presupuestales constituidas a 31 de diciembre de 1996 por este órgano estatal, se encuentra el contrato No 326 del 30 de diciembre de 1996, a favor del señor ALFONSO PORTELA HERRAN por valor de $6.000.000.oo Mcte, el señor Portela dio por terminado el contrato el día 5 de marzo del presente, sabiendo que las reservas son claras y específicas a favor de un beneficiario. Qué viabilidad existe para utilizar los recursos sobrantes de ese contrato para con otra persona?". Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones: El artículo 345 de la Constitución Política, consagra: "En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas departamentales, o por los Concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto". En el Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto" se lee: 40 "Artículo 3.- COBERTURA DEL ESTATUTO. Consta de dos (2) niveles: Un primer nivel que corresponde al Presupuesto General de la Nación, compuesto por los presupuestos de los Establecimientos Públicos del orden nacional y el Presupuesto Nacional. (...)" "Artículo 14.- ANUALIDAD. El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción. (Ley 38 de 1989, Art. 10)". Acorde con el artículo precedente, el artículo 89 ibídem establece: "Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo. (Ley 38 de 1989, Art. 72, Ley 179 de 1994, Art. 38, Ley 225 de 1995 Art. 8"). Por otra parte el Decreto 568 de 21 de marzo de 1996 "Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación", previene: "Artículo 38.- Las reservas presupuestales y cuentas por pagar constituidas por los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que no se ejecuten durante el año de su vigencia fenecerán". Conforme las disposiciones anteriores, me permito manifestarle que si se da por terminado el contrato que sirvió de fundamento para constituir la reserva, no es posible utilizar dichos recursos para contratar con otra persona, por cuanto se estarían adquiriendo obligaciones con cargo a recursos del presupuesto de una vigencia fiscal anterior e igualmente utilizando una reserva presupuestal para 41 cancelar un compromiso diferente al que dio origen, violando por consiguiente lo consagrado en los artículos 14 y 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Lo anterior, independientemente de que se trate de recursos propios o de aportes de la Nación, siendo pertinente recordar, en todo caso, que para la ejecución de los referidos recursos es condición indispensable su previa incorporación al Presupuesto General de la Nación. Cordial saludo, (Fdo.) JOSE MAURICIO CUESTAS GOMEZ Subdirector de Desarrollo Social encargado de las funciones de Director General del Presupuesto Nacional 42 CONCEPTO 7820 DE ABRIL 23 DE 1996 P43 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: Empresas Industriales y Comerciales del Estado. presupuestales: improcedencia para realizarlos por delegación. Traslados Doctor HERNAN JOSE MOGOLLON BACCA Director General Caja de Previsión Social de Comunicaciones Ciudad Apreciado doctor: Hago referencia al Acuerdo No. 021 del 22 de octubre de 1996, "Por medio del cual se delegan funciones de la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social de comunicaciones al Director General de la Empresa y se dictan otras disposiciones.", copia del cual fue recibida en esta Dirección. Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones: La delegación consiste en un acto de desconcentración administrativa que otorga al delegatario la posibilidad de actuar en forma independiente y definitiva, bajo su propia responsabilidad, pudiendo el delegante revocar la decisión y reasumir la competencia cuando a bien lo tenga; quien cede la competencia debe estar expresamente facultado para hacerlo, así lo ha ordenado la ley para cada caso en particular. El artículo 211 de la constitución Política, preceptúa: "La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias de Estado que la misma ley determine. Igualmente fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades. La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel reasumiendo la responsabilidad consiguiente. 43 La ley establecerá los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios." El Consejo de Estado se ha pronunciado al respecto: "El decreto legislativo 3406 por medio del cual fue creado el Fondo de Reconstrucción - RESURGIR, como establecimiento público señaló en el artículo 3o., que el Presidente de la República lo sea de la Junta directiva del Fondo sin que otra norma de igual categoría a la ley haya dispuesto la posibilidad de delegación de tal competencia asignada a la suprema autoridad ejecutiva de la Nación, lo cual conduce a concluir que dicha delegación resulta contraria al precepto legal y a la norma constitucional". (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente doctor Guillermo Benavides Melo, Auto del 27 de marzo de 1987, expediente No. 475, actor Jorge Alberto Gutiérrez). "No es menester hilar luengas disquisiciones para determinar que en uso o desarrollo de la pertinente delegación es el mismo delegante quien está actuando mediante su delegado, es aquel delegante quien actúa o está cumpliendo sus funciones que ha delegado, a través de quien recibe tal delegación funcional o lo que es lo mismo, el dueño o titular de las funciones, gracias a la figura jurídica de la delegación, actúa por conducto de interpósita persona o funcionario con base, en disposición legal expresa (...)" (Derecho Administrativo, traducido de la 6a. edición francesa, Ed. Aguilar Madrid, 1960) Como se observa las funciones que han sido atribuidas por la Constitución y la ley a las autoridades que componen los distintos órganos del Estado pueden ser delegadas siempre y cuando la misma ley lo establezca y fije las condiciones para que opere dicha delegación. Ahora bien, la norma que conforme a la Constitución regula todos los aspectos presupuestales, es la Ley Orgánica del Presupuesto, la cual tiene características constitucionales que hacen de ella una norma superior a otras leyes y es el instrumento apropiado y especial para gobernar todo el proceso presupuestal. Así lo expresó la Corte Constitucional en sentencias Nos. 478 del 6 de agosto de 1992 y C-206 del 2 de junio de 1993. El Decreto 111 de 1996, "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", en su artículo 96 inciso 2o. confirió al Gobierno la función de establecer las directrices y controles que las empresas industriales y comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta con régimen de Empresa dedicadas a actividades no financieras deben cumplir en la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos, así como de la inversión de sus excedentes. 44 Es así como en cumplimiento de dicha atribución fue expedido el decreto 115 de 1996 “Por el cual se establecen normas sobre la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado”, el cual dispone: "Artículo 23. El detalle de las apropiaciones podrá modificarse, mediante Acuerdo o Resolución de las Juntas o Consejos Directivos, siempre que no se modifique en cada caso el valor total de los gastos de funcionamiento, gastos de operación comercial, servicio de la deuda y gastos de inversión." Así las cosas al no haber previsto el Estatuto Orgánico y las normas que lo desarrollan, como es el caso, del citado decreto 115 de 1996 que las Juntas directivas de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado pudieran delegar la función a que hace referencia el artículo 23 antes transcrito, no es procedente que la Junta directiva de CAPRECOM mediante Acuerdo faculte al Director de dicha Caja para efectuar traslados presupuestales entre numerales, sin modificar los totales aprobados por el Consejo Superior de Política fiscal - CONFIS - o por la Junta Directiva para cada vigencia. Atento saludo, (Fdo.) JOSE MAURICIO CUESTAS GOMEZ Subdirector de Desarrollo Social encargado de las funciones del Director General del Presupuesto Nacional 45 CONCEPTO 7872 DE ABRIL 25 DE 1997 P49 P46 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA. Rendimientos Financieros originados con los recursos mantenimiento de los Bancos de Germoplasma animal. Destinación. para el Doctor HAROLD MARMOLEJO GARDEAZABAL Director General Jurídico Ministerio de Agricultura y Desarrollo Social Ciudad Apreciado doctor: Me refiero a su oficio No. 02493 del 5 de marzo de 1997, en el cual se lee: "Con toda atención, y en razón al carácter estrictamente presupuestal del tema, nos dirigimos a esa Dirección, con el propósito de formular la siguiente consulta, relacionada con el destino de los eventuales rendimientos y/o ingresos que se generen por las actividades comerciales que se realicen sobre los productos y subproductos de los Bancos de Germoplasma a cargo del Instituto Colombiano Agropecuario "ICA", previa enunciación de los casos que se presentan: 1. Primer Caso: a.) En los términos del Artículo 1º del Decreto 2141 de 1992, "... El Instituto Colombiano Agropecuario, ICA; es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Agricultura y perteneciente al Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología". b.) Conforme a lo dispuesto por el Artículo 2º ibídem, "... El Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, tiene como objetivo contribuir al desarrollo sostenido del sector agropecuario mediante la investigación, la transferencia de tecnología y la prevención de riesgos sanitarios, biológicos y químicos para las especies animales y vegetales". Y agrega: "Las actividades de investigación y transferencia de tecnología serán ejecutadas principalmente mediante la asociación con personas naturales o jurídicas". 46 c.) Dentro de las funciones del ICA, el Numeral 6 del Artículo 3º del Decreto 2141 de 1992, señala: "Procurar la preservación y el correcto aprovechamiento de los recursos genéticos vegetales y animales del país, dentro de las actividades de ciencia y tecnología que desarrolle". d.) Con fundamento en dichas premisas, el 16 de Agosto de 1994 se celebró entre el Instituto Colombiano Agropecuario "ICA" y la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria "CORPOICA", un Convenio Especial de Cooperación, con el objeto de procurar la preservación de los bancos de germoplasma vegetal, animal y de microorganismos de propiedad del ICA, representados en colecciones vegetales activas almacenadas e in vivo o in vitro, los núcleos de razas de animales criollas y/o naturalizadas, los bancos de semen, óvulos y embriones y los bancos de cepas de microorganismos. e.) Mediante oficio radicado bajo el No. 3225 del 17 de mayo de 1996, la Subgerencia Administrativa y Financiera del ICA, formuló ante la Dirección General del Presupuesto Nacional la siguiente consulta: "¿Es necesario que los recursos generados por la venta de productos o subproductos de los Bancos de Germoplasma, dados en administración a CORPOICA, sean incluidos en cada vigencia tanto en el presupuesto de ingresos como de gastos del ICA, para que posteriormente sean utilizados por CORPOICA en la conservación y mantenimiento (sic) de los Bancos de Germoplasma?. Por su parte, la Dirección General del Presupuesto Nacional, luego de hacer algunas referencias al Artículo 345 de la Constitución Política y al Artículo 71 del Decreto 111 de 1996, mediante oficio fechado el 19 de junio de 1996, conceptúo sobre el particular, en los siguientes términos: "...De suerte que los ingresos generados por la venta de productos o subproductos de los Bancos de Germoplasma, deberán ser incorporados en el Presupuesto del ICA para poder ser ejecutados lo contrario significaría realizar un gasto por fuera del presupuesto violándose las normas anteriormente transcritas...". II. Segundo Caso: a.) Para la Vigencia Fiscal de 1997, los recursos destinados al mantenimiento de los Bancos de Germoplasma, fueron incluidos en el Presupuesto de Inversión del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, bajo el Rubro del siguiente tenor: "Mantenimiento de los Bancos de Germoplasma Animal, Vegetal y Microbial a Nivel Nacional. Convenio con CORPOICA". b.) Para efectos de la ejecución de adoptar el siguiente procedimiento: - la correspondiente partida, se espera Mediante un Convenio Especial de Cooperación, el ICA entregaría a CORPOICA el material biológico respectivo, con el objeto de procurar la 47 preservación de los bancos de germoplasma vegetal, animal y de microorganismos. - Suscrito el Convenio ICA - CORPOICA, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural procedería a suscribir con la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria CORPOICA, un Convenio Especial de Cooperación, tendiente a procurarle los recursos necesarios para adelantar el mantenimiento de los Bancos de Germoplasma. Con fundamento en las anteriores premisas, y en consideración a que los recursos para el Convenio MINAGRICULTURA - CORPOICA provienen del Presupuesto General de la Nación, se formula la siguiente C O N S U L T A: Primero. Los rendimientos y/o ingresos que se generen como resultado de la comercialización de los productos y subproductos de los Bancos de Germoplasma, habida cuenta que los recursos presupuestales para el mantenimiento de los mismos, previstos para la presente vigencia fiscal, están incorporados en la Dirección Superior de este Ministerio, deberán reintegrarse a la Dirección General del Tesoro Nacional, o incorporarse al Presupuesto del Instituto Colombiano Agropecuario -ICA? Segundo. En uno o otro evento, cuáles serían las razones de tipo jurídico, presupuestal y financiero para adoptar determinado procedimiento? Tercero. Dada la modalidad contractual a celebrarse entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y CORPOICA, como es el "Convenio Especial de Cooperación", el cual, en los términos del Numeral 5. del artículo 7º del Decreto Extraordinario 393 de 1991, "... se regirá por las normas del Derecho Privado", se pregunta: ¿Sería procedente que los rendimientos y/o ingresos que se generen como resultado de la comercialización de los productos y subproductos de los Bancos de Germoplasma, sean reinvertidos con el único propósito de adelantar actividades inherentes al mismo Convenio, como son el mantenimiento de los Bancos de Germoplasma?. Porqué?. Sobre el particular le indico: El artículo 151 de la Constitución Política, determina que el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia "Del Presupuesto". 48 Así mismo, la Constitución Política ordenó: "Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar". En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225 del 20 de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto, que contempló: "Artículo 24. Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta Ley, la Ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico del Presupuesto." De esta manera se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. El artículo 345 de la Constitución Política prohibe percibir contribuciones o impuestos y hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no estén expresamente contempladas en el presupuesto de rentas y gastos. Así mismo, no puede haber gastos que no hayan sido decretados por el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales. A su turno, el artículo 346 ibídem asigna la elaboración del Presupuesto de Rentas y la Ley de Apropiaciones al Gobierno, el cual deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo, fija el término que éste tiene para presentarlo al Congreso, establece que para incluir un gasto en el presupuesto se requiere que corresponda a un crédito judicialmente reconocido o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o para atender el servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. Por otra parte, el artículo 347 del ordenamiento constitucional, determina que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. El Estatuto Orgánico del Presupuesto, consagra: "ARTICULO 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción. (Ley 38 de 1989, art. 10)". 49 "ARTICULO 18. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas. (Ley 38 de 1989, art. 14, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 3). "ARTICULO 36. El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de Funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión. Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de La Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada Ministerio, Departamento Administrativo y Establecimientos Públicos, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el Servicio de la Deuda Pública. En el proyecto de presupuesto de inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de inversión clasificado según lo determine el Gobierno Nacional. En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir gastos con destino al servicio de la deuda. (Ley 38 de 1989, art. 23, Ley 179 de 1994, art. 16)". "ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994, art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8)". "ARTICULO 16. Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el 50 Presupuesto General de la Nación. (...). (Ley 38 de 1989, art. 12, Ley 179 de 1994, art. 55 incisos 3, 8 y 18, Ley 225 de 1995 art. 5)". "ARTICULO 101. La Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, elaborará mensualmente un estado de resultados de sus operaciones financieras, con el cual se harán las afectaciones presupuestales correspondientes. Pertenecen a la Nación los rendimientos obtenidos por el Sistema de Cuenta Unica Nacional, así como los de los órganos públicos o privados con los recursos de la Nación con excepción de los que obtengan los órganos de previsión social. (Ley 179 de 1994, art. 47)". "ARTICULO 103. A partir de la vigencia de la presente ley, los órganos del orden nacional de la administración pública sólo podrán depositar sus recursos en la Cuenta Unica Nacional que para el efecto se establezca, a nombre de la Dirección del Tesoro Nacional, o a nombre de ésta seguido del nombre del órgano, o en las entidades que ordene el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno. (Ley 38 de 1989, art. 82, Ley 179 de 1994, art. 55, incisos 3 y 18)". Ahora bien, el Decreto 630 de abril 2 de 1996 "Por el cual se modifica el decreto 359 de 1995", consagra entre otras, las siguientes disposiciones: "ARTICULO 10.- Los recursos que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección del Tesoro Nacional-, entregue a los órganos y entidades financiados con recursos de la Nación, no tendrán por objeto proveer de fondos las cuentas bancarias oficiales, sino atender los compromisos y obligaciones asumidos por ellos frente a su personal y a terceros, en desarrollo de las apropiaciones presupuestales legalmente autorizadas". "ARTICULO 11.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo anterior, los recursos de la Nación que entregue el Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección del Tesoro Nacional, a las entidades ejecutoras, no podrán utilizarse para la constitución de depósitos de ahorro y a término, ni a la suscripción de ningún tipo de activo financiero" "ARTICULO 12.- Los rendimientos de inversiones financieras obtenidos con recursos de la Nación, si se causan pertenecen a ésta y en consecuencia, deberán consignarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de su liquidación, en la Dirección del Tesoro Nacional. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo segundo del artículo 12 de la Ley 38 de 1989, exceptúanse los obtenidos con recursos recibidos por los órganos de previsión y seguridad social, para el pago de prestaciones sociales de carácter económico". 51 El artículo 35 de la Ley 331 de 1996, "Por el cual se decreta el Presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997", prevé: "Los rendimientos financieros originados con recursos del Presupuesto Nacional, incluidos los negocios fiduciarios, deben ser consignados en la Dirección del Tesoro Nacional en el mes siguiente de su recaudo" Así las cosas de conformidad con las normas anteriores debemos concluir que los rendimientos financieros y/o ingresos que se originen con los recursos asignados en la Sección 1701 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para "Mantenimiento de los Bancos de Germosplasma. Animal, Vegetal y Microbial a Nivel Nacional, convenio con CORPOICA" deben ser reintegrados a la Dirección del Tesoro Nacional. De otra parte es importante resaltar que para la ejecución de los referidos recursos es condición indispensable su incorporación al Presupuesto General de Nación, sin que exista fundamento legal para que estos tengan una destinación específica, por el contrario el artículo 359 de la Constitución Política proscribe este tipo de rentas. Atento saludo, (Fdo.) JOSE MAURICIO CUESTAS GOMEZ Subdirector de Desarrollo Social encargado de las funciones del Director General del Presupuesto Nacional 52 CONCEPTO 7941 DE MAYO 2 DE 1997 P53 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica TEMA: Excedentes financieros por contribuciones. Finalidad y destinación. Doctora CRISTINA IRAGORRI VALENCIA Secretaria General Superintendencia Bancaria Ciudad Apreciada doctora: Hago referencia a su oficio 97006139-0 del 11 de febrero de 1997, mediante el cual manifiesta: "De manera atenta me permito solicitar la colaboración del Despacho a su cargo con el fin de hacer claridad en torno a algunas inquietudes que han surgido con motivo del tratamiento que de conformidad con las disposiciones presupuestales vigentes, debe darse a los excedentes financieros originados en el pago de contribuciones a cargo de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria. En primer lugar conviene destacar que como ya lo ha dicho la jurisprudencia de la Corte constitucional, las contribuciones a que se refiere el Estatuto Orgánico del Presupuesto del Sistema Financiero "son tasas por la prestación de un servicio público específico" (sentencia C-465 de octubre 21 de 1993, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa: Negrilla por cursiva del original). La misma providencia precisa además que el "recaudo de la tasa ingresa al presupuesto central de tal suerte que las contribuciones son depositadas por las entidades vigiladas en el Banco de la República, a las órdenes del Superintendente Bancario, quien las manejará de acuerdo con las normas sobre presupuesto” "... es claro que la Superintendencia recauda las contribuciones con base en la partida de gastos para el funcionamiento de la Superintendencia aprobada por el Congreso Nacional en la ley anual del presupuesto" (negrilla id) 53 En este término, se tiene que el total de los recaudos efectuados por concepto de dichas contribuciones ingresa al presupuesto nacional atendiendo el principio de la unidad de caja, por virtud del cual "con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación", según lo dispone el artículo 16 del estatuto orgánico del mismo (Decreto 111 de 1996). No obstante y si bien tal normatividad, y la que sobre el particular se contiene en el texto del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero - Decreto 663 de 1993 -, es clara en señalar tanto la naturaleza de dichos ingresos como el procedimiento para el recaudo de los respectivos recursos, no lo es en punto al tratamiento que debe darse a los excedentes que eventualmente puedan presentarse por este concepto. Ciertamente del comportamiento de las últimas vigencias se ha podido evidenciar que la Superintendencia Bancaria ha dejado de ejecutar presupuesto aprobado y asignado, originando de esta manera un "Superávit" en los ingresos por concepto de contribuciones del orden de los CUATRO MIL MILLONES DE PESOS aproximadamente en los cuatro (4) años anteriores. En el pasado el legislador se ocupó de este aspecto al disponer que en tales eventos debía descontarse el excedente de las tasas a cobrar en el período siguiente (decreto 56 de 1951, artículo 4o.), lo que a mi modo de ver no aparece definido de modo claro actualmente. En razón a lo expuesto, de manera atenta solicito su concepto con el propósito de aclarar si los recursos originados en el pago de contribuciones hechas por las entidades vigiladas para el funcionamiento de la Superintendencia Bancaria y no ejecutados deben ser reintegrados aquellas o en su defecto pueden servir para el respaldo de adiciones presupuestales." Al respecto me permito manifestar lo siguiente: El artículo 329 del Decreto 663 de 1993, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, dispone: "1. Facultades administrativas del Superintendente Bancario: (...) c) Fijar a las entidades vigiladas, con la aprobación del Ministro de Hacienda y Crédito Público, las contribuciones necesarias para el presupuesto de la Superintendencia Bancaria y las transferencias a su cargo." (Subraya fuera del texto) 54 Por otra parte, el decreto 056 de 1951, "por el cual se fija el régimen presupuestal de la Superintendencia Bancaria", dispone: "Artículo 4. Si el monto de las contribuciones recaudadas en cualquier semestre, excediere al monto de los gastos causados durante el mismo semestre, el mayor recaudo se tendrá en consideración para disminuirlo de la contribución que corresponda al semestre inmediatamente siguiente," Con referencia a esta disposición el Consejo de Estado, expresó1: "Si bien es cierto, la devolución del exceso fue una pretensión común a todos y cada uno de los recurrentes, observa la Sala que no es de recibo, pues, a juicio de la Sala, existe una disposición de especial aplicación en el subjudice, cual es el artículo 4 del decreto 051, y cuyo texto en lo pertinente, es el siguiente: " (...) Si el monto de las contribuciones recaudadas en cualquier semestre, excediere el monto de los gastos durante el mismo semestre, el mayor recaudo se tendrá en consideración para disminuirlo de la contribución que corresponda al semestre inmediatamente siguiente..." Como puede observarse, en el subjudice, el monto de las contribuciones recaudadas en el primer semestre de 1986, excede el monto de los gastos causados durante el mismo semestre, pues una parte de los gastos, la destina a la adquisición de la sede conjunta de la Superintendencia Bancaria y de la Caja de Previsión de dicha entidad, no podía ser asumida por la superintendencia con cargo a los recaudos provenientes de las contribuciones fiscales, generándose por tanto un exceso en el monto de las contribuciones en relación con los gastos de sostenimiento de la demandada. Por consiguiente, ese mayor recaudo debe ser abonado al pago de la contribución correspondiente al semestre inmediatamente siguiente, y al pago en general de futuras contribuciones, en el evento de que el exceso sea superior al monto que corresponda al período inmediatamente siguiente. Así las cosas, y habida cuenta que los recurrentes solicitaron de manera subsidiaria el abono o compensación del exceso de las contribuciones, al pago de futuras contribuciones, hasta agotar el monto del mismo, encuentra la Sala que a esta última pretensión debe accederse, previa la declaración de que los recurrentes no se encuentran obligados a pagar el exceso de la contribución, impuesta mediante Resolución No. 2647 de 1986 (...)" 1 Sentencia Consejo de Estado del 31 de enero de 1997. Magistrado Ponente: Doctor Delio Gómez Leyva. Ref: Exp. No.7300. Actor: Seguros del Comercio S.A. 55 Ahora bien, el texto normativo interpretado por el Consejo de Estado, el cual establece el procedimiento a seguir en el evento de presentarse excedentes, tal como usted lo indica en su comunicación, no aparece definido de modo claro actualmente. En efecto, esta Dirección no encontró norma que hubiere recogido tal disposición, así como tampoco norma que la hubiere derogado expresamente. No obstante, se encuentra que dicho precepto no es contrario a la disposición que faculta al Superintendente Bancario para fijar a las entidades vigiladas las contribuciones para el presupuesto de la Superintendencia Bancaria y las transferencias a su cargo. De otro lado, desde el punto de vista de la normatividad presupuestal encontramos que las contribuciones en comento se clasifican en el Presupuesto de Ingresos como Fondos Especiales. Es así como, el decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", previene: "ARTICULO 30. Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador. (Ley 225 de 1995 art. 27)." (Subraya fuera del texto) De lo anterior, se concluye que la norma que autoriza el cobro de la contribución, señala en forma expresa su finalidad, cual es, la de financiar el presupuesto de la Superintendencia Bancaria y las transferencias a su cargo. Acorde con ello dichos recursos se clasifican en Presupuesto General de la Nación como Fondos Especiales los cuales conforme a la definición transcrita tienen una destinación específica. Así las cosas, en el evento de presentarse excedentes, bien porque ingrese un mayor valor del asignado para el presupuesto de la Superintendencia, o bien porque, esa entidad ha dejado de ejecutar presupuesto aprobado, generándose un excedente por concepto de las mencionadas contribuciones, esta dependencia considera que dichos excedentes deben disminuirse de la contribución que corresponda a las entidades vigiladas en el período siguiente, ello dando aplicación al inciso primero del artículo 4 del decreto 056 de 1951 el cual al parecer no ha sido derogado expresa ni tácitamente. Adicionalmente, es pertinente recordar que para la ejecución de dichos excedentes es necesario que estén incorporados en el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal correspondiente. 56 Este concepto se emite en los términos previstos en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo. Atento saludo, (Fdo.) JOSE MAURICIO CUESTAS GOMEZ Subdirector de Desarrollo Social encargado de las funciones del Director General del Presupuesto Nacional 57 753 CONCEPTO No. 1900 DEL 16 DE MAYO DE 1996 P4003P95 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances Señor Capitán de Fragata GUSTAVO URDANETA SILVA Jefe División Finanzas Ministerio de Defensa Nacional Ciudad Apreciado Capitán: Me refiero a su comunicación 842-MDFPR-930 de fecha 8 de abril de 1996, radicada en esta Dirección el 9 del mismo mes y año, mediante la cual consulta lo siguiente: “(...) se emita concepto sobre si es viable atender obligaciones reconocidas en la vigencia en curso, pero generadas en una vigencia anterior por situaciones ajenas a la administración, tal como se presenta en el siguiente ejemplo: 1. Un funcionario contrae matrimonio en el mes de noviembre del año anterior. 2. Como consecuencia de ello, el funcionario tiene derecho al reconocimiento del Subsidio Familiar, pero dispone de tres (3) meses para solicitar este reconocimiento, para lo cual tiene plazo hasta el mes de enero para hacerlo. 3. Cuando la administración recibe la solicitud, procede a elaborar el acto administrativo de reconocimiento el cual puede ser expedido en el mes de febrero. En el ejemplo citado, la consulta es si el pago de los meses de noviembre y diciembre (Subsidio Familiar) se puede asumir con cargo al presupuesto de la vigencia actual, considerando que la administración formalmente sólo conoció la novedad hasta esa fecha y el acto administrativo de reconocimiento igualmente es de la vigencia en curso. Como en el ejemplo anterior se presentan varias situaciones similares, en diferentes conceptos del gasto dentro del numeral servicios personales.” Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones: 58 En primer término, resulta pertinente destacar las normas que regulan lo relacionado con el subsidio familiar para el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y para los empleados públicos del Ministerio de Defensa o de la Policía Nacional. Es así, como el Decreto 1211 de junio 8 de 1990 “Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares”, consagra, entre otras, la siguiente disposición: “TITULO III CAPITULO I DE LAS ASIGNACIONES, SUBSIDIOS Y PRIMAS “Artículo 79.- Subsidio Familiar. A partir de la vigencia del presente decreto los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares en servicio activo, tendrán derecho al pago de un subsidio familiar que se liquidará mensualmente sobre el sueldo básico, así: Casados el treinta por ciento (30%), más los porcentajes a que tenga derecho conforme al literal c. de este artículo. (...) Por el primer hijo el cinco por ciento (5%) y un cuatro por ciento (4%) por cada uno de los demás, sin que se sobrepase por este concepto del diecisiete por ciento (17%). (...) Parágrafo 2º. La solicitud de reconocimiento o aumento de subsidio familiar, deberá hacerse dentro de los noventa (90) días siguientes al hecho que la motive; las que se eleven con posterioridad al plazo antes fijado, tendrán efectos fiscales a partir de su presentación.” (Subrayado fuera del texto) A su turno, el Decreto 1214 de junio 8 de 1990 “Por el cual se reforma el Estatuto y el Régimen Prestacional del Personal Civil del Ministerio de defensa y la Policía Nacional”, consagra, entre otras, la siguiente disposición: “TITULO III CAPITULO II DE LAS PRIMAS Y SUBSIDIOS “Artículo 49.- Subsidio Familiar. A partir de la vigencia del presente decreto, los empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional en 59 servicio, tendrán derecho al pago de un subsidio familiar que se liquidará mensualmente sobre el sueldo básico, así: a) Casados el treinta por ciento (30%), más los porcentajes a que tenga derecho conforme al literal c. de este artículo. b) (...) c) Por el primer hijo el cinco por ciento (5%) y un cuatro por ciento (4%) por cada uno de los demás, sin que se sobrepase por este concepto del diecisiete por ciento (17%) (...)”. En segundo término, en relación con la cancelación de obligaciones adquiridas en vigencias fiscales anteriores con cargo al presupuesto vigente, esta Dirección ha conceptuado lo siguiente: La Constitución Política preceptúa: “Artículo 346. (...) En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público al servicio de la deuda, o destinarlo a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo (...)”. A su turno, el Decreto 111 de enero 15 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto” establece: “Artículo 38. En el Presupuesto de Gastos sólo se podrá incluir apropiaciones que correspondan: A créditos judicialmente reconocidos; A gastos decretados conforme a la Ley; Las destinadas a dar cumplimiento a los Planes y Programas de Desarrollo Económico y Social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución Política, que fueren aprobadas por el Congreso Nacional; y A las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública. (Ley 38 de 1989, art. 24, Ley 179 de 1994, arts. 16, 55, incisos 1 y 4, art. 71)”. De otra parte, el principio de Anualidad Presupuestaria tiene origen en el Título XII, Capítulo 3 de la Constitución Política. 60 El mismo ordenamiento constitucional en su artículo 345 establece: “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco se podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los Concejos Distritales o Municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto:” El Estatuto Orgánico del Presupuesto, contenido en el artículo 1º. del Decreto 111 del 15 de enero de 1996, dispone en su artículo 14, que el año fiscal comienza el primero de enero y termina el treinta y uno de diciembre de cada año, advirtiendo que después de esta última fecha no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra y que los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción. Además, al referirse al Principio de Especialización, dicho Estatuto Orgánico ordena en su artículo 18 que las apropiación deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas. Igualmente, el artículo 347 constitucional prescribe que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Acorde con las normas citadas, el pluricitado Estatuto Orgánico del Presupuesto, establece: “Artículo 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre de cada vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que a 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que le dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. (...). (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994, art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8)”. 61 Los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación tienen esa autorización de disposición de fondos públicos para desarrollar el objeto de la apropiación en la vigencia correspondiente. Sin embargo, se ha previsto que en situaciones excepcionales, en que el cumplimiento de los compromisos ya adquiridos no haya sido posible, por cualquier circunstancia, en ese año, se acuda al mecanismo de las reservas presupuestales, con lo cual se extendería una anualidad el plazo para cumplir con estas obligaciones. De allí que, contra las apropiaciones del presupuesto de una determinada vigencia fiscal sólo sería posible cubrir las obligaciones que se adquieran durante la misma y su pago efectuarse según el procedimiento mencionado. Por otra parte, debe tomarse en cuenta que el inciso 3º. del artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, prohibe a las autoridades contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. Acorde con la disposición anterior, el artículo 18 de la Ley 224 de 1995 prohibe tramitar o legalizar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos, estableciendo para los ordenadores del gasto una responsabilidad disciplinaria, fiscal y penal, por incumplir lo consagrado en la norma. Se observa entonces que las normas de carácter Presupuestal han previsto los mecanismos que deben observar los órganos de la administración para cancelar los compromisos durante la vigencia fiscal en la cual se contraen o durante la inmediatamente siguiente, prohibiéndose además tramitar o legalizar actos administrativos que afecten el Presupuesto cuando no reúna los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos. Con lo anteriormente expuesto, y atendiendo a que la Administración Pública no se puede eximir de las obligaciones que legalmente contrajo, (las cuales deben corresponder a las fuentes de gasto establecidas en el artículo 346 de la Constitución Política); en concepto de esta Dirección, sólo sería posible cancelar aquellos compromisos originados en vigencias fiscales anteriores con cargo al presupuesto vigente, que en su oportunidad se adquirieron con las formalidades legales y contaron con apropiación presupuestal disponible y libre de afectación que las amparaban. Por último, los gastos que así se apropien deben estar en el mismo detalle del decreto de liquidación o en su grado de detalle que permita identificar el gasto que se está realizando, indicando que se trata de vigencias 62 expiradas, para garantizar que estos se orientan a cancelar las obligaciones que se sustentaron. Todo lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad que les corresponda a los funcionarios de la administración por las actuaciones que causaron el no pago de estas obligaciones en cumplida forma. En el caso planteado por usted, de las normas que regulan lo relacionado con el subsidio familiar se desprende que la obligación para ese órgano nace a la vida jurídica en el momento que se le comunique el hecho que lo motive, para lo que la norma prevé un plazo de noventa (90) días, y las que se eleven con posterioridad a dicho plazo, tienen efectos fiscales a partir de la fecha de su presentación, de suerte que si el matrimonio ocurrió en 1995 y en la actual vigencia fiscal se presentan los documentos, es a partir de ese momento cuando la obligación debe ser cancelada. Así las cosas, en concepto de esta Dirección tales obligaciones pueden ser canceladas con el presupuesto de la vigencia fiscal en curso. Finalmente, se considera improcedente hacer extensivas las anteriores consideraciones a otras situaciones, puesto que cada caso debe ser analizado en concreto y a la luz de las disposiciones aplicables. Atento saludo, MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 63 CONCEPTO 8060 DE MAYO 08 DE 1997 P58 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica TEMAS: 1. Contratos Estatales. Requisitos de perfeccionamiento. Del Registro Presupuestal. Señora MARIA DEL PILAR TUTA RAMOS Calle 134 A No. 29-47 Ciudad Me refiero a su comunicación del pasado 15 de abril de 1997, en la cual, en ejercicio del derecho de petición consultaba: "...en que momento debe entenderse perfeccionado un contrato estatal, cuando es suscrito por las partes o cuando la entidad estatal contratante efectúa el respectivo registro presupuestal?" Sobre el particular le indico: El artículo 41 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública determina en su inciso primero que "Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito." Sin embargo, por constituirse el Estado en parte contratante, es evidente que, solo podrá actuar por causa y con fines de interés público, siendo insuficiente la simple voluntad del órgano administrativo para contratar, y por tal motivo, indispensable atender las formalidades previstas en las disposiciones legales vigentes sobre la materia. Por lo anterior, la doctrina ha distinguido diferentes etapas, la de los actos preparatorios (autorización legal para contratar, estudios de prefactibilidad, conceptos jurídicos y técnicos, preparación del pliego de condiciones), la de los actos constitutivos (adjudicación, promesa de compra si hay lugar a ello y confección del documento del contrato) y por último la de los actos confirmatorios o de perfeccionamiento, donde encontramos el registro presupuestal del contrato celebrado y la aprobación de las garantías que debe prestar el contratista. Ahora bien, en este punto debe tenerse en cuenta que el inciso 2o. del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, hace referencia a la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes como requisito para la ejecución del contrato. 64 Sin embargo, como lo ha manifestado el doctor Gustavo Humberto Rodríguez en su obra Nuevos Contratos Estatales: "(...) no ha debido hablarse de "disponibilidades" presupuestales, que son requisitos propios de los actos preparatorios, sino de registro presupuestal, que es distinto, que pretende la inmobilidad de las partidas afectadas o comprometidas en el contrato, en interés de la administración para controlar la ejecución del presupuesto, y también del contratista, que así tiene garantía de que recibirá los pagos en oportunidad y cuantía convenidas." Así ha entendido el legislador lo relacionado con la etapa del perfeccionamiento, y el Decreto 111 de 1996 por el cual se compilan las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, contempla: "ARTICULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. (...)" A su vez, el Decreto 568 de 1996, reglamentario de las Leyes Orgánicas del Presupuesto General de la Nación, consagra: "ARTICULO 19: El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el Jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos. Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal. (...) ARTICULO 20. El registro presupuestal es la operación mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin. En esta operación se debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar." En este orden de ideas es forzoso concluir que los contratos estatales sólo pueden ejecutarse de manera posterior al cumplimiento de los requisitos para su perfeccionamiento, entendido este como el momento en el cual han sido atendidos los requisitos impuestos por la Ley 80 de 1993 y por la Ley Orgánica de 65 Presupuesto, es decir, una vez exista acuerdo sobre el objeto y la contraprestación, se haya suscrito el contrato, efectuado el registro presupuestal y aprobado la garantía. Por último, debe tenerse en cuenta la publicación de que trata el artículo 60 de la Ley 190 de 1995, para efectos de la legalización del contrato. Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJIA CARDONA Director General de Presupuesto Nacional 66 CONCEPTO 8323 DE MAYO 28 DE 1997 P61 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica TEMAS: 1. Certificado de Disponibilidad Presupuestal. Objetivos y Finalidad de su expedición. Doctor LUIS FERNANDO SARMIENTO R. Coordinador Grupo de Presupuesto Superintendencia de Sociedades Ciudad Apreciado doctor: Hago referencia a su oficio 524 - 26839 del 16 de mayo de 1997, mediante el cual manifiesta: "Si bien es cierto que el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 exige que los actos administrativos cuenten con certificados de disponibilidad que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos y que el Artículo 10 del Decreto 2373 de 1996 prohibe tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos, en el evento que por cualquier circunstancia no se dé disponibilidad presupuestal como puede ser a tiquete o viáticos de un funcionario de la entidad y que se realice la comisión, pero que el rubro respectivo cuente con apropiación más que suficiente para cubrir este compromiso dentro del mismo período fiscal, es procedente reconocer ese pago". Para el efecto, es de indicar que el Decreto 111 de 1996, "Por el cual se compilan la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", previene: "Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. 67 Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. (...) Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones. (Ley 38 de 1989, Art. 86, Ley 179 de 1994, Art. 49)". Negrilla fuera del texto. Por otra parte, el Decreto 568 de 1996, “Por el cual se reglamentan las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación", que fue expedido para los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, establece: "Artículo 19.- El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos. Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal. En consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de éstos que permita determinar los saldos de apropiación disponible para expedir nuevas disponibilidades". Como complemento de lo anterior, se considera importante transcribir algunos apartes de la Sentencia No. 015 del 23 de enero de 1996, proferida por la Corte Constitucional, M.P. Hernando Herrera Vergara, en la cual refiriéndose al certificado de disponibilidad, expresó: "En relación con la exigencia de disponibilidad presupuestal, ella hace parte del principio de legalidad del gasto público, establecido en los artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Política. La disponibilidad se concibe como un instrumento mediante el cual se busca prevenir o evitar que el gasto sea realizado por encima del monto máximo autorizado por la correspondiente ley anual de presupuesto durante su ejecución. Así entonces, habrá disponibilidad cuando exista una diferencia entre el gasto presupuestado y el realizado, produciéndose un saldo que equivale a una suma disponible que puede ser utilizada para la adquisición de nuevos compromisos. 68 (...) la disponibilidad presupuestal constituye un elemento que permite que el principio de legalidad, dentro de un análisis sistemático, consagrado dentro del sistema presupuestal colombiano, pueda cumplirse y hacerse efectivo. (...) el concepto de disponibilidad que constituye el instrumento protector de principio de legalidad del gasto se encuentra generalizado dentro de todo el sistema presupuestal colombiano, de modo que cualquier ley que se expida en la materia debe sujetarse al mismo. (...) No sólo la sujeción a las normas constitucionales (art. 345 y 346) es clara sino que también lo es el sometimiento a lo dispuesto por el Estatuto Orgánico del Presupuesto en las normas ya enunciadas, dado el carácter cuasi-constitucional de que la misma Carta (artículo 352) la ha dotado convirtiéndola en instrumento esencial del sistema presupuestal colombiano al disponer que se someterán a ella todos los presupuestos, el nacional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. (...) los objetivos de la disponibilidad son la protección de los recursos públicos para facilitar la realización de los fines estatales, los cuales no se podrían alcanzar si los ordenadores del gasto de las entidades públicas pudieran ejecutar sumas superiores a las disponibles, constituyéndose en una garantía para que los recursos incorporados en los presupuestos sean suficientes para atender los gastos y obligaciones contraídas por el Estado. No sería posible entonces efectuar una correcta ejecución presupuestal si no hay disponibilidad, porque sin ella se ejecutarían partidas por encima de las presupuestadas en perjuicio de otras que no podrían efectuarse". Por otra parte, el artículo 9 de la Ley 331 de 1996 "Por la cual se decreta el presupuesto de Rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997" establece: "Prohíbese tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos. El representante legal y el ordenador del gasto o en quienes estos hayan delegado, responderán disciplinaria, fiscal y penalmente por incumplir lo establecido en esta norma". Así las cosas se concluye que previa a la expedición de cualquier acto administrativo, se requiere del certificado de disponibilidad presupuestal, mecanismo que asegura el cumplimiento del principio de legalidad y evita se realicen gastos por encima de los montos máximos autorizados por la ley de presupuesto, ello independientemente que se cuente con la respectiva apropiación 69 presupuestal, de suerte que esta Dirección considera que debe darse aplicación a la prohibición establecida en el artículo 9 de la Ley 331 de 1996, antes transcrito. El presente concepto se emite en los términos del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo. Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 70 CONCEPTO 8356 DE MAYO 29 DE 1997 P65 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Sustitución de Activos de la Nación. Procedencia y Requisitos. 2. Multas Adeudadas por la Caja Agraria a la Nación. Naturaleza. Son activos de la Nación. Doctora BEATRIZ ARBELAEZ MARTINEZ Directora General de Regulación Económica Ministerio de Hacienda y Crédito Público Presente Apreciada doctora: Hago referencia a su comunicación de fecha 5 de mayo de 1997, relacionado con la capitalización de deudas por concepto de multas impuestas a la Caja Agraria por la Superintendencia Bancaria, ello según lo manifestado por usted "De acuerdo con lo previsto en el convenio suscrito en diciembre 28 de 1995, en desarrollo del programa del Fortalecimiento patrimonial y administrativo de la Caja Agraria". El artículo 8 de la ley 185 del 27 de enero de 1995 establece: "El Gobierno Nacional podrá capitalizar a las entidades descentralizadas del orden nacional u ordenar la capitalización de estas entidades entre sí. Para tales efectos, podrá hacerse en dinero o en especie o realizarse asunciones de deuda."(...) De otro lado, el artículo 119 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1995) establece: "El Gobierno Nacional queda autorizado para hacer sustitución en el portafolio de deuda pública siempre y cuando se mejoren los plazos, intereses u otras condiciones de la misma. Estas operaciones sólo requieren autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no afectarán el cupo de endeudamiento, no tendrán efectos presupuestales y no afectarán la deuda neta de la Nación al finalizar la vigencia. 71 Tampoco requerirán operación presupuestal alguna las sustituciones de activos que se realicen de acuerdo con la ley y no signifiquen erogaciones en dinero. (Ley 179 de 1994, art. 6, Ley 225 de 1995 art. 12). La operación planteada por usted, es decir, las multas que le adeuda la Caja Agraria a la Nación - Superintendencia Bancaria se constituyen como un activo de la Nación (cuentas por Cobrar), el cual podrá ser reemplazado por acciones, también un activo (inversión financiera) a favor de ésta. De suerte que al tratarse de una sustitución de activos en la cual no hay erogaciones en dinero para la Nación, no se requiere de ninguna operación presupuestal para tal efecto. Con relación a su consulta acerca del procedimiento que debe surtirse para perfeccionar la suscripción de las acciones correspondientes, le manifiesto que esta Dirección no es la competente para resolverla. Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 72 CONCEPTO 8521 DE JUNIO 11 DE 1997 P67 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Administración de los bienes objeto de extinción de dominio. Competencia y naturaleza de los gastos que se generen de ésta función. 2. Cuenta de Depósito de Valores en Administración. Requisitos presupuestales Doctor JOAQUIN POLO MONTALVO Director Dirección Nacional de Estupefacientes Ciudad Apreciado doctor: Me refiero a su oficio 00207 del 5 de junio de los corrientes, mediante el cual remite "copia del modelo del contrato de depósito de valores en administración, a suscribir entre la Dirección y el Banco de la República, con el fin de manejar por medio del Tesoro Nacional en Títulos TES, los dineros incautados y sus rendimientos, provenientes de los delitos de narcotráfico y conexos y cuya administración provisional por mandato legal corresponde a la Dirección". Lo anterior con el propósito de que esta Dependencia conceptúe en cuanto a: "1- Dicho contrato no tendría Registro Presupuestal, por cuanto los recursos objeto del mismo no pertenecen ni a la Nación ni a la Dirección, sólo cuando se profiera la decisión judicial que ordene la extinción del dominio de estos dineros, ingresarían al presupuesto de la Nación. 2- El contrato no tiene cuantía determinada y fija, debido a que: - Las unidades incautadoras, en forma continua dejan a disposición de la Dirección nuevas sumas de dinero, los cuales se incorporarían al contrato mediante una constancia de la Dirección que certifique la tenencia. - En cumplimiento de una decisión judicial, se deben devolver a sus propietarios los dineros incautados. 73 - La DIAN ordena el pago de multas por infracción cambiaria, las cuales se deben cancelar en forma inmediata por parte de la Dirección quien es la administradora provisional". Al respecto me permito manifestarle lo siguiente: El artículo 25 de la ley 333 de 1996, "Por la cual se establecen las normas de extinción de dominio sobre los bienes adquiridos en forma ilícita" previene: "De la creación del Fondo para la rehabilitación inversión Social y la Lucha contra el Crimen Organizado. Créase el Fondo para la rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el crimen organizado, que funcionará como una cuenta especial sin personería jurídica administrada por la Dirección Nacional de Estupefacientes, de acuerdo con las políticas trazadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes. Los bienes objeto de extinción del dominio, sin excepción de naturaleza alguna hechas las deducciones a que se refiere el artículo 21 de la presente ley, según el caso, formarán parte de los recursos de este Fondo. Parágrafo 1o. Durante el desarrollo del proceso, la Dirección Nacional de Estupefacientes podrá destinar en forma provisional los bienes sobre los cuales esté vigente una medida cautelar, a las entidades oficiales ó instituciones de beneficio común legalmente reconocidas. Los gastos de conservación estarán a cargo de la entidad destinataria. La Dirección Nacional de Estupefacientes tomará las medidas necesarias para garantizar que los bienes objeto de destinación provisional continúen siendo productivos y generadores de empleo, para lo cual podrá recurrir al arrendamiento o fiducia de los bienes en caso de que la operación genere utilidades. Estos recursos deberán destinarse a la financiación de los programas sociales de que trata esta Ley con preferencia en la circunscripción territorial en que se encuentran localizados. Preferencialmente en tratándose de bienes rurales con caracterizada vocación rural, una vez decretada una extinción pasarán de manera inmediata al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, para ser aplicados a los fines establecidos en la Ley 160 de 1994. Parágrafo 2o. Desde la providencia que ordena el trámite de extinción del dominio, la Dirección Nacional de Estupefacientes podrá enajenar los bienes fungibles o que amenacen deterioro, respecto de los demás bienes, si se hiciere necesario en razón de lo oneroso de su administración y custodia, podrá celebrar contratos de administración con entidades públicas o privadas sometidas a vigilancia estatal. En el evento en que los bienes hubiesen sido enajenados y se ordenare su devolución mediante sentencia judicial debidamente ejecutoriada, el Fondo reconocerá el precio de la venta con actualización de su valor, sin perjuicio de las acciones consagradas en la ley (...)". Subraya fuera del texto. 74 El Decreto 1458 del 30 de mayo de 1997, "Por el cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el Crimen Organizado, y se dictan disposiciones en materia de destinación de bienes" dispuso: "ARTICULO 3o. Ejecutoriada la providencia que decrete las medidas cautelares dentro del proceso de extinción de dominio, los bienes sobre los que recaiga la medida, serán puestos a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes, para su administración y destinación provisional, con sujeción a la ley 333 de 1996 y el presente decreto". ARTICULO 4o. La Dirección Nacional de Estupefacientes, a través del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado, será la encargada de administrar en forma provisional los bienes y recursos sobre los cuales esté vigente una medida cautelar, por su presunta vinculación a las actividades de que trata el artículo 2o. de la Ley 333 de 1996 (...)" ARTICULO 5o. En desarrollo de lo dispuesto por el parágrafo 1o. del artículo 25 de la Ley 333 de 1996, el cincuenta por ciento (50%) de los rendimientos financieros que produzcan los recursos en efectivo, títulos valores o cualquier otro documento representativo de dinero, durante el lapso en que permanezcan bajo administración provisional, serán destinados a la financiación de planes, programas, proyectos y demás actividades que emprenda el Gobierno Nacional para la atención de la población desplazada por la violencia". ARTICULO 11o. Son funciones del Director Nacional de Estupefacientes en relación con el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el crimen Organizado: 1. Realizar las actuaciones que demande el funcionamiento y administración del Fondo. 2. Recaudar y administrar los recursos financieros en efectivo, títulos valores, o cualquier otro documento representativo de dinero, que resulten o se obtengan de la aplicación de la Ley 333 de 1996 (...)" Las normas anteriores así como las demás que regulen la materia, constituyen fuente de gasto público, al asignar a un órgano del Estado como lo es la Dirección Nacional de Estupefacientes la función de administrar los bienes objeto de la extinción de dominio sin excepciones de naturaleza alguna. Ello aunque no en todos los casos, conlleva una serie de gastos que deben realizarse con cargo a los rendimientos y utilidades que los bienes objeto de la medida produzcan, y obviamente por el órgano al cual la ley asigna la responsabilidad de su administración. 75 En ese orden de ideas, las erogaciones que deban ser efectuadas con ocasión de la administración de los bienes en mención, constituyen gastos para la Dirección Nacional de Estupefacientes y como tales, en concepto de esta Dependencia, deben ser incorporados a su presupuesto de conformidad con el artículo 347 de la Constitución Política, según el cual el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Igualmente, deben incorporarse dentro del presupuesto de ingresos los recursos con cargo a los cuales se van a efectuar los gastos en comento, esto es, el cálculo de los rendimientos que se espera vayan a producir los bienes. Se concluye entonces, que todo contrato que llegue a celebrar la Dirección Nacional de Estupefacientes que implique erogaciones, debe cumplir con los requisitos establecidos por las normas presupuestales, tales como certificado de disponibilidad presupuestal, registro presupuestal y solicitud de vigencias futuras si a ello hubiere lugar. Lo anterior, por consiguiente es aplicable al contrato de depósito de valores en administración, que esa Dirección se propone celebrar con el Banco de la República. Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 76 CONCEPTO 8557 DE JUNIO 12 DE 1997 P71 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Utilización del Sistema de Tarjetas de Crédito en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Requisitos. Rubro presupuestal al cual se le puede imputar su pago Doctor JOSE ANTONIO REYES MEDINA Jefe División Administrativa y Financiera AUDIOVISUALES Ciudad Apreciado doctor: Me refiero a su comunicación del pasado 14 de mayo de 1997, dirigida al Jefe de la Unidad Jurídica de este Ministerio, y recibida en esta Dirección el día 20 del mismo mes, en la cual consulta lo siguiente: "Una Empresa Industrial y Comercial del Estado como Audiovisuales, estaría facultada para avalar la expedición de una Tarjeta de Crédito Empresarial a usar por el Gerente de la Compañía y, cancelar a través del rubro de Relaciones Públicas? Un avance en efectivo a través del Cajero Automático estaría permitido? El soporte para cancelar esta tarjeta incluyendo un avance, podría constituirlo el solo extracto bancario? En caso afirmativo, por favor solicitamos se indique el procedimiento y/o trámite que se debe seguir para la obtención de la mencionada tarjeta." En primer término es del caso señalar que, en concepto de esta Dirección, la utilización del sistema de tarjetas de crédito por parte de esa Empresa, para pagos o avances en efectivo, requiere de la existencia de una disposición anterior que así lo autorice, y adicionalmente, por constituirse como una operación de crédito público, para su realización deberá cumplirse con los requisitos establecidos por las disposiciones que regulan la materia, siendo pertinente indicar que la competencia para pronunciarse sobre el particular radica en la Dirección General de Crédito Público de este Ministerio. 77 Ahora bien, desde el punto de vista presupuestal debe atenderse lo previsto en los artículos 345 y 346 de la Constitución Política, que establecen: "ARTICULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el congreso, las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. ARTICULO 346. (...) En la Ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (...)" En este orden de ideas podemos concluir que toda erogación con cargo al Tesoro debe estar incluida en el correspondiente presupuesto de gastos, para lo cual se requiere, que la respectiva partida corresponda a una de las fuentes de gasto antes enunciadas. Para el caso que nos ocupa, es indispensable que mediante ley anterior haya sido autorizada la realización de gastos por concepto de Relaciones Públicas, pues de lo contrario se estarían contraviniendo los preceptos constitucionales antes referidos, con la consecuente responsabilidad que este hecho pueda generar. En este punto es pertinente recordar el principio que rige las actuaciones de los servidores públicos, consagrado en el artículo 6 de la Constitución Política, sobre el cual, en sentencia C-337 de 1993, ha manifestado la Corte Constitucional: "...Lo anterior equivale a dar por sentado que mientras los particulares pueden hacer todo aquello que no les está expresamente prohibido por la Constitución y la ley, los funcionarios del Estado tan solo pueden hacer lo que estrictamente les está permitido por ellas. Y es natural que así suceda, pues quien está detentando el poder necesita estar legitimado en sus actos, y esto opera por medio de autorización legal" Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 78 CONCEPTO 8869 DE JUNIO 26 DE 1997 P73 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Autorización para comprometer vigencias futuras en los procesos licitatorios 2. Cupos para comprometer vigencias futuras: Caducidad. 3. Reprogramación de vigencias futuras: Procedencia. Doctor ALVARO VARGAS VERA Jefe Departamento Presupuesto y Análisis Financiero Empresa Colombiana de Petróleos - ECOPETROL Ciudad Apreciado doctor: Me refiero a su comunicación número PTO-No.0184 de abril 28 de 1997 radicada en esta Dirección el 29 del mismo mes y año, mediante la cual solicita la reprogramación de los cupos para comprometer las vigencias futuras aprobadas con el oficio número 3965 de septiembre 5 de 1996, por la Dirección General del Presupuesto Nacional. En primer término y con el propósito de dar respuesta a su solicitud, nos permitimos hacer un breve recuento de los principales hechos que han antecedido a la misma, así: Mediante la comunicación PTO-No.0612 de fecha agosto 16 de 1996 suscrita por el doctor Alvaro Vargas Vera, en cumplimiento a lo dispuesto por la resolución No. 006 de 1994 del CONFIS solicitó a esta Dirección General del presupuesto Nacional la aprobación del cupo para comprometer Vigencias Futuras para proyectos estratégicos con cargo al presupuesto de inversión de esa empresa. Según se manifestó en ese momento, tales proyectos estaban incorporados en el Plan Nacional de Desarrollo y contaban con concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio de Minas y Energía. En dicha comunicación se lee: "2. NUEVO POLIDUCTO A SANTAFÉ DE BOGOTÁ O POLIDUCTO DE ORIENTE (API-A52506). Desembolsos 79 Vigencia 1996 1997 1998 Totales Millones $ 146,00 60.013,73 71.760,02 131.919,75 Proyecto fundamental para garantizar el abastecimiento de la creciente demanda de combustible a Santafé de Bogotá y a las regiones del norte de Cundinamarca, Boyacá y sur de Santander, a partir del semestre del año 1999. De acuerdo con los estimativos definidos en la fase de estudio y diseño ejecutados desde 1994, de no comenzar estas labores a partir de enero de 1997, como se tiene previsto en los cronogramas de actividades, la capacidad limitada de crecimiento del poliducto actual Puerto Salgar-Bogotá no se encontraría en capacidad de soportar dichos requerimientos. Iniciación de los contratos: diciembre de 1996 Plazo de ejecución: dos (2) años Terminación de los contratos: diciembre de 1998 (...)" Subrayado fuera del texto En respuesta a la anterior solicitud, esta Dirección General del Presupuesto Nacional mediante oficio número 3965 de septiembre 5 de 1996 dirigido al doctor Luis Bernardo Flores, Presidente de esa empresa, aprobó los cupos para comprometer apropiaciones presupuestales de vigencias fiscales futuras así: Gastos de inversión Vigencia 1997 1998 Millones $ 84.264,1 81.065.0 La ejecución de estos recursos debe hacerse de acuerdo con los procedimientos establecidos en la Ley 80 de 1993 y las normas legales vigentes". No obstante lo anterior, a partir de 1997 esa empresa inició las gestiones necesarias con el propósito de obtener la reprogramación de las vigencias futuras que le fueron aprobadas, como se acaba de anotar. Para tales efectos con el oficio PTO-Nº.0184 de abril 28 de 1997 suscrito por el doctor Alvaro Vargas Vera del Departamento de Presupuestación y Análisis Financiero de esa empresa, radicado en esta Dirección el 29 del mismo mes y año, se expresó: "Para dar cumplimiento a la resolución 006 del CONFIS, solicitamos la asignación de cupo presupuestal para el siguiente proyecto que afecta el rubro de gastos de Inversión. 80 Mediante la comunicación No.395 del 5 de septiembre de 1996, la Dirección General del Presupuesto Nacional nos informó de la aprobación del cupo presupuestal para vigencias futuras del Proyecto Poliducto de oriente: Sebastapol - Santafé de Bogotá, por los valores que describimos a continuación: Vigencia 1997 M$ 60.013,7 1998 M$ 71.760,0 Debido a la reprogramación de las asignaciones presupuestales para la vigencia de 1997 en el presupuesto general de la Empresa, es necesario redistribuir el cupo presupuestal indicado anteriormente, quedando de la siguiente manera: Vigencia 1997 M$ 15.000,0 1998 M$ 80.000,0 1999 M$ 36.773,7 (...)". Con la anterior comunicación se allegaron copia de los oficios números PTONº.0115 y 0119 de marzo 20 de 1997 suscritos por el doctor Alvaro Vargas Vera del Departamento de Presupuestación y Análisis Financiero de Ecopetrol, dirigidas al Departamento Nacional de Planeación y al Ministerio de Minas y Energía, respectivamente, en ellas se solicita que en cumplimiento de lo previsto en el artículo 5o. de la resolución Nº.006 de 1994 del CONFIS se modifique el concepto técnico económico y de favorabilidad para el proyecto "Nuevo Poliducto Santafé de Bogotá o Poliducto de Oriente" debido a la reprogramación de las asignaciones presupuestales para la vigencia de 1997 en el presupuesto general de la empresa. Posteriormente y con el propósito de continuar el trámite de la solicitud de reprogramación de las vigencias futuras, el doctor Edmundo Conde Zamorano, Subdirector de Infraestructura y Desarrollo Económico de esta Dirección mediante el oficio número 23-2607 de mayo 7 de 1997 solicitó a esa empresa informar sobre el uso dado al cupo de vigencias fiscales futuras aprobado mediante la comunicación número 3965 de septiembre 5 de 1996, así como si a la fecha se habían contratado obras o iniciado procesos licitatorios. En respuesta a la anterior solicitud con el oficio PTO-Nº.201 el doctor Alvaro Vargas Vera del Departamento de Presupuestación y Análisis Financiero de esa empresa hizo las siguientes precisiones: "(...) a) Mediante la comunicación No. 395 (sic) del 5 de septiembre de 1996, la Dirección General del Presupuesto Nacional nos aprobó el cupo presupuestal para vigencias futuras del proyecto, por los siguientes valores: 81 Vigencia 1997 M$ 60.013,7 1998 M$ 71.760,0 Total M$131.773,7 b) Con base en tal aprobación, la Presidencia de Ecopetrol autorizó el 24 de diciembre de 1996, la apertura de las Licitaciones Públicas para la construcción de las estaciones de bombeo y terminal de almacenamiento del poliducto (GTL003-97) y para la construcción de la línea de tubería del poliducto (GTL-004-97). c) En efecto las licitaciones se adelantan de acuerdo con los siguientes cronogramas y programas de desembolsos, con aplicación de las vigencias presupuestales aprobadas para 1997 y 1998: - Licitación Pública GTL-003-97- Construcción estaciones de bombeo y terminal de almacenamiento: Apertura: Abril 04 de 1997 (...) - Licitación Pública GTL-004-97- Construcción de línea de tubería (275 Km) Apertura: Mayo 14 de 1997 (...) d) Como lo mencionamos en nuestra comunicación PTO-Nº 184, debido a la reprogramación de asignaciones presupuestales para la vigencia de 1997 en el presupuesto general de la Empresa, encontramos factible desplazar la ejecución de las obras del proyecto Poliducto de Oriente, para disponer de recursos para otros proyectos, redistribuyendo el cupo presupuestal asignado al Poliducto de Oriente; el cual quedaría de la siguiente manera: Vigencia 1997 M$ 15.000,0 1998 M$ 90.000,0 1999 M$ 36.773,7 Total M$131.773,7 Lo anterior implicará el siguiente flujo de desembolsos, sin que se modifique el cupo inicial asignado (...)". (Subrayado fuera del texto) Ulteriormente con el oficio número 23-2613 de mayo 14 de 1997 el doctor Edmundo Conde Zamorano, Subdirector de Infraestructura y Desarrollo Económico de esta Dirección solicitó a esa empresa confirmar el valor de los compromisos presupuestales adquiridos a esa fecha con cargo al cupo de vigencias futuras inicialmente aprobado. Así mediante en el oficio PTO-Nº 213 de mayo 16 de 1997 el doctor Alvaro Vargas Vera, Jefe del Departamento de Presupuestación y Análisis Financiero de esa empresa, manifiesta lo siguiente: 82 "Con la presente certificamos que la autorización de cupos de vigencias futuras aprobado para el proyecto Poliducto de Oriente: Sebastopol – Santa Fe de Bogotá, según la comunicación de la Dirección General del Presupuesto Nacional No. 395 del 5 de septiembre de 1996, por valor de M$60.013,7 para la vigencia de 1997 y M$71.760,0 para la vigencia de 1998 fueron la base para la autorización de apertura de las Licitaciones No.GTL-003-97 "Construcción Estaciones de Bombeo y Terminal de Combustibles y GTL-004-97 "Construcción de la Línea de Tubería" para el proyecto Poliducto de Oriente: Sebastopol - Santafé de Bogotá. La autorización para la apertura de las mencionadas licitaciones fue dada por el Presidente de la Empresa el día 24 de diciembre de 1996, según consta en los documentos de solicitud de autorización para apertura; dichas licitaciones se están desarrollando de acuerdo con los cronogramas adjuntos. De esta manera, está previsto comprometer los cupos presupuestales aprobados a partir de agosto 6 de 1997, con la suscripción del contrato correspondiente a la Licitación GTL-003-97, y de septiembre 17 de 1997, con la suscripción del contrato correspondiente a la Licitación GTL-004-97, en las cuantías indicadas en nuestra comunicación PTO-No.201 de mayo 8 de 1997. A la fecha no se ha suscrito ningún contrato, ni pagado ningún anticipo, que comprometa las vigencias futuras aprobadas, ni se ha hecho ningún desembolso con cargo a tal cupo presupuestal. Con la aprobación a la solicitud de reprogramación de dichas vigencias futuras, que se encuentra en trámite ante la Dirección General del Presupuesto Nacional, de acuerdo con las comunicaciones PTO-No.184 de abril 28 de 1997, PTONo.201 de mayo 8 de 1997 y PTO-No.204 de mayo 9 de 1997, los contratos se suscribirían en noviembre de 1997 de manera que los desembolsos de la presente vigencia se reducirán de M$60.013,7 a M$15.000, reprogramándose el resto para 1998 (M$90.000) y 1999 (M$36.773,7)". (Subrayado fuera de texto) De otra parte, para el caso en estudio resulta pertinente tener presentes las disposiciones que se citan a continuación: El Artículo 151 de la Constitución Política, determina que el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia "Del Presupuesto". Así mismo, la Constitución Política ordenó: 83 "ARTICULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar". En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la ley 225 del 20 de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto, que contempló: "ARTICULO 24º) Autorizase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta Ley, la Ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico del Presupuesto". De esta manera se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", el que consagra, entre otras, las siguientes disposiciones: "ARTICULO 23. La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación (...) Esta disposición se aplicará a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas. El Gobierno reglamentará la materia. (Ley 179 de 1994, art.9)". "ARTICULO 96. A las empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economía Mixta con régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado, dedicadas a actividades no financieras, le son aplicables los principios presupuestales contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto con excepción del de inembargabilidad. Le corresponde al Gobierno establecer las directrices y controles que estos órganos deben cumplir en la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos, así como de la inversión de sus excedentes. El Ministro de Hacienda establecerá las directrices y controles que las Empresas Industriales y Comerciales de Estado y las Sociedades de Economía Mixta 84 dedicadas a actividades financieras deben cumplir en la elaboración, aprobación, conformación y ejecución de sus presupuestos, esta función podrá ser delegada en el Superintendente Bancario. (ley 179 de 1994, art.43)". En uso de las facultades antes transcritas, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 115 de enero 15 de 1996 "Por el cual se establecen normas sobre la elaboración, conformación y ejecución de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras", previene: "ARTICULO 11. El Consejo Superior de Política Fiscal - CONFIS - o quien éste delegue, previo concepto técnico - económico del Ministerio respectivo, podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso. (...) Cuando las anteriores autorizaciones afecten el presupuesto de gastos de inversión, se requerirá el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación (...) Los recursos necesarios para desarrollar estas actividades deberán ser incorporados en los presupuestos de la vigencia fiscal correspondiente". "ARTICULO 21. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, con anticipación a la apertura del crédito adicional correspondiente, o con cargo a recursos del crédito cuyos contratos no se encuentren perfeccionados, o sin que cuenten con el concepto de la Dirección General de Crédito Público para comprometerlos antes de su perfeccionamiento, o sin la autorización para comprometer vigencias futuras por el Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS - o quien éste delegue. El funcionario que lo haga responderá personal y pecuniariamente de las obligaciones que se originen". "ARTICULO 22. No se podrá tramitar o legalizar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos. Los ordenadores de gastos responderán disciplinaria, fiscal y penalmente por incumplir lo establecido 85 en esta norma". La Resolución número 06 de abril 12 de 1994 del Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS "Por la cual se dictan normas sobre vigencias fiscales futuras de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas", consagra respecto de la utilización de cupos autorizados para comprometer vigencias futuras las siguientes disposiciones: "ARTICULO 6o. Los saldos no utilizados dentro de la vigencia fiscal respectiva caducarán al final de la misma y en consecuencia podrán ser solicitados nuevamente en la vigencia siguiente si aún se requieren". "ARTICULO 9o. Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas deberán informar dentro de los quince días siguientes a la terminación de cada trimestre los cupos de vigencias futuras aprobados y comprometidos, para cada uno de los conceptos del presupuesto". De otra parte, según la recomendación del CONFIS, la cual fue comunicada a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado mediante la Circular 0062 de enero 16 de 1995, expedida por la Secretaría Ejecutiva del mismo "(...) antes de abrir una licitación o un concurso o de iniciar cualquier proceso de contratación directa, es necesario que los recursos y su correspondiente apropiación estén incorporados en el presupuesto; la entidad que va a contratar obtenga la autorización de comprometer vigencias futuras, si a ello hubiere lugar; y la autorización de celebrar contratos, compromisos u obligaciones con cargo a recursos del crédito autorizados, mientras se perfeccionan los respectivos empréstitos, en los términos de las leyes 80 de 1993 y 179 de 1994 (...) ". Es así como las Empresas Industriales y Comerciales del Estado deben obtener autorización para comprometer vigencias futuras, cuando a ello haya lugar, antes de abrir una licitación o concurso de méritos o de iniciar cualquier proceso de contratación. De otra parte, según los cronogramas de las licitaciones Públicas para la construcción de las estaciones de bombeo y terminal de almacenamiento del poliducto (GTL-003-97) y para la construcción de la línea de tubería del poliducto (GTL-004-97) de que trata el oficio PTO-N 201 de mayo 8 de 1997 de esa empresa, tales Licitaciones Públicas no se abrieron en 1996, no obstante haberse solicitado y obtenido en ese mismo año la autorización para asumir obligaciones con cargo a vigencias fiscales futuras. De conformidad con lo antes expuesto y a la luz de las normas transcritas que regulan la materia se concluye que el cupo autorizado mediante la comunicación número 3965 de 1996 por la Dirección General del Presupuesto Nacional para 86 comprometer vigencias futuras, debió utilizarse en la vigencia fiscal de 1996, lo que en efecto no se hizo, por lo que dicho cupo caducó. Así las cosas para abrir las Licitaciones Públicas en 1997, previamente ha debido surtirse el trámite establecido en las normas presupuestales para esos efectos. En ese orden de ideas y atendiendo a lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 115 de 1996, la Dirección General del Presupuesto Nacional se abstiene de atender su solicitud de reprogramación de vigencias futuras. Atento saludo, MARIO MEJIA CARDONA. Director General del Presupuesto Nacional 87 CONCEPTO 8910 DE JULIO 1 DE 1997 P82P82 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Certificado de Disponibilidad Presupuestal: Forma de Expedición. Ordenes de Compra. Doctora GLORIA ESTHER ARENAS MONTALVO Jefe División de Presupuesto (E) Ministerio de Agricultura Ciudad Apreciada doctora: Hago referencia a su oficio del 29 de mayo de 1997, mediante el cual manifiesta: "Teniendo en cuenta que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se encuentra adelantando un proceso de sistematización del Area Administrativa y Financiera, requiere con carácter urgente incluir parámetros ajustados a la ley, por consiguiente me permito elevar las siguientes inquietudes: Es necesario solicitar por parte del Ordenador del Gasto y a su vez expedir por la División de Presupuesto un certificado de disponibilidad presupuestal por cada orden de compra y por cada elemento, repuesto o unidad. Lo anterior, por cuanto en casos de adquisición de elementos o equipos hemos venido elaborando un sólo certificado que ampara los costos de la compra de éstos y los derivados de su instalación e implementación. Al igual hemos venido procediendo cuando se adquieren elementos y útiles de oficinas tales como lápices, esferos, cintas, papelería, etc., de un sólo proveedor, cuyo costo permite celebrar contratos sin formalidades plenas. De la misma manera, con sólo un certificado de disponibilidad se ha afectado el proyecto "Control y seguimiento a proyectos de Inversión del sector Agropecuario (Fondo de Fomento Agropecuario)", mediante la celebración de contratos entre el Fondo de Fomento Agropecuario y varios municipios. Se debe emitir una sola disponibilidad para cada uno de los contratos." La Constitución Política, dispone: 88 "Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto." El artículo 346 ibídem, preceptúa: "(...) En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la Ley anterior, o a un propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (...)" El Artículo 151 de la Carta, determina que el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia "Del Presupuesto". Así mismo, la Constitución Política, ordenó: "Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar." En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225 del 20 de diciembre de 1995, "Por la cual se modifica la Ley de Presupuesto", que contempló: "Artículo 24. Un artículo nuevo que quedará así: "Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta Ley y la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico del presupuesto". 89 De esta manera, se expidió el Decreto 111 del 15 de diciembre de 1996, "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994, y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Ahora bien, el citado Estatuto Orgánico, dispuso: "ARTICULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos.” El decreto 568 de 1996, "Por el cual se reglamentan las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, Orgánicas del Presupuesto General de la Nación, dispone: "ARTICULO 19. El Certificado de disponibilidad es el documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos. Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal. En consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de éstos que permita determinar los saldos de apropiación disponible para expedir nuevas disponibilidades." En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados (...)". Así las cosas, a la luz de las normas anteriores es requisito indispensable para la asunción de cualquier compromiso u obligación que vaya a afectar el presupuesto de gastos, la expedición previa del respectivo certificado de disponibilidad presupuestal, el cual garantiza la existencia de apropiación disponible y libre de afectación para su adquisición. Ahora bien, las normas presupuestales no señalan la forma como debe expedirse el certificado de disponibilidad presupuestal, esto es, global para amparar varios compromisos durante la vigencia fiscal, o individual para cada compromiso que se 90 vaya a adquirir, siendo en todo caso, requisito sine qua non que previamente a su adquisición deberá contarse con el certificado de disponibilidad presupuestal que garantice la existencia de apropiación disponible y libre de afectación para su asunción; con posterioridad deberá efectuarse el registro presupuestal, operación esta que constituye un requisito del perfeccionamiento del respectivo acto administrativo, registro en el que se debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Atento Saludo, (Fdo) MARIO MEJIA CARDONA. Director General Del Presupuesto Nacional 91 CONCEPTO 8911 DE JULIO 1 DE 1997 P86 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Aportes del Fondo Nacional de Calamidades a entidades Territoriales. Incorporación Presupuestal. Doctor CESAR MODESTO CASTRO JACOME Secretario de Gobierno San José de Cúcuta Norte de Santander Apreciado doctor: Hago referencia a su oficio del 3 de junio de 1997, mediante el cual consulta si los aportes que envía el Fondo Nacional de Calamidades de la Dirección Nacional para la Prevención y Atención de Desastres por intermedio de la Previsora S.A., para atender las emergencias y proyectos de prevención se deben incorporar al presupuesto departamental o municipal según el caso. Al respecto me permito manifestarle: La Constitución Política, preceptúa: "Articulo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto." "Artículo 346. El Gobierno nacional formulará anualmente el presupuesto de Rentas y Ley de apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura. 92 En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público al servicio de la deuda o destinarlo a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo (...)." "Artículo 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva (...)". Artículo 300-5. "Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas: Expedir (...) el presupuesto de rentas y gastos." Del contenido de las disposiciones transcritas, se desprende que el presupuesto de las entidades territoriales, debe contener todas las rentas y todos los gastos. En consecuencia, los recursos que reciba ese Departamento de la Nación, de conformidad con las normas legales deben incorporarse en su respectivo presupuesto, para su ejecución, lo contrario significaría efectuar gastos por fuera del mismo, contrariándose las disposiciones anteriores. Atento Saludo, (Fdo) MARIO MEJIA CARDONA. Director General del Presupuesto Nacional 93 CONCEPTO 8913 DE JULIO 1 DE 1997 P88 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Inversiones en acciones por parte de las Sociedades de Economía Mixta. Procedencia. Doctor HUMBERTO MARTINEZ BARRAGAN Subgerente Administrativo y Financiero Imprenta Nacional de Colombia Ciudad Apreciado doctor: Me refiero a su comunicación del pasado 5 de mayo, en la cual consulta a esta Dirección sobre la posibilidad de invertir la suma de $450.000.000.00, en acciones de la Sociedad RENACIMIENTO S.A. Sobre el particular, es importante tener en cuenta las siguientes observaciones: De conformidad con el artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política, es competencia del Congreso la creación o autorización para constituir empresas industriales y comerciales del estado o sociedades de economía mixta. Por otra parte, el Decreto 1050 de 1968 en su artículo 8o, en relación con las Sociedades de Economía Mixta prevé: "Son organismos constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado, creados por la ley o autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagre la ley. El grado de tutela y, en general, las condiciones de la participación del Estado en esta clase de sociedades se determinan en la ley que les crea o autoriza y en el respectivo contrato social". (Resaltado) Se observa como la creación o autorización para constituir esta clase de sociedades depende de la existencia de una ley anterior en tal sentido, donde, adicionalmente deberán encontrarse contenidas, al menos de manera general, las condiciones de participación del Estado, lo cual se traduce en una referencia sobre la situación en que el Estado entra a formar parte de la sociedad. 94 En este punto, es pertinente citar la sentencia C-357 de 1994, en la cual la Corte Constitucional manifestó: "Ahora bien: ¿qué clase de ley es la que autoriza la creación de una sociedad de economía mixta? Una ley en sentido formal, pues sólo es ley por su origen y su formación y no por su contenido. Este contenido no es general y abstracto, sino particular y concreto. Y por ser particular y concreto debe referirse a una sociedad determinada, individualizada. (...) Tal ley, en consecuencia, debe determinar asuntos como estos: la cuantía de los recursos públicos que se aportarán a la sociedad, su objeto, su domicilio, su duración, la proporción del capital público y privado, lo mismo que el grado de tutela por parte de la administración, y a que dependencia corresponde ejercerla." De otra parte, el artículo 21 del decreto Ley 130 de 1976 establece que: "las entidades públicas sólo podrán constituir las Asociaciones o Sociedades a que se refiere el presente decreto cuando para ello se encuentren debidamente autorizadas". Resulta evidente entonces, en el marco de las disposiciones a que hemos hecho referencia, qué aspectos deben encontrarse claramente determinados en la ley de creación o autorización de una sociedad de economía mixta, entre ellos, la permisión a entidades públicas para coparticipar con los particulares en este tipo de sociedades, no sólo porque ello hace parte de las condiciones de participación del estado que debe establecer la ley, sino porque se constituye en una autorización previa para realizar una inversión de este tipo, autorización que es requisito para llevar a cabo cualquier gasto de conformidad con el artículo 346 de la Constitución Política, pues de lo contrario, se estaría realizando un gasto por fuera de los contemplados en el presupuesto de la entidad, contrariando disposiciones legales y constitucionales, con la consecuente responsabilidad que se pudiera generar. De conformidad con lo expuesto se expidió la Ley 65 de 1993, la cual, en su artículo 90 autorizó al gobierno nacional para constituir la sociedad de economía mixta denominada RENACIMIENTO, estableció su objeto, la proporción del capital público, determinó el marco en el cual se desarrollaría la actividad de la sociedad y autorizó de manera expresa al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario para invertir dentro de sus planes de rehabilitación en dicha sociedad. Actualmente RENACIMIENTO S.A. cuenta con la participación estatal en la proporción indicada por parte del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC-, de conformidad con la expresa autorización que en este sentido otorgó la 95 ley antes mencionada, sin que dicha autorización se hubiere hecho extensiva a otras entidades públicas como la Imprenta Nacional de Colombia. Así mismo, teniendo en cuenta los objetivos y las funciones de esta última, consagrados en la Ley 109 de 1994, por la cual fue transformada en Empresa industrial y Comercial del Estado, resulta claro que no existe previsión alguna que le permita llevar a cabo este tipo de operaciones de capitalización de sociedades. Adicionalmente, el Decreto 115 de 1996, por el cual se establecen normas sobre la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, en su artículo 14 establece: "En el presupuesto de gastos solo se podrán incluir apropiaciones que correspondan a: b) Gastos decretados conforme a la ley anterior (...)" En este orden de ideas podemos concluir que si bien es cierto que en la reforma a los estatutos de la Sociedad Renacimiento, se decidió aumentar el capital autorizado para la misma mediante una emisión de acciones, y que para mantener la proporción de la participación del Estado en dicha sociedad, una parte del paquete de acciones es del tipo A, para ser adquiridas por el sector público; no es menos cierto el hecho de que la adquisición de las mismas debe encontrarse autorizada por una ley, en ausencia de la cual la Imprenta Nacional de Colombia no podría realizar esta capitalización, atendiendo las consideraciones anteriormente expuestas. Cordial Saludo, (Fdo) MARIO MEJIA CARDONA. Director General del Presupuesto Nacional. 96 CONCEPTO 8977 DE JULIO 4 DE 1997 P91 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Sustitución de Activos: Concepto y Requisitos para su procedencia. Doctor FABIO SEPULVEDA MAJIA Subgerente Administrativo y Financiero Empresas Públicas de Manizales Carrera 21 Calle 29 Manizales -Caldas Apreciado doctor: Me refiero a su oficio del 23 de abril del año en curso, dirigido a la Sala de Consulta del Consejo de Estado, el cual fue remitido a la Oficina Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público por la Dra Elizabeth Castro Reyes, Secretaria Sala de Consulta de la citada Corporación, mediante oficio No. 472 de fecha mayo 2 de los corrientes, radicado en esta Entidad y enviado a esta Dirección el 15 de mayo del mismo año, mediante el cual manifiesta: "De acuerdo con el Decreto 111 de enero 15 de 1996, expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Artículo 119, parágrafo segundo del Estatuto Orgánico del Presupuesto, que a la letra dice: "Tampoco requerirán operación presupuestal alguna las sustituciones de activos que se realicen de acuerdo con la Ley y no signifiquen erogaciones en dinero. (Ley 179 de 1994, Art. 46, Ley 225 de 1995, Art. 12)". Pregunta: 1. En qué casos se da la Sustitución de Activos de acuerdo con la Ley? 2. Cuándo se entrega un activo a título de aporte a otra entidad, qué tipo de operación constituye el hecho? 3. Favor suministrar ejemplos prácticos de sustitución de activos y bases legales" Sea lo primero precisar que la sustitución de activos es una operación accesoria a otra principal autorizada por la ley. Tenemos por ejemplo el caso de la permuta, contrato cuya celebración autoriza el art. 32 de la ley 80 de 1993, al establecer que "son contratos estatales todos los 97 actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales (...)" Es así como de conformidad con el artículo 1955 del Código Civil "La permutación o cambio es un contrato en que las partes se obligan mutuamente a dar una especie o cuerpo cierto por otro". Obsérvese como éste contrato bilateral del cual surgen prestaciones recíprocas para las partes (dar una especie o cuerpo cierto por otro) da lugar a una sustitución de activos, siempre que no haya ningún desembolso en dinero. Por ejemplo se cambia un automóvil por otro o un inmueble por otro, esto es, la operación se mueve siempre dentro del activo sin pasar por el efectivo, configurándose una sustitución de activos. Otro evento en el que puede presentarse la sustitución de activos es cuando hay autorización legal para realizar capitalizaciones, por Ej: “A” fue autorizado por la ley para capitalizar a “B”; a su turno, “B” adeuda a “A” unas multas las cuales se constituyen para “A” en un activo (cuenta por cobrar). Por su parte, “A” puede sustituirlas por acciones las cuales también son un activo (inversión financiera) a favor de “A”, realizándose así la capitalización mediante una sustitución de activos. De lo anterior, se concluye que son 3 los requisitos que deben cumplirse para que proceda la sustitución de activos sin que se requiera operación presupuestal alguna: 1. Que se trate del cambio o reemplazo de un activo por otro. 2. Que no haya erogación o flujo de dineros. 3. Que sea conforme a la ley, esto es, que la operación que da a lugar a la sustitución de activos esté autorizada legalmente. Por último, debe indicarse que la operación descrita en el numeral 2 de su consulta, correspondería a una capitalización. Cordial Saludo, (Fdo) MARIO MEJIA CARDONA. Director General Del Presupuesto Nacional. 98 CONCEPTO 9035 DE JULIO 8 DE 1997 P93 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Reservas Presupuestales. Finalidad y destinación. Oportunidad para su ejecución so pena de fenecimiento. Improcedencia para modificar su destinación. Doctor EDGAR EDUARDO PULECIO BAUTISTA Director (E) Fondos de Cofinanciación Financiera de Desarrollo Territorial S.A. FINDETER S.A. Ciudad Apreciado doctor: Me refiero a su oficio número 005-01-00417 del 9 de mayo de 1997, en relación con las reservas presupuestales constituidas por el Fondo de Cofinanciación de Vías, soportadas en los convenios de cofinanciación suscritos con los departamentos, y sobre las cuales consulta: “ 1. Por ser recursos de reservas presupuestales, puede FINDETER S.A. - Fondo de Cofinanciación de Vías, aprobar la modificación quitándole recursos a vías que inicialmente estaban previstas en el convenio y asignándolos a otras no previstas en el anexo que forma parte del objeto del convenio?. 2. Puede FINDETER S.A. - Fondo de Cofinanciación de Vías - autorizar modificaciones a los convenios de cofinanciación amparados con reservas presupuestales, en la cual se reasignan los recursos entre los proyectos aprobados y que constituyen el objeto del convenio? 3. Que procedimiento debe seguirse y que instrumento debe utilizarse para formalizar la aceptación de una modificación de un convenio, durante el período de ejecución de las reservas presupuestales y por tanto poder continuar con el desembolso de los recursos?" Sobre el particular considero importante manifestarle lo siguiente: El Decreto 2132 de 1992, expedido en ejercicio de las atribuciones del artículo 20 Transitorio de la Constitución dispuso la adición de la Ley 57 de 1989, que enumeraba las actividades de FINDETER, en el sentido de autorizarla para 99 administrar los recursos de un Fondo de Cofinanciación para la estructura vial y urbana, que se manejaría como un sistema especial de cuentas. En igual sentido se orientan las disposiciones de la Ley 105 de 1993, en lo atinente al Fondo de Cofinanciación de vías. Así mismo, el Decreto número 1087 de 1994 "Por el cual se aprueba una reforma Estatutaria de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. FINDETER", establece: "ARTICULO 6. Fondos de Cofinanciación. De conformidad con lo dispuesto en el decreto - ley 2132 de 1992 y en la Ley 105 de 1993, corresponde a FINDETER administrar los recursos de los Fondos de Cofinanciación de Vías y del Fondo de Cofinanciación para la Infraestructura Urbana, los cuales se manejarán como un sistema especial de cuentas, dependientes de la entidad. ARTICULO 9. Alcance de las Funciones de FINDETER como Administrador. FINDETER ejercerá las funciones de administrador del Fondo de Cofinanciación de Vías y del Fondo de Cofinanciación para la Infraestructura Urbana dentro de los límites y según los parámetros expresados en el decreto-ley 2132 de 1992, en la ley 105 de 1993 y en las normas que lo modifiquen, adicionen o deroguen; en los presentes estatutos y en las disposiciones acordadas en los contratos que requiera o considere necesario suscribir FINDETER para estos efectos. En ningún caso, FINDETER ejecutará los programas o proyectos de las entidades territoriales que sean objeto de Cofinanciación" Por otra parte, la Ley 331 de 1996 "Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 1997", en su artículo 4o. ha previsto: "(...) Los Fondos sin personería jurídica deberán ser creados por ley o por su autorización expresa y estarán sujetos a las normas y procedimientos establecidos en la Constitución Nacional, el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, la presente ley y las demás normas que reglamenten los órganos a los cuales pertenecen." Adicionalmente cabe anotar que la Sociedad Financiera de Desarrollo Territorial se encuentra dentro del Presupuesto General de la Nación como la Unidad Ejecutora 1301 14 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. De conformidad con las disposiciones transcritas resulta evidente que en relación con los recursos del Fondo de Cofinanciación de Vías, FINDETER cumple con su deber de administrarlos, lo cual trae consigo el ejercicio de la dirección y ordenación económica sobre los mismos, son que esto implique una disposición injustificada, dado que por tratarse de recursos públicos confiados a la Sociedad para el desarrollo de ciertas actividades claramente determinadas, coherentes con las características que han impreso a la actividad de los Fondos las 100 disposiciones que los regulan, mal podrían apartarse del marco normativo que orienta su ejecución, el cual, como se desprende de lo anteriormente presentado, indica que debe ajustarse a lo previsto en la Constitución Nacional, el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, las disposiciones de la ley anual y las demás que reglamenten los órganos a los cuales pertenecen. De esta manera, en relación con el régimen de las apropiaciones y reservas del Estatuto Orgánico del Presupuesto prevé: "ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. (el subrayado es nuestro) Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo. ARTICULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. (...)" De esta forma, resulta evidente que la autorización de disposición de fondos públicos tiene como propósito el desarrollo del objeto de la apropiación en la correspondiente vigencia fiscal, de modo que, tratándose de recursos del Presupuesto General de la Nación, estos deben ejecutarse durante el período para el cual fueron apropiados, es decir que debe ponerse en marcha la realización de los gastos previstos en el presupuesto conforme al fin para el cual fueron programados, so pena de que dichas apropiaciones fenezcan. 101 Sin embargo, la Ley ha previsto, en relación con aquellos compromisos no cumplidos al término de la vigencia, que se hubieran contraído de conformidad con las disposiciones legales y que desarrollen el objeto de la apropiación, la posibilidad de que se constituyan las denominadas reservas presupuestales, cuyo efecto es extender en una anualidad la posibilidad de ejecución de las apropiaciones, bajo el supuesto de que los recursos que amparan dichas reservas no podrán ser utilizados para ningún fin distinto de aquel que fue establecido al momento de su constitución. De conformidad con lo expuesto anteriormente, y en el marco planteado en su consulta podemos concluir que solo podrán ejecutarse las reservas presupuestales a que hace referencia su comunicación, para atender los compromisos inherentes a los convenios de cofinanciación que se encuentran amparados por las mismas, siendo por tanto improcedente una modificación de los proyectos teniendo en cuenta que ellos constituyen parte integral de los convenios. Finalmente, cabe resaltar que de no ejecutarse las reservas en el año siguiente de su constitución, estas fenecerán y los recursos deberán reintegrarse. Así lo ha previsto la Ley 331 de diciembre 18 de 1996; que en su artículo 42 prevé: "Las reservas presupuestales correspondientes al año fiscal de 1996 que no hubieren sido ejecutadas a 31 de diciembre expirarán sin excepción. En consecuencia, los funcionarios de manejo de los respectivos órganos reintegrarán los dineros de la Nación a la Dirección del Tesoro Nacional, antes del 31 de enero de 1998." Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 102 CONCEPTO 9122 DE JULIO 14 DE 1996 P97 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Empresas Sociales del Estado. Régimen contractual aplicable. Doctor HERNAN AGUDELO SANCHEZ Jefe de Presupuesto Sanatorio Agua de Dios Agua de Dios - Cundinamarca Apreciado doctor: Me refiero a su comunicación del pasado 22 de mayo, en la cual solicita concepto jurídico que defina "(...) si la Ley 80 de 1993 es de aplicación en las Empresas Sociales del Estado, con el propósito de establecer parámetros en cuanto a la ejecución presupuestal de los Gastos de Operación Comercial de esta empresa". Sobre el particular le indico: La ley 100 de 1993, en sus artículos 194 y 195 establece que la prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales se hará principalmente a través de las Empresas Industriales del Estado, y en cuanto a su naturaleza determina que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la ley o por las asambleas o concejos. En cuanto a su régimen jurídico ha previsto que en materia contractual se regirá por el derecho privado, y será discrecional la utilización de las cláusulas exorbitantes contenidas en la Ley 80 de 1993, y en materia presupuestal, el régimen será el que determine la ley orgánica del presupuesto. De conformidad con lo anterior, el Sanatorio de Agua de Dios fue transformado en una Empresa Social del Estado, mediante el decreto 1288 de 1994. Ahora bien, el Estatuto Orgánico del Presupuesto en su artículo 5 dispone que para efectos presupuestales las Empresas Sociales del Estado del orden nacional que constituyen una entidad pública descentralizada, se sujetarán al régimen de las empresas industriales y comerciales del estado. El Decreto 115 de 1996 "Por el cual se establecen normas sobre la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las Empresas Industriales y 103 Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras" ha dispuesto: "ARTICULO 13. El presupuesto de gastos comprende las apropiaciones para gastos de funcionamiento, gastos de operación comercial, servicio de la deuda y gastos de inversión que se causen durante la vigencia fiscal respectiva. La causación del gasto correspondiente (...)" debe contar con la apropiación presupuestal En relación con los gastos de operación comercial, estos han sido definidos como aquellos que realizan las empresas para adquirir bienes y servicios que participan directamente en el proceso de producción o que se destinan a la comercialización, los cuales no constituyen un apoyo logístico para el cumplimiento de sus funciones. Estos a su vez, son clasificados en dos cuentas, Gastos de Comercialización y gastos de Producción. En la primera encontramos la compra de bienes para la venta y la compra de servicios para la venta, las cuales corresponden a los gastos que realizan las empresas para adquirir bienes o servicios, respectivamente, destinados a la comercialización, los cuales se clasifican por objeto del gasto por tipo de bien o servicio que se adquiere para la venta. En relación con la ejecución del presupuesto, el citado Decreto ha dispuesto: "ARTICULO 21. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales, deberán contar con los certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. En consecuencia, no se podrán contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, con anticipación a la apertura del crédito adicional correspondiente, o con cargo a recursos del crédito cuyos contratos no se encuentren perfeccionados, o sin que cuenten con el concepto de la Dirección General de Crédito Público para comprometerlos antes de su perfeccionamiento, o sin la autorización para comprometer vigencias futuras por el Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS -, o quien este delegue. El funcionario que lo haga responderá personal y pecuniariamente de las obligaciones que se originen." 104 En este orden de ideas, resulta evidente que el Sanatorio se encuentra sometido al régimen jurídico propio de las personas de derecho público, salvo en lo relacionado a la contratación, la cual se desarrollará en el marco del derecho privado, con una particularidad, la posibilidad de hacer uso de las cláusulas exorbitantes, también denominadas potestades excepcionales, orientadas a obtener la continuidad del servicio aun frente a la renuencia del contratista. Tales cláusulas son: la interpretación, modificación y terminación unilaterales del contrato, la caducidad y el sometimiento a las leyes nacionales. De esta manera, es posible afirmar que la discrecionalidad se encuentra limitada al evento de la contratación que deben adelantar las Empresas, lo cual no implica el desconocimiento de las disposiciones que en materia presupuestal deben cumplirse para adelantar dicho procedimiento, como son la obtención del certificado de disponibilidad previo, de la autorización anterior a la iniciación del proceso contractual para comprometer vigencias futuras por parte del CONFIS o su delegado, y la realización del registro presupuestal como requisito de perfeccionamiento de los contratos, en los términos del artículo 21 del Decreto 115 de 1996 antes mencionado. Cordial saludo, (Fdo) FERNANDO JIMENEZ RODRIGUEZ Subdirector de Administración General del Estado Encargado de las funciones del Director General del Presupuesto Nacional 105 CONCEPTO 9212 DE JULIO 17 DE 1997 P100 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Encargo Fiduciario con fondos públicos. Procedencia de las reservas presupuestales. Doctora BLANCA LILIA BARRERO CUFIÑO Jefe División Financiera Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Ciudad Apreciada doctora: Hago referencia a su comunicación del 16 de junio de 1997, radicada en esta Dirección el 24 del mismo mes y año, en la cual consulta: "El Ministerio de Trabajo y S.S. a través de Encargos fiduciarios controla la Ejecución de los Recursos especiales sin situación de Fondos, manejados por los Fondos de Solidaridad Pensional y el Fondo de Riesgos Profesionales. De conformidad con el Artículo 22 del Decreto 568 de 1996. (...) Teniendo en cuenta lo anterior solicito se emita concepto sobre la Constitución de la Reserva de Apropiación de los mencionados fondos, en el sentido de si deben o no ser remitidos a la Dirección General del Presupuesto para su aprobación o en su defecto es obligación del Ministerio de Trabajo y S.S. efectuar el respectivo control." Primero que todo es necesario hacer precisión sobre el principio de anualidad presupuestaria, el cual se encuentra consagrado en la Constitución Política, donde por una parte se ordena al Gobierno presentar anualmente el presupuesto al Congreso de la República y por la otra, que este lo apruebe para el mismo período. Así mismo, el Estatuto Orgánico del Presupuesto consagra el principio de anualidad, así: "Anualidad. El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción”. 106 De otro lado, respecto al régimen de apropiaciones y reservas, el Estatuto Orgánico del Presupuesto previene: "ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran, y en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo”. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994, art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8)." Así las cosas, de acuerdo con el artículo 89 antes transcrito, las apropiaciones presupuestales son autorizaciones máximas de gasto para ser ejecutadas en el año respectivo. Esta disposición de fondos públicos tiene como propósito el desarrollo del objeto de la apropiación en dicho período. En el caso de los encargos fiduciarios con la celebración del convenio no se está desarrollando el objeto de la apropiación, lo que se hace es contratar con un fiduciario para que este desarrolle el objeto, de manera que mientras esta no lleve a cabo su encargo no se está cumpliendo con la autorización que da el Congreso. Esta situación trae consecuencias de importancia para la fiducia constituida con fondos públicos. La primera consiste en que los negocios jurídicos que llegare a celebrar la fiducia para ejecutar las apropiaciones tendrá cabida solo en la anualidad correspondiente, luego de este término las apropiaciones anuales fenecerán; si los contratos de encargo fiduciario afectan presupuestos de varios años, se deberá utilizar el mecanismo establecido para ello, cual es el de vigencias futuras. La segunda consecuencia, aplicable al caso que nos ocupa, se refiere a la constitución de reservas. De suerte que con el mecanismo de la fiducia al no ejecutarse el objeto de la apropiación, esta por sí sola no constituye título suficiente para que las apropiaciones afectadas por ella sean motivo de reserva, con lo cual no se podría extender a otro año o años la ejecución de estos gastos. 107 Lo anterior lo corroboran los siguientes artículos del decreto 568 de 1996: "ARTICULO 21. Los recursos entregados para ser manejados a través de negocios jurídicos que no desarrollen el objeto de la apropiación, no se constituyen en compromisos presupuestales que afecten la apropiación respectiva con excepción de la remuneración pactada por la prestación de este servicio." "ARTICULO 22. Los órganos públicos fideicomitentes para la celebración de contratos o expedición de actos administrativos con cargo a los recursos que manejen las entidades fiduciarias, deberán realizar todos los trámites presupuestales, incluyendo los certificados de disponibilidad, los registros presupuestales y la solicitud de vigencias futuras." Ahora bien, usted nos comunica que se trata de ejecución de recursos sin situación de fondos manejados por encargos fiduciarios, para lo cual se le daría el mismo tratamiento de lo arriba expuesto, toda vez que se trata de recursos que en todo caso deben estar apropiados en la ley y deben cumplir con el principio de anualidad presupuestaria y por ende con el mecanismo de reservas presupuestarias, si es del caso. Con relación a que si la constitución de las reservas de apropiación deben ser remitidas a la Dirección General del Presupuesto Nacional, le indico que según el artículo 31 del decreto 359 del 22 de febrero de 1995 estas deberán constituirse por el ordenador del gasto y el jefe de presupuesto o quien haga sus veces en cada órgano, y el ordenador del gasto deberá presentar una relación de las reservas a esta Dirección antes del 31 de enero del año en que se constituyan. Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 108 753 CONCEPTO No. P4396 DEL 6 DE AGOSTO DE 1996 P395 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances Señor Jefe División Finanzas MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Ciudad Hago referencia a su comunicación No. 1686 del 6 de agosto de 1996, mediante la cual consulta: “1. Si es viable cancelar los siguientes haberes con cargo al presupuesto de la vigencia en curso según sea la clase de novedad, o si en defecto se debe pagar con cargo a rubro “Pago Pasivos exigibles Vigencias Expiradas”. Prima de Antigüedad Esta se cancela de oficio cuando el funcionario cumple tiempo para tal fin, no obstante se presentan situaciones de reconocimientos de tiempos por servicio militar o tiempo discontinuo que para el efecto de antigüedad es considerado. En el evento anterior se puede presentar la siguiente situación: que el funcionario por efecto del reconocimiento de tiempo pase por ejemplo si es un civil de 14 años a 15 ½ años, lo que implicaría que la administración le debe cancelar prima de antigüedad por 6 meses, si la fecha de reconocimiento de tiempo es de 31 de enero implicaría que se presentan 5 meses de la vigencia anterior y la consulta es si esos 5 meses se cancelan con cargo al presupuesto vigente (sueldos personal de nómina), teniendo en cuenta que el acto administrativo de reconocimiento es la vigencia actual o si en su defecto debe ser con cargo a “Pago Pasivos Exigibles Vigencias Expiradas”. El decreto 1214 de 1990, “Por el cual se reforma el Estatuto y el régimen prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional”, establece: “Artículo 46. Prima de servicio. Los empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional. A partir de la fecha en que cumplan 15 años de servicios continuos o discontinuos como tales en el Ministerio de Defensa en las Fuerzas 109 Militares o en la Policía Nacional, tienen derecho a una prima mensual de servicio, que se liquidará sobre el sueldo básico, así: A los quince (15) años, el diez por ciento (10%), por cada año que exceda de los quince (15) , el uno por ciento (1%) más.” “Artículo 142. Procedimiento oficioso. El reconocimiento de las prestaciones sociales a que tienen derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, o sus beneficiarios, será tramitado por el procedimiento oficioso. Cuando las oficinas de personal no puedan producir de oficio las pruebas pertinentes, corresponderá allegarlas al interesado, y si no existiere la prueba principal, será remplazada por la prueba supletoria que admita la ley.” “Artículo 143. Resoluciones del Ministerio de defensa y la Policía Nacional y documentación. Las prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del Ministerio de Defensa o de la Policía Nacional en actividad, o por causa de su retiro, o de su beneficiarios, serán reconocidas mediante Resoluciones del Ministerio de defensa o de la Policía Nacional, con base en los trámites y documentos establecidos por las mismas entidades.” Del contenido de las disposiciones anteriores, se desprende que la obligación de cancelar la prima de servicio o de antigüedad como usted la llama en su comunicación, del personal civil del Ministerio de Defensa, nace a la vida jurídica cuando el servidor público cumpla 15 años de servicios continuos o discontinuos . De suerte que, si cumplió dicho tiempo en la vigencia de 1995 y el acto de reconocimiento fue en esta anualidad, lo adeudado por este concepto de la vigencia fiscal anterior, en concepto de esta Dirección debe cancelarse por el rubro de “Sueldos”, ”Pasivos Exigibles – Vigencias Anteriores”. “b. Prima de Oficiales del Cuerpo Administrativo. Se reconoce a los oficiales profesionales que se escalafonan y que se desempeñan en su especialidad (a petición del beneficiario), con apoyo del comandante de la Unidad quien certifica que efectivamente se desempeña como tal, lo que implica que cada que se presenta un traslado se suspende la prima por cuanto se garantiza que en la nueva unidad se va a desempeñar en la especialidad en la cual se escalafono. De acuerdo con lo anterior se puede presentar la siguiente situación: que un oficial es trasladado en el mes de junio (vigencia anterior) a otra unidad (por lo cual automáticamente se suspende la prima) y al presentarse el comandante lo destina a un curso hasta el mes de septiembre cuando es asignado a desempeñarse en su especialidad, es posible que el oficial no solicite inmediatamente el reconocimiento de la prima de especialista, evento que lo efectúa en el mes de diciembre e inmediatamente se procede a causar el reconocimiento y el acto 110 administrativo es formalizado en el mes de febrero de la vigencia actual, en este caso la pregunta es si los meses de la vigencia anterior (septiembre a diciembre) se cancelan con cargo a la vigencia actual rubro (otras primas”) o si en su defecto se debe cancelar con cargo al rubro “Pago Pasivos Exigibles Vigencias Expiradas” y si la situación cambia si el beneficiario hace la petición en el mes de enero o cualquier mes de la vigencia actual.” El decreto 1211 de 1990, “Por el cual se reforma el Estatuto del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares”, dispone: “Artículo 96. A partir de la vigencia del presente decreto, los oficiales del Cuerpo Administrativo de las Fuerzas Militares cuando presten los servicios profesionales de su especialidad por tiempo completo, tendrán derecho a una prima mensual equivalente al cuarenta por ciento (40%) del sueldo básico correspondiente a su grado. PARAGRAFO. Se excluye de esta prima a los oficiales que desempeñen cargos en la Justicia Penal Militar o en el Ministerio Público o devenguen remuneraciones especiales”. En el caso de la prima de oficiales del cuerpo administrativo y para el caso específico planteado en su consulta, la obligación nace a la vida jurídica desde el momento en el cual dichos oficiales presten los servicios profesionales de su especialidad por tiempo completo, razón por la cual los meses que se adeudan correspondientes a la vigencia fiscal anterior deben ser cancelados con cargo al rubro “Otras Primas”, “Pasivos Exigibles Vigencias Anteriores”. En este punto se debe destacar que la norma transcrita no condiciona el surgimiento de la obligación en comento a la petición del beneficiario de la misma. “c. Prima de especialista. Se reconoce a los suboficiales que cumplen requisitos para tal fin y el reconocimiento es igual a la prima del literal “b”, por tanto la consulta es en el mismo sentido, salvo en el grado de Sargento Mayor o su equivalente que su cancelación no esta condicionada a ningún requisito (inciso 2º. Art. 91 Decreto 1211/90)”. El Decreto 1211 de 1990 “Por el cual se reforma el Estatuto del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares”, preceptúa: “Artículo 91. Prima de especialista. Los suboficiales de las Fuerzas Militares en servicio activo que adquieran una especialidad técnica mediante un curso cuya duración mínima sea de mil seiscientas (1600) horas de clase o cuarenta y ocho (48) semanas de instrucción, tendrán derecho a una prima de especialista equivalente al diez por ciento (10%) del sueldo básico mensual correspondiente a su grado siempre y cuando se desempeñen en la respectiva especialidad. 111 Los suboficiales en los grados de sargento mayor, suboficiales jefe técnico y suboficial técnico jefe, por el sólo hecho de obtener estos grados, tendrán derecho a la prima de especialista. PARAGRAFO. A los suboficiales de las Fuerzas Militares que con anterioridad a la vigencia del presente estatuto se les haya reconocido esta prima, se les continuará pagando en la forma que les fue decretada, siempre y cuando se desempeñen en la respectiva especialidad”. En este evento, es aplicable lo expresado para caso anterior, toda vez que el derecho y su correlativa obligación surgen si el suboficial ha recibido el curso o instrucción y se desempeña en la respectiva especialidad. Es así como, si los requisitos en mención se dan en la vigencia anterior, pero el acto administrativo que reconoce la prima se expide en la presente anualidad, lo adeudado de la vigencia fiscal anterior habrá de cancelarse con cargo al rubro “Otras Primas, “Pasivos Exigibles Vigencias Anteriores”. 2. Gastos Funerarios Teniendo en cuenta que estos gastos los asume el Ministerio de Defensa con cargo al rubro “Materiales y Suministros”, la consulta es si cuando un funcionario o beneficiario fallece por ejemplo en el mes de diciembre de la vigencia anterior, pero la comunicación o cuenta de cobro sólo se produce en la vigencia actual es viable cancelarlo con cargo al rubro en referencia o si en su defecto se debe pagar con el rubro “Pago de Pasivos Exigibles Vigencias Expiradas”. El citado decreto 1211 de 1990, dispone: “Artículo 187. Gastos de inhumación. Los gastos de inhumación de los oficiales y suboficiales que fallezcan en servicio activo o en goce de asignación de retiro o pensión, serán cubiertos por el Tesoro Público a quien los haya hecho, mediante la presentación de la copia del registro civil de defunción y de los comprobantes de los gastos realizados, sin que su cuantía sea inferior a cinco (5) veces el salario mínimo legal mensual ni superior a diez (10) veces este mismo salario. (..)” Artículo 229. Gastos de inhumación del personal de alumnos. Los gastos de inhumación de los alumnos de los institutos de formación que fallezcan durante su permanencia como tales, serán cubiertos por el Tesoro Público hasta en cuantía de cinco (5) salarios legales mensuales.” El mencionado decreto 1214 de 1990, determina: 112 “Artículo 126. Gastos de inhumación. Los gastos de inhumación de los empleados públicos del Ministerio de Defensa o de la Policía Nacional, que fallezcan durante el servicio o en goce de pensión, serán cubiertos por el Tesoro Público o quién haya hecho, mediante la presentación de la copia del registro civil de defunción de los comprobantes de los gastos realizados, sin que excedan de siete (7) veces el salario mínimo legal mensual. (...)” En este caso en particular, la obligación nace cuando el servidor público fallece y cualquier persona cancela los gastos de inhumación, pero esta sólo es exigible en el momento en que se presentan los documentos indicados por las normas. De suerte, que si éstos se allegan en la vigencia siguiente tal erogación deberá cancelarse por el rubro “Materiales y Suministros”, “Pasivos Exigibles –Vigencias Anteriores”. Atento saludo, MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 113 753 CONCEPTO No. 8031 DEL 6 DE MAYO DE 1997 P391 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances Doctor HERNANDO ROA SUAREZ Director Nacional Escuela Superior de Administración Pública Ciudad Apreciado Doctor: Hago referencia a su oficio del 2 de abril de 1997, relacionado con al transferencia del medio por ciento (1/2%) sobre el valor mensual de la nómina de salarios que paguen la Nación, los Departamentos y Municipios prevista en la Ley 21 de 1982. Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones: El inciso 2 del artículo 346 de la Constitución Política, preceptúa: “En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido o un gasto decretado conforme a la ley anterior, o uno propuesto por el Gobierno, para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo”. La ley 21 de 1982, “Por la cual se modifica el régimen de subsidio familiar y se dictan otras disposiciones” estableció a favor de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) un aporte del medio por ciento (1/2%) sobre el valor mensual de la nómina de salarios que paguen la Nación, los Departamentos y los Municipios. Así las cosas, par la inclusión de una partida en el presupuesto, como para su afectación, en los términos del artículo 346 de la norma de normas, es imperativa la existencia de un título jurídico suficiente que constituya gasto, que para el caso que nos ocupa es la ley 21 de 1982. 114 De otro lado, la Constitución de 1991, estableció una norma que no existía en el ordenamiento constitucional anterior, cual es el artículo 359 de la Constitución Política que dispone: “No habrá rentas nacionales de destinación específica: Se exceptúan: Las participaciones previstas en la Constitución a favor de los departamentos, distritos y municipios. Las destinadas para inversión social Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías”. Es así como en dicha oportunidad se consideró que la transferencia ordenada por la citada ley 21 de 1982 con destino a la ESAP era una renta de destinación específica, las cuales están proscritas por la Constitución Política. En efecto, la disposición se refirió a rentas nacionales, sin hacer distinción alguna sobre las mismas, luego el término podría abarcar cualquier ingreso, ordinario o extraordinario de naturaleza tributaria o no. Por otra parte, la renta de destinación específica prevista en la ley 21 de 1982, no se enmarca dentro de las excepciones establecidas por el artículo 359. Por ello que en el Manual de Programación Presupuestal para el año de 1992 y siguientes no aparece incluida la transferencia con destino a la ESAP, no obstante, es pertinente resaltar que durante dichas vigencias fiscales la Nación aportó recursos a esa entidad por los montos indicados en el siguiente cuadro: 0503 ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA –ESAP RECURSOS DE LA NACION CONCEPTO VIG. 1992 2.559 Gastos de Funcionamiento Servicios Personales 1.456 Gastos Generales 695 Transferencias 408 Gastos de 899 Inversión TOTAL SECCION 3.458 Cifras en millones de $ VIG. VIG. 1993 1994 2.688 3.200 VIG. 1995 3.218 VIG. 1996 3.713 DECRETO 1997 3.979 2.124 271 293 917 2.816 384 961 2.489 729 841 2.689 1.025 1.011 3.979 290 3.605 4.161 4.059 4.724 4.240 115 FUENTE : Oficina de Sistemas D.G.P.N. Ahora bien, con ocasión de la solicitud elevada por esa entidad, en el sentido de: “Obtener la cooperación y decidido apoyo de la DGPN para que los organismos que hacen parte de la Nación den cumplimiento al mandato contenido en la ley 21 de 1982 sobre aportes a la ESAP (...)”, esta dependencia estudió nuevamente el asunto habiéndose revisado algunos pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre el artículo 359 de la Constitución Política. Conforme a criterio de dicha Corporación la prohibición de incluir en el Presupuesto General de la Nación las rentas nacionales de destinación específica, se refiere a rentas de naturaleza tributaria. Es así como la Corte Constitucional ha sostenido lo siguiente: “(...) Ahora bien, lo que hace el artículo 359, es excluir del presupuesto las rentas nacionales de destinación específica, más no prohibir la creación de contribuciones parafiscales que por su naturaleza, son de destinación específica -, o excluir de los presupuestos de las entidades territoriales distintas a la Nación, dichas rentas. La prohibición que se estudia no excluye la existencia de contribuciones parafiscales, pues la propia Carta consagra este tipo de gravámenes y cuando la norma habla de “rentas nacionales”, se refiere fundamente a rentas de naturaleza tributaria (...)” (Sentencia 040/93, del 22 de febrero de 1993, de la Corte Constitucional). “(..) Igualmente, esta Corporación acoge el argumento del apoderado de la Superintendencia Bancaria, en el sentido de que las normas acusadas no contrarían la prohibición contenida en el artículo 359 superior, en lo referente a no admitir las rentas nacionales de destinación específica, pues con base en la Sentencia 040 de 1993 de esta Corte. “Las rentas nacionales de destinación específica, se refiere exclusivamente a rentas de naturaleza tributaria o impuestos (...)” (Sentencia No. C-465 del 21 de octubre de 1993 de la Corte Constitucional) “(...) En anteriores ocasiones esta corporación había señalado que una interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que la prohibición de las rentas nacionales de destinación específica del artículo 359 se refiere exclusivamente a los ingresos nacionales de carácter tributario o impuestos nacionales y, por consiguiente, no incluye las contribuciones parafiscales (...)”, (Sentencia No. 546 del 1º. de diciembre de 1994, Corte Constitucional). De la jurisprudencia que ha interpretado el texto constitucional en mención, se infiere que al no ser la transferencia a la ESAP un ingreso nacional de carácter tributario, sería viable atender favorablemente su solicitud, para lo cual se tomaran 116 las medidas necesarias en el Proyecto de Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1998. Atento saludo, MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 117 CONCEPTO 9295 DE JULIO 23 DE 1997 P103 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Modificaciones al anexo del Decreto de Liquidación del Presupuesto Nacional. Procedibilidad y Competencia. Modificaciones al rubro de Gastos de Inversión. Doctor GILBERTO GOMEZ MUÑOZ Alcalde Municipal Samaná - Caldas Señor Alcalde: Me refiero a su oficio No. 085 del 1 de julio de 1997, dirigido al Señor Ministro de Hacienda y Crédito Público radicado el 2 del mismo mes y año, remitido a esta Dirección mediante Memorando de Tramitación No. 085 del 3 de julio en curso en el cual se lee: "Mediante oficio de Enero 23 de 1997, el Jefe de la Oficina de Planeación de la FINDETER, Doctor ALBERTO VALDERRAMA CHARRY nos notificó de la existencia en la Ley 331 de Diciembre 18 de 1996, o Ley del Presupuesto General de la Nación para la vigencia de 1997, de recursos para proyectos cofinanciados con el Municipio de Samaná (Caldas). Específicamente se nos informó del Programa 0112, subprograma 0604, proyecto 101 con la denominación "Adquisición de Terrenos y Obras de Infraestructura en el Municipio de Samaná Caldas", recursos 32 con una asignación inicial de $1.500.000.000.oo y que finalmente con el recorte general que sufrió el Presupuesto Nacional, quedó en la suma de $1.350.000.000.oo. Similar información recibimos del Director Regional de Planificación del CORPES de Occidente Doctor BERNARDO ROMERO VILLEGAS. Teniendo en cuenta la asignación del recurso en mención, el Municipio se dio a la tarea de elaborar los siguientes proyectos para acceder a los dineros: - "PAVIMENTACION DE CALLES ZONA URBANA" "REMODELACION PLAZA DE MERCADO MUNICIPAL" "REMODELACION MATADERO MUNICIPAL" 118 - "CONSTRUCCION DE COLISEO CUBIERTO, PISTA ATLETICA Y PISCINA SEMIOLIMPICA" Estos proyectos se elaboraron partiendo del hecho de que el proyecto 101 del Presupuesto Nacional hace referencia demás de adquisiciones de terrenos, a "Obras de Infraestructura en el Municipio de Samaná". Así mismo, se tuvo en cuenta que el Fondo FIU de la FINDETER tiene como objetivo atender necesidades en áreas urbanas de los municipios, como son las que se expresan en los proyectos arriba anotados. Estos se presentaron ante la UDECO de Caldas, entidad que los viabilizó. Sin embargo hemos conocido recientemente una resolución, acto administrativo a todas luces ilegal ya que una resolución no puede reformar una Ley, que cambio el nombre del rubro dejando únicamente la frase "Compra de Terrenos" y suprimiendo la segunda parte "_ y obras de infraestructura", lo cual nos parece sumamente grave para el cumplimiento normal del Plan de Desarrollo Municipal y obtener un mejoramiento de la calidad de vida del Municipio que según el SISBEN posee un 74.8% de la población en estrato 1, convirtiéndose en el que más alto índice de NBI registra en Caldas. Muy comedidamente y haciendo uso del derecho de petición que consagra el Artículo 23 de la Constitución Política de Colombia y con el fin de agotar la vía gubernativa, le solicito explicar a la comunidad samaneña que represento, por qué el cambio de la denominación del proyecto 101 subprograma 0604, programa 0112 inscrito en la Ley General del Presupuesto. Lo anterior, con el fin de rescatar la concepción de los proyectos y dineros ya que no requerimos la compra de terrenos. De igual manera me permito solicitarle enviar la justificación del cambio que se ha hecho y copia auténtica de la resolución". Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones: Sea lo primero precisar que en la Ley 331 del 18 de diciembre de 1996 "Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 1997", no aparecen recursos cofinanciados para el Municipio de Samaná (Caldas), ello en atención a que el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones según lo disponen los artículos 11, literal b) y 36 del decreto 111 de 1996 "Por la cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", se compone de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y gastos de inversión. Cada uno de los gastos se presenta clasificado en diferentes secciones que corresponden entre otras a una por cada ministerio, y los gastos de inversión son clasificados y detallados en la forma que indican los reglamentos. 119 Es así como los gastos de inversión se clasifican en programas y subprogramas (Artículo 14 decreto 568 de 1996), de suerte que en la Ley 331 de 1996 en la sección 1301 Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Presupuesto de Inversión, aparece el Programa 0112 Adquisición de Infraestructura propia del sector, así como el Subprograma 0604 Red Urbana. Ahora bien, con posterioridad a la expedición de la ley anual, según lo previene el artículo 67 del decreto 111 de 1996, corresponde al gobierno dictar el decreto de liquidación del presupuesto general de la nación, este decreto debe ser acompañado con un anexo que tiene el detalle del gasto para el año respectivo. De manera que es en el referido anexo del decreto de liquidación donde opera la desagregación de las apropiaciones presupuestales globales aprobadas por el Congreso. En efecto en el mencionado anexo en la Sección 1301 Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Unidad 1301 14 Sociedad Financiera de Desarrollo Territorial S.A., dentro del ya mencionado programa 112 subprograma 604 aparecen entre otros proyectos el 101 "Adquisición de terrenos y obras de infraestructura en el Municipio de Samaná Caldas". El artículo 34 del decreto 568 de 1996 "Por el cual se reglamentan las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, Orgánicas del Presupuesto General de la Nación" previene: "ARTICULO 34. Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las juntas o Consejos Directivos. Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Nacional. Si se trata de gastos de inversión se requerirá además del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto de liquidación financiados con recursos del crédito externo verificará que dicha modificación se ajusta el objeto estipulado en los respectivos contratos de empréstito. La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los actos administrativos a la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual de Caja que sean necesarios". 120 En desarrollo de la anterior disposición fue expedida la Resolución 0378 del 13 de marzo de 1997 "Por la cual se efectúa un traslado en el Presupuesto de Gastos de Inversión del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la vigencia fiscal de 1997", la cual modifica el anexo que acompaña el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación que compete expedir al gobierno y no la ley anual del presupuesto aprobada por el Congreso. Por lo demás dicha modificación contó con el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación mediante oficio No. UIP-DPC-15-001397, al igual que con el certificado de disponibilidad presupuestal respectivo expedido por Coordinador de Presupuesto de la Sociedad Financiera de Desarrollo Territorial S.A. FINDETER. Como se observa la Resolución No. 0378 del 13 de marzo de 1997, se ajusta en un todo a las disposiciones presupuestales que regulan la materia. Espero con lo anterior haber resuelto las inquietudes planteadas por usted. Atento saludo, (Fdo) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional. 121 CONCEPTO 9339 DE 24 DE JULIO DE 1997. P107 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Suministro de refrigerios y almuerzos a los funcionarios de la Organización Electoral y apoyo de la Policía Nacional Rubro presupuestal imputable para su pago. Doctora GILMA GALVAN COLYE Jefe División Presupuesto Registraduría Nacional del Estado Civil Ciudad Doctora Galván: Hago referencia a su oficio DP-382 del 15 de julio de 1997, en el cual se lee: "En atención a que nos encontramos próximos al Debate Electoral del 26 de octubre y la Consulta del 27de julio de 1997, donde participan los funcionarios de la Organización Electoral Registraduría Nacional del Estado Civil y de apoyo Electoral de la Policía Nacional, apoyo que se inicia antes de las 8.A.M. y sin hora de (sic) de culminación, debido a que comienza el cómputo de votos, respetuosamente me permito consultar sobre lo siguiente: 1.- Para efectos del suministro de refrigerios y almuerzos a dicho personal es viable imputarlo por el rubro de materiales y suministros. 2. - De no ser viable la imputación por el referido rubro, por cual se haría?". Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones: El inciso 2 del artículo 346 de la Constitución Política señala: "(...)En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o al destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. (...)" Así las cosas, es imperativa la existencia de un título jurídico suficiente que constituya gasto para el caso por usted consultado, la disposición legal expresa 122 que autorice el suministro de refrigerios y almuerzos, a funcionarios de la Organización Electoral y de apoyo de la Policía Nacional a la misma. En el evento de que exista dicha disposición legal la erogación se enmarca en la Cuenta Gastos Generales, Objeto del gasto Adquisición de Bienes. En efecto en el decreto No.2373 del 30 de diciembre de 1996 "Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1997, se detallan las apropiaciones y se clasifican y se definen los gastos" en el Capítulo VI definición de gastos se lee: "A. Funcionamiento (...) 2. Gastos Generales Son los gastos relacionados con la adquisición de bienes y servicios necesarios para que el órgano cumpla con las funciones asignadas por la constitución y la ley; y con el pago de los impuestos y multas a que estén sometidos legalmente. 2.1. Adquisición de Bienes (...) Materiales y Suministros Adquisición de bienes tangibles e intangibles de consumo final o fungibles que no se deban inventariar por las diferentes dependencias y no sean objeto de devolución (...)". Atento saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 123 CONCEPTO 9376 DE 28 DE JULIO DE 1997. P109 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Trasferencia de Recursos de la Nación a los Departamentos. Naturaleza. 2. Ingresos Corrientes de la Nación. Características para su distinción. Doctor ARNOBIO MORENO Secretario de Hacienda Departamental Departamento del Valle del Cauca Cali - Valle del Cauca Apreciado doctor: Hago referencia a su comunicación fechada el 20 de junio de 1997, dirigida al Ministro de Hacienda y Crédito Público, remitida a esta Dirección el 27 del mismo mes por la doctora Elizabeth Melo Acevedo, Secretaria Privada del Ministro. Manifiesta usted fundamentado en el artículo 31 del Estatuto Orgánico del presupuesto de esa Entidad Territorial y en el parágrafo del artículo 2o. de la Ley 358 de 1997, que el aporte que debe realizar la nación como transferencia, en cumplimiento del decreto 1275 de 1994 que reestructura la CVC y creó a EPSA, debe adicionarse en el presupuesto de ese Departamento como un ingreso corriente y no como recurso de capital. Sea lo primero precisar que la Ley 358 de 1997, regula aspectos relacionados con el endeudamiento interno y externo de las entidades territoriales, de suerte que esta dependencia considera que la clasificación de ingresos corrientes establecida en el parágrafo de su artículo 2o., se circunscribe o está prevista para efectos de la materia regulada por la misma. De otro lado, el Decreto 1275 del 21 de junio de 1994, "Por el cual se reestructura la Corporación Autónoma Regional del Cauca CVC, se crea la Empresa de Energía del Pacífico S.A., EPSA y se dictan otras disposiciones complementarias, previó: "Artículo 19. Transferencia de activos y pasivos. Con base en el valor de componente eléctrico de la CVC, aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito 124 Público, CVC aportará por cuenta de la Nación dichos activos y pasivos a EPSA, la cual emitirá las acciones correspondientes a nombre de la Nación, entregándolas en fiducia a la Financiera Energética Nacional con el encargo irrevocable de que se proceda a enajenar dichas acciones en la siguiente forma." (...) "Artículo 20. Destinación de los recursos. El producto de la venta de la totalidad de las acciones mencionadas en el artículo anterior, se destinará en primer término para el pago de los pasivos pensionales e indemnizaciones de la CVC, el remanente se entregará en un 45% a la CVC y en un 15% a la CRC para proyectos ambientales de saneamiento básico y tratamiento de aguas residuales en la cuenca del Río Cauca. Un treinta por ciento (30%) se entregará al Departamento del Valle del Cauca y un diez por ciento (10%) al Departamento del Cauca con la obligación de entregarlo a una entidad fiduciaria con el fin de que sean invertidos totalmente en la financiación de proyectos de desarrollo energético en dichos departamentos. Los rendimientos de los recursos a que se refiere este inciso serán entregados a la CVC y a la CRC para que los destinen a proyectos ambientales, de saneamiento básico y tratamiento de aguas residuales. Para este efecto, mientras se realizan las inversiones, con los recursos que se entreguen a la CVC y a la CRC se constituirán fondos que deberán destinarse a inversiones de alta rentabilidad." (...) Ahora bien, según lo dispone el artículo 352 de la Carta Política "Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley orgánica del presupuesto regulará lo correspondiente la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar". El Decreto 111 de 1996 "por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del presupuesto" previene: "Artículo 27. Los ingresos corrientes, se clasificarán en tributarios y no tributarios. Los ingresos se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las multas. (Ley 38 de 1989, art.20, Ley 179 de 1994, art.55 inciso 10, y arts. 67 y 71)". "ARTICULO 31. Los recursos de capital comprenderán: Los recursos del balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la monetización de 125 los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional, y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden nacional, y de las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga, y las utilidades del Banco de la República, descontadas las reservas de estabilización cambiaria y monetaria. Parágrafo. Las rentas e ingresos ocasionales deberán incluirse como tales dentro de los correspondientes grupos y subgrupos de que trata este artículo”. (Ley 38 de 1989, art. 21, Ley 179 de 1994, art. 13 y 67) Como se observa en las clasificaciones anteriores no se hace referencia expresa a los recursos objeto de su comunicación, no obstante la Corte Constitucional en sentencia No.C-423-95, Magistrado Ponente Fabio Morón Díaz, proporciona una serie de criterios que permiten concluir que los referidos recursos corresponden a recursos de capital. En efecto, la Corte Constitucional en dicha providencia manifestó: “La caracterización de los ingresos corrientes. Los ingresos corrientes, además de la regularidad, presentan otras características que sirven para definirlos y distinguirlos, entre ellas: - Su base de cálculo y su trayectoria histórica permiten predecir el volumen de ingresos públicos con cierto grado de certidumbre. Si bien constituyen una base aproximada, es una base cierta, que sirve de referente, para la elaboración del presupuesto anual. En consecuencia, constituyen disponibilidades normales del estado, que como tales se destinan a atender actividades rutinarias. Para reunir estas características se consideran ingresos corrientes no tributarios las tasas, multas y contribuciones y las rentas contractuales". En otros apartes de la misma sentencia se lee: "La regularidad se origina, en este caso, de la disponibilidad permanente que tiene el Estado de un bien, propiedad de la Nación, inenajenable e inprescriptible, para explorarlo y usufructuarlo de manera continua, con independencia de los plazos y demás condiciones que en un determinado negocio se establezca para percibir dicho usufructo. Esto explica, por que los recursos que se originan en contratos de crédito, depósito, o compra venta de activos, se clasifican como recursos de capital, pues su objeto se agota en una única negociación; la venta de un inmueble propiedad de la Nación, por ejemplo, en cuanto bien enajenable y prescriptible, le produce al Estado recursos por una sola vez, es un ingreso 126 esporádico, no susceptible de repetición, no admite, obviamente, la condición de regularidad, la cual, se reitera, se deriva no del contrato sino de las características del objeto que lo origina. "Serán las características de los bienes objeto de negociación entre ellas, la regularidad o eventualidad de su disponibilidad, las que permitan definir si se tratan de ingresos ordinarios o recursos de capital. Así por ejemplo, cuando dichos negocios se materialicen en contratos de concesión para la exploración del expectro electromagnético, en cuanto sus objetos pueden considerarse "disponibilidades normales y permanentes del Estado", de las cuales pueden obtener recursos de manera regular, generarán para sus arcas ingresos ordinarios (...). Mientras si se trata de contratos de crédito externo o interno, depósito o venta de activos, entre otros, cuyo objeto no constituye "disponibilidades normales y permanentes del Estado", por cuanto generan recursos por una sola vez, esporádicos, constituirán recursos de capital y como tales deberán incorporarse al presupuesto". Ahora bien, los recursos ha aportar por la Nación al Departamento del Valle del Cauca en virtud de lo dispuesto por el decreto 1275 de 1994, los percibirá esa entidad territorial por una sola vez, por consiguiente, no constituyen una disponibilidad regular, permanente y normal para la misma. En ese orden de ideas, esta Dirección considera que dichos recursos se enmarcan dentro de la clasificación de recursos de capital. El presente concepto se expide en los términos del Código Contencioso Administrativo. Cordial saludo, (Fdo. ) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional. 127 CONCEPTO 9389 DE 28 DE JULIO DE 1997. P113 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Compromisos de vigencias fiscales anteriores con cargo a Presupuestos Vigentes. Requisitos de Procedibilidad. Doctora NULBIS ESTELA CAMARGO CURIEL Subdirectora Financiera Instituto Nacional de Vías Ciudad Apreciada doctora: Hago referencia a su comunicación DP 15989 del 24 de junio de 1997, en la cual manifiesta: "Atentamente solicito por intermedio de su Despacho, se conceptúe acerca de la utilización de la figura de las Vigencias Expiradas, específicamente en el siguiente caso: Si el Instituto Nacional de Vías viene ejecutando un contrato de 1995, el cual se encontraba amparado presupuestalmente 100% pero al finalizar la vigencia de 1996 los recursos sobrantes de reserva presupuestal expiran y el contrato sigue en ejecución por haberse ampliado en plazo o haber estado suspendido algunos meses, la facturación que pueda surgir en el año de 1997 debe ampararse utilizando la figura de las vigencias expiradas? O dado que las actas de obra corresponderían a los meses de enero, febrero, marzo, etc. de 1997 se pueden amparar con un registro presupuestal afectando el presupuesto de la actual vigencia, teniendo en cuenta que dentro del presupuesto vigente existe la partida correspondiente al proyecto en ejecución". Al respecto le manifiesto lo siguiente: El principio de Anualidad Presupuestaria tiene origen en el Título XII, Capítulo 3 de la Constitución Política. 128 El mismo ordenamiento constitucional en su artículo 345 establece que no podrá haber erogación con cargo al Tesoro que no esté incluida en el presupuesto de gastos. Por su parte, el Estatuto Orgánico del Presupuesto, contenido en el artículo 1o. del Decreto 111 del 15 de enero de 1996, dispone en su artículo 14, que el año fiscal comienza el primero de enero y termina el treinta y uno de diciembre de cada año, advirtiendo que después de esta última fecha no podrán asumirse con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra y que los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción. El artículo 347 constitucional prescribe que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Acorde con las normas citadas, el pluricitado Estatuto Orgánico del Presupuesto, establece: "Artículo 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contradecirse. Al cierre de cada vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que a 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que le dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos en los contratos y a la entrega de bienes y servicios (...)”. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994, art. 38, Ley 225 de 1995 art.8). Los órganos que conforman el Presupuesto general de la Nación tienen esa autorización de disposición de fondos públicos para desarrollar el objeto de la apropiación en la vigencia fiscal correspondiente. Sin embargo, se ha previsto que en situaciones excepcionales, en que el cumplimiento de los compromisos ya adquiridos no haya sido posible, por cualquier circunstancia, en ese año, se acuda al mecanismo de las reservas presupuestales, con lo cual se extendería una anualidad el plazo para cumplir con estas obligaciones. 129 De allí que, contra las apropiaciones del presupuesto de una determinada vigencia fiscal sólo sería posible cubrir las obligaciones que se adquieren durante la misma y su pago efectuarse según el procedimiento mencionado. Por otra parte, debe tomarse en cuenta que el inciso 3o. del artículo 71del Estatuto Orgánico del Presupuesto, prohibe a las autoridades contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. Acorde con la disposición anterior, el artículo 9 de la Ley 331 de 1996 prohibe tramitar o legalizar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos, estableciendo para los ordenadores del gasto una responsabilidad disciplinaria, fiscal y penal, por incumplir lo consagrado en la norma. Se colige entonces que las normas de carácter Presupuestal han previsto los mecanismos que deben observar los órganos de la administración para cancelar los compromisos durante la vigencia fiscal en la cual se contraen o durante la inmediatamente siguiente, prohibiéndose además tramitar o legalizar actos administrativos que afecten el Presupuesto cuando no reúna los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos. Con lo anteriormente expuesto, y atendiendo a que la Administración no se puede eximir de las obligaciones que legalmente contrajo, (las cuales deben corresponder a las fuentes de gasto establecidas en el artículo 346 de la Constitución Política); en concepto de esta Dirección, sólo sería posible cancelar aquellos compromisos originados en vigencias fiscales anteriores con cargo al presupuesto vigente, que en su oportunidad se adquirieron con las formalidades legales y contaron con apropiación presupuestal disponible o sin comprometer que las amparaban. Ahora bien, en el caso planteado por usted, no se cumplen los mencionados requisitos, se trata de una obligación adquirida en la vigencia de 1995, para cuyo respaldo se constituyó una reserva presupuestal que debía ejecutarse a más tardar el 31 de diciembre de 1996, lo cual, de acuerdo con su información no se realizó, luego la reserva expiró. Así las cosas, no era posible ampliar el plazo del contrato para continuar con la ejecución del mismo, sin contar con la apropiación presupuestal disponible y libre de afectación que garantizará la asunción del compromiso, configurándose por lo tanto, un hecho cumplido que se enmarca en lo previsto por el artículo 9 de la Ley 331 de 1996, que a la letra dice: 130 "Prohíbese tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos. El representante legal y el ordenador del gasto o en quienes estos hayan delegado, responderán disciplinaria, fiscal y penalmente por incumplir lo establecido en esta norma." Atento saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional. 131 CONCEPTO 9416 DE 29 DE JULIO DE 1997 P117 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Ley General de Presupuesto. Carácter de sus disposiciones. 2. Archivo de Procesos Coactivos por prescripción, Incorporación presupuestal. Doctora MILITZA BUITRAGO DEL PORTILLO Secretaria General Ministerio de Hacienda y Crédito Público Presente Apreciada doctora: Me refiero a su nota interna de fecha abril 19 de 1997, dirigida al Doctor José Mauricio Cuestas Gómez, Director General del Presupuesto Nacional (E), con la cual remitió el oficio sin número de fecha 16 de abril de 1997, suscrito por la doctora Nubia Stella Parra Osorio, Jefe de Grupo de Cobro Coactivo de este Ministerio, en el cual se adjuntan los cálculos económicos que justificarían la inclusión de un artículo en las disposiciones del proyecto de Ley de presupuesto para la vigencia fiscal de 1998, para poder archivar 324 procesos de cobro coactivo por deudas irrecuperables (prescritas) por valor de $14 millones, así como el texto del artículo propuesto. En relación con el mismo le manifiesto que luego de estudiar la propuesta cuestión esta Dirección no encontró viable la inclusión de la norma en disposiciones del proyecto de ley anual de presupuesto para vigencia fiscal 1998, ello a la luz de la Sentencia C-685/96 de la Corte Constitucional, diciembre 5 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, en la cual se expresó: en las de de "17- Igualmente, el artículo impugnado también viola el artículo 11 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto, el cual señala el contenido propio de la ley del presupuesto y establece que éste se compone de tres partes esenciales: el presupuesto de rentas, que estima los ingresos, la ley de apropiaciones, que autoriza los gastos, y las llamadas "disposiciones generales", entre las cuales se encuentra precisamente el artículo impugnado, y que "son normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan." Esto significa que las disposiciones generales tienen un contenido puramente instrumental, pues su finalidad no es otra que permitir una adecuada ejecución del 132 presupuesto, por lo cual sólo pueden introducir en la ley del presupuesto artículos que busquen ya sea estimar los ingresos (presupuesto de rentas), autorizar los gastos (ley de apropiaciones) o permitir la debida ejecución de lo aprobado (disposiciones generales)". Atento saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto General 133 CONCEPTO 9424 DE 29 DE JULIO DE 1997 P119 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Recursos de las Corporaciones Autónomas Regionales provenientes del Fondo Nacional de Regalías: Naturaleza, Inversión rendimientos Financieros. Doctor FRANCISCO ZUCCARDI PORRAS Director Seccional de Sucre Contraloría General de la República Sincelejo - Sucre Apreciado doctor: Me refiero a su comunicación número DSS.288 de junio 10 de 1997, la cual fue remitida a esta Dirección por el doctor Germán Eduardo Palacio Zúñiga, Jefe de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, mediante oficio No.1009 del 26 de junio de 1997 (NR.31144), radicado en este Despacho el 2 de julio del mismo año, mediante la cual consulta lo siguiente: "Con el fin de proseguir con la Investigación Fiscal No.081 que se sigue en la División de Investigaciones Fiscales de Sucre, consulto a usted lo siguiente: 1. Si los dineros provenientes del Fondo Nacional de Regalías recibidos por las Corporaciones Autónomas Regionales son o no Recursos del Presupuesto General de la Nación. 2. Si estos dineros pueden o no ser invertidos en la compra de activos financieros a fin de percibir rendimientos financieros. 3. Si los rendimientos financieros son recursos de la Nación o por el contrario son recursos propios de las Corporaciones Autónomas Regionales para sus gastos de funcionamiento. 4. Si consecuencialmente estos rendimientos financieros deben ser reintegrados a la Tesorería General de la Nación o por el contrario pueden ser incluidos en el Presupuesto de Rentas y Gastos por las Corporaciones Autónomas Regionales para sus gastos de funcionamiento. 5. Si la autonomía presupuestal de las Corporaciones contenidas en la Ley 99 de 1993 implica la facultad por parte de estas, de disponer libremente de estos rendimientos financieros." 134 Con el propósito de absolver sus inquietudes en relación con el tratamiento que debe darse a los recursos que provienen del Fondo Nacional de Regalías y que reciben las Corporaciones Autónomas Regionales, así como la propiedad y el tratamiento que se debe dar a los rendimientos financieros que tales recursos generen, consideramos pertinente precisar los siguientes aspectos: El artículo 361 de la Constitución Política dispone: "Con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los Departamentos y Municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley. Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales". (Subrayado fuera de texto) De otra parte, la ley 141 de 1994 "Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones", previene: "ARTICULO 1. Constitución del Fondo Nacional de Regalías. Créase el Fondo Nacional de Regalías con los ingresos provenientes de las regalías no asignadas a los departamentos y a los municipios productores y a los municipios portuarios de conformidad con lo establecido en esta Ley. El Fondo será un sistema de manejo separado de cuentas, sin personería jurídica. Sus recursos serán destinados, de conformidad con el artículo 361de la Constitución Nacional, a la promoción de la minería, la preservación del ambiente y la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales (...). PARAGRAFO 5. No menos del quince por ciento (15%) de los recursos destinados a la preservación del medio ambiente deben canalizarse (...). No menos del cuatro por ciento (4%) se transferirá a las corporaciones autónomas regionales que tengan jurisdicción en el Macizo Colombiano, para preservación, reconstrucción y protección ambiental de sus recursos naturales renovables. El excedente hasta completar el cien por ciento (100%) se asignará a la financiación de proyectos ambientales que adelanten las corporaciones autónomas regionales en las entidades territoriales, y serán distribuidos de la siguiente manera: No menos del cuarenta y cinco por ciento (45%) de estos recursos para los proyectos presentados por los municipios de la jurisdicción de 135 las quince (15) Corporaciones Autónomas Regionales de menores ingresos fiscales en la vigencia presupuestal anterior; no menos del veinticinco por ciento (25%) para los proyectos presentados por los municipios de las Corporaciones Autónomas Regionales con regímenes especiales, y el excedente hasta completar el cien por ciento (100%) para los proyectos ambientales en municipios pertenecientes a las Corporaciones Autónomas Regionales distintas de las anteriores". La Ley 344 de diciembre 27 de 1996 "Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones" modificó el parágrafo 2o. del artículo 1o. de la referida Ley 141 de 1994, cabe en este punto anotar que mediante el Decreto 799 de marzo 27 de 1997, se corrigió un yerro de la Ley 344 de 1996, siendo en últimas el texto del mismo el siguiente: "ARTICULO 3. El parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 141 de 1994 quedará así: Parágrafo 2. El total de los propios del Fondo Nacional de Regalías, incluyendo los excedentes financieros y los reaforos que se produzcan, una vez descontadas las asignaciones contempladas en el artículo 1o. parágrafo 1o., artículo 5o. parágrafo, artículo 8o. numeral octavo que se elevará al 1% y artículo 30o. de la presente Ley, se destinará a la promoción de la minería, a la preservación del medio ambiente y a la financiación de proyectos regionales de inversión, incluyendo los regionales de la red vial, secundaria y terciaria, aplicando los siguientes parámetros porcentuales como mínimo: 20%..... para el fomento de la minería 20%..... para la preservación del medio ambiente. 59%..... para la financiación de proyectos regionales de inversión, incluyendo los de la red vial, secundaria y terciaria, definidos como prioritarios en los Planes de Desarrollo de las respectivas entidades territoriales y de la Red Vial. De este porcentaje, no menos del 80% deberá destinarse, durante cinco años a partir de la vigencia de la presente Ley, para financiar los proyectos de carácter regional de recuperación, construcción o terminación de obras de la red vial, secundaria y terciaria". (Subrayado fuera del texto). En este punto debe destacarse que con la anterior disposición se modificó tácitamente el parágrafo 5o. del artículo 3o. de la Ley 141 de 1994, ello por cuanto los excedentes financieros y reaforos que se produzcan, una vez realizados los descuentos que establece la norma, deben destinarse no sólo para financiar proyectos regionales de inversión, sino que además para la promoción de la minería y la preservación del medio ambiente. Ahora bien, la precitada Ley 344 de 1996 en el artículo 26o. dispone: 136 "El Fondo Nacional de Regalías podrá financiar los gastos operativos de los proyectos de inversión del medio ambiente ejecutados por las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible". De otra parte, la Ley 99 de diciembre 22 de 1993 "Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena al sector público encargado de la Gestión y Conservación del medio Ambiente y los Recursos Naturales Renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones", establece: "ARTICULO 46. Patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales. Constituyen el patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales: (...) 3) El porcentaje de los recursos que asigne la ley, con destino al medio ambiente y a la protección de los recursos naturales renovables, provenientes del Fondo nacional de regalías. (...) PARAGRAFO. Los recursos y rentas previstos en este artículo ingresarán al Fondo Nacional Ambiental en aquellas regiones del país donde no se hayan organizado Corporaciones Autónomas Regionales, hasta el momento en que estas se creen. Estas rentas deberán asignarse a programas y proyectos que se ejecuten en las regiones respectivas". De otra parte, en cuanto a la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales le manifiesto que el Consejo de Estado, mediante concepto de mayo 28 de 1996, Rad.No.830, Magistrado Ponente: Luis Camilo Osorio Isaza, expresó: "En cuanto a la fuerza jurídica, es clara la aplicación preferente de la ley orgánica de presupuesto sobre la ley ordinaria que verse sobre la misma materia, pues en ningún caso esta puede válidamente prevalecer sobre aquella o exceptuar su aplicación, sin desconocer la preceptiva constitucional; en cuanto al contenido de la norma, se produce para efectos presupuestales una asimilación legal de las Corporaciones Autónomas del orden nacional a los establecimientos públicos nacionales, estando por ello sujetas al régimen presupuestal aplicable a éstos mismos." (Negrilla fuera del texto). Conforme a la jurisprudencia citada, a las Corporaciones Autónomas Regionales se les da el mismo tratamiento presupuestal que a los establecimientos públicos del orden nacional, de ahí que a éstas, se les aplique en su integridad las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto. 137 Por otra parte, el Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto" consagra, entre otras, las siguientes disposiciones: "ARTICULO 3. Cobertura del Estatuto: Consta de dos (2) niveles: Un primer nivel que corresponde al Presupuesto General de la Nación, compuesto por los presupuestos de los Establecimientos Públicos del orden nacional y el Presupuesto Nacional. El Presupuesto Nacional comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Organización Electoral, y la Rama Ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta. Un segundo nivel, que incluye la fijación de metas financieras a todo el sector público y la distribución de los excedentes financieros de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, y de las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga. A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas se les aplicarán las normas que expresamente las mencione. (Ley 38 de 1989, art.2, Ley 179 de 1994, art. 1o.)". "ARTICULO 18. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas. (Ley 38 de 1989, art.14, Ley 179 de 1994, art.55, inciso 3)": "ARTICULO 30. Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la Ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador. (Ley 225 de 1995, Art.27)". (Subrayado fuera del texto). "ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. 138 Igualmente, cada órgano constituirá al 31de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo.” (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994, art.38, Ley 225 de 1995, art.8). Teniendo en cuenta las anteriores disposiciones resulta pertinente destacar que el Fondo Nacional de Regalías está constituido con recursos de la Nación y que tales recursos tienen una destinación específica, estos presupuestalmente se enmarcan en la definición de fondos especiales del orden nacional y hacen parte del Presupuesto General de la Nación. Dichos recursos deben invertirse en los fines establecidos en las normas transcritas siendo claro que ellas no autorizan su inversión en la compra de activos financieros a fin de percibir rendimientos financieros. Así las cosas, tenemos que son recursos del Fondo Nacional de Regalías los que provengan de rendimientos financieros o de los sobrantes del presupuesto por que no hayan sido comprometidos por la Comisión nacional de Regalías. Igualmente, aquellos que provengan de rendimientos financieros por recursos ya entregados a las Corporaciones Autónomas Regionales o de los sobrantes del presupuesto porque no hayan sido ejecutados o comprometidos por estas durante la respectiva anualidad. En este último caso tales recursos deben ser reintegrados al Fondo Nacional de Regalías y ser asignados para los fines previstos en la Constitución Política y en la Ley 141 de 1994, modificada por la Ley 344 d4e 1996, previa su incorporación en el Presupuesto General de la Nación. Atento saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 139 CONCEPTO 9927 DE AGOSTO 19 DE 1997 P125 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Déficit Fiscal. Mecanismos para cubrirlo. 2.Reducción o Aplazamiento en la ejecución de Apropiaciones Presupuéstales. Procedencia. 3.Reservas presupuestales y Cuentas por Pagar. Procedencia. Doctora NUBIA YAZMIN RAMIREZ SANCHEZ Contralora Municipal Chaparral - Tolima Apreciada doctora: Hago referencia a su oficio del 15 de julio de 1997, recibido en esta Dirección el 21 del mismo mes y año mediante el cual manifiesta: "Cuando el Presupuesto de Egresos de un municipio es aprobado de manera sobrestimada, teniendo en cuenta que se tomó como base para su liquidación el valor total de los ingresos corrientes de la Nación para inversión, sin descontar el porcentaje que de éstos debe destinarse a funcionamiento y al pago del servicio de la deuda, y como consecuencia de ello se comprometen más de los recursos verdaderamente correspondientes, producto de la falta de planeación y organización a nivel de la Junta Municipal de Hacienda, que se limita a ejecutar el presupuesto aprobado por el Concejo, sin tener en cuenta el cumplimiento de las metas financieras, es decir no se tuvo en cuenta lo que realmente iba a ingresar para así poder ejecutar lo presupuestado, existe alguna violación a una norma con esta actuación. El caso particular que nos atañe consiste en que para la vigencia de 1996 y para ser invertidos en el Area Urbana, se recibieron recursos por determinado valor y se comprometió un mayor valor al ingresado arrojando un déficit, ante lo cual han venido cancelando las reservas con dineros correspondientes a la participación en los ingresos corrientes de la Nación, con destino a Inversión Urbana de la presente vigencia. Como consecuencia de lo anterior el pago de las respectivas reservas no se alcanza a financiar, es viable cancelar dicho déficit con recursos del año siguiente? 140 Así mismo en inversión rural contrario a lo anterior, se presenta un total de $111.671.016.oo, que no fueron comprometidos en la vigencia de 1996, para efectos de la respectiva incorporación, cual es el trámite correspondiente? Para resolver sus interrogantes me permito transcribir las siguientes normas: El Artículo 151 de la Carta, determina que el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia "Del Presupuesto". Así mismo, la Constitución Política, ordenó: "Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar." En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225 del 2O de diciembre de 1995, "Por la cual se modifica la Ley orgánica de Presupuesto", que contempló: "Artículo 24. Un artículo nuevo que quedará así: "Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta Ley y la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni contenido. Esta compilación será el Estatuto Orgánico del Presupuesto". De esta manera, se expidió el Decreto 111 del 15 de diciembre de 1996, "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994,y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Ahora bien, del citado Estatuto Orgánico, dispuso: "ARTICULO 11. El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes: a) Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un 141 órgano que haga parte del Presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Incluirá las apropiaciones para la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos. c) Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan. (Ley 38 de 1989, art.7, Ley 179 de 1994, arts.3, 16 y 71, Ley 225 de 1995 art. 1)" "ARTlCULO 46. Cuando en el ejercicio fiscal anterior a aquel en el cual se prepara el proyecto de presupuesto resultare un déficit fiscal, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público incluirá forzosamente la partida necesaria para saldarlo. La no inclusión de esta partida, será motivo para que la Comisión respectiva devuelva el proyecto. Sí los gastos excedieren el cómputo de las rentas y recursos de capital, el Gobierno no solicitará apropiaciones para los gastos que estime menos urgentes y, en cuanto fuere necesario, disminuirá las partidas o los porcentajes señalados en leyes anteriores. En el presupuesto deberán incluirse, cuando sea del caso, las asignaciones necesarias para atender el déficit o las pérdidas del Banco de la República. El pago podrá hacerse con títulos emitidos por el Gobierno, en condiciones de mercado, previa autorización de la Junta Directiva del Banco de la República.” (Ley 38 de 1989, art.25, Ley 179 de 1994, art.19). "ARTICULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación". (...)" "ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 142 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo." El Título XI del citado Estatuto Orgánico del Presupuesto con referencia a las modificaciones al presupuesto establece: "ARTICULO 76. En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el Artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones. (Ley 38 de 1989, art. 63, Ley 179 de 1994, art.34)." (El resaltado es nuestro). “ARTICULO 77. Cuando el Gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplica unas u otras medidas. Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el Programa Anual de Caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el Gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso.” (Ley 38 de 1989, art.64, Ley 179 de 1994, art.55, inciso 6). "ARTICULO 79. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones para 143 complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes.” (Ley 38 de 1989, art. 65). "ARTICULO 8O. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de Funcionamiento, Servicio de la Deuda Pública e Inversión.” (Ley 38 de 1989, art. 66, Ley 179 de 1994, art. 55, incisos 13 y 17). "ARTICULO 81. Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones.” (Ley 38 de 1989, art. 67). "ARTICULO 83. Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por estados de excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo.” (Ley 38 de 1989, art. 69, Ley 179 de 1994, art. 36). Con respecto a las entidades territoriales el citado estatuto, estableció: "ARTICULO 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación, y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto.” (Ley 225 de 1995 art. 32). "ARTICULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente”. Por otra parte, el artículo 345 de la Constitución Política preceptúa: "En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o 144 municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto". El artículo 347 ibídem, determina: "El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva (...) ”. La Corte Constitucional mediante sentencia C-192/97 del 15 de abril de 1997, Magistrado Ponente: Doctor Alejandro Martínez, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 76 del decreto 111 de 1996, expresó: "(...) Así conviene tener en cuenta que una partida aprobada por la ley anual del presupuesto no es un gasto que inevitablemente debe ser efectuado por las autoridades. En efecto, el artículo 347 precisa que la ley de apropiaciones "deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva". Nótese que la Carta no establece que se trata de gastos que el Estado obligatoriamente realizará sino que este componente de la ley de presupuesto debe incluir los gastos que pretendan ser realizados por las autoridades, y que son autorizados mediante esa ley. Esta norma armoniza perfectamente con otras disposiciones constitucionales, como el artículo 189 ordinal 2º que precisa que corresponde al Presidente decretar, conforme a la ley, la inversión de las rentas y caudales públicos, ya que si las apropiaciones fueren órdenes de gasto, no tendría ningún sentido esta disposición, pues sería absurdo que la propia Carta señalara que corresponde al gobierno decretar la inversión de los caudales públicos, por cuanto el gasto ya habría sido decretado por la ley anual de presupuesto. Esto muestra que las apropiaciones presupuestales no son órdenes de gasto sino que constituyen, como bien lo señala la propia legislación orgánica presupuestal, autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva" (art.89 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto que compila los artículos 72 de la Ley 38 de 1989, 38 de la Ley 179 de 1994 y 8o. de la Ley 225 de 1995). La ley anual de presupuesto, al apropiar una determinada partida, está entonces estableciendo el monto máximo de gasto estatal para una determinada finalidad y en un período específico. (...) La Corte considera entonces que en principio es legitimo que las normas acusadas, que hacen parte del estatuto orgánico presupuestal, atribuyan al Gobierno la posibilidad de reducir o aplazar ciertas apropiaciones, en determinados eventos pues, conforme al artículo 352 de la Carta, corresponde a la ley orgánica del presupuesto regular la ejecución presupuestal. Además, como bien lo destacan la ciudadana interviniente y el Ministerio Público, y tal como lo ha señalado esta Corporación, la Constitución atribuye al Gobierno el peso esencial en la ejecución del presupuesto. Esto es natural, pues el Ejecutivo no sólo tiene la 145 responsabilidad primaria en la ejecución de la política económica general del Estado (C.P. arts. 15O, 303 y 371) sino que, además, es el órgano que posee las capacidades técnicas y el conocimiento detallado de la disponibilidad de recursos para asegurar una ejecución idónea del presupuesto. (...) Por consiguiente, estas facultades deben estar ligadas a las propias responsabilidades constitucionales del Gobierno en materia fiscal y en el desarrollo de la política económica general y deben armonizar con la naturaleza misma de la ejecución presupuestal. Entra pues la Corte a analizar si el contenido normativo acusado se ajusta a tal criterio. Así, la norma consagra cuatro hipótesis fácticas que autorizan la reducción o el aplazamiento de las apropiaciones. De un lado, esta posibilidad existe cuando el Ministerio de Hacienda y Crédito Público determina que los recaudos del año pueden ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deben pagarse con cargo a tales recursos. Esta hipótesis es perfectamente natural pues el presupuesto simplemente estima los ingresos del Estado, los cuales, por las inevitables variaciones de los ciclos económicos, pueden resultar inferiores a lo previsto. De otro lado, al ser eliminado el principio del equilibrio presupuestal, el Gobierno puede presentar proyectos de presupuesto deficitarios, pero en tal caso le corresponde proponer por separado un proyecto de ley para obtener recursos adicionales (CP art. 347). Ahora bien, es posible que no sean aprobados los nuevos recursos por el Congreso, o que los aprobados sean insuficientes para atender los gastos deficitarios, caso en el cual también se encuentra perfectamente justificado que se confiera al Gobierno la facultad de reducir o aplazar las apropiaciones. En tercer término, el Gobierno ha podido pensar en financiar ciertos gastos con recursos del crédito, pero es posible que en práctica éstos no se perfeccionen, evento en el cual también es razonable que se autorice una reducción o aplazamiento de las partidas. Como vemos, en los tres casos anteriores son razones de prudencia fiscal las que justifican la reducción o aplazamiento de las partidas aprobadas, pues durante el desarrollo del período fiscal es perfectamente posible que el Gobierno constate una ausencia de recursos que impida que se realicen en forma sana los gastos apropiados. La otra hipótesis es diversa pues no tiene que ver con ausencia de recursos sino con otro motivo. Así, las necesidades de coherencia macroeconómica pueden también exigir una reducción del gasto, puesto que la política fiscal tiene relaciones estrechas con la política económica general. Así, incluso existiendo recursos suficientes, puede a veces ser necesario que el Gobierno reduzca o aplace la ejecución de las partidas, por ejemplo con el fin de corregir tendencias inflacionarias. En tales eventos, también es razonable que la ley autorice al Gobierno a la reducción o aplazamiento de las apropiaciones pues el Ejecutivo tiene responsabilidades esenciales a nivel macroeconómico. Ya esta Corporación había señalado que "el presupuesto no debe conspirar contra las metas 146 macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República", exigencia que "no se limita a las fases de programación y aprobación del presupuesto, sino que se extiende a todas las restantes. Por ello señaló claramente la Corte en esa sentencia: A todo lo largo de la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto el Gobierno y los demás órganos que intervienen en el proceso presupuestal están obligados a promover la coherencia macroeconómica y aplicar una serie de principios y regulaciones dirigidas a evitar que el presupuesto que es instrumento de orden se convierta en factor de desorden y de imprecisión. Por todo ello, la Corte concluye que las hipótesis previstas por la norma impugnada se ajustan a la Constitución." De lo expuesto se concluye: Al ser el presupuesto un estimativo de ingresos y una autorización de gastos, tal como lo manifestó la Corte Constitucional, las apropiaciones presupuestales no son órdenes de gasto, de modo que si el Gobierno determina que los recaudos del año pueden ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas, debe hacer uso del mecanismo previsto en los artículos, 76 y 77 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, arriba transcritos, esto es, reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales a fin de que no se adquieran compromisos sin respaldo presupuestal. Este mecanismo es desarrollo del artículo 345 de la Norma de Normas de que todo gasto debe tener respaldo presupuestal. El Estatuto orgánico del presupuesto en desarrollo del anterior principio constitucional, previó que todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garantizan la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. De conformidad con el artículo 46 del Estatuto Orgánico del Presupuesto cuando en el ejercicio fiscal anterior se presentare un déficit fiscal es obligatorio presupuestarlo. En cuanto a si es correcta o no la forma como se aprueba y se ejecuta el presupuesto de una entidad territorial, debe aclararse que no es competencia de esta Dirección pronunciarse sobre ese particular. De otro lado, la autorización de disposición de los fondos públicos tiene como propósito el desarrollo del objeto de la apropiación en la correspondiente vigencia fiscal; lo cual se traduce en que los recursos incorporados en el presupuesto de la respectiva entidad territorial, deben ser ejecutados en el periodo para el cual fueron apropiados. 147 Sin embargo las normas presupuestales, a través de las reservas presupuestales y cuentas por pagar, previó el camino a seguir en aquellos eventos en los cuales a 31 de diciembre estuvieren adquiridos los compromisos conforme a las normas legales, pero no se hubieren cumplido, caso en el cual debe utilizarse el primer mecanismo enunciado; o cuando las obligaciones correspondieren a anticipos pactados en los contratos o a la entrega de bienes y servicios, donde se debería dar aplicación al segundo mecanismo que hemos referido. Es claro entonces, la manera de cancelar los compromisos durante la vigencia fiscal en la cual se contraen o durante la inmediatamente siguiente. Finalmente, la atribución de modificar el presupuesto cuando dicha modificación conlleve un aumento de la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o la incorporación de apropiaciones no comprendidas en él por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda e inversión, le corresponde a las corporaciones de elección popular (Congreso, Asamblea Departamental y Concejo Municipal) a iniciativa del Gobierno. Conforme lo anterior, los recursos no comprometidos de la vigencia fiscal de 1996 a que hace referencia su consulta, deben ser incorporados al presupuesto de esa entidad territorial a iniciativa del Alcalde mediante Acuerdo del Concejo Municipal. Atento saludo. (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 148 CONCEPTO 9979 DE 20 DE AGOSTO DE 1997. P134 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Sociedades de Economía Mixta no asimiladas a Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Régimen jurídico. 2.Bancoldex. Naturaleza y régimen jurídico. Competencia para instruir a los representantes de la Nación sobre la destinación de utilidades. Doctor ANTONIO JOSE NUÑEZ TRUJILLO Representante Legal Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. BANCOLDEX Ciudad Apreciado doctor Nuñez: Me refiero a su comunicación número B-VSE-05097 de fecha junio 18 de 1997, dirigida al Doctor César López Botero, Jefe de la Unidad Jurídica de este Ministerio, la cual fue remitida a esta Dirección mediante oficio UJ-0515-97 de junio 24 de 1997. En su comunicación manifiesta lo siguiente: “1. Consulta a. ¿Que significa la afirmación de que las utilidades de una sociedad de economía mixta no asimilada a Empresa Industrial y Comercial del Estado son de "propiedad de la nación en la cuantía que corresponda a las entidades estatales en nacionales por su participación en el capital de la Empresa" (art.97, Decreto 111 de 1996) ? ¿Puede la asamblea general de accionistas o junta de socios de una sociedad de economía mixta no asimilada a Empresa Industrial y Comercial del Estado, en su reunión ordinaria, decidir sobre el destino que debe darse a las utilidades sociales, en ausencia de instrucciones del CONPES sobre el particular? De ser afirmativa la respuesta precedente, ¿puede el CONPES, después de adoptada válidamente la decisión de la asamblea o junta de socios sobre el particular, impartir, directamente a la Administración de las sociedades de economía mixta no asimiladas a Empresas Industriales y Comerciales del Estado, instrucciones sobre el destino 149 que debe darse a las utilidades de las mismas? O, mas bien, ¿Deben tales instrucciones dirigirse exclusivamente a los representantes de la Nación en las respectivas juntas de socios o asambleas de accionistas? b. Cuando el CONPES dispone que determinadas utilidades de una sociedad de economía mixta no asimilada a Empresa Industrial u Comercial del Estado deben distribuirse como dividendos, ¿puede ordenar que los dividendos correspondientes a otras sociedades de economía mixta, o a otras entidades con autonomía presupuestal, como accionistas en tal sociedad, no les sean pagados a éstas sino a la Dirección del Tesoro Nacional ? c. ¿Puede el CONPES considerar como utilidades de una Sociedad de Economía Mixta a sumas que no tienen tal calidad según las normas legales y los principios de contabilidad generalmente aceptados, y ordenar su pago como dividendos? ¿Puede por ejemplo el CONPES disponer que se paguen dividendos a buena cuenta de utilidades futuras? d. ¿Está obligado Bancoldex a acatar la instrucción del CONPES contenida en el documento al que se refiere el literal e. precedente en cuanto tales instrucciones sean contrarias a lo dispuesto por la Asamblea General de Accionistas de Bancoldex?. 2. Antecedentes Son los siguientes en lo que va corrido del año. a. El 28 de enero de 1997 la Junta Directiva de Bancoldex, con presencia de los delegados de los Ministros de Comercio Exterior y de Hacienda y Crédito Público, aprobó el proyecto de distribución de utilidades correspondiente al ejercicio fiscal de 1996. b. El 18 de febrero de 1997 el Jefe de la Unidad de Inversiones y Finanzas Públicas del Departamento Nacional de Planeación, Dr. Manuel Francisco Tenorio, solicitó que se le remitieran los estados financieros de Bancoldex con corte a 31 de diciembre de 1996, auditados y con las correspondientes notas, así como el concepto "acerca de las implicaciones de la asignación de los excedentes financieros y de las utilidades, según sea el caso, sobre los programas y proyectos de la entidad", a que se refiere el inciso último del artículo 97 del Decreto 111 de 1996. c. De conformidad con la solicitud aludida en el punto anterior el Presidente de Bancoldex remitió al Departamento Nacional de Planeación la información solicitada (oficio B-PRE 01499 del 21 de febrero de 1997). 150 d. Según lo dispuesto en la Circular Básica Contable y Financiera (Circular 100 de noviembre 24 de 1995, capítulo IX, sección 2.3.4) se remitió, junto con los demás informes adicionales a los estados financieros y las notas a los estados financieros, el proyecto de distribución de utilidades que había sido aprobado por la Junta Directiva (oficio VPS-147 del 21 de febrero de 1997). e. Con fecha 12 de marzo de 1997 el CONPES aprobó el documento de la referencia, atinente a la distribución de los excedentes financieros de las entidades financieras estatales para 1996. En dicho documento se recomendó al CONPES transferir de los excedentes de BANCOLDEX $44,221,4 millones a la Nación de la siguiente manera: Ministerio de Comercio Exterior (81.15%) Ministerio de Hacienda y C. P.(1.52%) Instituto de Fomento Industrial (2.73% de la nación 99.54%) Fogafin (14.33%) Por participación con Fiducóldex TOTAL A TRANSFERIR $35,161.2 millones 658.6 millones 1,177.4 millones 6,209.1 millones 1,105.1 millones $44,221.4 millones Estos dividendos debían transferirse a la Nación - Dirección General del Tesoro Nacional" en dos cuotas iguales, en las primeras quincenas de los meses de junio y agosto". f. La Superintendencia Bancaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 326-2.1. del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero ("EOSF"), en comunicación del 18 de marzo de 1997, determinó que se podía someter a consideración de la Asamblea el proyecto de distribución de utilidades aprobado por la Junta Directiva en su sesión del 24 de enero de 1997. g. El 25 de marzo de 1997 la Asamblea General Ordinaria de Accionistas de Bancoldex aprobó el proyecto de distribución de utilidades autorizado por la Superintendencia Bancaria. La Asamblea aprobó el pago de dividendos para las acciones ordinarias de $43.206.605.56, los cuales se pagarían en dos contados, a saber el 15 de mayo y el 14 de noviembre de 1997. h. Dado que el monto de los dividendos que Bancoldex debía girar y sus fechas de pago no correspondían a los fijados por la Asamblea General de Accionistas del banco el Presidente de Bancoldex remitió a la Unidad de Inversiones y Finanzas del Departamento Nacional de Planeación el oficio B-PRE-03698 del 2 de mayo del año en curso. En esta comunicación se informaba de la imposibilidad de Bancoldex de girar directamente a la Dirección General del Tesoro Nacional los dividendos decretados por Fiducoldex en su Asamblea General de Accionistas del 31de marzo, así como la de pagar los dividendos correspondientes al Instituto. 151 i. El Jefe de Unidad de Inversiones y Finanzas Públicas del Departamento Nacional de Planeación replicó a esta comunicación con un oficio, de referencia UIFP-DEFED-20-030-97, de fecha 20 de mayo de 1997. Allí se autorizó que el pago de dividendos se hiciera el 15 de mayo y el 14 de noviembre del mismo año, fechas decretadas por la Asamblea General de Accionistas de Bancoldex. Sin embargo, se reiteró que los dividendos correspondientes al IFI y a FOGAFIN debían girarse a la Dirección Nacional del Tesoro, junto con la parte de dividendos correspondiente a Bancoldex de los decretados por la Asamblea General de Accionistas de Fiducoldex del 31 de marzo de 1997. j. Con oficio VPS-369 del 27 de mayo de 1997 Bancoldex replicó a la comunicación aludida en el punto anterior, exponiendo las razones por las cuales consideraba no viable legalmente tender la decisión CONPES de exigir que los dividendos correspondientes al IFI y a FOGAFIN no debieran girarse a tales entidades sino directamente a la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como no resultaba legal girar, a título de excedentes financieros, sumas que no son verdaderamente tales como los dividendos decretados por Fiducoldex y correspondientes a Bancoldex”. En primer lugar, consideramos pertinente hacer un breve recuento en relación con las normas que regulan lo relacionado con las Sociedades de Economía Mixta, así: El Decreto 1050 de 1968 "Por el cual se dictan normas generales para la reorganización y el funcionamiento de la administración nacional", prevé: "ARTICULO 8o. DE LAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA. Son organismos constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado, creados por la ley o autorizados por ésta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagre la ley. El grado de tutela y, en general, las condiciones de la participación del Estado en esta clase de sociedades se determinan en la ley que las crea o autoriza y en el respectivo contrato social". El Decreto 3130 de 1968 "Por el cual se dicta el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional", dispone: "ARTICULO 3o. DEL REGIMEN JURIDICO PARA ALGUNAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA. Las sociedades de economía mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social se someten al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado". El Decreto 130 de 1976 "Por el cual se dictan normas sobre sociedades de economía mixta", establece: 152 "ARTICULO 1o. DE LAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA DE CARÁCTER NACIONAL. Para que una sociedad de economía mixta pueda ser calificada como del orden nacional, en el acto de su constitución se requiere que entre sus socios figuren la Nación o una de sus entidades descentralizadas". "ARTICULO 2o. DEL REGIMEN APLICABLE A LAS SOCIEDADES CON APORTE NACIONAL INFERIOR AL NOVENTA POR CIENTO (90%). Las sociedades de economía mixta en las cuales el aporte de la Nación o sus entidades descentralizadas fuere inferior al noventa por ciento (90%) del capital social, se someten a las reglas del derecho privado, salvo en las excepciones que consagra la ley". "ARTICULO 3o. DEL REGIMEN APLICABLE A LAS SOCIEDADES CON APORTE NACIONAL IGUAL O SUPERIOR AL NOVENTA POR CIENTO (90%) DEL CAPITAL SOCIAL. Las sociedades de economía mixta en las cuales el aporte de la Nación o sus entidades descentralizadas fuere igual o superior al noventa por ciento (90%) del capital social, se sujetan a las normas previstas para las empresas industriales y comerciales del Estado. Cuando en estas sociedades la participación oficial fuere exclusivamente de entidades descentralizadas, en el respectivo contrato social se señalará quién elige o designa su gerente y se determinarán la composición accionaria y presidencia de sus juntas directivas". (Subrayado fuera del texto) A su turno, el Código de Comercio en relación con este tipo de sociedades previene: "ARTICULO 461. Son de economía mixta las sociedades comerciales que se constituyen con aportes estatales y de capital privado. Las sociedades de economía mixta se sujetan a las reglas del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria, salvo disposición legal en contrario". "ARTICULO 464. Cuando los aportes estatales sean del noventa por ciento (90%) o más del capital social, las sociedades de economía mixta se someterán a las disposiciones previstas para las empresas industriales y comerciales del Estado. En estos casos un mismo órgano o autoridad podrá cumplir las funciones de asamblea de accionistas o junta de socios y de junta directiva". (Subrayado fuera del texto) En segundo término, en relación con el régimen aplicable a las Sociedades de Economía Mixta, el tratadista Alvaro Tafur Galvis en su obra "De las entidades descentralizadas" de editorial Temis 1977 manifiesta: 153 "7. REGIMEN JURIDICO APLICABLE De acuerdo con las definiciones legales que hemos visto, las sociedades de economía mixta se sujetan al derecho privado, en especial al régimen prescrito en el Código de Comercio para las sociedades comerciales, con las salvedades que imponga la ley. De otra parte, conviene recordar que los diferentes supuestos y situaciones comprendidos en el concepto de economía mixta, implican variaciones en diversos aspectos del régimen común ordenado legalmente. (...) a) Régimen aplicable según la proporción de los aportes estatales. El decreto 130 de 1976, al precisar las previsiones de los decretos de 1968 y del Código de Comercio, dispone que las sociedades de economía mixta en las cuales el aporte de la Nación o de sus entidades descentralizadas fuere igual o superior al 90% del capital social, se sujetarán a las normas previstas para las empresas industriales y comerciales del Estado; asimismo, determina que aquellas sociedades en que el aporte de la Nación o sus entidades descentralizadas fuere inferior al noventa por ciento (90%) del capital social, se someten al derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley (arts. 2o. y 3o.). En lo tocante a la aplicación del régimen propio de las empresas industriales y comerciales del Estado, a las sociedades con aporte estatal igual o superior al 90% del capital social, es imperioso aclarar que ni el decreto 130, ni su antecedente el artículo 3o. del decreto 3130 de 1968, pretenden una asimilación de esas sociedades con empresas puramente estatales, entre otras porque, en estas últimas, no hay ningún aporte de capital privado, el cual subsiste, así sea en mínima proporción, en las sociedades de economía mixta. Además, mientras que las empresas industriales o comerciales del Estado, las sociedades, como hemos visto, requieren siempre de un acto convencional, que no puede desconocerse, ni anularse por razón de la diferencia que se haga al régimen de las empresas. Por lo anterior, la disposición del art. 3o. del decreto 130 de 1976 debe entenderse en el sentido de prescribir la sujeción de las sociedades de economía mixta al régimen legal de las empresas industriales y comerciales del Estado, en la medida en que las reglas que lo integran no sean incompatibles con la naturaleza societaria de la entidad. Es que la sociedad de economía mixta, por la circunstancia del aporte igual o superior al 90%, no se convierte en empresa industrial o comercial del Estado. (...) Por disposición legal expresa, algunas sociedades, aunque el aporte estatal sea superior al 90%, no se sujetan a las reglas de las empresas; tal sucede respecto de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero. (...)". (Subrayado fuera del texto). 154 De otra parte, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero en el Capítulo XI establece en relación con el Banco de Comercio Exterior S.A. lo siguiente: "ARTICULO 279. NATURALEZA JURIDICA. Naturaleza jurídica. 1.El Banco de Comercio Exterior, creado por el artículo 21 de la Ley 7a. de 1991, es una sociedad anónima de economía mixta del orden nacional, organizada como establecimiento de crédito bancario, y vinculada al Ministerio de Comercio Exterior. 2. Régimen legal. El banco se regirá por la Ley 7a. de 1991, por el Decreto 2505 de 1991, por este estatuto y por las normas relativas a las sociedades de economía mixta, por el Código de Comercio, por las demás normas complementarias y concordantes, y por sus estatutos, en cuanto tales decretos, normas y estatutos no se opongan a lo que en la ley 7a. de 1991 y en el Decreto 2505 de 1991 se dispone (...)". De otra parte en, en este punto resulta pertinente destacar que la composición accionaria de Bancoldex S.A. es la siguiente: NOMBRE DEL PROPIETARIO Nación- Ministerio de Comercio Exterior Fondo de Garantías de Instituciones Financieras Instituto de Fomento Industrial Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público Particulares Total acciones % DE PARTICIPACION 81.15 14.33 2.73 1.51 0.28 100.00 En este punto y en consideración a lo hasta ahora expuesto tenemos que Bancoldex S.A. es una sociedad anónima de economía mixta del orden nacional, organizada como establecimiento de crédito bancario y vinculada al Ministerio de Comercio Exterior, en cuyo capital la Nación y sus entidades descentralizadas poseen el 99.72%. En consecuencia, Bancoldex S.A. es una sociedad anónima de economía mixta del orden nacional, en la cual la Nación o sus entidades descentralizadas poseen mas del 90% del capital social, a la cual según las normas legales vigentes se le aplican las normas previstas para las empresas industriales y comerciales del Estado, máxime cuando la Ley expresamente no la excluyó de la aplicación de las mismas, como por ejemplo ocurrió respecto de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero. Así las cosas, esta Dirección no comparte su reiterada afirmación en el sentido de que Bancoldex S.A., es una sociedad de economía mixta no asimilada a empresa industrial y comercial del Estado, por el contrario considera que a la misma se le aplican las normas de las empresas industriales y comerciales del Estado. 155 Ahora bien, la Constitución Política de 1991 sujetó al régimen presupuestal a una ley de características y preeminencia especial, las cuales han sido ampliamente reconocidas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Es así como el artículo 151 de la Constitución Política, determina que el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia "Del Presupuesto". Así mismo, la Constitución Política ordenó: "ARTICULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar". En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225 del 20 de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto, que contempló: "Artículo 24) Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta Ley, la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico del Presupuesto". De esta manera se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. En este punto, se debe destacar lo manifestado en relación con la Ley Orgánica de Presupuesto por la Corte Constitucional, en Sentencia No.C-478 del 6 de agosto de 1992, Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz, que expresó: "La Ley orgánica del Presupuesto, tiene características constitucionales que hacen de ella una norma superior a otras leyes. En primer término, la misma Constitución le confiere ese alcance por estar destinada a condicionar el ejercicio de la actividad legislativa (art. 151 C.P./91). De este carácter preeminente se desprenden varias consecuencias importantes: a) La Ley Orgánica, condiciona la expedición de leyes sobre la materia que ella trata, de modo tal que sus 156 prescripciones han sido elevadas a un rango constitucional, pues una vulneración o desconocimiento de lo que ella contemple en materia de procedimiento y principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias, acarrea su inconstitucionalidad (...)". Por otra parte, en cuanto al concepto de Leyes Orgánicas, se debe resaltar lo manifestado a este respecto por la Corte Constitucional en sentencia No.C-337 de agosto 19 de 1993, Magistrado Ponente Doctor Vladimiro Naranjo Mesa, quien señaló: "Concepto de Leyes Orgánicas: Se trata de unas leyes que tienen unas características especiales, esto es, gozan de una prerrogativa especial, por su posición organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas Leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente en la Carta Política (Art.151). Es importante anotar que las leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, según lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa. Desde luego una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que éstas deben ajustarse a lo que organiza aquella. Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango de una norma constitucional, porque no esta constituyendo sino organizando lo ya constituido por la Norma de Normas, que es únicamente, el Estatuto Fundamental. (...) La importancia de estas leyes es la que justifica que sean limitadas sólo a los temas que le asigne la Constitución y que requieran para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de una y otra Cámara, de acuerdo con lo previsto en la norma fundamental citada." De otra parte, el Decreto 627 de 1974 "Por el cual se reestructura el Consejo Nacional de Política Económica y Social y el Departamento Nacional de Planeación" previene: "Artículo 1o. El Consejo Nacional de Política Económica y Social es el organismo asesor principal del Gobierno Nacional, en todos aquellos aspectos que se relacionan con el desarrollo económico y social del país". "Artículo 2o. Para el cumplimiento de sus objetivos el Consejo Nacional de Política Económica y Social tendrá las siguientes funciones: 157 (...) 7. Las demás que le hayan sido señaladas o se le señalen por otras disposiciones legales". Ahora bien, en el Estatuto Orgánico del Presupuesto se trata el asunto que usted somete a reconsideración en los siguientes términos: "ARTICULO 97. Los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional no societarias, son de propiedad de la Nación. El Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, determinará la cuantía que hará parte de los recursos de capital del presupuesto nacional, fijará la fecha de su consignación en la Dirección del Tesoro Nacional y asignará, por lo menos, el 20% a la empresa que haya generado dicho excedente. Las utilidades de las empresas industriales y comerciales societarias del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta del orden nacional, son de propiedad de la Nación en la cuantía que corresponda a las entidades estatales nacionales por su participación en el capital de la Empresa. El CONPES impartirá las instrucciones a los representantes de la Nación y sus entidades en las juntas de socios o Asambleas de accionistas sobre las utilidades que se capitalizarán o reservarán y las que se repartirán a los accionistas como dividendos. El Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, al adoptar las determinaciones previstas en este artículo, tendrán en cuenta el concepto del representante legal acerca de las implicaciones de la asignación de los excedentes financieros y de las utilidades, según sea el caso, sobre los programas y proyectos de la entidad. Este concepto no tiene carácter obligatorio para el CONPES, organismo que podrá adoptar las decisiones previstas en este artículo aún en ausencia del mismo.” (Ley 38 de 1989, art.26, Ley 179 de 1994, art.55, incisos 9 y 11, Ley 225 de 1995 art.6). Así las cosas y reiterando que a Bancoldex S.A. de acuerdo con la composición accionaria le son aplicables las normas de las empresas industriales y comerciales del Estado, consecuencialmente y en virtud de lo dispuesto por el artículo 352 de la Carta, la Ley Orgánica de Presupuesto tiene prevalencia frente a los Estatutos de esa entidad y a las demás leyes diferentes de las previstas en esa norma constitucional el Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES es el organismo competente, de acuerdo con el Estatuto Orgánico del Presupuesto, para impartir las instrucciones a los representantes de la Nación y sus entidades en las juntas de socios o Asambleas de accionistas sobre las utilidades que se capitalizan o reservan y las que se reparten a los accionistas como dividendos. 158 Finalmente es de advertir que de acuerdo con lo antes expuesto, que no obstante el Código de Comercio prever unas fechas para las reuniones de la asamblea general de accionistas o juntas de socios, estas no riñen con lo previsto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, norma que como ya se indicó es preeminente. Atento saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional. 159 CONCEPTO 9980 DE AGOSTO 20 DE 1997. P145 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Fiducoldex. Naturaleza y composición accionaria. 2. Leyes Orgánicas. Concepto. 3. Excedentes Financieros y utilidades. Competencia para determinar su asignación en la capitalización, reserva o repartición dentro de las Empresas Descentralizadas del orden nacional. Doctores GABRIEL TURBAY MARULANDA IGNACIO DE GUZMÁN MORA GUILLERMO FERNÁNDEZ DE SOTO V. JORGE RAMIREZ OCAMPO MARTHA ISABEL VERGARA ESCOBAR Miembros de la Junta Directiva Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. FIDUCOLDEX Calle 28 No. 13A-15 piso 37 Ciudad Apreciados doctores: Me refiero a su comunicación número F-P-O98 de fecha mayo 9 de 1997, dirigida al Doctor José Antonio Ocampo Gaviria, Ministro de Hacienda y Crédito Público, la cual fue radicada en ese despacho ministerial el 26 del mismo mes y año y remitida a esta Dirección mediante nota interna por el Doctor Joaquín Bernal, Viceministro Técnico. En su comunicación manifiestan lo siguiente: "En nuestra condición de miembros de la Junta Directiva de la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. FIDUCOLDEX, nos permitimos expresarle nuestra preocupación con la decisión adoptada por el CONPES el pasado 12 de marzo, comunicada a Fiducoldex el 11 de abril, en el sentido de ordenar el giro de las utilidades obtenidas por la empresa durante el ejercicio económico correspondiente al año 1996. Al respecto, proceden las siguientes consideraciones: 1. Como consecuencia de la decisión, FIDUCOLDEX deberá transferir a BANCOLDEX la suma de $1.015 millones. Se le resta así una posibilidad 160 importante de crecimiento patrimonial a la Fiduciaria, con el efecto restrictivo concomitante sobre su capacidad de apalancamiento (referida esta última a la relación entre el patrimonio y los activos administrados en virtud de contratos fiduciarios). 2. Es precisamente la limitada capacidad de apalancamiento, derivada de su precaria base patrimonial, lo que hasta la fecha no le ha permitido a FIDUCOLDEX aprovechar mejor las oportunidades comerciales que se le han presentado. En efecto, en varias ocasiones la Fiduciaria ha tenido que abstenerse de participar en licitaciones públicas en razón a que no cumple con el requerimiento mínimo de patrimonio solicitado en los pliegos. Esta misma problemática seguramente ha afectado también a la Fiduciaria en casos de evaluación de propuestas comerciales que no son objeto de licitaciones. 3. En la eventualidad esperada de que la Superintendencia Bancaria establezca en el próximo futuro nuevas exigencias de relaciones de apalancamiento para la administración fiduciaria de bienes, FIDUCOLDEX se vería en la urgencia de conseguir una cuantiosa capitalización, circunstancia que implicaría la solicitud de aportes adicionales a los accionistas. Frente a este panorama, resulta más conveniente, en nuestra modesta opinión, adelantar desde ahora un proceso de capitalización progresiva de la empresa, con base en sus utilidades. 4. La suma a transferir a BANCOLDEX la incorporará el banco a su estado de resultados del año 1997 y solamente la podrá trasladar a la nación al cierre del actual ejercicio, como parte de la liquidación correspondiente de utilidades de dicha entidad. En todo caso, dicho monto ($1.O15 millones), que para el fortalecimiento patrimonial de FIDUCOLDEX resulta muy significativo, no representa una contribución sustancial a los ingresos de la Nación provenientes de las utilidades de las empresas del sector descentralizado. 5. El tratamiento dado a las utilidades de la sociedad contrasta con el fijado para otras entidades fiduciarias de naturaleza similar que compiten con FIDUCOLDEX, preguntándonos a este respecto las posibles razones que el Gobierno Nacional tuvo para establecer diferencias en la política aplicable en esta materia. Con base en los planteamientos anteriores, solicitamos comedidamente al señor Ministro una reconsideración de la decisión del CONPES a la cual nos hemos referido, de manera que se autorice a FIDUCOLDEX a capitalizar, con los explicados beneficios que ello conllevará". En primer lugar, consideramos pertinente hacer un breve recuento en relación con las normas que regulan lo relacionado con las Sociedades de Economía Mixta, así: 161 El Decreto 105O de 1968 "Por el cual se dictan normas generales para la reorganización y el funcionamiento de la administración nacional", prevé: "ARTICULO 8o. DE LAS SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA. Son organismos constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado, creados por la ley o autorizados por ésta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagre la ley. El grado de tutela y, en general, las condiciones de la participación del Estado en esta clase de sociedades se determinan en la ley que las crea o autoriza y en el respectivo contrato social". El Decreto 13O de 1976 "Por el cual se dictan normas sobre sociedades de economía mixta". establece: "ARTICULO 1o. DE LAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA DE CARÁCTER NACIONAL. Para que una sociedad de economía mixta pueda ser calificada como del orden nacional, en el acto de su constitución se requiere que entre sus socios figuren la Nación o una de sus entidades descentralizadas". "ARTICULO 2o. DEL RÉGIMEN APLICABLE A LAS SOCIEDADES CON APORTE NACIONAL INFERIOR AL NOVENTA POR CIENTO (90%). Las sociedades de economía mixta en las cuales el aporte de la Nación o sus entidades descentralizadas fuere inferior al noventa por ciento (9O%) del capital social se someten a las reglas del derecho Privado, salvo las excepciones que consagra la ley". (Subrayado fuera del texto) A su turno, el Código de Comercio en relación con este tipo de sociedades previene: ARTICULO 461. Son de economía mixta las sociedades comerciales que se constituyen con aportes estatales y de capital privado. Las sociedades de economía mixta se sujetan a las reglas del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria, salvo disposición legal en contrario". En segundo término, en relación con el régimen aplicable a las Sociedades de Economía Mixta, el tratadista Alvaro Tafur Galvis en su obra "De las entidades descentralizadas" de editorial Temis 1977 manifiesta: "7. REGIMEN JURIDICO APLICABLE. De acuerdo con las definiciones legales que hemos visto, las sociedades de economía mixta se sujetan al derecho privado, en especial al régimen prescrito en el Código de Comercio para las sociedades comerciales, con las salvedades que imponga la ley. 162 De otra parte, conviene recordar que los diferentes supuestos y situaciones comprendidos en el concepto de economía mixta, implican variaciones en diversos aspectos del régimen común ordenado legalmente. (...) a) Régimen aplicable según la proporción de los aportes estatales. El decreto 13O de 1976. al precisar las previsiones de los decretos de 1968 v del Código de Comercio, dispone que las sociedades de economía mixta en las cuales el aporte de la Nación o de sus entidades descentralizadas fuere igual o superior al 9O% del capital social, se sujetarán a las normas previstas para las empresas industriales y comerciales del Estado; asimismo, determina que aquellas sociedades en que el aporte de la Nación o sus entidades descentralizadas fuere inferior al noventa por ciento (9O%) del capital social se someten al derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley (arts. 2o y 3o) (...). (Subrayado fuera del texto). Ahora bien, la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. FIDUCOLDEX es de una sociedad anónima de economía mixta indirecta del orden nacional, constituida mediante Escritura Pública No. 1497 de 1992. En este punto resulta pertinente precisar cual es la composición accionaria de Fiducoldex S. A. así: ACCIONISTA Banco de Comercio Exterior S.A. –BANCOLDEX ASOCUEROS ASCONFECCION ACUANAL ASOCAÑA CORNICAL CONALGODON ANALDEX FEDERALGODON AUGURA ANDIGRAF ACOPLASTICOS CAMARA DE COMERCIO DE BOGOTÁ CAMARA DE COMERCIO DE CALI CAMARA DE COMERCIO DE BARRANQUILLA CAMARA DE COMERCIO DE BUCARAMANGA CAMARA DE COMERCIO DE MEDELLIN % de Participación 88.913434 O.72544O O.72544O O.725378 O.725440 O.630825 O.725440 O.473103 O.725440 O.55196O O.72544O O.72544O O.72544O O.72544O O.72544O O.72544O O.72544O 163 FABIO RODRÍGUEZ GONZALEZ MAURICIO VEGA PÉREZ TOTAL O.OOOOO1 O.OOOOO1 1OO.OO% Del mismo modo y teniendo en cuenta el porcentaje de participación de Bancoldex S.A. en esa sociedad, consideramos importante en este punto recordar la composición accionaria de Bancoldex S.A., así: NOMBRE DEL PROPIETARIO Nación - Ministerio de Comercio Exterior Fondo de Garantías de Instituciones Financieras Instituto de Fomento Industrial Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público Particulares Total acciones % de Participación 81.15 14.33 2.73 1.51 0.28 100.00 En este orden de ideas tenemos que Fiducoldex S.A. es una sociedad anónima de economía mixta indirecta del orden nacional, en cuyo capital la Nación y sus entidades descentralizadas poseen el 88.913434 %. Ahora bien, la Constitución Política de 1991 sujetó el régimen presupuestal a una ley con características y preeminencia especial, las cuales han sido ampliamente reconocidas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional Es así como el artículo 151 de la Constitución Política, determina que el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia "Del Presupuesto". Así mismo, la Constitución Política ordenó: "ARTICULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”. 164 En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225 del 2O de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley orgánica de Presupuesto, que contempló: "Artículo 24) Autorizase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta Ley, la Ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico del Presupuesto". De esta manera se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. En este punto, se debe destacar lo manifestado en relación con la Ley orgánica del Presupuesto por la Corte Constitucional, en Sentencia No.C-478 del 6 de agosto de 1992, Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz, que expresó: "La Ley Orgánica del Presupuesto, tiene características constitucionales que hacen de ella una norma superior a otras leyes. En primer término, la misma Constitución le confiere ese alcance por estar destinada a condicionar el ejercicio de la actividad legislativa (art. 151 C.P./91). De este carácter preeminente se desprenden varias consecuencias importantes: a) La Ley orgánica, condiciona la expedición de leyes sobre la materia que ella trata, de modo tal que sus prescripciones han sido elevadas a un rango constitucional, pues una vulneración o desconocimiento de lo que ella contemple en materia de procedimiento y principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias, acarrea su inconstitucionalidad (...)." Por otra parte, en cuanto al concepto de Leyes orgánicas, se debe resaltar lo manifestado a este respecto por la Corte Constitucional en sentencia No. C-337 de agosto 19 de 1993, Magistrado Ponente Doctor Vladimiro Naranjo Mesa, quien señaló: "Concepto de Leyes Orgánicas: Se trata de unas leyes que tienen unas características especiales, esto es, gozan de un prerrogativa especial, por su posición organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente en la Carta Política (Art. 151). Es importante anotar que las leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, según lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa. 165 Desde luego una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que éstas deben ajustarse a lo que organiza aquella. Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el rango de una norma constitucional, porque no esta constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el Estatuto Fundamental. (...) La importancia de estas leyes es la que justifica que sean limitadas sólo a los temas que le asigne la Constitución y que requieran para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de una y otra Cámara, de acuerdo con lo previsto en la norma fundamental citada." De otra parte, el Decreto 627 de 1974 "Por el cual se reestructura el Consejo Nacional de Política Económica y Social y el Departamento Nacional de Planeación" Previene: "Artículo lo. El Consejo Nacional de Política Económica y Social es el organismo asesor principal del Gobierno Nacional, en todos aquellos aspectos que se relacionan con el desarrollo económico y social del país". "Artículo 2o. Para el cumplimiento de sus objetivos el Consejo Nacional de Política Económica y Social tendrá las siguientes funciones: (...) 7. Las demás que le hayan sido señaladas o se le señalen por otras disposiciones legales". Ahora bien, en el Estatuto Orgánico del Presupuesto se trata el asunto que se somete reconsideración en los siguientes términos: "ARTICULO 97. Los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional no societarias, son de propiedad de la Nación. El Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, determinará la cuantía que hará parte de los recursos de capital del presupuesto nacional, fijará la fecha de su consignación en la Dirección del Tesoro Nacional y asignará, por lo menos, el 20% a la empresa que haya generado dicho excedente. Las utilidades de las empresas industriales y comerciales societarias del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta del orden nacional, son de propiedad de la Nación en la cuantía que corresponda a las entidades estatales nacionales por su participación en el capital de la Empresa. 166 El CONPES impartirá las instrucciones a los representantes de la Nación y sus entidades en las juntas de socios o Asambleas de accionistas sobre las utilidades que se capitalizarán o reservarán y las que se repartirán a los accionistas como dividendos. El Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, al adoptar las determinaciones previstas en este artículo, tendrá en cuenta el concepto del representante legal acerca de las implicaciones de la asignación de los excedentes financieros y de las utilidades, según sea el caso, sobre los programas y proyectos de la entidad. Este concepto no tiene carácter obligatorio para el CONPES, organismo que podrá adoptar las decisiones previstas en este artículo aún en ausencia del mismo. (Ley 38 de 1989, art.26, Ley 179 de 1994, art. 55, incisos 9 y 11, Ley 225 de 1995 art. 6)". (Subrayado fuera del texto) Así las cosas, de acuerdo con la composición accionaria de Fiducoldex a ella le es aplicable el artículo 97 del Estatuto Orgánico del Presupuesto antes transcrito, ello en consideración a que en virtud de lo dispuesto por el artículo 352 de la Carta, la Ley Orgánica de Presupuesto tiene prevalencia frente a los Estatutos de esa entidad y a las demás leyes diferentes de las previstas en esa norma constitucional el Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES es el organismo competente, de acuerdo con el Estatuto Orgánico del Presupuesto, para impartir las instrucciones a los representantes de la Nación y sus entidades en las juntas de socios o Asambleas de accionistas sobre las utilidades que se capitalizan o reservan y las que se reparten a los accionistas como dividendos. Finalmente, es de advertir que de acuerdo con lo antes expuesto con la decisión adoptada por el CONPES tan sólo se ha ejercido una facultad otorgada por la Ley a dicho organismo de conformidad con lo previsto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, norma que como ya se indicó es preeminente. Atento saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 167 CONCEPTO 10427 DE AGOSTO 28 DE 1997. P153 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: Determinación del rubro o cuenta presupuestal al cual debe imputarse un gasto. Doctor JORGE ELIECER CELEITA ROMERO Jefe Oficina de Auditoria Interna Diagonal 22B No 52-01 Supermanzana 9, Sector, Bloque C, Piso 3. Ciudad Apreciado doctor: Hago referencia a su oficio No 0AI-0522 del 1 de agosto de 1997, radicado en esta Dirección el 6 del mismo mes y año, en el cual manifiesta: "Adjunto fotocopia del oficio AI-047-97 del 29 de julio de 1997, con el fin de absolver la consulta formulada por nuestra Auditora Delegada en la Seccional de Cartagena y unificar criterios sobre el espíritu del Decreto No. 2373 del 30 de diciembre de 1996, respecto de la nueva definición del gasto por el artículo "Mantenimiento" al suprimir del concepto las llantas, repuestos y accesorios para trasladarlos al rubro de "Materiales y Suministros”. Ilustramos la consulta con el siguiente ejemplo: En el evento que se contrata la reparación de un automotor y el contratista no solamente suministra la mano de obra sino también los repuestos, llantas y accesorios que le acondicionen al automotor se imputen por el artículo de Mantenimiento?" La Constitución Política en su artículo 345 determina que no podrá haber erogación con cargo al Tesoro que no este incluida en el presupuesto de gastos. A su vez en el artículo 346 de la misma Carta se establecen las fuentes de gastos así: "En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.” 168 Por su parte, la ley 331 de 1996 "por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997", en su artículo 32 establece: "El Gobierno Nacional en el decreto de liquidación clasificará y definirá los ingresos y gastos. Así mismo, cuando las partidas se incorporen en numerales rentísticos, secciones, programas y subprogramas que no correspondan a su naturaleza, las ubicará en el sitio que corresponda. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Nacional hará mediante Resolución, las operaciones que en igual sentido se requieran durante el transcurso de la vigencia" Es así, que el Decreto 2373 del 30 de diciembre de 1996 "Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1997, se detallan las apropiaciones y se clasifican y se definen los gastos" en su artículo 9 señala: "Las afectaciones al presupuesto se harán teniendo en cuenta la presentación principal originada en los compromisos que se adquieran y con cargo a este rubro se cubrirán los demás costos inherentes o accesorios. Con cargo a las apropiaciones de cada rubro presupuestal, que sean afectadas con los compromisos iniciales se atenderán obligaciones derivadas de estos compromisos, tales como, los costos imprevistos, ajustes y revisión de valores e intereses moratorios y gastos de nacionalización." El mencionado decreto en el Capítulo VI, en el aparte de "Definición de los Gastos", define los gastos generales como los "relacionados con la adquisición de bienes y servicios necesarios para que el órgano cumpla con las funciones asignadas por la Constitución y la ley; y con el pago de los impuestos y multas a que estén sometidos legalmente”. A su turno, el objeto del gasto de dicha cuenta (Gastos Generales) comprende: "2.1 ADQUISICION DE BIENES Corresponde a la compra de bienes muebles destinados a apoyar el desarrollo de las funciones del órgano, tales como: (...) MATERIALES Y SUMINISTROS Adquisición de bienes tangibles e intangibles de consumo final o fungibles que no se deban inventariar por las diferentes dependencias y no sean objeto de devolución. 169 Las anteriores adquisiciones se harán con sujeción al plan de compras. Por este rubro se deben incluir, diskettes, llantas, repuestos y accesorios." 2.2. ADQUISICION DE SERVICIOS Comprende la contratación y el pago a personas jurídicas y naturales por la prestación de un servicio que complementa el desarrollo de las funciones del órgano y permite mantener y proteger los bienes que son de su propiedad o están a su cargo, así como los pagos por concepto de tasas a que estén sujetos los órganos, tales como": (...) MANTENIMIENTO Los gastos tendientes a la conservación y reparación de bienes muebles e inmuebles. Incluye el costo de los contratos por servicios de vigilancia y aseo." En este orden de ideas, si el objeto del contrato es la compraventa de llantas, dicha erogación debe imputarse con cargo a la cuenta Gastos Generales Adquisición de Bienes. Si por el contrario, el objeto principal del contrato es la reparación de un vehículo automotor pero además, se pacta que el contratista suministrara los repuestos, llantas y accesorios que se requieran, de acuerdo con el artículo 9 del decreto 2373 de 1996, arriba transcrito, dicho gasto deberá tener en cuenta la prestación principal y los gastos accesorios se cubrirán con cargo a aquel, de suerte que, se deberá imputar en la cuenta gastos generales y el objeto del gasto será adquisición de servicios. Cordial saludo, (Fdo. ) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 170 CONCEPTO 10457 DE SEPTIEMBRE 1 DE 1997 P156 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Donaciones en especie. Naturaleza y efectos presupuestales. Doctora GLORIA INES PALOMINO LONDOÑO Directora General Biblioteca Pública Piloto de Medellín para América Latina Cra. 64 No.50 - 32 Medellín - Antioquia Apreciada doctora: Me refiero a su oficio No.000680 del 25 de agosto de 1997, mediante el cual manifiesta: "Dada la situación económica de la Biblioteca Pública de Medellín para América Latina y la carencia de materiales básicos para el funcionamiento, hemos solicitado a algunas empresas privadas de la ciudad donaciones en especie, (materiales de construcción, libros, papelería, mantenimiento de equipos, etc.). Al aceptar donar estos materiales y servicios, se nos exige un certificado de donación por el valor recibido para poder acreditar este apoyo ante la administración de impuestos. Al analizar esta situación encontramos que e ingresadas contablemente al patrimonio monto del presupuesto aprobado para la circunstancia le solicito de manera cordial, para estos casos". estas donaciones deben ser valoradas de esta entidad, hecho que afecta el presente vigencia. En razón de esta me señale el procedimiento adecuado Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones: El Decreto 111 de 1996, "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", señala: "Artículo 11.- El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un 171 órgano que haga parte del Presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones, incluirá las apropiaciones para la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos (...)". "Artículo 31.- Los recursos de capital comprenderán: Los recursos del balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional, y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden Nacional y de las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la Ley les otorga, y las utilidades del Banco de la República, descontadas las reservas de estabilización cambiaria y monetaria. (...) “ (Subraya fuera del texto). Ahora bien, el Consejo de Estado en Sala de Consulta y Servicio Civil, se pronunció sobre las donaciones a favor de la Nación el 31 de agosto de 1993, Consejero Ponente, Doctor Javier Henao Hidrón, en los siguientes términos: "5. Donaciones en dinero o en especie a nombre del Estado. Como se dejó expresado la Nación puede percibir donaciones a su nombre, o ayudas para la comunidad de procedencia nacional o extranjera, las que suelen tener varias finalidades, tales como colaborar en la atención de damnificados por calamidades públicas, contribuir a elevar el nivel de vida de las clases populares, vincularse a la represión de delitos contra la humanidad o la conservación del orden público, etc (...). Cuando las donaciones son en dinero y como tales se entregan al Estado, entran a su patrimonio por lo tanto se consideran ingresos ocasionales que deben formar parte del presupuesto público. Además pueden tener destinación específica cuando se refieran a la Inversión Social. Si las donaciones a la Nación son en especie ("bicicletas, máquinas de coser, etc.") y se entregan al Gobierno para que este posteriormente las distribuya entre la comunidad, no es procedente que se integren al presupuesto nacional; en este caso, bastará el registro del ingreso a los inventarios de la entidad que los recibe. Y la distribución a la comunidad deberá hacerse de acuerdo con las estipulaciones 172 del convenio respectivo, o bajo condiciones expresadas por el donante en el acta de entrega y en el último caso, si carecen de norma modal, de acuerdo con los planes y programas de desarrollo o, en su defecto, atendiendo a los criterios constitucionales en materia de inversión social". Como se observa, las donaciones hacen parte de los recursos de capital, no obstante para este caso en particular la donación objeto de su consulta, esta constituida en especie (materiales de construcción, libros, papelería, mantenimiento de equipos), razón por la cual, según jurisprudencia transcrita, no es procedente que se integren al Presupuesto, siendo suficiente que estos elementos ingresen en el inventario de esa entidad; por lo tanto con dicha operación no se estaría afectando el monto presupuestal aprobado para la presente vigencia. Cordial saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 173 CONCEPTO 10508 DE SEPTIEMBRE 3 DE 1997 P159 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Conciliaciones que requieren de certificado de disponibilidad previo a su iniciación. Declaración de inexequibilidad por parte del Consejo de Estado y Nulidad. Doctor CESAR E. DIAZ GUERRERO Subdirector Administrativo y Financiero Fondo Nacional de Caminos Vecinales Avenida Caracas No. 63-57 Ciudad Apreciado doctor: Me refiero a su comunicación número 11-3200-002664 radicada en esta Dirección el 3 de junio de 1997, mediante la cual consulta lo siguiente: "(...) solicitar mayor ilustración sobre el procedimiento que debe adoptar la Entidad frente a las diferentes demandas que se reciben, ya que en el presupuesto de la actual vigencia no se tienen recursos para este rubro. En algunas oportunidades se le exige a los apoderados de la Entidad asistir a las conciliaciones con disponibilidad presupuestal lo cual no es factible por la razón ya anotada". Al respecto me permito manifestarle lo siguiente: El Decreto 0568 de marzo 21 de 1995 "Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación", prevé: "Artículo 23. Las conciliaciones requieren de certificado de disponibilidad previo a su iniciación (...)". En relación con esta norma debe tenerse en cuenta que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente, Dr. Juan Alberto Polo Figueroa, en la providencia de fecha 15 de mayo de 1997, mediante la cual se decidieron las demandas de nulidad interpuestas contra el 174 artículo 23 del Decreto 0568 del 21 de marzo de 1996, reglamentario de las Leyes Orgánicas del Presupuesto General de la Nación, expresó: "CONSIDERACIONES DE LA SALA Los diversos cargos que se hacen a la norma acusada se reducen, en esencia, a dos, esto es, que la exigencia de un certificado de disponibilidad previo a la iniciación de la conciliación no se encuentra contenida en las normas que dice reglamentar, lo que de suyo constituye extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria; y que impone un requisito adicional no contemplado en las normas que consagran la conciliación, tomándola en imposible. 1. El decreto 0658 de 21 de marzo de 1.996 fue expedido para reglamentar "...las leyes 38 de 1.989, 179 de 1.994 y 225 de 1.995 Orgánicas del Presupuesto Nacional (sic) de la Nación", en lo atinente, entre otros aspectos, a la preparación del presupuesto general de la Nación, presentación del proyecto al Congreso, su liquidación y ejecución. (...) Frente a este marco normativo la sala encuentra que en la Ley Orgánica del Presupuesto, en materia de realización de gastos dentro del marco de la ejecución presupuestal, no existe norma alguna que haga imperiosa la exigencia de un certificado de disponibilidad previo a la iniciación de la conciliación, ni aún como mecanismo de control. Se evidencia, por el contrario, que la Ley Orgánica del Presupuesto sólo ordena, de manera imperiosa, que los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender esos gastos (art. 49 ley 179 de 1.994, inc. 1). En efecto, la apropiación, que ciertamente constituye "una autorización máxima de gastos que el congreso aprueba para ser ejecutada", como lo dice el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, o el cálculo y previsión de los gastos consignados en el presupuesto, no es un acto administrativo, antes bien por formar parte de la ley de presupuesto es acto regla, y sin la menor duda es anterior a la ejecución de dicho presupuesto. Sólo los actos administrativos, obviamente posteriores a la apropiación, que implican la ejecución del presupuesto, son los que requieren de certificado de disponibilidad previo. En tratándose de conciliaciones, el único acto administrativo capaz de afectar la ejecución presupuestal es aquél que ordena el pago del valor conciliado (inc. Final, art. 65 ley 179 de 1.994), que supone su previa presupuestación (inciso primero, ibídem), en concordancia con el inciso segundo del artículo 346 de la Constitución, conforme al cual "En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse 175 partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a una (sic) gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno presupuestado por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo". (...) La disposición contenida en el inciso tercero del artículo 49 de la ley 179 de 1994, de que "...ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes", no puede entenderse en el sentido de que las autoridades queden limitadas o impedidas para iniciar procesos conciliatorios que, aunque eventualmente pudieran incidir en el gasto, no constituyen por sí obligaciones contraídas por las autoridades en la medida de que todo acuerdo conciliatorio debe ser aprobado por el juez, momento éste en que deja de ser compromiso de la autoridad para convertirse en un crédito judicialmente reconocido. En la oportunidad en que la conciliación es aprobada, es cuando adquiere vocación de ser presupuestada, o lo que es lo mismo, de ser incluida en el presupuesto como una apropiación para satisfacer el pago de las obligaciones así definidas. (...) Conclusión de todo lo expuesto es la de que al disponer el artículo 23 del decreto 0568 de 1.996 que "las conciliaciones requieren de certificado de disponibilidad previo a su iniciación", está adoptando una decisión que no se contiene en las normas orgánicas del presupuesto, que se dice competencia propia del órgano legislativo. (...) 2. (...) Porque como ya se dijo en el auto que denegó la reposición del auto que decretó la suspensión de los efectos de parte del articulado acusado "...someter la iniciación de la conciliación a un certificado de disponibilidad previo, es instaurar un círculo vicioso, en perjuicio de los intereses públicos y de los particulares. No se puede iniciar una conciliación porque no existe certificado de disponibilidad y éste no podrá ser expedido porque previamente no se ha presupuestado la obligación respectiva, para permitir su pago". Sin cuestionar el criterio de que las leyes orgánicas, entre ellas la del presupuesto, gozan de una jerarquía superior a la de las demás leyes, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, lo cierto es que ese criterio sólo puede ser aplicable cuando se trate de una misma materia. Aquella pauta, empero, no guarda relación con el presente caso, cuando el decreto 0568 de 1.996, como se ha examinado, reglamenta aspectos que no están siquiera implícitos en la Ley Orgánica del Presupuesto y, por añadidura, se ocupa de los aspectos procesales de la conciliación, ajenos a la materia presupuestal. 176 3. Los demás tópicos a que se refiere el artículo 23 del decreto 0568 de 1.996, a saber, la vigilancia que corresponde ejercer a las oficinas de control interno para garantizar que en los procesos conciliatorios se esté en interés del Estado, como la certificación que deben obtener los órganos que hacen parte del presupuesto para poder cancelar los créditos judicialmente reconocidos, conciliaciones y laudos arbitrales proferidos antes el 30 de abril de 1995, a más de que respecto de ellos no se ha sustentado o explicado el concepto de la violación de norma alguna superior, (...). Por lo demás, son disposiciones eminentemente administrativas, la primera de ellas ajena a la exigencia con que se inicia la norma y la última íntimamente relacionada con la ejecución del presupuesto. En tal virtud sólo se accederá a la declaratoria de nulidad de la frase inicial contenida en el artículo 23 del decreto 0568 de 1.996, ya suspendida provisionalmente, y denegada la de la parte restante de dicho artículo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: (...) 2°- ANULASE la frase "las conciliaciones requieren de certificado de disponibilidad previo a su iniciación" contenida en el artículo 23 del decreto reglamentario 0568 de 21 de marzo de 1.991 expedido por el Gobierno Nacional (...) De otra parte y teniendo en cuenta lo expuesto por usted en el sentido de que en la actual vigencia no se tienen recursos para ese rubro, consideramos que se debe tener en cuenta lo dispuesto por el precitado Decreto 0568 de marzo 21 de 1996, el cual en su artículo 34 previene: "Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos. Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Nacional -. Si se trata de gastos de inversión se requeriría además del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto de liquidación financiados con recursos del crédito externo 177 verificará que dicha modificación se ajusta al objeto estipulado en los respectivos contratos de empréstito. La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los actos administrativos a la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual de Caja que sean necesarios". Cordial saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA. Director General del Presupuesto Nacional 178 CONCEPTO 10634 DE SEPTIEMBRE 9 DE 1997. P164 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: Comisiones de la Red Multicolor. Cuenta presupuestal que debe afectarse para su reconocimiento y pago. Doctora MARTHA SOFIA PARRA PINILLOS Directora General Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria Calle 7a No 4 - 31 Ciudad Apreciada doctora: Me refiero a su oficio No 002395 del 29 de agosto del año en curso, mediante el cual manifiesta: "Para dar cumplimiento al artículo 4 del Decreto 2150 de 1995, le solicito comedidamente emitir concepto referente al manejo presupuestal, para el reconocimiento y pago de la comisión del 7% que cobra la Red Multicolor". Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones: El Decreto 700 del 14 de abril de 1993, "Por medio del cual se aprueba el acuerdo No 06 del 9 de febrero de 1993 de la Junta Directiva de la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, "CAPRESUB", establecimiento público adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que adopta los Estatutos de esa Entidad", previene: "Artículo 1o. Naturaleza Jurídica: La Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria CAPRESUB es un establecimiento Público del orden nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público". El Artículo 151 de la Carta, determina que el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. 179 Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia "Del Presupuesto" y entre otras normas consagra: "Artículo 345.- En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas departamentales, o por los Concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. Artículo 346.- (...) En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. (...)" "Artículo 347.- El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados. El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente". "Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar." En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225 del 20 de diciembre de 1995, por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, y la Ley 179 de 1994 Orgánica de Presupuesto, que contempló: "Artículo 24. Autorizar al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta Ley y la Ley 38 de 1989 sin cambiar su redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico del Presupuesto". 180 De esta manera, se expidió el Decreto 111del 15 de enero de 1996, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, Consagra: "Artículo 18o. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas (Ley 38 de 1989, art. 14, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 3)". "Artículo 67o. Corresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación (...)" En desarrollo del principio de especialización antes transcrito el Decreto 2373 de 1996, "Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1997, se detallan las apropiaciones y se clasifican y se definen los gastos” trae una serie de definiciones de los conceptos de gasto en los cuales se cubre, de manera general, todas las erogaciones que los órganos públicos deberán realizar para atender los compromisos en desarrollo de sus actividades propias. Por otra parte, el Decreto 2150 de 1995, "Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la administración pública" señala: "Artículo 4o.- Cancelación de obligaciones en favor del Estado. La cancelación de obligaciones dinerarias en favor de las entidades de la Administración Pública, podrá realizarse a través de cualquier medio de pago, incluyendo las transferencias electrónicas de fondos, abono en cuenta y sistema de crédito mediante la utilización de tarjetas". Ahora bien, el Decreto 2373 de 1996, "Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1997, se detallan las apropiaciones y se clasifican y se definen los gastos", señala: "CAPITULO VI. DEFINICION DE LOS GASTOS. A. FUNCIONAMIENTO Son aquellos que tienen por objeto atender las necesidades de los órganos para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la constitución y la ley. (...) 181 2. GASTOS GENERALES Son los gastos relacionados con la adquisición de bienes y servicios necesarios para que el órgano cumpla con las funciones asignadas por la constitución y la ley; (...) 2.2. ADQUISICION DE SERVICIOS Comprende la contratación y el pago a personas jurídicas y naturales por la prestación de un servicio que complementa el desarrollo de las funciones del órgano y permiten mantener y proteger los bienes que son de su propiedad o están a su cargo, así como los pagos por concepto de tasas a que estén sujetos los órganos tales como: (...)" Así las cosas, considera esta Dirección que se puede atender afectando la cuenta Gastos Generales, Objeto del Gasto Adquisición de Servicios. Lo anterior, en virtud de que existe autorización legal para la cancelación de obligaciones en favor de los órganos públicos a través de la utilización de tarjetas de crédito, lo cual genera para la entidad el pago de una comisión. Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 182 CONCEPTO 10795 DEL 16 DE SEPTIEMBRE DE 1997 P186 68 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances Doctor EDUARDO REYES MENDOZA Jefe Oficina Jurídica (E) Instituto Nacional de Vías – INVIAS CAN transversal 45 entrada 2 Ciudad Apreciado Doctor: Me refiero a su comunicación No. OJ-23730 de fecha 10 de septiembre de 1997, radicada en esta Dirección el 12 del mismo mes y año, en la cual consulta lo siguiente: “(...) En primer término, se hace necesario que el Ministerio de Hacienda nos establezca si el procedimiento contemplado en el Decreto 2126 de 1997 con relación a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales es previo o concomitante al procedimiento que el citado decreto define para el pago de fallos de sentencias con bonos; en otras palabras, si el Instituto Nacional de Vías debe esperar el resultado de los trámites de la DIAN antes de solicitar el consentimiento al beneficiario del fallo judicial de que trata el artículo 5º. inciso del Decreto 2126 de 1997. Aspecto éste que no es claro en el decreto (...)”. Al respecto me permito manifestarle lo siguiente: La ley 344 de diciembre 27 de 1996 “Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones”, preceptúa: “Articulo 29º. El Ministro de Hacienda podrá reconocer como deuda pública las sentencias y conciliaciones judiciales. Cuando las reconozca, las podrá sustituir y atender, si cuenta con la aceptación del beneficiario, mediante la emisión de bonos en las condiciones que el gobierno establezca y en los términos del Estatuto Orgánico del presupuesto. 183 Cuando, como consecuencia de una decisión judicial, la Nación o uno de los órganos que sean una sección del presupuesto general de la Nación resulten obligados a cancelar una suma de dinero, antes de proceder a su pago, solicitará a la autoridad tributaria nacional hacer una inspección al beneficiario de la decisión judicial, y en caso de resultar obligación a favor del Tesoro Público Nacional, se compensarán las obligaciones debidas con las contenidas en los fallos, sin operación presupuestal alguna”. (subrayado fuera del texto) Posteriormente, el gobierno nacional expidió el Decreto 2126 de 1997 “Por el cual se reglamenta el artículo 29 de la Ley 344 de 1996”, el cual previene: “Artículo 1º. Cumplimiento de sentencias y conciliaciones judiciales. Las oficinas encargados en cada organismo de dar cumplimiento a las sentencias y conciliaciones judiciales de acuerdo con el artículo 29 de la Ley 344 de 1996, deberán informar sobre la existencia de la providencia o el auto que aprueba la conciliación debidamente ejecutoriada, a la Subdirección de Recaudación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN (...)”. “Artículo 4º. Trámite. La administración respectiva, dispondrá del término máximo de veinte (2O) días contados a partir del recibo de la información, para efectuar la inspección y para expedir la resolución de compensación por una sola vez cuando existan deudas exigibles, sin perjuicio de las facultades de cobro de las obligaciones pendientes de pago (...) Contra la resolución de compensación procederán los recursos de reposición y apelación, los cuales deberán ser interpuestos dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del acto y se resolverán dentro del término máximo de quince (15) días. De manera inmediata a la ejecutoria del acto de compensación, la administración respectiva informará a los organismos el valor en que fue afectada la sentencia o conciliación por efecto de la compensación, remitiendo copia del acto administrativo debidamente notificado y ejecutoriado (...) Con base en la información anterior el órgano público encargado de dar cumplimiento a la sentencia o conciliación, dictará el acto administrativo correspondiente, el cual será notificado al beneficiario (...)”. (Subrayado fuera del texto) “Artículo 5º. Reconocimiento de sentencias y conciliaciones judiciales mediante bonos. 184 Cuando el Ministerio de Hacienda y Crédito Público opte por reconocer como deuda pública las sentencias y conciliaciones judiciales en contra de la Nación y de los establecimientos públicos del orden nacional, las podrá pagar mediante la emisión de bonos en condiciones de mercado siempre y cuando cuente con la aceptación del beneficiario. Sujeta a la posterior ratificación por parte de la Dirección General de Crédito Público y antes de la expedición de la resolución que haga el reconocimiento de deuda pública y ordene la emisión de los bonos, la entidad responsable del cumplimiento de la sentencia o conciliación judicial formulará una oferta al beneficiario del pago para que manifieste si acepta o no el pago mediante bonos por el valor total o parcial de la suma a cancelar (...)”. (Subrayado fuera del texto) Así las cosas y de conformidad con lo establecido en las normas transcritas se concluye que en primer lugar se debe adelantar el trámite por parte de ese órgano ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, en los términos y bajo los parámetros establecidos en el Decreto 2126 y posteriormente, una vez se haya establecido el monto que se adeuda luego de haber efectuado la DIAN compensación, si a ella hubiere lugar, el órgano respectivo adelantará los trámites correspondientes ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en referente a la emisión de los bonos. Atento saludo, MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 185 CONCEPTO 10860 DE SEPTIEMBRE 18 DE 1997 P168 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Reservas Presupuestales. Destinación. 2. Apropiaciones del Presupuesto General. Concepto y alcances. Doctor IVAN MARTINEZ PAYAN Director Comisión Nacional de Regalías Ministerio de Minas y Energía Ciudad Apreciado doctor: Hago referencia a su oficio de fecha 20 de agosto de 1997, en el cual solicita concepto sobre la viabilidad de trasladar unos recursos a la Empresa Antioqueña de Energía, EADE, recursos que quedaron en reserva de apropiación a favor del Departamento de Antioquia. Al respecto le manifiesto: El artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) señala: "Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y la entrega de bienes y servicios. 186 El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994, art.38. , Ley 225 de 1995 art. 8)" Manifiesta usted que "La Comisión Nacional de Regalías en la vigencia presupuestal de 1996 aprobó la asignación de recursos para varios proyectos de electrificación presentados a su consideración por el Departamento de Antioquia, determinando que el asignatario y ejecutor de dichos proyectos era esa entidad territorial. Los recursos para financiar dichos proyectos quedaron incluidos en la reserva de apropiación de ese año." Como se puede apreciar claramente "las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen", de suerte que el mecanismo planteado en su solicitud, es decir, trasladar los recursos a una entidad diferente a la establecida en el acto con fundamento en el cual se constituyó la reserva, no sería posible. Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 187 CONCEPTO 11125 DE SEPTIEMBRE 30 DE 1997 P170 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Gastos de Administración de los Contratos de Fiducia - Imputación presupuestal. 2. Autorización para comprometer vigencias futuras. Eventos en que se requiere. Capitán de Fragata ANTONIO FACCINI DUARTE Jefe Oficina de Planeación (E) Secretaría General Oficina de Planeación Ministerio de Defensa Ciudad Apreciado Capitán: Hago referencia a su comunicación No.1268 MJDPPP-023, radicado en esta Dirección el 10 de septiembre de 1997, en el cual consulta "si los gastos que demande la administración del contrato de fiducia se pueden deducir de los rendimientos que se generen por la colocación en el mercado de los recursos objeto del contrato, es decir, si al pactarse los gastos de administración en esta forma no se estaría infringiendo el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 80/93 que dice (...) o, es necesario solicitar la autorización para asumir los compromisos con cargo a vigencias futuras para atender los gastos de administración del contrato y cuya duración aproximada es de diez años". Al respecto me permito transcribirle lo expresado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en sentencia de 29 de enero de 1997, Caso Caballero Delgado y Santana: "Para dar cumplimiento a la presente sentencia, el Estado deberá pagar, dentro de un plazo de seis meses a partir de su notificación, las indemnizaciones acordadas a favor de los familiares mayores de edad y, si alguno de ellos hubiese fallecido, sus herederos. En el caso de la señora María del Carmen Ortiz, el plazo para pagar la indemnización se contará a partir de la fecha en que se haya cumplido lo dispuesto en el párrafo 52.b). 188 61. Con el monto de la indemnización decretada a favor de los menores de edad, el Estado constituirá, dentro de un plazo de seis meses a partir de la notificación de esta sentencia, fideicomisos en una financiera colombiana solvente y segura en las condiciones más favorables que permitan la legislación y la práctica bancarias, en beneficio de cada uno de esos menores. Estos recibirán mensualmente los intereses respectivos y al cumplir la mayoría de edad recibirá el total que les corresponde. En caso de fallecimiento, el derecho se transmitirá a los herederos. 62 El Estado puede cumplir sus obligaciones mediante el pago en dólares estadounidenses o en una suma equivalente, en dinero efectivo, de moneda nacional colombiana. Para determinar esa equivalencia se utilizará el tipo de cambio de dólar estadounidense y de la moneda colombiana en la plaza de Nueva York, Estados Unidos de América, el día anterior al pago. 63 Si en el plazo de un año a contar de la notificación de esta sentencia alguno de los beneficiarios no se presentare a recibir el pago que le corresponde o no se exhibiere la decisión judicial a que se refiere el párrafo 52.b) el Estado depositará la suma debida en un fideicomiso en las condiciones indicadas en el párrafo 61. Si después de 10 años de constituido el fideicomiso tales personas o sus herederos no lo hubiesen reclamado o no se hubiera presentado el documento antes citado, la suma será devuelta al Estado y se considerará cumplida esta sentencia. 64. El pago de las indemnizaciones estará exento de todo impuesto actualmente existente o que pueda decretarse en el futuro. 65. En caso de que el Gobierno incurriese en mora deberá pagar un interés sobre la suma adeudada que corresponderá al interés bancario corriente en Colombia durante la mora. (...) 1) Fijar en US $89.500.00 (ochenta y nueve quinientos dólares estadounidenses) o su equivalente en moneda nacional el monto que el Estado de Colombia debe pagar antes del 31 de julio de 1997 en carácter de reparación a los familiares de Isidro Caballero Delgado y de María del Carmen Santana. Estos pagos deberán ser hechos por el Estado de Colombia en la proporción y condiciones expresadas en la parte motiva de esta sentencia. 2) Fijar en US 2,000,00 (dos mil dólares estadounidenses) la suma que deberá pagar el Estado directamente a la señora María Nodelia Parra Rodríguez como resarcimiento de los gastos incurridos en sus gestiones ante las autoridades colombianas. De lo anteriormente transcrito se observa claramente, que se trata de una sentencia a favor de unos menores y que por lo tanto el Estado Colombiano debe 189 constituir un fideicomiso la cual administrará el monto de la indemnización y los intereses producidos a favor de dichos menores. En estos términos queda claro que los gastos de administración por el contrato de fiducia deben ser cancelados por el Estado Colombiano. Ahora bien, respecto a si los gastos de administración en el contrato de fiducia deben obtener la autorización para constituir vigencias futuras, le manifiesto: El artículo 345 de la Constitución Política determina que no podrá haber erogación con cargo al tesoro que no este incluida en el presupuesto de gastos. En cumplimiento de la anterior disposición, el Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) en su artículo 89 determina que las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. El artículo 71 del mencionado Estatuto señala algunos mecanismos de ejecución presupuestal, de la siguiente manera: "Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del CONFIS o por quien este delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. (...) Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones. (Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art.49) En virtud de lo anterior, es claro que previa la expedición de cualquier acto administrativo y por ende la celebración de cualquier contrato que afecte apropiaciones presupuestales, se requiere de certificado de disponibilidad presupuestal, el cual, tiene por objeto constatar que los compromisos de los 190 organismos que conforman el presupuesto General de la Nación están amparados con apropiación disponible y sin comprometer. Adicionalmente, una vez expedido o celebrado el acto o contrato se requiere del registro presupuestal, el cual indica que las partidas presupuestales correspondientes sólo pueden destinarse al cumplimiento del compromiso respectivo. Para el caso en concreto, se trata de un contrato de fiducia cuya duración es de aproximadamente de 10 años, para lo cual deberá obtener previo a la celebración del contrato, la autorización para comprometer vigencias futuras, con base en las normas antes citadas y en lo dispuesto en el artículo 3 del decreto 568 del 21 de marzo de 1996, que a la letra dice: "Los negocios fiduciarios de administración o manejo de recursos que requieran celebrar los órganos públicos que cubran más de una vigencia fiscal, necesitarán autorización para comprometer vigencias futuras previa a la apertura de la licitación o concurso, de manera general o particular. Esta autorización la dará el Consejo Superior de Política Fiscal - CONFIS, únicamente sobre la remuneración de la entidad fiduciaria. El anterior requisito será igualmente necesario en caso de la adición, prorroga o reajuste de este tipo de contratos ya celebrados, siempre y cuando cubran más de una vigencia fiscal." Cordial saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA. Director General del Presupuesto Nacional 191 CONCEPTO 11317 DE OCTUBRE 9 DE 1997. P174 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Certificado de Disponibilidad Presupuestal. Finalidad y oportunidad para su expedición. Doctora MARTHA MONROY GARCIA COLCIENCIAS Ciudad Apreciada doctora: Hago referencia a su oficio del 26 de agosto de 1997, mediante el cual manifiesta: "De la manera más atenta me permito solicitar su concepto acerca del momento en que se debe expedir el certificado de disponibilidad presupuestal por parte de Colciencias cuando el Instituto quiera suscribir un contrato en donde se comprometen recursos del Presupuesto Nacional. 1. Con anterioridad a la firma del contrato por parte de los representantes legales de todas las instituciones involucradas en el contrato. 2. Con anterioridad a la firma del contrato por parte del Director de Colciencias. Es decir, luego de que el representante legal de la entidad diferente a Colciencias lo firme pero antes de que lo firme el Director de Colciencias. 3. Luego de que el contrato ha sido firmado por todos y como requisito de ejecución y no de perfeccionamiento. Lo anterior en razón a que el procedimiento que siempre se ha llevado a cabo en Colciencias es el de expedir el certificado de disponibilidad con anterioridad a que cualquiera de las partes lo firme, pero nos informan de la oficina jurídica de esta entidad que de acuerdo a la ley 80 de 1993 es un requisito de ejecución y no de perfeccionamiento (firma), de donde se desprende que el certificado se podría expedir luego de la firma del contrato por todas las partes involucradas." El Artículo 151 ibídem, determina que el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. 192 Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia "Del Presupuesto". Así mismo, la Constitución Política, ordenó: "Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución, de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar." En relación con la Ley Orgánica del Presupuesto la Corte Constitucional, en Sentencia No. C-478 del 6 de agosto de 1992, Magistrado Ponente doctor Eduardo Cifuentes Muñoz, expresó: "La Ley Orgánica del Presupuesto, tiene características constitucionales que hacen de ella una norma superior a otras leyes. En primer término, la misma Constitución le confiere ese alcance por estar destinada a condicionar el ejercicio de la actividad legislativa (art. 151 C.P./91). De este carácter preeminente se desprenden varias consecuencias importantes: a) La Ley Orgánica, condiciona la expedición de leyes sobre la materia que ella trata, de modo tal que sus prescripciones han sido elevadas a un rango constitucional, pues una vulneración o desconocimiento de lo que ella contemple en materia de procedimiento y principios por parte de las leyes presupuestales ordinarias, acarrea su inconstitucionalidad (...)” Como se observa la Ley Orgánica del Presupuesto prevalece sobre la ley 80 de 1993, Estatuto de Contratación de la Administración Pública. En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225 del 20 de diciembre de 1995, "Por la cual se modifica la Ley de Presupuesto", que contempló: "Artículo 24. Un artículo nuevo que quedará así: "Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico del Presupuesto". De esta manera, se expidió el Decreto 111 del 15 de diciembre de 1996, "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994, y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. 193 El citado Estatuto Orgánico, dispuso: "Artículo 3. Cobertura del Estatuto: Consta de dos (2) niveles: Un primer nivel que corresponde al Presupuesto General de la Nación, compuesto por los presupuestos de los Establecimientos Públicos del orden nacional y el Presupuesto Nacional. El Presupuesto Nacional comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Organización Electoral, y la Rama Ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta (...) (Ley 38 de 1989, art. 2, Ley 179 de 1994, art. 1º)." "Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. (Subrayado fuera de texto) En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. (...) Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones. (Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art. 49)”. Por otra parte, el decreto 568 de 1996 "Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación", previene: "Artículo 19. El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos. Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal. En 194 consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de éstos que permita determinar los saldos de apropiación disponible para expedir nuevas disponibilidades." Artículo 20. El registro presupuestal es la operación mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin. En esta operación se debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar." De conformidad con las normas transcritas tenemos que el certificado de disponibilidad presupuestal garantiza la existencia de apropiación suficiente para atender gastos, en tanto que, el registro presupuestal tiene por objeto garantizar que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin, debiéndose destacar que este último, es un requisito de perfeccionamiento de todos los actos administrativos. Ahora bien, en cuanto a la oportunidad de expedir el certificado de disponibilidad presupuestal el Estatuto Orgánico del Presupuesto dispone que todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones deberán contar con el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal, así las cosas, antes de celebrar cualquier contrato, abrir una licitación o concurso o iniciar cualquier proceso de contratación directa, es necesario contar con el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal. Atento saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 195 CONCEPTO 11343 DE OCTUBRE 10 DE 1997. P178 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: 1.Acción de Dominio. Rubro presupuestal para cubrir los gastos que se originan de su ejercicio. 2. Póliza de Seguros para proteger los bienes objeto de extinción de dominio Rubro presupuestal para cubrir el valor de las primas. Doctor CARLOS ENRIQUE GALLEGO SILVA Secretario General Dirección Nacional de Estupefacientes Ciudad Apreciado doctor: Me refiero a su oficio No. 018007 del 15 de agosto de 1997, mediante el cual previas algunas consideraciones, consulta: “1. Puede la Dirección Nacional de Estupefacientes con los recursos asignados en el Presupuesto General para la adquisición de servicios, destinar dineros para crear internamente un rubro denominado DEFENSA HACIENDA PUBLICA y cancelar con cargo a él los costos que implica la imposición de una medida cautelar como el embargo y secuestro de los bienes sobre los cuales se pretenda la extinción de dominio, con fundamento en los artículos 346 de la Constitución Nacional y 38 del D.L. 111 de 1996? 2. Puede la Dirección Nacional de Estupefacientes con los recursos asignados en el Presupuesto General para adquisición de servicios Seguros, contratar las pólizas para la protección de los bienes que aún no corresponden al estado, es decir, que tienen vigente a una medida cautelar?. 3. Puede la Dirección Nacional de Estupefacientes con los recursos asignados en el Presupuesto General para adquisición de servicios Seguros, contratar las pólizas para la protección de los bienes que sean objeto de extinción del dominio, mientras que el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado es provisto de recursos conforme lo ordena la Ley 333 de 1996?. 4. En el caso que las respuestas 2 y 3 sean negativas, puede la Dirección en forma provisional realizar tales erogaciones como Gastos Imprevistos en 196 adquisición de servicios, motivando la resolución respectiva con base en la Ley 333 de 1996 y artículos 26 y 39 del decreto 2373 de 1996? 5. Si ninguna de las anteriores preguntas es acertada, cual sería el procedimiento que debería llevar a cabo la Dirección Nacional de Estupefacientes, teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 31 ibídem para cancelar los gastos producto de la aplicación de medidas cautelares como el secuestro de bienes y para cumplir con la obligación asignada en el Lit. E) del artículo 26 de la Ley 333 de 1996, mientras el fondo para rehabilitación, inversión social y la lucha contra el crimen organizado es provisto de bienes?”. Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones: El artículo 2o. del Decreto 3130 de 1968, dispone: "DE LOS FONDOS. Los fondos son un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de su creación y cuya administración se hace en los términos en este señalados. Cuando a dichas características se sume la personería jurídica, las entidades existentes y las que se creen conforme a la ley, lleven o no la mención concreta de "fondos rotatorios", son Establecimientos Públicos". El inciso 2o. del artículo 4o. de la ley 331 de 1996, señala: "Los fondos sin personería jurídica deberán ser creados por ley o por su autorización expresa y estarán sujetos a las normas y procedimientos establecidos en la Constitución Nacional, el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, el presente decreto y las demás normas que reglamenten los órganos a los cuales pertenecen". Ahora bien el Estatuto Presupuestal contenido en el Decreto 111 de 1996, en el artículo 18 previene: "ESPECIALIZACION. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas. (Ley 38 de 1989, Art. 14, Ley 179 de 1994, Art. 55, inciso 3)”. La ley 333 de 1996, "Por la cual se establecen las normas de extinción de dominio sobre los bienes adquiridos en forma ilícita" en su artículo 25, creó el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el crimen organizado, en los siguientes términos: 197 "DE LA CRECION DEL FONDO PARA LA REHABILITACION, INVERSION SOCIAL Y LA LUCHA CONTRA EL CRIMEN ORGANIZADO. - Créase el Fondo para la rehabilitación, Inversión Social y la lucha contra el crimen organizado, que funcionará como una cuenta especial sin personería jurídica administrada por la Dirección Nacional de Estupefacientes, de acuerdo con las políticas trazadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes. Los bienes objeto de extinción de dominio, sin excepción de naturaleza alguna, hechas las deducciones a que se refiere el artículo 21 de la presente Ley, según el caso, formarán parte de los recursos de este Fondo. Parágrafo 1o. Durante el desarrollo del proceso, la Dirección Nacional de Estupefacientes podrá destinar en forma provisional los bienes sobre los cuales esté vigente una medida cautelar, a las entidades oficiales o instituciones de beneficio común legalmente reconocidas. Los gastos de conservación estarán a cargo de la entidad destinataria. La Dirección Nacional de Estupefacientes tomará las medidas necesarias para garantizar que los bienes de destinación provisional continúen siendo productivos y generadores de empleo..." Preferencialmente en tratándose de bienes rurales con caracterizada vocación rural, una vez decretada su extinción pasarán de manera inmediata al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -INCORA- para ser aplicados a los fines establecidos en la ley 160 de 1994. Parágrafo 2o. Desde la providencia que ordena el trámite de extinción de dominio, La Dirección Nacional de Estupefacientes, podrá enajenar los bienes fungibles o que amenacen deterioro, respecto de los demás bienes si se hiciere necesario en razón de lo oneroso de su administración y custodia, podrá celebrar contratos de administración con entidades públicas o privadas sometidas a vigilancia estatal. En el evento que los bienes hubiesen sido enajenados y se ordene su devolución mediante sentencia judicial ejecutoriada, el Fondo reconocerá el precio de la venta con actualización de su valor, sin perjuicio de las acciones consagradas en la Ley". La misma disposición legal en forma expresa, estableció la destinación que debe darse a los bienes y recursos del mencionado fondo, así: "Artículo 26. DE LA DISPOSICION Y DESTINACION DE LOS BIENES. Los bienes y recursos sobre los cuales se declare la extinción de dominio, sin excepción alguna, ingresarán al Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la lucha contra el Crimen Organizado y serán asignados por el Consejo Nacional de Estupefacientes, de conformidad con los reglamentos para: (...) 198 e) Reembolsar en la hipótesis de que trata esta ley, los daños causados a los nacionales titulares y terceros de buena fe. Para ello financiará la contratación de seguros que cubran los riesgos de actos terroristas súbitos y violentos y los perjuicios en que pueda incurrir la población civil por esos mismos actos, cuando no estén amparados por el Gobierno Nacional mediante pólizas de seguros. Igualmente garantizar mediante la contratación de pólizas expedidas por compañías de seguros, la protección de los bienes sobre los cuales esté vigente una medida cautelar o sobre aquellos que sean objeto de extinción del dominio." A la luz de lo anterior, es claro que la contratación de los seguros objeto de esta consulta (puntos 2 y 3), debe realizarse con cargo a los recursos del Fondo, para lo cual es indispensable su incorporación al presupuesto de ingresos y de gastos de esa entidad mediante ley. Por lo tanto es improcedente la realización de tales erogaciones con cargo a la cuenta de Gastos Generales - Adquisición de Servicios - Gastos Imprevistos. Por otra parte, en cuanto al interrogante planteado en el punto 1o, el artículo 8o. de la ley establece: "DE LA LEGITIMACION. La Dirección Nacional de Estupefacientes, la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con su especialidad, de oficio, a petición de cualquier persona, o de las entidades o autoridades extranjeras u organismos internacionales, ejercerán la acción de extinción de dominio sobre los bienes adquiridos en las circunstancias de que trata la presente Ley. La Fiscalía General de la Nación iniciará de oficio. Parágrafo. De conformidad con los tratados y convenios de colaboración recíproca las entidades o autoridades extranjeras u organismos internacionales habilitados para ello, podrán solicitar que se inicie la acción de extinción de dominio de que trata la presente ley". A su turno los artículos 14 y siguientes de la referida ley, contienen las disposiciones a las que debe sujetarse el procedimiento de la acción de extinción de dominio entre ellas la siguiente: "Artículo 19 DE LAS MEDIDAS PREVENTIVAS. Desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso, el demandante podrá pedir la práctica de medidas cautelares de los bienes sobre los cuales pretende la extinción del dominio, para lo cual se observarán las reglas contenidas en el libro IV, Título XXXV, del Código de Procedimiento Civil". Es así como, la ley asignó a esa Dirección la función de ejercer la acción de dominio, no habiendo señalado con cargo a qué recursos deben ser cancelados los gastos que se originen del cumplimiento de tal función. 199 En consecuencia, se considera que las erogaciones por dicho concepto, que conforme a las normas que regulan la materia, deban ser pagadas por quien ejercita la acción en comento, pueden ser realizadas con cargo al presupuesto de funcionamiento de dicha entidad, afectando en cada caso, conforme al objeto del gasto, la cuenta presupuestal respectiva. De suerte, que no procedente la creación de un rubro denominado Hacienda Pública, con cargo al cual de acuerdo con el principio de especialización y con las definiciones del gasto contenidas en el Decreto 2773 de 1996, se atienden las erogaciones a que se refiere el artículo 53 de la ley 6a. de 1992 y 691-1 del Estatuto Tributario. Cordial saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 200 CONCEPTO 11610 DE OCTUBRE 24 DE 1997. P183 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Aportes Parafiscales. Improcedencia para su pago por parte de Establecimientos Públicos Doctora ALBA LUCIA LOPEZ OROZCO Jefe División Administrativa Colegio Integrado Nacional Oriente de Caldas Pensilvania - Caldas Apreciada doctora: Hago referencia a su oficio del 16 de octubre de 1997, mediante el cual manifiesta: "Con el oficio 279 de octubre 1 de 1997, fotocopia adjunto al presente, el Doctor Orlando Muñoz Ospina, Director General Regional de la ESAP - Caldas, en ejercicio del derecho de petición, solicita a este Instituto se hagan los pagos de los aportes parafiscales, contemplados en la Ley 21 de 1982 por las vigencias del 94 al 97. De acuerdo con los manuales de ejecución presupuestal de las diferentes vigencias, en el apartado correspondiente a los aportes parafiscales (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, Caja de Compensación, SENA, ESAP y Escuelas Industriales e Institutos Técnicos) se determina que los Establecimientos Públicos Nacionales transfieran solamente al SENA 2%, al ICBF y a Caja de Compensación el 4%, para un total del 9%. Nuestra consulta consiste en: si de acuerdo con los citados numerales, estamos en la obligación de programar transferencias para la ESAP, en caso afirmativo, cual sería el procedimiento a seguir tal como lo expresa el citado oficio de la ESAP en el numeral 7". 201 Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones: La Constitución Política preceptúa: "Artículo 346. (...) En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo (...)." La ley 21 de 1982, "Por la cual se modifica el régimen de subsidio familiar y se dictan otras disposiciones", establece: "Artículo 8o. La Nación, los departamentos, intendencias, comisarías, el distrito especial de Bogotá y los municipios deberán además del subsidio familiar y de los aportes para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), efectuar aportes para la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y para las Escuelas Industriales e Institutos Técnicos, Departamentales, Intendenciales, Comisariales, Distritales y Municipales." (Resaltado fuera de texto) "Artículo 11o. Los aportes hechos por la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, tendrán la siguiente destinación. (Resaltado fuera de texto) (...) 3. El medio por ciento (1/2%) para la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP)." "Artículo 16. A pesar de lo dispuesto en el artículo anterior, los aportes de la nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) (...), se entiende por nómina mensual de salarios la totalidad de los pagos hechos por concepto de los diferentes elementos integrantes del salario en los términos de la ley Laboral, cualquiera que sea su denominación y además, los verificados por descansos remunerados de ley y convencionales o contractuales." Como se observa, la ley 21 de 1982, estableció un aporte a favor de la Escuela Superior de Administración (ESAP) del medio por ciento (1/2%) sobre el valor mensual de la nómina de salarios que paguen la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, sin hacer mención a los establecimientos públicos. 202 Así las cosas, como para la inclusión de una partida en el presupuesto es imperativa la existencia de un título jurídico en los términos del artículo 346 de la Constitución Política, al no haber establecido la ley 21 de 1982 esta obligación para los establecimientos públicos, no es procedente su pago por violar la mencionada disposición constitucional. Atento saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 203 CONCEPTO 11980 DE NOVIEMBRE 1 DE 1997. P186 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: 1.Asunción de obligaciones sin el correspondiente Certificado de Disponibilidad Presupuestal. Efectos presupuestales Doctor PEDRO BONNET LOCARDO Superintendente de Notariado y Registro Calle 26 No. 13 - 49 Int. 201 Ciudad Apreciado doctor: Me refiero a su oficio número DF-260 fechado septiembre 18 del año en curso, mediante el cual manifiesta: "Por medio de la presente me permito manifestarle la crítica situación por la que atraviesa el presupuesto asignado para esta Superintendencia, especialmente en lo que se refiere al rubro ADQUISICION DE SERVICIOS. Este rubro contempla el pago del servicio de correo, el cual se hace a través de ADPOSTAL por intermedio de CORRA y conforme al convenio suscrito con la Superintendencia, a julio de este año, la deuda con esa entidad asciende a la suma de SETECIENTOS VEINTE MILLONES DE PESOS ($720.000.000), los cuales corresponden a servicios prestados desde el mes de enero de 1996, hasta el mes de julio de 1997, suma que no ha podido cancelarse debido a la estrechez del presupuesto que únicamente ha permitido dar prioridad a otros gastos estimados e indispensables para funcionamiento de las dependencias de la entidad. Esta Superintendencia frente a una situación como la expuesta, aplicaba la política de proyectar el pago con la reasignación del 20% de sus excedentes financieros, pero como es de su conocimiento, en las dos últimas vigencias no hemos obtenido los recursos que permitan cubrir gastos de funcionamiento. Como prueba de lo antes comentado anexo a este oficio relación de costos con la firma ADPOSTAL. 204 Agradezco a usted, indicar los procedimientos a seguir para la pronta cancelación, de esta deuda, pues los servicios de correo son prioritarios para el cabal funcionamiento del servicio público que presta la Superintendencia a través de las oficinas de Registro del país". Al respecto, me permito hacer las siguientes consideraciones: El artículo 71 del Decreto 111 de 1996, "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", previene: "Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que impliquen incremento en los costos actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General del Presupuesto Nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones. Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones. (Ley 38 de 1989, Art. 86, Ley 179 de 1994, Art. 49)". Conforme la norma transcrita, la Superintendencia de Notariado y Registro previa la celebración del contrato en comento con ADPOSTAL, debió contar con el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal que garantizará la existencia de apropiación para atender los gastos que se originaron con el mismo, y en el evento de requerirse, igualmente haber solicitado previamente autorización del CONFIS para comprometer vigencias futuras. Así las cosas, debe observarse que, la Ley 331 de 1996, "Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997", señala: 205 "Artículo 9.- Prohíbese tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos. El representante legal y el ordenador del gasto o en quienes estos hayan delegado responderán disciplinaria, fiscal y penalmente por incumplir lo establecido en esta norma". Cordial saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 206 CONCEPTO 12108 DE NOVIEMBRE 18 DE 1997. P189 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Fondos Especiales para la financiación del Sector Justicia. Destinación de sus rendimientos. Doctor GILBERTO OROZCO OROZCO Presidente Consejo Superior de la Judicatura Ciudad Apreciado doctor: Hago referencia a su oficio del 18 de septiembre de 1997, remitido a esta Dirección por la doctora Elizabeth Melo Acevedo, Secretaria Privada del Ministro de Hacienda y Crédito Público, relacionado con la destinación de los rendimientos generados por el manejo de los recursos que las leyes 55 de 1985, 66 de 1993 y 6 de 1992 destinaron para la financiación del sector justicia, los cuales constituyen Fondos Especiales. Al respecto me permito manifestarle: En los años de 1992 y siguientes no existía claridad respecto a la naturaleza de los recursos creados y destinados por la ley para la financiación de algunos órganos estatales, tales como las contribuciones de las entidades sujetas al control de la Superintendencia de Sociedades, Bancaria, Industria y Comercio, y la financiación del sector justicia, entre otras, pues si bien, no podían ni pueden calificarse como parafiscales, por no reunir todas las características de estas rentas, tampoco como ingresos corrientes de la Nación, debiéndose precisar, que las leyes que los crearon les señalaron una destinación específica. Dicho vacío vino a subsanarse con la Ley 225 del 20 de diciembre de 1995, que en su artículo 1º dispuso: "El literal a) del artículo 7º de la Ley 38 de 1989, modificado por el artículo 3º de la Ley 179 de 1994, quedará así: El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación, de las contribuciones 207 parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del Presupuesto; de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional". (Subraya fuera de texto) Acorde con la norma anterior, el artículo 27 ibídem, definió los Fondos Especiales así: "Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador". La ley 55 de 1985, "Por el cual se dictan normas tendientes al ordenamiento de las finanzas del Estado y se dictan otras disposiciones", establece: "La porción que se reasigna de los ingresos provenientes de los derechos por registro de instrumentos públicos y otorgamiento de escrituras destinados a la Superintendencia de Notariado y Registro, se utilizará exclusivamente para el financiamiento de inversiones para la construcción, adecuación y dotación de despachos judiciales y establecimientos carcelarios." La ley 66 de 1993, "Por la cual se reglamenta el manejo y aprovechamiento de los depósitos judiciales y se dictan otras disposiciones", señala: "Artículo 6. Los dineros que se reciban con base en lo dispuesto en los artículos anteriores se distribuirán, en un setenta por ciento (70%) para financiar los planes, programas y proyectos de inversión prioritariamente, y los de capacitación que se establezcan en el Plan Nacional de Desarrollo para la Rama Judicial (...) La ley 6 de 1992, Por la cual se exipiden normas en materia tributaria, señala: Artículo 135. APORTE ESPECIAL PARA LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA. En desarrollo del artículo 131 de la Constitución Política, creáse un aporte especial para la administración de justicia, que será equivalente al diez por ciento (10%) de los ingresos brutos obtenidos por las notarías por concepto de todos los ingresos." Como se observa, los recursos a que hacen referencia las disposiciones anteriormente citadas se enmarcan dentro del concepto de Fondos Especiales al haber establecido la ley que se destinarán a financiar los gastos de funcionamiento e inversión de la Rama Judicial. Así las cosas, atendiendo el principio de que lo accesorio sigue la suerte de lo principal, esta Dirección considera que los rendimientos generados con tales 208 recursos deben incorporarse en el presupuesto de ese órgano mediante ley, conservando la destinación establecida en las normas anteriormente indicadas. Teniendo en cuenta lo expuesto, ese órgano debe hacer los trámites respectivos ante esta Dirección proponiendo el aforo de los recursos. Atento saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 209 CONCEPTO 12116 DE NOVIEMBRE 18 DE 1997 P192 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Entidades Territoriales. Normas presupuestales aplicables. 2. Legalización de Cajas Menores y Avances. Oportunidad. 3. Pago de Bienes y Servicios recibidos con inexistencia de contrato o de las formalidades propias del mismo. 4. Legalización de compromisos que no cuentan con apropiación presupuestal. Improcedencia. 5. Pago de Pasivos de vigencias expiradas. Procedencia para la apertura de este rubro. Doctor GUSTAVO ALONSO OROZCO CARVAJALINO Auditor Contraloría Municipal Calle 10 No. 11-78 Piso 3 Ocaña - Norte de Santander Me refiero a su comunicación CM - 546 del 3 de septiembre de 1997, radicada en esta Dirección el pasado 11 de septiembre, en la cual plantea la situación que se presenta en ese Municipio y pregunta: “ 1. ¿Es válida la legalización de las cajas menores en otra vigencia posterior a aquella en la cual se autorizaron las mismas? 2. ¿Permite la normatividad existente en cuanto a presupuesto, la utilización de las llamadas "vigencias expiradas" para la legalización y pago de este tipo de situaciones? 3. ¿Es procedente el legalizar las cuentas de viáticos y gastos de viaje con dineros apropiados con posterioridad a las fechas en las cuales se comprometieron o se dieron avances sobre los mismos?. ¿Si se lleva a cabo dicha legalización por parte del ejecutivo municipal, se estaría incurriendo en un peculado? 4. ¿Se puede utilizar algún procedimiento para efectuar la cancelación a las promotoras de salud, sin transgredir las disposiciones vigentes en la materia? 5. ¿Qué actuaciones debe llevar a cabo la Contraloría Municipal de esta ciudad si el Secretario de Salud ordena el pago a los profesores municipales con la 210 apropiación existente tal solo hasta el 22 de agosto de esta anualidad, y así mismo, el pago de un contrato firmado con retroactividad? En primer término resulta pertinente señalar que en materia presupuestal las entidades territoriales se encuentran sujetas a lo establecido sobre el particular por la Constitución Política y por la Ley Orgánica del Presupuesto en los siguientes términos: La Constitución Nacional determina: "ARTICULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. ARTICULO 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto" A su vez el Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", en lo atinente a las entidades territoriales ha dispuesto: "ARTICULO 104. A más tardar el 31de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto. (Ley 225 de 1995 art. 32). "ARTICULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente. Si el Alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el Concejo, deberá enviarlo al Tribunal Administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo para su sanción. El Tribunal Administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el Tribunal decide regirá el Proyecto de Presupuesto presentado oportunamente por el Alcalde, bajo su directa responsabilidad. (Ley 38 de 1989, art. 94, Ley 179 de 1994, art. 52).” De conformidad con las disposiciones antes transcritas es posible afirmar que las entidades territoriales se encuentran sujetas para el manejo de su presupuesto, a 211 los principios contenidos en el ordenamiento superior, y a las normas presupuestales que con carácter territorial han debido expedirse, en armonía con lo establecido por el Estatuto Orgánico del Presupuesto, o por este último en ausencia de las mismas. Así las cosas, resulta evidente que los fundamentos del ordenamiento presupuestal contenidos en la Carta y en la Ley Orgánica no pueden ser desatendidos por las entidades territoriales, de modo que, frente a los interrogantes por usted planteados vale la pena destacar las siguientes disposiciones constitucionales que ilustran el manejo que se debe seguir con los recursos públicos, a la luz de los principios que rigen el manejo presupuestal: "ARTICULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto." ARTICULO 346. El Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura. En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo...” Las normas antes transcritas hacen clara referencia al principio de legalidad del gasto según el cual toda erogación que se realice debe encontrarse previamente incluida en el respectivo presupuesto de gastos, teniendo en cuenta que éste se constituye como un estimativo de los gastos que se pretenden realizar durante la vigencia fiscal, con el propósito de que la administración de los recursos públicos sea eficiente y pueda dársele cumplimiento efectivo a los compromisos que se deben atender en el marco de las disposiciones vigentes sobre la materia. A su vez, este principio implica que toda partida que se pretenda incluir en la respectiva ley de apropiaciones debe corresponder a una de las denominadas fuentes de gasto que enuncia el artículo 346 de la Constitución Política. Por otra parte, resulta importante destacar que de conformidad con los artículos antes mencionados, corresponde al respectivo órgano de elección popular 212 decretar cada año el presupuesto de conformidad con el proyecto que sea presentado por el Gobierno. Lo anterior nos indica el carácter anual que debe tener el presupuesto, y así se encuentra consagrado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, el cual en su artículo 14º consagra: "Anualidad. El año fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción. (Ley 38 de 1989, art. 10)”. A su turno, el artículo 15 Ibídem dispuso: "Universalidad. El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto. (Ley 38 de 1989, art. 11, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 3, ley 225 artículo 22)”. A su vez, el Estatuto Orgánico del Presupuesto en su artículo 89 ha previsto: "Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994, art.38, Ley 225 de 1995 art. 8)”. Lo anterior permite concluir que la autorización de disposición de los fondos públicos tiene como propósito el desarrollo del objeto de la apropiación en la correspondiente vigencia fiscal; de modo que tratándose de recursos provenientes 213 de aportes presupuestales, los mismos deben ser ejecutados en el período para el cual fueron apropiados. En caso contrario, donde los recursos correspondientes a vigencias anteriores no han sido ejecutados durante las mismas, las autorizaciones habrían expirado, de modo que al comprometerlas, adicionarlas, transferirlas o contracreditarlas, se estarían realizando gastos por fuera de los contenidos en el presupuesto, en contravía de los principios de legalidad del gasto y de anualidad presupuestal; razón por la cual tales recursos deberán reintegrarse a la Dirección General del Tesoro, o a quien haga sus veces en el correspondiente nivel territorial. Sin embargo la norma, a través de las reservas presupuestales y cuentas por pagar, previó el camino a seguir en aquellos eventos en los cuales a 31 de diciembre estuvieren adquiridos los compromisos conforme a la ley, pero no se hubieren cumplido, caso en el cual debe utilizarse el primer mecanismo enunciado; o cuando las obligaciones correspondieren a anticipos pactados en los contratos o a la entrega de bienes y servicios, donde se debería dar aplicación al segundo mecanismo que hemos referido. En este orden de ideas es claro que habiéndose previsto el mecanismo para extender por una anualidad más la vigencia de las autorizaciones inicialmente concedidas, corresponde al órgano ejecutor del presupuesto adoptar las medidas pertinentes con el propósito de atender los compromisos adquiridos, con cargo a los recursos de apropiaciones de la pasada vigencia fiscal, mediante la constitución de la correspondiente cuenta por pagar o reserva presupuestal. Hechos los señalamientos anteriores, resulta pertinente reiterar que la absolución de las preguntas contenidas en su comunicación debe realizarse a la luz de las respectivas normas orgánicas de presupuesto del municipio de Ocaña, y en el evento de que no hayan sido expedidas, de conformidad con lo previsto por el Estatuto Orgánico del Presupuesto. En este orden de ideas resulta evidente que el concepto emitido por esta Dirección se enmarca, dentro de los principios generales que rigen en materia presupuestal y acorde con las previsiones contenidas en la Ley Orgánica del Presupuesto. Ahora bien, en torno a la primera pregunta deben atenderse las disposiciones que en ese nivel territorial regulen lo atinente a la constitución y funcionamiento de las cajas menores y la utilización de avances. No obstante lo anterior, y teniendo en cuenta que el principio de anualidad ya mencionado implica, por una parte, que las obligaciones que se adquieren durante una vigencia fiscal deben ser atendidas con los recursos apropiados en la misma, y por otra, que dichos recursos deben ser ejecutados durante dicha anualidad, resulta lógico que la legalización tanto de las cajas menores como de los avances se realice dentro de la respectiva vigencia fiscal. 214 En relación con el tema, y con carácter ilustrativo por cuanto la norma no resulta aplicable a las entidades territoriales, vale la pena mencionar lo establecido por el artículo 17 de la ley 331 de 1996, "Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1997", el cual determina que esta Dirección es la competente para expedir la resolución que regirá lo atinente a la constitución y funcionamiento de las cajas menores y la utilización de los avances en los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación. Con fundamento en dicha facultad fue expedida la Resolución 002 de enero 3 de 1997, la cual establece: "Artículo 1. Del campo de aplicación. Quedan sujetos a las disposiciones de la presente resolución los órganos y dependencias que conforman el Presupuesto General de la Nación. Así como las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas con aportes de la Nación. ... Artículo 13. La legalización definitiva de las cajas menores, constituidas durante la vigencia fiscal, se hará antes del 28 de diciembre, fecha en la cual se deberá reintegrar el saldo sobrante y el respectivo cuentadante responderá fiscal y pecuniariamente por el incumplimiento de su legalización oportuna y del manejo del dinero que se encuentre a su cargo, sin perjuicio de las demás acciones legales a que hubiese lugar. Artículo 19. Corresponde a la Contraloría General de la República ejercer la vigilancia y control posterior en los términos establecidos en el artículo 268 de la Constitución Política. Los responsables de las Cajas Menores deberán adoptar los controles internos que garanticen el adecuado uso y manejo de los recursos, independientemente de las evaluaciones y verificaciones que compete adelantar a las Oficinas de Auditoría o Control Interno. Artículo 20. Los funcionarios a quienes se les entregue dinero público, para constituir Cajas Menores o se les conceda avances, se harán responsables fiscal y pecuniariamente por el incumplimiento en la legalización oportuna y por el manejo de este dinero." Ahora bien, en relación con la segunda pregunta sobre el pago a través de las denominadas "vigencias expiradas", es claro que las normas presupuestales han previsto la manera de cancelar los compromisos durante la vigencia fiscal en la cual se contraen o durante la inmediatamente siguiente. 215 Por lo expuesto esta Dirección ha sostenido que sólo sería posible cancelar aquellos compromisos originados en vigencias fiscales anteriores con cargo al presupuesto vigente, que en su oportunidad se adquirieron con las formalidades legales y contaron con apropiación presupuestal disponible o sin comprometer que las amparaba. Lo anterior implica que, previamente a la adquisición del compromiso, se debió contar con el certificado de disponibilidad presupuestal expedido por el jefe de presupuesto que garantizara la existencia de apropiación disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos, así como con el registro presupuestal que lo perfeccionara, afectando en forma definitiva la apropiación y garantizando que la misma no sería desviada a otro fin. (Decreto 111 de 1996, arts. 71, 23 Decreto 568 de 1996 arts. 19, 20) De conformidad con lo anterior, esta Dirección considera que en el evento en que todos los requisitos previos se encuentren cumplidos en debida forma, sería viable, con sujeción a las normas, la apertura del rubro para el pago de pasivos de vigencias expiradas; esto sin perjuicio de la responsabilidad a que hubiere lugar por la omisión presentada al no constituir la correspondiente reserva presupuestal o cuenta por pagar. Frente a los interrogantes planteados en las preguntas número 3 y 5, debe atenderse el principio de legalidad del gasto ya mencionado, el cual está contenido tanto en el ordenamiento constitucional como en el presupuestal, según el cual, toda erogación que se realice debe contar con apropiación en el presupuesto que la respalde, y su inclusión debe corresponder a una de las fuentes de gasto. Así las cosas, la realización de gastos que no cuentan con apropiación presupuestal que los ampare en el momento en que se adquiere el compromiso, es un claro desconocimiento del mencionado principio, con la consecuente responsabilidad que genera para el servidor público de conformidad con el artículo 6º de la Carta. Adicionalmente, lo anterior resulta contrario a lo previsto por la ley Orgánica del Presupuesto, que dispone: "ARTICULO71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. 216 En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que impliquen incremento en los costos actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General del Presupuesto Nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones. Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones. (Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art. 49)”. (Resaltado) De conformidad con esta disposición observamos que la adquisición de cualquier compromiso requiere de apropiación presupuestal para el efecto, y que la afectación de la misma se encuentra sujeta a la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal y del respectivo registro, con la observación adicional en torno a la responsabilidad personal y pecuniaria que genera al funcionario que desatienda el cumplimiento de tales requisitos. Así las cosas, resulta evidente a la luz de las disposiciones mencionadas la imposibilidad de legalizar compromisos que al momento de su adquisición no contaban con la respectiva apropiación presupuestal. En cuanto a la responsabilidad del funcionario por ese tipo de situaciones, el Estatuto Orgánico del Presupuesto establece: "ARTICULO 112. Además de la responsabilidad penal a que haya lugar, serán fiscalmente responsables: a. Los ordenadores de gasto y cualquier otro funcionario que contraiga a nombre de los órganos oficiales obligaciones no autorizadas en la ley, o que expidan giros para pagos de las mismas; b. Los funcionarios de los órganos que contabilicen obligaciones contraídas contra expresa prohibición o emitan giros para el pago de las mismas; c. El Ordenador de gastos que solicite la constitución de reservas para el pago de obligaciones contraídas contra expresa prohibición legal. d. Los Pagadores y el Auditor Fiscal que efectúen y autoricen pagos, cuando con ellos se violen los preceptos consagrados en el presente Estatuto y en las demás normas que regulan la materia. Parágrafo. Los ordenadores, pagadores, auditores y demás funcionarios responsables que estando disponibles los fondos y legalizados los compromisos 217 demoren sin justa causa su cancelación o pago, incurrirán en causal de mala conducta. (Ley 38 de 1989, art. 89, Ley 179 de 1994, art. 55, incisos 3 y 16, art. 71)”. ARTICULO 113. Los ordenadores y pagadores serán solidariamente responsables de los pagos que efectúen sin el lleno de los requisitos legales. La Contraloría General de la República velará por el estricto cumplimiento de esta disposición. (Ley 38 de 1989, art. 62, Ley 179 de 1994, art. 71)”. Como se observa la responsabilidad de los funcionarios se enmarca dentro de las normas antes mencionadas, sin que corresponda a esta Dirección entrar a determinarla, y menos aún a hacer señalamientos sobre la existencia de un posible peculado, lo cual debe ser establecido por las autoridades competentes en materia penal. Finalmente, en relación con la cuarta pregunta de su consulta, sobre la posibilidad de cancelar a las entidades promotoras de salud, esta Dirección considera que la inexistencia del contrato o de las formalidades propias del mismo no exime a la entidad pública de la obligación de pagar los bienes o servicios que hubiere recibido u ordenado. Así lo ha manifestado en repetidas ocasiones el Consejo de Estado, frente a casos en los cuales por deficiencia total o parcial del trámite contractual la entidad pública se ha negado a realizar el pago, y ante la demanda del particular afectado, la justicia Contencioso Administrativa ha sentado jurisprudencia en el sentido de obligar al Estado a pagar el valor de los bienes, servicios u obras recibidos, acudiendo al principio de que nadie debe enriquecerse sin causa, el cual se hace eficaz mediante la denominada "Actio in rem verso". En tal sentido la mencionada Corporación ha reiterado que la obligación de garantizar el cumplimiento de las normas contractuales es en principio de la entidad pública, pese a lo cual, si se ha ejecutado una obra, o prestado un servicio a favor de la misma, sin que medie un contrato debidamente perfeccionado, procede la acción de Reparación Directa por enriquecimiento sin causa a favor del particular afectado, de la cual es competente para conocer la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así las cosas, la entidad pública será condenada al pago siempre que se demuestre la ejecución efectiva de la obra o servicio a conocimiento y satisfacción de la entidad demandada, y que su falta de pago ha ocasionado: que el demandado se haya enriquecido, que el demandante se haya empobrecido correlativamente, y que este desplazamiento patrimonial carezca de causa que lo justifique. En este orden de ideas, ante la imposibilidad de celebrar lo que usted denomina "contrato firmado con retroactividad", o de legalizar hechos cumplidos, y ante la 218 inminencia de una demanda por parte de quienes han prestado sus servicios, esta Dirección considera viable que se adelante un proceso de conciliación prejudicial en los términos que establecen las disposiciones vigentes sobre la materia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad a que haya lugar con ocasión de la actuación de los funcionarios. Cordial saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 219 CONCEPTO 12216 DE NOVIEMBRE 21 DE 1997. P202 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Saldos de Reservas Presupuestales. Expiración 2. Adiciones a los Contratos. Efectos presupuestales cuando la vigencia fiscal es diferente a la de la celebración del contrato Doctora CARMEN DORIS CHAPARRO Subsecretaria Financiera (E) Ministerio de Hacienda y Crédito Público Presente Apreciada doctora: Me refiero a los oficios SF-DEP del 30 de octubre y SSF-DP-598-97 del 5 de noviembre del año en curso respectivamente, mediante el cual, en este último manifiesta: "Con el objeto de ampliar la información, doy alcance al oficio SF-DEP, sin número de fecha 30 de octubre de 1997, mediante el cual el Jefe de Ejecución Presupuestal del Ministerio de Hacienda solicita su concepto en relación con el registro de un contrato adicional con cargo a la Reserva Presupuestal. Existen otros casos como el citado en el oficio en mención, en los cuales la Reserva Presupuestal se constituyó con la resolución de Apertura de la Licitación, amparada con un certificado de disponibilidad de la vigencia de 1996, por un valor determinado. Posteriormente en la vigencia de 1997, se firma el contrato por un valor inferior al del certificado expedido y en la cláusula referente a la Disponibilidad Presupuestal, además de indicar el número del certificado expedido por la Jefe de Ejecución para el pago del contrato, se contempla la posibilidad de modificaciones o adiciones que se efectúen mediante Contrato Adicional y se indica el valor total del certificado como reservado o dispuesto para tal fin. Para mayor claridad anexo fotocopia de un contrato. La consulta estaría encaminada a resolver lo siguiente. 220 ¿Con un certificado de disponibilidad expedido en una vigencia anterior, constituído en la Reserva Presupuestal y que ampara un contrato firmado en la vigencia en curso, el cual contempla la posibilidad de adiciones, se puede firmar un contrato adicional?" Con relación al caso planteado, consideramos pertinente transcribir algunos apartes del concepto emitido el 17 de mayo de 1994, por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente Dr. Jaime Betancur Cuartas, sobre adiciones o prórrogas de contratos celebrados por las entidades estatales con anterioridad a la entrada en vigencia del artículo 40 de la ley 80 de 1993. En el referido concepto se expresa: "2) El artículo 58 del decreto ley 222 de 1983 contemplaba la posibilidad de modificar los contratos que regulaba en cuanto al plazo y al precio; pero a la vez prescribía que no podrán "pactarse prórrogas automáticas" (inciso 6o. ibídem). Además aunque la mencionada disposición se refería en su epígrafe a los "contratos adicionales", en realidad no regulaba las adiciones a los mismos sino su reforma en relación con el plazo y el precio. Las adiciones, por lo mismo, debían ser objeto de nuevos contratos. La misma disposición, teniendo en cuenta que la reforma de los contratos implicaba un nuevo acuerdo de voluntades, que debía completar el contrato, disponía que para efectuarla se debía suscribir "un contrato adicional" que en realidad era una reforma del original. De donde se infiere que la reforma del contrato, que autorizaba el artículo 58 del decreto ley 222 de 1983, necesariamente implicaba un nuevo acuerdo de voluntades, diferente del contrato original. (...) Si el tránsito de legislación implica que los contratos ya celebrados y en vigor se rigen por las correspondientes cláusulas contractuales y "las leyes vigentes al tiempo de su celebración", las reformas o adiciones a esos mismos contratos, en cuanto implican nuevos acuerdos de voluntades, no se rigen por los artículos 38 de la ley 153 de 1887 y 78 de la ley 80 de 1993, sino por la nueva legislación: si la ley garantiza los convenios o contratos celebrados, para que se rijan por la ley vigente en la fecha de su perfeccionamiento, los nuevos convenios, adiciones reformas o prórrogas de los mismos, no están comprendidos por este tratamiento de excepción y se rigen por la nueva legislación. La mejor prueba de ello consiste en verificar que las prórrogas, reformas o adiciones de los contratos pueden convenir o no, sin que ellos pierdan su propia entidad; lo que permite concluir que las reformas y adiciones son sobrevinientes o posteriores al contrato original. (...) 221 La modificación, en cuanto al plazo o el precio, y la adición de los contratos celebrados durante la vigencia del Decreto ley 222 de 1983, deben efectuarse con fundamento en la ley 80 de 1993. Se trata de nuevos acuerdos de voluntades que deben celebrarse con fundamento en la nueva legislación". Del concepto anterior, no obstante referirse al Decreto 222 de 1983 derogado, se desprende que las modificaciones y/o adiciones a los contratos constituyen nuevos acuerdos de voluntades, y en la medida en que estos afecten apropiaciones presupuestales, deben imputarse con cargo al presupuesto del año en que se contrae el compromiso. En efecto, el Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto" previene: "Artículo 14.- ANUALIDAD. El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción. (Ley 38 de 1989, Art. 10)". "Artículo 71.- Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. (...)". "Artículo 89 - Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. 222 El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo. (Ley 38 de 1989, Art. 72, Ley 179 de 1994, Art. 38, Ley 225 de 1995 Art. 8)". Por otra parte el Decreto 568 de 21 de marzo de 1996 "Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación", previene: "Artículo 38.- Las reservas presupuestales y cuentas por pagar constituidas por los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que no se ejecuten durante el año de su vigencia fenecerán". "Artículo 39.- Si durante el año de vigencia de la reserva o cuenta por pagar desaparece el compromiso u obligación que las originó, el ordenador del gasto y el jefe de presupuesto elaborarán un acta, la cual será enviada a la Dirección del Tesoro Nacional para los ajustes respectivos". Ahora bien, se manifiesta en la primera consulta, que en la vigencia anterior se abrió una licitación con fundamento en la cual se constituyó una reserva de apropiación por valor de $350.000.000, una vez realizado el proceso licitatorio, finalmente el valor del contrato fue inferior quedando un saldo de la reserva constituida, siendo claro, que éste expira y debe reintegrarse a la Dirección del Tesoro. Así las cosas, no obstante haberse estipulado en el contrato, que las posibles modificaciones o adiciones al mismo se harían con cargo al valor reservado del presupuesto de 1996, resulta evidente la improcedencia de dicha operación. Ello por una parte, porque las modificaciones al contrato inicial constituyen nuevos acuerdos de voluntades, que si generan gasto, este debe afectar el presupuesto vigente. Por otra parte, porque el saldo de la reserva feneció, lo contrario significaría asumir compromisos que se originan en la presente vigencia fiscal con cargo a apropiaciones del año anterior y por ende la violación de las normas presupuestales antes transcritas. Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 223 CONCEPTO 12748 DE DICIEMBRE 12 DE 1997. P206P206P206 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: Compromisos de vigencias futuras: a. incorporación presupuestal y ejecución. b. Reducción o eliminación de las apropiaciones que lo amparan. Procedencia. Doctora ZOILA ROBINZON DAVIS Subdirectora Financiera Instituto Nacional de Vías - INVIAS Ciudad Apreciada doctora: Me refiero a su comunicación número DP.30638 de noviembre 18 de 1997, radicada en esta Dirección el 19 del mismo mes y año, mediante la cual plantea las siguientes inquietudes: "El Consejo Superior de Política CONFIS mediante resolución No.011 de agosto 6 de 1997, delegó en el Director General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la autorización para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso. Así mismo el decreto 1161 de 1995 establece en su artículo 1º, que el CONFIS podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución no se inicie en la misma vigencia, sin necesidad de apropiación en el presupuesto del año en que se aprueban. El artículo 6º, del Decreto 568 dispone que el CONFIS por razones de coherencia macroeconómica o por cambios en las prioridades sectoriales podrá reducir o eliminar las autorizaciones de vigencias futuras; sin embargo advierte que el CONFIS no podrá reducir o eliminar estas autorizaciones cuando amparen compromisos debidamente perfeccionados. Conforme a la normatividad anterior solicitamos su colaboración en el sentido de conceptuar sobre lo siguiente: 224 1. Una entidad al perfeccionar un compromiso puede adelantar su ejecución por encima del valor apropiado. Ejemplo: Se suscribe un contrato por 100 millones, respaldado con presupuesto del año en que se perfecciona de 10 millones y la vigencia futura aprobada es e 90 millones para el año siguiente. ¿Es posible ejecutar 50 millones en el año en que se perfecciona el compromiso, teniendo en cuenta que el compromiso debidamente perfeccionado, no obstante el registro presupuestal sólo será expedido en el año siguiente cuando se apruebe el presupuesto? 2. Es posible legalmente, que un contratista financie la ejecución de una obra y que la entidad le reconozca una financiación y se la pague con cargo al presupuesto de la vigencia en la cual contaría con los recursos respaldados en vigencias futuras?. Ejemplo: Se suscribe un contrato por $100 millones respaldado en vigencias futuras. ¿Puede el contratista iniciar las obras con sus propios recursos y en la vigencia futura respectiva, una vez expedido el registro presupuestal, recibir el pago más una financiación por las obras que ya ha ejecutado?." En primer término consideramos pertinente hacer un recuento de las normas presupuestales que regulan lo relacionado con los temas objeto de la consulta así: El artículo 151 de la Constitución Política, determina que el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia "Del Presupuesto". Así mismo, la Constitución Política ordenó: La Constitución Política previene: "Artículo 345. En tiempo no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los Concejos Distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto". "Artículo 346. En la ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado 225 conforme a la ley anterior, a o uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo..." "Artículo 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva...". "Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo y su coordinación con el Plan de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar". En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225 de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto, que contempló: "Artículo 24. Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta Ley, la Ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico de Presupuesto." De esta manera, se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto" consagra, entre otras, las siguientes disposiciones: ARTICULO 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción." (Ley 38 de 1989, art. 10). "ARTICULO 18. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas". (Ley 38 de 1989, art. 14, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 3). "ARTICULO 24. El Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras son apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. La secretaría ejecutiva enviará a las comisiones económicas del 226 Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para estos casos... (Ley 225 de 1995 art. 3)". "Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para entender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de los compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones. (Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art. 49)." "ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contra acreditarse. Al cierre de cada vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que a 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que le dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994. art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8)." A su turno, la Ley 331 del 18 de diciembre de 1996 "Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital de ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1997", previene: 227 "Artículo 30º. Cuando un órgano requiera celebrar compromisos que cubran varias vigencias fiscales, deberán obtener la autorización para comprometer vigencias futuras". "Artículo 31º. Los recursos necesarios para desarrollar las actividades del artículo anterior deberán ser incorporados en los proyectos de presupuesto de la vigencia fiscal correspondientes." De otra parte, la Resolución número 011 de agosto 6 de 1997 "Por la cual se delega la autorización para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, de las Empresas Industriales y Comerciales del estado y Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras, y de los órganos y empresas de que tratan los artículos 4º y 5º del Estatuto Orgánico del Presupuesto", prevé: ARTICULO 1º. Delegar en el Director General del Presupuesto Nacional del Ministerio de hacienda y Crédito Público la autorización para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras, y de los órganos y empresas de que tratan los artículos 4º y 5º del estatuto Orgánico del presupuesto, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso... Los recursos necesarios para desarrollar estas actividades deberán ser incorporados en los presupuestos de la vigencia fiscal correspondiente...". "ARTICULO 3º. Los cupos anuales autorizados para asumir compromisos de vigencias futuras no utilizados al 31 de diciembre de cada año caducan sin excepción. En consecuencia, se deberá reportar antes del 31 de enero de cada año la utilización de los cupos autorizados a la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de hacienda y Crédito Público". El Decreto 0568 de marzo 21 de 1996 "Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 orgánicas del Presupuesto General de la Nación", prevé: "ARTICULO 6º. El Consejo Superior de Política -CONFIS- cuando lo considera conveniente por razones de coherencia macroeconómica o por cambios en las prioridades sectoriales, podrá reducir o eliminar las autorizaciones de vigencias futuras. En estos casos, el CONFIS no podrá reducir o eliminar las autorizaciones de vigencias futuras que amparen compromisos perfeccionados". 228 "ARTICULO 19º. El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos. Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal. En consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de éstos que permita determinar los saldos de apropiación disponible para expedir nuevas disponibilidades". "ARTICULO 20º. El registro presupuestal es la operación mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin. En esta operación se debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar". "ARTICULO 42º. El presente decreto rige a partir de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias en especial los decretos ..1161 de 1995,..". (Subrayado fuera de texto) Ahora bien, a la luz de las anteriores disposiciones se concluye lo siguiente: 1. El procedimiento es anual y las apropiaciones incluidas en él son autorizaciones máximas de gasto que deben ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Cuando un órgano del Presupuesto General de la Nación va a adquirir un compromiso, previamente debe contar con apropiación suficiente y sin comprometer que lo ampare, con tal propósito las normas han establecido los siguientes requisitos, esto es, el certificado de disponibilidad presupuestal, autorización para comprometer vigencias futuras en los casos en los que se requiera y el registro presupuestal. Es así como no es posible a ninguna autoridad contraer obligaciones y por ende adelantar la ejecución de un compromiso en exceso de la apropiación prevista en el año correspondiente, para atenderlo. De suerte que, si se suscribe un contrato por valor total de $100 millones, de los cuales $10 millones corresponden a la vigencia fiscal en curso, y $90 millones al presupuesto del año siguiente, resulta totalmente contrario a las normas transcritas ejecutar $50 millones en el año en que se perfecciona el compromiso, puesto que para esa anualidad la autorización de gastos es de $10 millones, la diferencia en virtud de la autorización para comprometer vigencias futuras deberá ser incluida en el presupuesto de la anualidad siguiente y ejecutada durante la misma. 229 Conforme a lo expuesto no es posible que la ejecución presupuestal sea superior a la apropiación que ampara el compromiso en la respectiva vigencia fiscal, pues ello implicaría efectuar un gasto por fuera del presupuesto, violando el principio de anualidad y contrariando las normas constitucionales y legales transcritas. Finalmente se debe precisar que cuando un órgano público ha obtenido autorización del CONFIS para asumir compromisos que afecten vigencias futuras, para el caso que nos ocupa el INVIAS, y se ha celebrado y perfeccionado el respectivo compromiso, no existe posibilidad alguna del CONFIS para reducir o eliminar las apropiaciones que amparan dichos compromisos, salvo que se dé por terminado el contrato por alguna de las causales establecidas en el mismo. 2. En cuanto al segundo caso planteado por usted igualmente se violarían las normas que regulan la materia presupuestal, por cuanto si se suscribe un contrato por $100 millones respaldado en la autorización de vigencias futuras por ejemplo de tres (3) años, esto es, que para el año de 1998 se autorizaron $10 millones, para el año de 1999 $70 millones y para el año 2000 $20 millones, pero se acuerda que la obra sea ejecutada y entregada en 1998, es decir un (1) año, se estarían efectuando gastos por encima de los autorizado para esa vigencia fiscal, violándose el principio de la anualidad. En ese caso no debió solicitarse autorización para comprometer vigencias futuras, toda vez que el objeto del compromiso se va a llevar a cabo en un (1) año y no en tres (3). Ahora bien, al parecer la relación contractual que usted describe correspondería a lo que en la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios se denomina créditos de proveedores, operación de crédito público que ha sido definida en el artículo 17 del Decreto 2681 de 1993 así: "Se denominan créditos de proveedor aquellos mediante los cuales, se contrata la adquisición de bienes o servicios con plazo para su pago..." En relación con este aspecto debe destacarse que de conformidad con los artículos 24 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y 5º del Decreto 568 de 1996, respectivamente, las operaciones de crédito público no requieren autorización del CONFIS para la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, debiéndose regir estos contratos por las normas que regulan las operaciones de crédito público. Sin embargo para el caso concreto del crédito de proveedores la norma anterior no es aplicable, toda vez que este involucra no sólo una consecución de ingresos, sino la realización simultánea de gastos y si en estos se pactan realización de obras que comprendan mas de una vigencia fiscal, deben a su vez solicitar autorización para comprometer vigencias futuras para atender los gastos que involucra dicho compromiso, advirtiendo que no es por la operación de endeudamiento sino la de gasto. 230 En cuanto a lo que usted denomina "financiamiento" (empréstito), éste debe atenderse con cargo al Servicio de la Deuda y contar con todas las autorizaciones establecidas en la Ley. Conforme a lo anterior resultaría que la operación planteada por usted no sólo violaría los principios de la anualidad presupuestal y de legalidad del gasto, sino el de especialización, ello por cuanto habría un cambio de destinación de las apropiaciones toda vez que se estarían utilizando los cupos de vigencias futuras autorizadas para la contratación y realización de una obra, para atender el servicio de la deuda. Finalmente, con el presente le remito copia del oficio número 11985 de noviembre 11 de 1997 emitido por esta Dirección en relación con la vigencia del Decreto 1161 de 1995 al cual se refiere su comunicación. Atento saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 231 CONCEPTO 12403 DE NOVIEMBRE 27 DE 1997 P214 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Distribuciones en el Presupuesto de Ingresos y Entidades Públicas. Competencia. Gastos en las Doctor JUAN CARLOS BOTERO O. Secretario General Red de Solidaridad Social Presidencia de la República Ciudad Apreciado doctor: Me refiero a su oficio sin número de fecha octubre 27 de 1997, remitido a esta Dirección el día 4 de noviembre del mismo año, por la Unidad Jurídica de este Ministerio, mediante el cual manifiesta: "Como es de su conocimiento en virtud de la ley 368 de 1997 se creó la Red de Solidaridad Social, como establecimiento público, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Dicha Ley y su Decreto Reglamentario establecieron que la Red contaría con una Junta Directiva, conformada por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, dos miembros designados por el Presidente de la República y dos más por la plenaria de cada Cámara. A la fecha no han sido designados ni posesionados los miembros de la Junta Directiva, razón por la cual los trámites de traslados necesarios para el funcionamiento de la entidad no se han efectuado. En ese orden de ideas y teniendo en cuenta que el artículo 24 de la ley 331 de 1996 dispone la posibilidad de que los representantes legales de los establecimientos públicos efectúen las distribuciones en el presupuesto de ingresos y gastos si no existen Juntas Directivas, me permito someter a su consideración la siguiente consulta: Toda vez que en la actualidad los miembros de la Red de Solidaridad no han sido designados en su totalidad ni posesionados, de donde se predica la inexistencia de la Junta Directiva de la entidad, puede el Gerente General de la 232 RED de Solidaridad Social, efectuar traslados mediante Resolución, tal y como lo dispone el artículo 24 de la ley 331 de 1996?". Al respecto me permito manifestarle lo siguiente: La Ley 368 de 1997, "Por la cual se crea la Red de Solidaridad Social, el Fondo de Programas Especiales para la Paz y el Fondo del Plan Nacional de Desarrollo Alternativo -Fondo Plante-, y se dictan otras disposiciones" señala: "Artículo 1o. Creación. Créase la Red de Solidaridad Social, como un establecimiento público del orden nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. (...)" "Artículo 4o. Dirección y Administración. La Dirección y Administración de la Red de Solidaridad estará a cargo de una Junta Directiva y un Gerente General". Subraya fuera del texto. "Artículo 5o. La Red de Solidaridad tendrá una Junta Directiva integrada por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República o su delegado, quien la presidirá, dos miembros designados por el Presidente de la República y dos más elegidos por la Plenaria de cada Cámara. Subraya fuera del texto. Ahora bien, según lo dispone el artículo 24 de la ley 331 de 1996 "Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997, "Se podrán hacer distribuciones en el presupuesto de ingresos y gastos, sin cambiar su destinación ni cuantía, mediante resolución suscrita por el jefe del respectivo órgano. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional estas distribuciones se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos, si no existen Juntas o Consejos Directivos lo hará el representante legal de estos". Como se observa, la norma anterior estableció la posibilidad de que el representante legal del establecimiento Público realice las distribuciones, en el evento de que no exista Junta Directiva, circunstancia que no se presenta en el caso de la Red de Solidaridad Social, toda vez que la ley creó dentro de su organización una Junta Directiva, resultando por lo tanto improcedente que el representante legal ejerza una función atribuida a un órgano que sí existe, cosa diferente es que no se haya integrado. Por otra parte, es pertinente recordar lo dispuesto en el artículo 34 del Decreto 568 de 1996, "Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación" que a la letra dice: 233 "Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos. Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Nacional. Si se trata de gastos de inversión se requerirá además del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. (...) La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los actos administrativos a la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual de Caja que sean necesarios". Cordial saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 234 CONCEPTO 12423 DE NOVIEMBRE 28 DE 1997. P217 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Rendimientos obtenidos de los recursos del Presupuesto general. Destinación. 2. Contratos de Ejecución Sucesiva: manejo presupuestal. 3. Afectación de Apropiaciones Presupuestales. Requisitos y límites en su ejecución. 4. Reservas presupuestales y Cuentas por pagar. Procedencia. Rendimientos producidos durante la ejecución de un contrato. Destinación. Doctora ESTHER MADERO MARTINEZ Jefe Programa de Interventoría Ministerio de Salud Ciudad Doctora Madero: Me refiero a su comunicación cod. 320 sin fecha, radicada en esta Dirección el 31 de julio de 1997, en la cual plantea las siguientes inquietudes: "Como quiera que el Programa a mi cargo, tiene la responsabilidad de ejercer el seguimiento y control sobre la contratación que suscriba el Ministerio, tanto con entes oficiales como privados, de manera atenta y con el fin de establecer los procedimientos y medidas a seguir para cada caso, le agradezco suministrarme la siguiente información: 1o. Qué clase de contratos, convenios y órdenes, deben presentar informes sobre rendimientos financieros. 2o.Respecto a los anticipos, para qué clase de contratos se deben pactar y en qué medida deberán emitirse informes sobre rendimientos. 3o.Qué clase de documentos o soportes deben respaldar el manejo de los anticipos y en su evento los rendimientos. 4o.Qué manejo se les debe dar a los rendimientos por parte de los contratistas y del Ministerio. 235 5o. Es viable el manejo de rendimientos para reinversión en el objeto mismo de los contratos y para qué casos sería posible. 6o. Estamentos tales como la Organización de Estados Americanos y la Organización Panamericana de la Salud, están obligados a emitir sobre rendimientos financieros. 7o. Es indispensable que dentro del contrato u orden, se establezca la presentación de informes financieros y de rendimientos. 8o. Qué autoridades de las entidades, están facultadas para efectuar modificaciones de la distribución de partidas de las propuestas que han servido de base de la contratación y que hacen parte del contrato y mediante qué acto se llevaría a cabo. 9o. Respecto al manejo de las reservas, como quiera que éstas vencen a 31 de diciembre, y algunos contratos no se han ejecutado en su totalidad, es viable el pago del saldo que se adeuda durante el mes de diciembre aún cuando su ejecución continúe". Al respecto me permito manifestarle lo siguiente: Respecto a lo planteado en los puntos 1, 2, 3, 6 y 7 por tratarse de asuntos cuya competencia no le está atribuida por la ley a esta Dirección nos abstendremos de pronunciarnos al respecto, destacando que la contratación pública se rige por la Ley 80 de 1993 "Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública". De otra parte y con el propósito de dilucidar las inquietudes planteadas en los puntos 4 y 5, consideramos pertinente transcribir las siguientes disposiciones: La Constitución Política previene: "ARTICULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto". "ARTICULO 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva...". 236 El Decreto 111 de enero 15 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto" consagra, entre otras, las siguientes disposiciones: "ARTICULO 16. Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación... (Ley 38 de 1989, art. 12, Ley 179 de 1994, art. 55, incisos 3, 8 y 18, Ley 225 de 1995 art. 5)”. "ARTICULO 18. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas (Ley 38 de 1989, art. 14, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 3)". "ARTICULO 31. Los recursos de capital comprenderán: Los recursos del balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos financieros, (...). (Ley 38 de 1989, art. 21, Ley 179 de 1994, arts. 13 y 67)". "ARTICULO 35. Los rendimientos financieros originados con recursos del presupuesto nacional, incluidos los negocios fiduciarios, deben ser consignados en la Dirección del Tesoro Nacional en el mes siguiente de su recaudo. Se exceptúan los rendimientos financieros generados con aportes destinados a seguridad social". Por otra parte, el Decreto 359 de 1995, por el cual se reglamenta la ley 179 de 1994, señala: "ARTICULO 33. Los recursos de la Nación provenientes de saldos de vigencias anteriores que no se encuentren amparando reservas presupuestales o las cuentas por pagar, deberán reintegrarse a la Dirección del Tesoro Nacional. Igual procedimiento se aplicará cuando por cualquier causa se cancele una reserva constituida con recursos de la Nación, siempre que se haya efectuado la situación de fondos". A su turno, el Decreto 630 de abril 2 de 1996 "Por el cual se modifica el decreto 359 de 1995", consagra entre otras, las siguientes disposiciones: "ARTICULO 10.- Los recursos que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección del Tesoro Nacional -, entregue a los órganos y entidades financiados con recursos de la Nación, no tendrán por objeto proveer de fondos las cuentas bancarias oficiales, sino atender los compromisos y obligaciones asumidos por ellos frente a su personal y a terceros, en desarrollo de las apropiaciones presupuestales legalmente autorizadas". 237 "ARTICULO 11.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo anterior, los recursos de la Nación que entregue el Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección del Tesoro Nacional -, a las entidades ejecutoras, no podrán utilizarse para la constitución de depósitos de ahorro y a término, ni a la suscripción de ningún tipo de activo financiero". "ARTICULO 12.- Los rendimientos de inversiones financieras obtenidos con recursos de la Nación, si se causan pertenecen a ésta y en consecuencia, deberán consignarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de su liquidación, en la Dirección del Tesoro Nacional. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo segundo del artículo 12 de la Ley 38 de 1989, exceptúanse los obtenidos con los recursos recibidos por los órganos de previsión y seguridad social para el pago de prestaciones sociales de carácter económico". Se debe destacar que en virtud del principio de Especialización, los recursos apropiados en el Presupuesto General de la Nación deben destinarse para atender los compromisos para los cuales fueron apropiados. Ahora bien, a la luz de las disposiciones anteriores pertenecen a la Nación los rendimientos obtenidos con recursos del Presupuesto General de la Nación, los cuales deberán ser reintegrados a la Dirección del Tesoro Nacional, para ser incorporados en el Presupuesto, por lo que de obtenerse rendimientos durante la ejecución de cualquier contrato celebrado por ese órgano, debe estarse en un todo a lo expuesto, no siendo posible en ningún caso reinvertir tales recursos para atender gastos del mismo contrato. Es importante precisar en este punto que de utilizarse los rendimientos producidos en un contrato sin estar previamente incorporados en el presupuesto, se estaría efectuando un gasto por fuera del mismo y por ende violando el artículo 345 de la Carta Política. Por otra parte, frente a la inquietud planteada en el punto 8 resulta pertinente destacar el contenido de las siguientes disposiciones: El precitado Decreto 111 de 1996 establece, además del artículo 18 que consagra el Principio de Especialización antes transcrito, el artículo 71 que previene: "Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las 238 que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados... Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones”. (Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art.49). A su turno, el Decreto 0568 de marzo 21 de 1996 “Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación”, prevé: “ARTICULO 19º. El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos. Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal. En consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de éstos que permita determinar los saldos de apropiación disponible para expedir nuevas disponibilidades". "ARTICULO 20o. El registro presupuestal es la operación mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin. En esta operación se debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar" A la luz de las disposiciones antes transcritas tenemos que previa la adquisición de cualquier compromiso que afecte las apropiaciones presupuestales de un órgano público, se deben cumplir los requisitos establecidos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, esto es, que el compromiso debe contar previamente con el certificado de disponibilidad que garantice la existencia de apropiación suficiente para atender esos gastos, y con el registro presupuestal que garantiza que los recursos con él financiados no serán desviados a ningún otro fin y que adicionalmente es un requisito de perfeccionamiento del acto administrativo. De manera que los recursos que se encuentran comprometidos amparando los compromisos legalmente adquiridos por un órgano público, se deben ejecutar 239 estrictamente conforme al fin para el cual fueron programados y no pueden ser desviados a ningún otro fin. Finalmente en relación con el punto 9 de su comunicación se debe tener en cuenta lo siguiente: El pluricitado Decreto 111 de 1996 dispone: "ARTICULO 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción”. (Ley 38 de 1989, art. 10). "ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994, art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8)”. Por otra parte, el precitado Decreto 0568 de 1996 establece: "ARTICULO 38º. Las reservas presupuestales y cuentas por pagar constituidas por los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que no ejecuten durante el año de su vigencia fenecerán". "ARTICULO 39º. Si durante el año de la vigencia de reserva o cuenta por pagar desaparece el compromiso u obligación que las originó, el ordenador del gasto y el jefe de presupuesto elaborarán un acta, la cual será enviada a la Dirección del Tesoro Nacional para los ajustes respectivos". Finalmente, la Ley 331 del 18 de diciembre de 1996 "Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1997" dispone: 240 "ARTICULO 42o. Las reservas presupuestales correspondientes al año fiscal de 1996 que no hubieren sido ejecutadas a 31 de diciembre de 1997 expirarán sin excepción. En consecuencia, los funcionarios de manejo de los respectivos órganos reintegrarán los dineros de la Nación a la Dirección del Tesoro Nacional, antes del 31 de enero de 1998". Como se observa, las apropiaciones presupuestales son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva (expiran el 31 de diciembre); sin embargo las normas han previsto que en situaciones excepcionales, en que el cumplimiento de los compromisos ya adquiridos no haya sido posible en ese año, por cualquier circunstancia, se acuda al mecanismo de las reservas presupuestales y de las cuentas por pagar, con lo cual se extiende una anualidad el plazo para cumplir con estas obligaciones. En el evento de no ser ejecutadas fenecen y los recursos deben ser reintegrados a la Dirección del Tesoro Nacional. De suerte que es improcedente pactar en un contrato un plazo superior al de las autorizaciones presupuestales que lo respaldan y por ende pagar el valor total del contrato (reserva) sin que el objeto del mismo se hubiere cumplido. Lo anterior conforme a las normas presupuestales que regulan la materia y el principio de la responsabilidad consagrado en el artículo 26 de la Ley 80 de 1993 "Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública", en virtud del cual "los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad...". Lo anterior no significa que las normas presupuestales restrinjan la actividad contractual de la administración pública, toda vez que éstas prevén otros mecanismos con los cuales se pueden atender en debida forma el pago de aquellos contratos de ejecución sucesiva, esto es, los contratos cuya ejecución se inicia con el presupuesto de una vigencia fiscal, pero su objeto se desarrolla durante las vigencias fiscales subsiguientes, como ocurre en el caso planteado por usted en donde al parecer el objeto del contrato abarca más de dos anualidades. Es precisamente para dichos eventos que el Estatuto Orgánico del Presupuesto y sus desarrollos legales han establecido la figura de las vigencias futuras que se encuentra consagrada en el artículo 23 de dicho Estatuto Orgánico y que es acorde con lo dispuesto en el artículo 71 ibídem antes transcrito. El artículo 23 del Decreto 111 de 1996 previene: "La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una 241 de ellas. Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo. Las entidades territoriales podrán adquirir esta clase de compromisos con la autorización previa del Concejo Municipal, Asamblea Departamental y los Consejos Territoriales Indígenas o quien haga sus veces, siempre que estén consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento. Esta disposición se aplicará a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas. El Gobierno reglamentará la materia. El Gobierno presentará en el Proyecto de Presupuesto anual, un articulado sobre la asunción de compromisos para vigencias futuras. (Ley 179 de 1994, art. 9)". Atento saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 242 CONCEPTO 12424 DE NOVIEMBRE 28 DE 1997. P225 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Recaudo y Cobro de recursos por parte de la Contraloría General: Destinación. Partida presupuestal imputable a los gastos que de ello se generan. Doctor CARLOS CORTES LADINO Jefe Unidad Recursos Financieros (E) Contraloría General de la República Ciudad Apreciado doctor: Me refiero a su oficio número 938 fechado 16 de octubre del año en curso, mediante el cual manifiesta: "La Contraloría General de la República por mandato legal, adelanta cobros de jurisdicción Coactiva de los títulos ejecutivos debidamente constituidos, según el procedimiento que establece la ley 42 de 1993 y las disposiciones legales aplicables al respecto. Por consiguiente, los recursos que se capten por Providencias ejecutoriadas, pólizas, reintegros etc., se giran a la Dirección Nacional del Tesoro. La Contraloría por recaudo y cobro de los recursos asume los gastos para el pago de auxiliares de la justicia, apoderados, curadores Ad - Liten, gastos de proceso etc., que en la actualidad se viene asumiendo con las partidas de funcionamiento, asignadas en nuestro presupuesto. Deseamos conocer si existe disposición legal que autorice descontar de los cobros, los tipos de gastos contemplados anteriormente y proceder a girar los excedentes a la Dirección del Tesoro o qué otro mecanismo de financiación podríamos emplear para sufragar dichos gastos". Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones: 243 La Constitución Política consagra el principio de la legalidad del gasto en su artículo 345, que a la letra dice: En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. (...)" Acorde con la anterior disposición el artículo 347 ibídem, previene: "El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. (...)" Por otra parte, el inciso 2o del artículo 346 de la Carta, establece: "En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo." El principio en mención ha sido desarrollado en varias disposiciones, entre ellas, el artículo 71 del Decreto 111 de enero 15 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto" que consagra: "Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. (...) Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones. (Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art. 49)”. De las normas anteriores se concluye, que toda erogación a realizar por los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, debe estar incluida en el presupuesto de gastos, siendo por lo tanto, improcedente descontar de los recursos en comento, sin que estos hayan sido incorporados en el presupuesto de ingresos y por ende en el de gastos, las erogaciones que se originen por su recaudo. 244 Es así como, los referidos gastos deben imputarse con cargo al presupuesto de ese órgano, atendiendo al principio de la especialización consagrado en el artículo 18 del Decreto 111 de 1996 y las clasificaciones y definiciones del gasto establecidas en el artículo 16 del Decreto 568 de 1996, y en el capítulo VI del Decreto 2373 de 1996, respectivamente. Cordial saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 245 CONCEPTO 12482 DE DICIEMBRE 1 DE 1997. P228 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Ley General de Presupuesto. Finalidad. 2. Establecimiento de Tasas. Es de competencia legal ordinaria. Doctor CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCIA Ministro del Interior Ciudad Apreciado señor Ministro: Me refiero a su comunicación número 601 de septiembre 10 de 1997, dirigida al doctor José Antonio Ocampo Gaviria, Ministro de Hacienda y Crédito Público, remitida a esta Dirección por la doctora Elizabeth Melo Acevedo, Secretaria Privada mediante memorando de radicación número 243 del 11 de septiembre de 1997, en la cual solicita contemplar la viabilidad de incluir en la Ley de Presupuesto General de la Nación para la vigencia de 1998, el articulado mediante el cual se fijan tasas para recuperar los costos incurridos en la prestación de los servicios de la Unidad Administrativa Especial Nacional de Derecho de Autor, principalmente en lo relacionado con el registro de obras y la expedición de certificados. Al respecto me permito manifestarle lo siguiente: El artículo 346 de la Constitución Política previene: "...En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo..." A su turno el artículo 347 ibídem dispone: "El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones 246 que estudian el proyecto de ley de presupuesto la creación de nuevas rentas o a la modificación de las existentes para financiar el monto de los gastos contemplados. El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente". (Subrayado fuera de texto) La Corte Constitucional en la Sentencia C-490/94, Magistrado Ponente Doctor Eduardo Cifuentes Muñoz, expresó: "...No obstante, este punto de vista ignora la naturaleza especial dela ley general de presupuesto - a la cual se remite el citado literal -,cuya función se contrae a estimar para el respectivo período fiscal los ingresos y establecer los gastos a los que se aplicarán, todo lo cual presupone la previa existencia de leyes distintas, unas que hayan arbitrado rentas y otras que hayan decretado gastos". (Subrayado fuera de texto) Esa misma corporación en sentencia C-685/96 de diciembre 5 de 1996, magistrado ponente Doctor Alejandro Martínez Caballero, manifestó: "17-Igualmente, el artículo impugnado también viola el 11 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del presupuesto y establece que éste se compone de tres partes esenciales: el presupuesto de rentas, que estima los ingresos, la ley de apropiaciones, que autoriza los gastos, y las llamadas "disposiciones generales", entre las cuales se encuentra precisamente el artículo impugnado, y que "son normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan." Esto significa que las disposiciones generales tienen un contenido puramente instrumental, pues su finalidad no es otra que permitir una adecuada ejecución del presupuesto, por cual solo puede introducir en la ley del presupuesto artículos que busquen ya sea estimar los ingresos (presupuesto de rentas), autorizar los gastos (ley de apropiaciones), o permitir la debida ejecución de lo aprobado (disposiociones generales)". De conformidad con los preceptos constitucionales transcritos y la jurisprudencia citada tenemos que no es procedente resolver favorablemente su solicitud, siendo claro que el establecimiento de la tasa por usted propuesta debe realizarse mediante una ley diferente a la anual de presupuesto. Atento saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del presupuesto Nacional 247 CONCEPTO 12487 DE DICIEMBRE 2 DE 1997. P230 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1.Financiación de la Educación a nivel Territorial. a. Distribución de competencias entre la Nación y las Entidades territoriales. b. Recursos asignados para tal efecto. Doctor TOMAS DE AQUINO RENTERIA LEMOS Secretario Municipal de Educación El Banco - Magdalena Apreciado doctor: Me refiero a su oficio número 717, radicado en el Ministerio el pasado 8 de octubre y remitido a esta Dirección por la secretaria Privada del Ministro, mediante memorando número 166 de la misma fecha, en relación con el funcionamiento del centro de educación y Desarrollo Agropecuario y Piscícola "Gilberto Acuña Rangel", ubicado en el municipio de Banco, y para el cual solicita que este ministerio haga las apropiaciones suficientes. Sobre el particular considero oportuno señalar lo siguiente: La Constitución Política, dentro del proceso de distribución de los recursos y las competencias entre la Nación y las Entidades Territoriales dispuso en su artículo 356, que un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación sería decidido a los departamentos, al Distrito Capital y a los demás distritos, para la atención directa, o a través de los municipios, de la educación preescolar, primaria, secundaria y media, así como de la salud. A su vez, el artículo 357 Ibídem, dispuso que los municipios participarían directamente en los ingresos corrientes de la Nación, con el fin de financiar las áreas prioritarias de inversión social que posteriormente, fueron definidas por la ley 60 de 1993, siendo incluida, entre otros conceptos, la educación, en los siguientes términos: "Artículo 21. Participación para sectores sociales. Las participaciones a los municipios de que trata el artículo 357 de la constitución, se destinarán a las siguientes actividades: 248 1. En educación: construcción, ampliación, remodelación, dotación y mantenimiento y provisión de material educativo de establecimientos de educación formal y no formal, financiación de becas, pago de personal docente, y aportes de la administración para los sistemas de seguridad social... Parágrafo: En el Presupuesto General de la Nación no podrán incluirse apropiaciones para los mismos fines de que trata este artículo, para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes a las participaciones reglamentadas en este capítulo, sin perjuicio de las apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la nación con participación de las entidades territoriales y de las partidas de cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales." De conformidad con lo previsto por las disposiciones antes transcritas, corresponde a los departamentos, a través de los recursos del situado fiscal, atender las obligaciones a su cargo por concepto de educación, y a los municipios destinando a este mismo propósito, el 30% de los recursos por concepto de participación para sectores sociales. (Art. 22, ley 60 de 1993). Así mismo, resulta evidente que la Nación no puede incluir en el presupuesto apropiaciones con el fin de que los municipios atiendan las obligaciones que deben financiarse con cargo a los recursos que les son transferidos por concepto de participación en los ingresos corrientes de la nación, salvo las que se han previsto en el parágrafo del artículo 21 antes transcrito. En este orden de ideas, es posible afirmar que la Nación ha cumplido con su deber al asignar dentro del Presupuesto General las partidas necesarias para atender las transferencias ordenadas por la Constitución Política a las entidades territoriales. Finalmente considero oportuno tener en consideración lo previsto por los artículos 345 y 346 de la Constitución Política, cuyo tenor es el siguiente: "ARTICULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. ARTICULO 346. En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender 249 debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo". En esta orden de ideas, y ante su solicitud de realizar apropiaciones presupuestales con el fin de que continúe funcionando el Centro de Educación y Desarrollo Agropecuario y Piscícola "Gilberto Acuña Rangel", debo manifestarle que en virtud del principio de legalidad del gasto que consagran los artículos citados, no es posible atender su solicitud en tal sentido, pues como se concluye de lo antes expuesto, y la inclusión de las partidas en el presupuesto de gastos que respalden las erogaciones posteriores, deben responder a una autorización legal, de la cual este Ministerio no tiene conocimiento. Cordial saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 250 CONCEPTO 12734 DE DICIEMBRE 12 DE 1997. P233 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Manejo de recursos públicos a través de Encargos Fiduciarios. 2. Reservas presupuestales de recursos manejados por fiducia pública. 3. Recursos no ejecutados por la Administración fiduciaria. Destinación. Doctor JUAN CARLOS PAEZ AYALA Vicepresidente Financiero Financiera de Desarrollo Territorial FINDETER S.A. Ciudad Apreciado doctor: Me refiero a su oficio número 009-00493 radicado en esta Dirección el pasado 11 de Noviembre, en el cual, expone el marco en que se desarrolla el Programa de Apoyo al Saneamiento Fiscal y al Fortalecimiento Institucional de Entidades Territoriales, y consulta: "... cuál debe ser el destino de los dineros que eventualmente lleguen a sobrar cada año, es decir, si para la vigencia de 1997, el Ministerio giró a Findeter determinada suma amparada por su respectivo certificado de disponibilidad presupuestal y de dicha suma sobran ciertos recursos, los cuales ya han sido comprometidos pero no se alcanzan a gastar en esta vigencia, ¿Se deberán devolver al Presupuesto Nacional o por el contrario por el hecho de encontrars0e ya comprometidos y respaldados con el contrato de Fiducia Pública no deberán cumplir tal requisito?". Sobre el particular considero importante manifestarle que escapa a la competencia de esta Dirección pronunciarse en torno al convenio que anexa. Sin embargo, en relación con su inquietud de carácter presupuestal le indico: La Constitución Política ha determinado el carácter anual del presupuesto, al establecer que, tanto el presupuesto de rentas como la ley de apropiaciones, deben ser formuladas cada año por el Gobierno, señalado adicionalmente que en esta última debe encontrarse contenidos la totalidad de los gastos que el estado pretenda realizar durante la respectiva vigencia fiscal (artículos 346 y 347) 251 A su vez, ha establecido el ordenamiento superior que la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, así como la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. (art. 352) Por su parte, el Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto Orgánico del Presupuesto", establece: "ARTICULO 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción." (Ley 38 de 1989, art. 10). ARTICULO 18. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas". (Ley 38 de 1989, art. 14, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 3). ARTICULO 89.- Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contra acreditarse. Al cierre de cada vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que a 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que le dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo”. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994. art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8). Por otra parte, el artículo 28 de la ley 331 de 1996 "Por la cual se decreta el Presupuesto de rentas y recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1997", establece: 252 “Los compromisos adquiridos con cargo a las apropiaciones disponibles que cobijen la siguiente vigencia fiscal, no requieren autorización de vigencias futuras. Para tal efecto, deberán constituirse las reservas presupuestales." Así las cosas, es posible afirmar que la autorización de disposición de los fondos públicos tiene como propósito el desarrollo del objeto de la apropiación en la correspondiente vigencia fiscal, de modo que tratándose de recursos de Presupuesto General de la Nación, los mismos deben ser comprometidos o ejecutados en el periodo para el cual fueron apropiados. En caso contrario, donde los recursos correspondientes a vigencias anteriores han sido ejecutados durante las mismas, las autorizaciones habrían expirado, modo que al comprometerlas, adicionarlas, transferirlas o contracreditarlas, estarían realizando gastos por fuera de los contenidos en el presupuesto, contravía de los principios de legalidad del gasto y de anualidad presupuestal. no de se en A su vez, resulta pertinente señalar que las disposiciones presupuestales han establecido como único mecanismo para extender por una anualidad más la vigencia de las autorizaciones inicialmente concedidas, las reservas presupuestales y cuentas por pagar de manera que salvo en los eventos en los cuales se hubieren utilizado las figuras referidas, el presupuesto es de ejecución anual. Observamos como, la posibilidad de constituir las reservas presupuestales depende de manera indefectible de la existencia de compromisos ya adquiridos, que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. De esta forma, la suscripción del convenio de fiducia pública con la Financiera de Desarrollo Territorial para el manejo de los recursos aportados por la Nación, no implica que los mismos hayan sido ejecutados, por cuanto con la celebración de un negocio fiduciario no se está desarrollando el objeto de la apropiación, simplemente se contrata con un fiduciario para que este desarrolle el objeto de la misma, de modo que, mientras no lleve a cabo su encargo, no se ha cumplido con la autorización. Así las cosas, es posible afirmar que la constitución del encargo fiduciario no ejecuta las partidas presupuestales, por cuanto no cumple con el propósito para el cual fueron apropiadas constituyéndose como un simple instrumento intermedio para el desarrollo de las mismas. En este punto, cabe destacar que el mecanismo de la fiducia, al no ejecutar el objeto de la apropiación, no constituye título suficiente para que las apropiaciones afectadas por ella sean motivo de reserva con lo cual se podría extender al siguiente año la ejecución de estos recursos. 253 Ahora bien, si la fiduciaria en desarrollo del objeto del convenio, adquiere compromisos con cargo a los recursos de la presente vigencia fiscal, se podrán constituir las correspondientes reservas presupuestales que le permitan atender durante el año próximo las obligaciones debidamente adquiridas. Así, en caso de que los recursos entregados por la Nación a Findeter para los fines previstos en el convenio no hayan sido ejecutados, ni se encuentren comprometidos a 31 de diciembre, deben reintegrarse a la Dirección General del Tesoro junto con sus rendimientos, en virtud del principio de anualidad presupuestal antes referido, y atendiendo lo previsto en la cláusula segunda, literal g) del convenio, que expresa: "OBLIGACIONES DE FINDETER ...h) Restituir a LA NACION, con sus rendimientos correspondientes, el remanente de los recursos que no hubieren sido utilizados ..." Cordial saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 254 CONCEPTO 12748 DE DICIEMBRE 12 DE 1997. MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: Compromisos de vigencias futuras: a. Incorporación presupuestal y ejecución. b. Reducción o eliminación de las apropiaciones que lo amparan. Procedencia. Doctora ZOILA ROBINZON DAVIS Subdirectora Financiera Instituto Nacional de Vías - INVIAS Ciudad Apreciada doctora: Me refiero a su comunicación número DP.30638 de noviembre 18 de 1997, radicada en esta Dirección el 19 del mismo mes y año, mediante la cual plantea las siguientes inquietudes: "El Consejo Superior de Política CONFIS mediante resolución No. 011 de agosto 6 de 1997, delegó en el Director General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la autorización para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso. Así mismo el decreto 1161de 1995 establece en su artículo 1º, que el CONFIS podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución no se inicie en la misma vigencia, sin necesidad de apropiación en el presupuesto del año en que se aprueban. El artículo 6º, del Decreto 568 dispone que el CONFIS por razones de coherencia macroeconómica o por cambios en las prioridades sectoriales podrá reducir o eliminar las autorizaciones de vigencias futuras; sin embargo advierte que el CONFIS no podrá reducir o eliminar estas autorizaciones cuando amparen compromisos debidamente perfeccionados. Conforme a la normatividad anterior solicitamos su colaboración en el sentido de conceptuar sobre lo siguiente: 255 1. Una entidad al perfeccionar un compromiso puede adelantar su ejecución por encima del valor apropiado. Ejemplo: Se suscribe un contrato por 100 millones, respaldado con presupuesto del año en que se perfecciona de 10 millones y la vigencia futura aprobada es de 90 millones para el año siguiente. ¿Es posible ejecutar 50 millones en el año en que se perfecciona el compromiso, teniendo en cuenta que el CONFIS no podrá reducir la autorización que ampara un compromiso debidamente perfeccionado, no obstante el registro presupuestal sólo será expedido en el año siguiente cuando se apruebe el presupuesto? 2. Es posible legalmente, que un contratista financie la ejecución de una obra y que la entidad le reconozca una financiación y se la pague con cargo al presupuesto de la vigencia en la cual contaría con los recursos respaldados en vigencias futuras?. Ejemplo: Se suscribe un contrato por $100 millones respaldado en vigencias futuras. ¿Puede el contratista iniciar las obras con sus propios recursos y en la vigencia futura respectiva, una vez expedido el registro presupuestal, recibir el pago más una financiación por las obras que ya ha ejecutado?." En primer término consideramos pertinente hacer un recuento de las normas presupuestales que regulan lo relacionado con los temas objeto de la consulta así: El artículo 151 de la Constitución Política, determina que el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia "Del Presupuesto". Así mismo, la Constitución Política ordenó: "Artículo 345. En tiempo no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los Concejos Distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto". "Artículo 346. En la ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, a o uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo..." 256 "Artículo 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva...". "Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo y su coordinación con el Plan de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar". En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225 de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto, que contempló: "Artículo 24. Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta Ley, la Ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico de Presupuesto." De esta manera, se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto" consagra, entre otras, las siguientes disposiciones: ARTICULO 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción."(Ley 38 de 1989, art. 10). "ARTICULO 18. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas". (Ley 38 de 1989, art. 14, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 3). "ARTICULO 24. El Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras son apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. La secretaría ejecutiva enviará a las comisiones económicas del Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para estos casos... (Ley 225 de 1995 art. 3)". 257 "Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de los compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones. (Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art. 49)”. "ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contra acreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que a 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que le dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994. art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8)”. A su turno, la Ley 331 del 18 de diciembre de 1996 "Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital de ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1997", previene: 258 "Artículo 30º. Cuando un órgano requiera celebrar compromisos que cubran varias vigencias fiscales, deberán obtener la autorización para comprometer vigencias futuras". "Artículo 31º. Los recursos necesarios para desarrollar las actividades del artículo anterior deberán ser incorporados en los proyectos de presupuesto de la vigencia fiscal correspondientes." De otra parte, la Resolución número 011 de agosto 6 de 1997 "Por la cual se delega la autorización para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, de las Empresas Industriales y Comerciales del estado y Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras, y de los órganos y empresas de que tratan los artículos 4º y 5º del Estatuto Orgánico del Presupuesto", prevé: ARTICULO 1º. Delegar en el Director General del Presupuesto Nacional del Ministerio de hacienda y Crédito Público la autorización para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras, y de los órganos y empresas de que tratan los artículos 4º y 5º del estatuto Orgánico del presupuesto, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso... Los recursos necesarios para desarrollar estas actividades deberán ser incorporados en los presupuestos de la vigencia fiscal correspondiente...". "ARTICULO 3º. Los cupos anuales autorizados para asumir compromisos de vigencias futuras no utilizados al 31 de diciembre de cada año caducan sin excepción. En consecuencia, se deberá reportar antes del 31 de enero de cada año la utilización de los cupos autorizados a la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público". El Decreto 0568 de marzo 21 de 1996 "Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 orgánicas del Presupuesto General de la Nación", prevé: "ARTICULO 6º. El Consejo Superior de Política -CONFIS- cuando lo considera conveniente por razones de coherencia macroeconómica o por cambios en las prioridades sectoriales, podrá reducir o eliminar las autorizaciones de vigencias futuras. En estos casos, el CONFIS no podrá reducir o eliminar las autorizaciones de vigencias futuras que amparen compromisos perfeccionados". 259 "ARTICULO 19º. El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos. Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal. En consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de éstos que permita determinar los saldos de apropiación disponible para expedir nuevas disponibilidades". "ARTICULO 20º. El registro presupuestal es la operación mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin. En esta operación se debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar". "ARTICULO 42º. El presente decreto rige a partir de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias en especial los decretos ...1161 de 1995, ...". (Subrayado fuera de texto) Ahora bien, a la luz de las anteriores disposiciones se concluye lo siguiente: 1. El procedimiento es anual y las apropiaciones incluidas en él son autorizaciones máximas de gasto que deben ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Cuando un órgano del Presupuesto General de la Nación va a adquirir un compromiso, previamente debe contar con apropiación suficiente y sin comprometer que lo ampare; con tal propósito las normas han establecido los siguientes requisitos, esto es, el certificado de disponibilidad presupuestal, autorización para comprometer vigencias futuras en los casos en los que se requiera y el registro presupuestal. Es así como no es posible a ninguna autoridad contraer obligaciones y por ende adelantar la ejecución de un compromiso en exceso de la apropiación prevista en el año correspondiente, para atenderlo. De suerte que, si se suscribe un contrato por valor total de $100 millones, de los cuales $10 millones corresponden a la vigencia fiscal en curso, y $90 millones al presupuesto del año siguiente, resulta totalmente contrario a las normas transcritas ejecutar $50 millones en el año en que se perfecciona el compromiso, puesto que para esa anualidad la autorización de gastos es de $10 millones, la diferencia en virtud de la autorización para comprometer vigencias futuras deberá ser incluida en el presupuesto de la anualidad siguiente y ejecutada durante la misma. 260 Conforme a lo expuesto no es posible que la ejecución presupuestal sea superior a la apropiación que ampara el compromiso en la respectiva vigencia fiscal, pues ello implicaría efectuar un gasto por fuera del presupuesto, violando el principio de anualidad y contrariando las normas constitucionales y legales transcritas. Finalmente se debe precisar que cuando un órgano público ha obtenido autorización del CONFIS para asumir compromisos que afecten vigencias futuras, para el caso que nos ocupa el INVIAS, y se ha celebrado y perfeccionado el respectivo compromiso, no existe posibilidad alguna de que el CONFIS pueda reducir o eliminar las apropiaciones que amparan dichos compromisos, salvo que se dé por terminado el contrato por alguna de las causales establecidas en el mismo. 2. En cuanto al segundo caso planteado por usted igualmente se violarían las normas que regulan la materia presupuestal, por cuanto si se suscribe un contrato por $100 millones respaldado en la autorización de vigencias futuras por ejemplo de tres (3) años, esto es, que para el año de 1998 se autorizaron $10 millones, para el año de 1999 $70 millones y para el año 2000 $20 millones, pero se acuerda que la obra sea ejecutada y entregada en 1998, es decir un (1) año, se estarían efectuando gastos por encima de los autorizado para esa vigencia fiscal, violándose el principio de la anualidad. En ese caso no debió solicitarse autorización para comprometer vigencias futuras, toda vez que el objeto del compromiso se va a llevar a cabo en un (1) año y no en tres (3). Ahora bien, al parecer la relación contractual que usted describe correspondería a lo que en la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios se denomina créditos de proveedores, operación de crédito público que ha sido definida en el artículo 17 del Decreto 2681 de 1993 así: "Se denominan créditos de proveedor aquellos mediante los cuales, se contrata la adquisición de bienes o servicios con plazo para su pago..." En relación con este aspecto debe destacarse que de conformidad con los artículos 24 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y 5º del Decreto 568 de 1996, respectivamente, las operaciones de crédito público no requieren autorización del CONFIS para la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, debiéndose regir estos contratos por las normas que regulan las operaciones de crédito público. Sin embargo para el caso concreto del crédito de proveedores la norma anterior no es aplicable, toda vez que este involucra no sólo una consecución de ingresos, sino la realización simultánea de gastos y si en estos se pactan realización de obras que comprendan mas de una vigencia fiscal, deben a su vez solicitar autorización para comprometer vigencias futuras para atender los gastos que involucra dicho compromiso, advirtiendo que no es por la operación de endeudamiento sino la de gasto. 261 En cuanto a lo que usted denomina "financiamiento" (empréstito), éste debe atenderse con cargo al Servicio de la Deuda y contar con todas las autorizaciones establecidas en la Ley. Conforme a lo anterior resultaría que la operación planteada por usted no sólo violaría los principios de la anualidad presupuestal y de legalidad del gasto, sino el de especialización, ello por cuanto habría un cambio de destinación de las apropiaciones toda vez que se estarían utilizando los cupos de vigencias futuras autorizadas para la contratación y realización de una obra, para atender el servicio de la deuda. Finalmente, con el presente le remito copia del oficio número 11985 de noviembre 11 de 1997 emitido por esta Dirección en relación con la vigencia del Decreto 1161 de 1995 al cual se refiere su comunicación. Atento saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 262 CONCEPTO 12953 DE DICIEMBRE 19 DE 1997. P245 5 P24 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: Cupos autorizados de vigencias futuras. Fenecimiento. Doctor JAVIER EDUARDO GUZMAN SILVA Vicepresidente Financiero Instituto de Seguro Social Centro Administrativo Nacional CAN Ciudad Apreciado doctor: Me refiero a su oficio VF No.3414 de fecha noviembre 9 de 1997, mediante el cual manifiesta: "El Consejo Superior de Política Fiscal - CONFIS -, en su sesión efectuada el 16 de julio de 1997 aprobó cupos de vigencias futuras por US$150.000.000 para la contratación de OUTSOURCING Informático del Instituto de Seguros Sociales, valor que corresponde a la suma de los cupos anuales de US$30.000.000 para los años 1998, 1999, 2000, 2001, y 2002. De acuerdo con las solicitudes elevadas por el Instituto y el cronograma de actividades diseñadas previamente, se tenía prevista la realización del concurso de méritos y la adjudicación del contrato respectivo durante el segundo semestre del presente año; sin embargo, en razón a la complejidad del proceso, no solo por volumen y variedad de Información y de procedimientos que se pretenden manejas a través del OUTSOURCING, sino también por las implicaciones de carácter jurídico, técnico y operativo, ha sido necesario replantear algunos de los términos y características definidos inicialmente, situación que obligó a cambiar el cronograma del proceso de tal forma que la apertura del concurso de méritos solo es posible efectuarla el próximo año. En razón de lo anterior y teniendo en cuenta que el artículo 1º de la Resolución 011 del 6 de agosto de 1997 del CONFIS, delega en el Director General de Presupuesto Nacional la autorización para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso, comedidamente solicito su concepto sobre la posibilidad de comprometer en la próxima vigencia fiscal los cupos de vigencias futuras 263 aprobados el presente año destinados a respaldar la contratación del OUTSORCING, para lo cual considero importante resaltar que dichos cupos fueron aprobados directamente por el CONFIS con anterioridad a la expedición de la citada Resolución. Finalmente, es de anotar que el proceso de contratación del OUTSORCING se adelantará a comienzos del próximo año por lo cual el instituto requiere contar con los cupos de vigencias futuras que respalden la apertura del Concurso de Méritos mediante el cual se seleccionará la firma a la que se adjudicará el contrato y el trámite de una nueva solicitud implicaría demoras adicionales en el proceso". Al respecto me permito manifestarle lo siguiente: El Decreto 111 del 15 de enero de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto" consagra, entre otras, las siguientes disposiciones: "ARTICULO 23. La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.(...) Esta disposición se aplicará a las Empresas Industriales y Comerciales del estado y Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas. El Gobierno reglamentará la materia. (Ley 179 de 1994, art. 9)". "ARTICULO 24. El Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. La secretaría ejecutiva enviará a las comisiones económicas del Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para estos casos. Los contratos de empréstito y las contrapartidas que en estos se estipulen no requerirán de la autorización del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, para la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras. Estos contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito público. (Ley 225 de 1995 art. 3)". "Artículo 71. (...). 264 En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de los compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. (...)." "Artículo 96. A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economía Mixta con régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado, dedicadas a actividades no financieras, le son aplicables los principios presupuestales contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto con excepción del de inembargabilidad. Le corresponde al Gobierno establecer las directrices y controles que estos órganos deben cumplir en la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos, así como de la inversión de sus excedentes. El Ministro de Hacienda establecerá las directrices y controles que las Empresas Industriales y Comerciales del estado y las Sociedades de Economía Mixta dedicadas a actividades financieras deben cumplir en la elaboración, aprobación, conformación y ejecución de sus presupuestos, esta función podrá ser delegada en el Superintendente Bancario. (Ley 179 de 1994, art. 43) ". En uso de las facultades antes transcritas, el Gobierno Nacional expidió Decreto 115 de enero 15 de 1996 "Por el cual se establecen normas sobre elaboración, conformación y ejecución de las Empresas Industriales Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta sujetas régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras", previene: el la y al "Artículo 14. ANUALIDAD. El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción." "Artículo 11. El Consejo Superior de Política Fiscal - CONFIS - o quien éste delegue, previo concepto técnico - económico del Ministerio respectivo, podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso. (...)." Ahora bien, la Resolución No.06 del 12 de abril de 1994, "Por el cual se dictan normas sobre vigencias fiscales futuras de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas", dispuso: 265 "Artículo 6º. Los saldos no utilizados dentro de la vigencia fiscal respectiva caducarán al final de la misma y en consecuencia podrán ser solicitados nuevamente en la vigencia siguiente, si aún se requiere". Por su parte, la resolución 011 del 6 de agosto de 1997, la cual derogó la anteriormente citada establece: "Artículo 3º. Los cupos anuales autorizados para asumir compromisos de vigencias futuras no utilizados al 31 de diciembre de cada año caducan sin excepción. En consecuencia, se deberá reportar antes del 31 de enero de cada año la utilización de los cupos autorizados a la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público". A la luz de la normatividad anterior, se concluye que las apropiaciones no afectadas en la anualidad respectiva caducan sin excepción, y si ello es así, con mayor razón, igual principio se aplica a los cupos autorizados para asumir compromisos de vigencias futuras, máxime cuando estos son de mera expectativa de apropiación. Es así como, tanto en la resolución 06 de 1994, como en la Resolución 011 de 1997, los artículos arriba transcritos, regularon en forma clara el procedimiento a seguir para el caso planteado en su consulta. De suerte que si en esta vigencia fiscal no es posible abrir el concurso de méritos respectivo, los cupos autorizados fenecen y esa entidad deberá solicitar nuevamente autorización para asumir compromisos de vigencias futuras, ello obviamente con anterioridad a la apertura del concurso de méritos. Cordial saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 266 CONCEPTO 13148 DE DICIEMBRE 23 DE 1997. P249 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional. Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Presupuesto: naturaleza y función. 2. Recursos por participación en los ingresos corrientes de la Nación: inclusión presupuestal. Doctor JULIO CESAR NOVA RINCON Alcalde Municipal Villa del Rosario (Norte de Santander) Señor Alcalde Me refiero a su fax oficio del 20 de noviembre de 1997, en el cual se lee: "En mi condición de Alcalde del Municipio de Villa del Rosario Norte de Santander, respetuosamente me dirijo a usted para solicitarle que me absuelva la siguiente consulta: ¿Si el Alcalde Municipal puede comprometer durante la vigencia fiscal de 1997 los recursos de transferencia correspondientes al último giro del IVA de 1997 que la nación transfiere realmente en enero de 1998, teniendo en cuenta que están en el presupuesto de rentas y gastos del municipio para este año?". Sobre el particular me permito hacer las siguientes consideraciones: El artículo 151 de la Constitución Política determina que el congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública", cuyo capítulo 3 regula lo concerniente a la materia del presupuesto". Así mismo, el ordenamiento constitucional establece: 267 "Artículo 352. Además de lo señalado en esta constitución, la Ley orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar". "Artículo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto". A su turno el Decreto 111 de enero 15 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", en lo que toca a las entidades territoriales, dispone: ARTICULO 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996 las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto. (Ley 225 de 1995, art. 32)". ARTICULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas se aplicará la Ley orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente.(...)(Ley 38 de 1989, art. 94, Ley 179 de 1994, art.52). Conforme a las disposiciones precedentes puede afirmarse que las entidades territoriales están sujetas para el manejo de su presupuesto, a los principios contenidos en la constitución, y a las normas presupuestales que han debido expedirse en cada entidad territorial en armonía con lo establecido en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, o por este último en ausencia de las mismas. Ahora bien, en el Estatuto Orgánico del Presupuesto se prevé: "ARTICULO 11. El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación, de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del Presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. (...) (Ley 38 de 1989, art.7, Ley 179 de 1994, arts. 3, 16 y 71, Ley 225 de 1995, art.1)". 268 "ARTICULO 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción. (Ley 38 de 1989, art.10)". "ARTICULO 35. El cómputo de las rentas que deban incluirse en el Proyecto de Presupuesto General de la Nación, tendrán como base el recaudo de cada renglón rentistico de acuerdo con la metodología que establezca el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin tomar en consideración los costos de su recaudo. (Ley 38 de 1989, art.28)". "ARTICULO 76. En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministro, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones. (Ley 38 de 1989, art.63, Ley 179 de 1994, art.34)". "ARTICULO 77. Cuando el Gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalara, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplica unas u otras medidas. Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el Programa Anual de Caja para eliminar los saldos y las autorizaciones que se expidan con cargo a las apropiaciones reducidas o aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso. (Ley 38 de 1989, art.64, Ley 179 de 1994, art.55, inciso 6)". "ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. 269 Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo. (Ley 38 de 1989, art.72, Ley 179 de 1994, art.38, Ley 225 de 1995, art 8)". Resulta pertinente destacar lo manifestado por la Corte Constitucional en sentencia No.C-337 de agosto 19 de 1993, Magistrado Ponente Doctor Vladimiro Naranjo Mesa, quien señaló: "2.1 Naturaleza del presupuesto y de la ley orgánica del presupuesto. La función presupuestal resulta connatural al desarrollo político de la sociedad, la cual cada vez exige un mayor control a los aspectos relativos a las finanzas públicas, como manifestación de un principio democrático que requiere de un mecanismo mediante el cual se estiman los ingresos y se autorizan los gastos, lo que a su vez, constituye un mecanismo de participación de la sociedad civil en el manejo fiscal. El presupuesto de cualquier Estado, pues, se concibe como un acto de autoridad soberana, toda vez que en él se involucran la voluntad general. Y esta hace que no sólo se hagan un cómputo anticipado de los ingresos, sino que se autoricen los gastos públicos, los cuales, para un mayor control, deben ser para un período determinado, pues sobre la determinación puede haber una mayor precisión y una concepción cientifica en materia fiscal. Por lo anterior resulta pertinente traer a colación la definición dada por el profesor Esteban Jaramillo, por cuanto refleja la naturaleza del presupuesto del Estado: "Acto de la autoridad soberana, por el cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos públicos, para un período determinado". JARAMILLO, Esteban. HACIENDA PUBLICA. Bogotá; Editorial Minerva, 1930, pág. 542. En cuanto a la naturaleza de la función de la ley anual de presupuesto, se trata de en estimativo de los ingresos fiscales más una estimación y autorización de los gastos públicos que, normalmente cada año, efectúa el órgano de representación popular en ejercicio del control político que en materia fiscal le corresponde. (Negrillas fuera del texto). RESTREPO Juan Camilo. HACIENDA PUBLICA. Santa Fe de Bogotá; Universidad Externado de Colombia, 1992, pág. 229 y ss. Ahora bien, los parágrafos 2º y 3º del artículo 24 de la Ley 60 de 1993, "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos 270 según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones" establecen: “(….) Parágrafo 2º. Para el giro de la participación ordenada por el artículo 357. de la Constitución Política, de que trata esta ley, el Programa Anual de Caja se hará sobre la base del 90% del aforo que aparezca en la ley de presupuesto. Cuando en una vigencia fiscal los ingresos corrientes efectivos sean superiores a los ingresos corrientes estimados en el presupuesto, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda procederá a efectuar el correspondiente reaforo y a través del Departamento Nacional de Planeación a asignar los recursos adicionales, en la misma vigencia fiscal o en la subsiguiente, conjuntamente con las sumas correspondientes al 10% del aforo previsto en el presupuesto. Por el contrario, si los ingresos corrientes efectivos son inferiores se dispondrá la reducción respectiva. Tanto para la asignación de recursos adicionales como para la reducción de las transferencias, se tendrán en cuenta las reglas de distribución previstas en esta ley. Parágrafo 3º el giro de los recursos de esta participación se hará por bimestres vencidos, dentro de los primeros 15 días del mes siguiente al bimestre, máximo en las siguientes fechas: Bimestres I II III IV V Vl Meses Giro Enero-Febrero 15 de Marzo Marzo-abril 15 de Mayo Mayo-Junio 15 de Julio Julio-agosto 15 de Septiembre Septiembre-octubre 15 de Noviembre Noviembre-Diciembre 15 de enero Reaforo y 10% rest. 15 de abril". En este orden de ideas al ser el presupuesto una estimación de los ingresos que se pretendan recaudar en una anualidad y al igual que los gastos que se pretendan realizar, se considera, para el caso de su consulta, que si por ejemplo se está elaborando el presupuesto para la vigencia de 1998 deben incluirse los recursos por participación en los ingresos corrientes correspondientes a los cinco bimestres de esa vigencia fiscal, más el último bimestre de la vigencia de 1997, más un 10% correspondiente también a la vigencia 1997. Ahora bien, manifiesta usted que en el presupuesto de esa entidad territorial para 1997 se encuentra incluidos no solo los recursos correspondientes a los cincos bimestres sino lo correspondiente al último giro (Nov-Dic) que se transfiere realmente a enero de 1998, de suerte que podría aplicarse lo previsto en los 271 artículos 76 y 77 del Estatuto Orgánico del Presupuesto; existiría otra opción, cual es, no comprometer el porcentaje de los recursos que se recibirán en la siguiente anualidad, caso en el cual, fenecería la apropiación y sería necesario incorporar en el presupuesto del municipio tales recursos en la vigencia fiscal de 1998, para ser ejecutados conforme a la finalidad señalada en las normas que regulan la materia. Atento saludo, (Fdo.) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 272 CONCEPTO 047 DE ENERO 8 DE 1998 P255 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Intereses de Mora por el no pago oportuno de retenciones. Rubro presupuestal a afectar para su pago. Doctor CARLOS H. MARTÍNEZ L. Jefe División Financiera Instituto Geográfico Agustín Codazzi Carrera 30 No. 48 - 51 Ciudad Apreciado Doctor: Hago referencia a su comunicación 2.3. P/ de fecha 24 de noviembre de 1997 en la cual manifiesta: "En cumplimiento con lo establecido en el Plan General de Contabilidad Pública aprobado mediante Resolución 4444 de 1995, se debe realizar los registros contables por el sistema de causación, lo cual armoniza con el principio tributario en el sentido de que las retenciones se deben practicar en el momento del pago o abono en cuenta, lo que ocurra primero. De acuerdo con lo expuesto anteriormente, de manera atenta solicitamos se nos indique cual es el procedimiento de afectación presupuestal para el registro de los intereses de mora que se generen entre la fecha de presentación de las declaraciones y el pago efectivo de las mismas. Esta situación se presenta debido a la no disponibilidad de recursos para el pago oportuno de los compromisos en el mismo período que se registran en la contabilidad (cuentas por pagar). Al cierre de la vigencia esta situación se acentúa debido de una parte, a la cuantía de las cuentas por pagar que se constituyen, y de otra, a que su pago solo se efectuará a partir del mes de febrero de 1998, generando intereses de mora por el pago de las retenciones practicadas a las mismas. Igual comportamiento tienen las reservas presupuestales constituidas en la presente vigencia, cuyo pago se efectuará el próximo año". El artículo 345 de la Constitución Política señala que no podrá haber erogación con cargo al Tesoro que no este incluida en el presupuesto de gastos. 273 A su vez, el artículo 346 señala las fuentes de gasto así: "En la ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo." La ley 143 de 1997 del 19 de noviembre de 1997, Por la cual se decreta el Presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1998, señala: "ARTÍCULO 36. El Gobierno Nacional en el decreto de liquidación clasificará y definirá los ingresos y gastos. Así mismo, cuando las partidas se incorporen en numerales rentísticos, secciones, programas que no correspondan a su naturaleza, las ubicará en el sitio que corresponda."... En virtud de lo anterior, se expidió el decreto 2767 del 20 de noviembre de 1997, por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1998, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos, en el cual se incluyó el capítulo VII sobre definición de los Gastos, que establece: A- FUNCIONAMIENTO Son aquellos que tiene por objeto atender las necesidades de los órganos para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la constitución y la ley". (...) 2. GASTOS GENERALES "Son los gastos relacionados con la adquisición de bienes y servicios necesarios para que el órgano cumpla con las funciones asignadas por la constitución y la ley, y con el pago de impuestos y multas a que estén sometidos legalmente". 2.3. IMPUESTOS Y MULTAS "Comprende el impuesto sobre la renta y demás tributos, multas y contribuciones a que estén sujetos los órganos". El Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, define el término Multa como "Pena pecuniaria que se impone por una falta delictiva, administrativa o de policía o por incumplimiento contractual". 274 Teniendo en cuenta que los intereses de mora por el no pago oportuno de las retenciones se podrían asimilar a las multas, dicho gasto se imputaría con cargo al rubro de impuestos y multas, arriba indicado. Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA Director General de Presupuesto Nacional 275 CONCEPTO 059 DE ENERO 14 DE 1998 P258 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Contratos de Ejecución Sucesiva: manejo presupuestal. 2. Reservas presupuestales. Procedencia y vigencia. 3. Autorización de vigencias futuras a nivel municipal. Competencia para su otorgamiento. Doctor CARLOS HERNAN VINASCO Tesorero Municipal Municipio de la Victoria - Departamento del Valle del Cauca Apreciado Doctor: Hago referencia a su comunicación 1959 del 13 de noviembre de 1997, remitido por la Dirección de Apoyo Fiscal el 2 de diciembre de 1997 y radicado en esta Dirección el 3 del mismo mes y año, en el cual manifiesta: "Si para la vigencia fiscal de 1996 se estipuló una partida en el Plan de Inversiones del Municipio por la Suma de Noventa Millones de Pesos ($90.000.000.oo) con el fin de celebrar un contrato para la recepción y transformación de las basuras municipales en humus a partir de la lombricultura, de los cuales en dicho de manera efectiva se desembolsó como anticipo la suma de Cuarenta y Cinco Millones de Pesos ($45.000.000.oo) restantes para la vigencia de 1997. En virtud de la ejecución parcial, se desembolsaron Treinta millones de Pesos ($30.000.000.oo) de aquella cantidad, faltando por desembolsar Quince Millones ($15.000.000.oo) que se refieren a las actividades que aún no ha desarrollado el contratista. En caso que hasta el 31 de diciembre de 1997, el contratista no diere cumplimiento oportuno a las obras que debe desarrollar para que se culmine el pago de la suma del total del contrato, es decir, se pueda hacer acreedor al pago de los Quince Millones de Pesos ($15.000.000.oo) que faltan, cual es el mecanismo legal para que esta última cantidad pueda ejecutarse durante el año de 1998, tomando en consideración que el contrato tiene un término general de duración de quince años que vence el 11 de junio del año 2011, aunque el término para el pago de esos Quince Millones ($15.000.000.oo) vence el 31 de diciembre de 1997, según la reciprocidad de obligaciones estipuladas bajo el supuesto que el contratista cumpliría lo correspondiente en el año de 1997?" 276 Al respecto le manifiesto lo siguiente: El principio de Anualidad Presupuestaria tiene origen en el Título XII, Capítulo 3 de la Constitución Política. El mismo ordenamiento constitucional en su artículo 345 establece que no podrá haber erogación con cargo al Tesoro que no esté incluida en el presupuesto de gastos. Por su parte, el Estatuto Orgánico del Presupuesto, contenido en el artículo 1º del Decreto 111 del 15 de enero de 1996, dispone en su artículo 14, que el año fiscal comienza el primero de enero y termina el treinta y uno de diciembre de cada año, advirtiendo que después de esta última fecha no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra y que los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción. El artículo 347 constitucional prescribe que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Acorde con las normas citadas, el citado Estatuto Orgánico del Presupuesto, establece: "Artículo 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre de cada vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que a 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que le dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. (...)”. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994, art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8). Los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación tienen esa autorización de fondos públicos para desarrollar el objeto de la apropiación en la vigencia correspondiente. Sin embargo, se ha previsto que en situaciones excepcionales, en que el cumplimiento de los compromisos ya adquiridos no haya sido posible, por 277 cualquier circunstancia en ese año, se acuda al mecanismo de las reservas presupuestales, con lo cual se extendería una anualidad el plazo para cumplir con estas obligaciones, en el evento de no ser ejecutados fenecen y los recursos deben reintegrarse a la Tesorería. De allí que, contra las apropiaciones del presupuesto de una determinada vigencia fiscal sólo sería posible cubrir las obligaciones que se adquieran durante la misma y su pago efectuarse según el procedimiento mencionado. Lo anterior no significa que las normas presupuestales restrinjan la actividad contractual de la administración pública, toda vez que estas prevén otro mecanismo con el cual se pueden atender en debida forma el pago de aquellos contratos de ejecución sucesiva, esto es, los contratos cuya ejecución se inicia con el presupuesto de una vigencia fiscal, pero su objeto se desarrolla durante las vigencias fiscales subsiguientes, como al parecer ocurre en el caso planteado por usted en donde el objeto del contrato abarca más de dos anualidades. Es precisamente para dichos eventos que el Estatuto Orgánico del Presupuesto ha establecido la figura de las vigencias futuras que se encuentra consagrada en su artículo 23 que a la letra dice: "Artículo 23. La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia de curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo. Las entidades territoriales podrán adquirir esta clase de compromisos con la autorización previa del Concejo Municipal, Asamblea Departamental y los Concejos Territoriales Indígenas o quien haga sus veces, siempre que estén consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento."... Por otra parte, debe tomarse en cuenta que el inciso 3º del artículo 71 ibídem, el cual, prohibe a las autoridades contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue para comprometer vigencias futuras y la adquisición de los compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. 278 Se colige entonces que las normas de carácter presupuestal han previsto los mecanismos que deben observar los órganos de la administración para adquirir y cancelar los compromisos durante la vigencia fiscal en la cual se contraen o durante las inmediatamente siguientes. Este mismo Estatuto, respecto a las entidades territoriales, establece: "ARTICULO 104º. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, aprobación y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto”. (Ley 225 de 1995 art. 32) "ARTICULO 109º. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente."... El mecanismo de las reservas presupuestales se utiliza, cuando el compromiso en la vigencia fiscal respectiva no ha podido cumplirse, entonces se extiende la anualidad, para pagarse en la siguiente, evento este, que no sucede en el caso planteado en su comunicación, pues el compromiso tiene una duración superior a dos años, de suerte que, al cubrir varias vigencias fiscales debió acudirse al mecanismo de las vigencias futuras. Esta autorización de vigencias futuras debe obtenerse por parte del Concejo Municipal, de la Asamblea Departamental y los Concejos Distritales o quien haga sus veces, siempre que el compromiso se vaya a adquirir con presupuesto de vigencia en curso, pero con el mismo se afecten presupuestos de vigencias siguientes. Finalmente conforme a las normas indicadas es improcedente ejecutar una reserva presupuestal constituida al cierre de la vigencia fiscal de 1996 en 1998, toda vez que el plazo para ello es de una anualidad en el caso planteado debió efectuarse a más tardar el 31 de diciembre de 1997. Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA Director General de Presupuesto Nacional 279 CONCEPTO 317 DE ENERO 21 DE 1998 P262 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Apropiaciones presupuestales: fenecimiento. 2. Reintegro de dineros producto de la rescisión de un contrato: incorporación presupuestal. 3. Rentas obtenidas por enajenación de activos: alternativas para su manejo presupuestal. Doctor JAIME TABOADA JARAMILLO Secretario de Hacienda Departamental Barranquilla - Atlántico Apreciado Doctor: Me refiero a su oficio SH-AP-0717-97 fechado diciembre 1 de 1997, dirigido a la Dirección de Apoyo Fiscal de este Ministerio, remitido por competencia a esta Dependencia, mediante oficio 2174 del 22 del mismo mes y año, mediante el cual manifiesta: "Con el fin de clarificar algunos conceptos referentes a la Ejecución Presupuestal, me permito hacer las siguientes consultas: CONSULTA No. 1 Cuando el Departamento del Atlántico celebra un contrato se elabora un registro presupuestal que disminuye la apropiación disponible del artículo presupuestal respectivo. Posteriormente, cuando se hace entrega del anticipo al contratista, se elabora una orden de pago para tal fin. Si por alguna razón se decide no realizar el contrato se elabora el documento respectivo, y el contratista procede a devolver el anticipo entregado consignándolo a la Tesorería Departamental. Con base en lo expuesto, los dineros reintegrados a la Tesorería deben incorporarse al presupuesto del departamento, mediante un proyecto de ordenanza, para que puedan utilizarse nuevamente, o debe aplicarse un procedimiento diferente para tal fin?. Cual sería este procedimiento?. CONSULTA No. 2 En la vigencia 1998 ingresarán unos recursos al presupuesto del departamento por concepto de la venta de unas acciones. Cual es el procedimiento presupuestal 280 que debe aplicarse con el fin de poder utilizar estos recursos para mejorar el flujo de Caja y no para incorporar nuevas partidas en el presupuesto de Gastos?" Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones: El Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994, y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", previene: "Artículo 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación, y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto”. (Ley 225 de 1995 art. 32) "Artículo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica de Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente". Así las cosas, es posible afirmar que las entidades territoriales se encuentran sujetas para el manejo de su presupuesto, a los principios contenidos en el ordenamiento superior, y a las normas presupuestales que con carácter territorial han debido expedirse, en armonía con lo establecido por el Estatuto Orgánico del Presupuesto, o por este último en ausencia de las mismas. El citado Estatuto Orgánico del Presupuesto, establece: "Artículo 10.- La Ley Anual sobre Presupuesto General de la Nación es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social. (Ley 38 de 1989, Art. 6)" "Artículo 14.- ANUALIDAD. El año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción. (Ley 38 de 1989, art. 10)." "Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para entender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las 281 que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de los compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. (...) Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones. (Ley 38 de 1989, Art.86, Ley 179 de 1994, Art. 49)" "Artículo 89.- Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre de cada vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que a 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que le dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo". (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994. art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8). Conforme a las normas anteriores, es claro que el presupuesto es anual y sus apropiaciones deben ser comprometidas o ejecutadas dentro de la respectiva vigencia fiscal, de suerte que en el caso planteado por ustedes, si el contrato se rescindió dentro de una misma anualidad, es posible cancelar el registro presupuestal y anular la correspondiente disponibilidad presupuestal, quedando nuevamente la apropiación respectiva libre y disponible para ser afectada por un nuevo compromiso. Caso distinto se presentaría si se rescinde el contrato a 31 de diciembre del respectivo año, puesto que la apropiación fenece, siendo improcedente asumir 282 compromisos con cargo a tal apropiación, en este último evento, esos recursos harían parte del excedente financiero. Ahora bien, para resolver su segundo interrogante, es necesario tomar en cuenta que el artículo 345 de la Constitución Política, consagra: "En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto". A su turno el inciso 1º del artículo 347 de la Carta dispone: "El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados". Por su parte, el precitado Estatuto Orgánico del Presupuesto, señala: "Artículo 15.- UNIVERSALIDAD. El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto”. (Ley 38 de 1989, art. 11, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 3, ley 225 de 1995 artículo 22) "Artículo 16.- UNIDAD DE CAJA. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación. (...)" "Artículo 101.- La Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, elaborará mensualmente un estado de resultados de sus operaciones financieras, con el cual se harán las afectaciones presupuestales correspondientes. (...)" "Artículo 124.- En cualquier evento, las rentas que obtenga el Estado, como consecuencia de la enajenación de acciones, bonos u otros activos deberán incorporarse en los presupuestos de la Nación la entidad territorial correspondiente”. (Ley 179 de 1994, Art. 70) 283 De las disposiciones anteriores se desprende, que tratándose de ingresos legalmente autorizados, estos pueden ser recaudados sin que estén incorporados en el presupuesto de rentas, salvo si se trata de contribuciones o impuestos, cuya percepción está condicionada a que se hallen incluidos es éste. Tratándose de gastos, toda erogación que se vaya a realizar dentro de determinada vigencia, debe estar incluida en el presupuesto de esa denominación, concluyéndose entonces que las rentas que se obtengan como consecuencia de la enajenación de Acciones, Bonos u otros activos a que se refiere el artículo 124 transcrito, deben ser incorporados al presupuesto en los eventos en que se vayan a realizar los gastos. La Corte Constitucional en Sentencia No. C-478 del 6 de agosto de 1992, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, expresó: "9.3. El principio de la Universalidad de ingresos El principio de la universalidad de ingresos busca incluir en el presupuesto todos los ingresos y rentas del Estado en un determinado nivel. Este concepto aparece en el artículo 11 de la ley. La Corte encuentra que el precepto de universalidad no se aviene con el actual artículo 347 de la Carta Política. El mencionado principio se predica únicamente del gasto y no de los ingresos o las rentas". De otro lado es pertinente traer a colación otro aparte de la misma sentencia, respecto a la facultad de formulación y modificación del presupuesto, que reposa en cabeza del Gobierno. En efecto la Corporación, manifestó: "El principio de la autonomía presupuestal, en el lado opuesto, ofrece a las entidades territoriales la separación financiera así sea nominal, que es el inicio de proceso autonómico. Esta libertad relativa se verá menguada en aras de conseguir una hacienda pública coherente, coordinada, en la cual la contabilidad, los procedimientos de elaboración del presupuesto, de aprobación, ejecución y control del mismo respondan a patrones comunes. Estos presupuestos serán elaborados, aprobados, modificados y puestos en vigor exclusivamente por autoridades del respectivo ente. Es el reflejo de un principio autonómico fundamental: la existencia de las competencias propias. La existencia de éstas se deriva de la necesidad de gestionar los propios asuntos, pero no por mano ajena sino directamente, por las autoridades elegidas popularmente, para lo cual es preciso crear las competencias que enmarquen la actividad de esas autoridades locales. En lo que concierne a lo presupuestal se tratará de un rango 284 amplio y complejo de competencias que, desagregadas, se reducen a cuatro: una primera competencia, que es ejercida por el Ejecutivo en la respectiva entidad territorial, de preparar, presentar - y algunas veces - adicionar el presupuesto, la que se denominará genéricamente "preparación del presupuesto". Le sigue en el tiempo, el ejercicio de la segunda competencia, consistente en discutir y aprobar el presupuesto, que de manera general se llamará en adelante de "aprobación" y que corresponde exclusivamente al órgano de elección popular. Aprobado el presupuesto (y sus adiciones si las hay), vendrá una tercera fase de cumplimiento de lo aprobado, que se llamará aquí "de ejecución", coetánea con la cuarta fase de control ejercida por el respectivo órgano contralor. La preparación y presentación, por significar un conocimiento en detalle de las necesidades de la respectiva administración, es por su naturaleza una función del órgano ejecutivo, que también tiene la vocación natural (necesaria) para poner en ejecución el presupuesto. La función intermedia entre estas dos corresponde al órgano de elección popular y es una expresión del principio democrático. La función de control corresponderá a varios órganos dependiendo del ángulo desde el cual se ejerza. El control político del presupuesto lo ejercerá el órgano de elección popular desde que recibe el proyecto de presupuesto y hasta su fenecimiento. El financiero y económico, los llevará a cabo el mismo ejecutivo, a todo lo largo del procedimiento presupuestal. Finalmente, el fiscal, será ejercido por el órgano contralor. La subraya con negrilla es nuestra. Sobre el mismo tema la Corte Constitucional, en sentencia C-582/95 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, indica: "3.1. Corresponde al Gobierno el manejo de la política fiscal de la Nación, cuya expresión cuantitativa es el proyecto de presupuesto general de la Nación. En el Gobierno reposa la facultad de formulación del Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones (C.P. art. 346). 3.2. El principio de universalidad del presupuesto impone que en el respectivo proyecto de ley de apropiaciones estén contenidos la totalidad de los gastos del Estado a realizar durante la respectiva vigencia fiscal (C.P. art. 347), por lo que no es admisible la presentación, por separado, en diferentes proyectos del presupuesto, de los gastos correspondientes a los diversos órganos del Estado. (...) La formulación del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones supone la potestad del Gobierno de presentar el proyecto respectivo en la forma que considere debe ser aprobado por el Congreso. En esto radica precisamente la iniciativa presupuestal radicada en cabeza del Ejecutivo, como responsable de la política económica y de desarrollo. No se entendería la exclusividad gubernamental de la iniciativa presupuestal (C.P. art. 154), de admitirse que hace 285 parte de la autonomía de ciertos órganos del estado la posibilidad de presentar al Congreso proyectos de presupuestos parciales, bien en forma separada o conjunta con el Presupuesto General de la Nación. Es consustancial a la facultad de formulación del presupuesto, la potestad del Gobierno para disponer libremente en el respectivo proyecto de las apropiaciones destinadas a cada sección del presupuesto. No de otra forma se explica por qué al propio Congreso le está prohibido aumentar ninguna de las partidas de gasto propuestas por el Gobierno, salvo que medie la aceptación escrita del ministro del ramo (C.P. art. 351). Por otra parte, ante la eventualidad de que el Congreso no expida el presupuesto en el término dispuesto en la Constitución, rige el presupuesto presentado en tiempo por el Gobierno (C.P. art. 348), disposición ésta que refuerza la tesis que reconoce potestades plenas al Ejecutivo para la formulación y aprobación del presupuesto general. En consecuencia, la norma acusada no vulnera el principio de autonomía presupuestal de la Contraloría General de la República, como tampoco precepto constitucional alguno". Es así como desde el punto de vista presupuestal, de acuerdo con las normas indicadas y la jurisprudencia transcrita, el Gobierno, en este caso el Departamental, podría optar por alguna de las siguientes alternativas: Incorporar al presupuesto los recursos en mención, en el evento en que con ellos se vayan a realizar gastos, durante la respectiva anualidad. Igualmente, se podría mediante la presentación de un proyecto de ordenanza ante la Asamblea, realizar una sustitución de ingresos, esto es, reemplazar aquellos que no se van a recaudar durante la vigencia, por los provenientes de la venta de acciones, sin que se modifique el presupuesto de gastos. Finalmente, podría no incorporarse los recursos al presupuesto y dar aplicación al principio de Unidad de Caja. En este caso, al cierre de la vigencia pasan a formar parte de los recursos de Capital, concretamente pasan a ser recursos del balance. Es de observar que al término del ejercicio fiscal correspondiente se debe establecer si existe o no déficit fiscal, caso en el cual, según lo ordena el artículo 46 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, en la vigencia fiscal siguiente debe incluirse forzosamente la partida necesaria para saldarlo. Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 286 CONCEPTO 322 DE ENERO 22 DE 1998 P269 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Principio de Legalidad Presupuestal: aplicación en el ámbito municipal. 2. Autorización de vigencias futuras en el ámbito municipal: competencia para su otorgamiento. 3. Autorización de vigencias futuras sin apropiación presupuestal del año en que se concede la autorización: eventos en que procede. Doctor ADALBERTO QUINTERO OSPINA Secretario de Hacienda Municipal Municipio de Bugalagrande Alcaldía Municipal - Carrera 6 Calle 6 Bugalagrande - Valle del Cauca Me refiero a su oficio número 603 del 18 de noviembre de 1997, dirigido a la Dirección de Apoyo Fiscal de este Ministerio, y remitida por el Director de la misma a este despacho mediante oficio 2072 del 2 de diciembre, en la cual consulta algunos aspectos relacionados con el mecanismo de las vigencias futuras. En primer término resulta pertinente señalar que en materia presupuestal las entidades territoriales se encuentran sujetas a lo establecido sobre el particular por la Constitución Política y por la Ley Orgánica del Presupuesto en los siguientes términos: La Constitución Nacional determina: "ARTÍCULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo y su coordinación con el Plan de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar". "ARTÍCULO 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto". A su vez el Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", en lo atinente a las entidades territoriales ha dispuesto: 287 "ARTICULO 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto. (Ley 225 de 1995 art. 32) ARTICULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente..." De conformidad con las disposiciones antes transcritas es posible afirmar que las entidades territoriales se encuentran sujetas para el manejo de su presupuesto, a los principios contenidos en el ordenamiento superior, y a las normas presupuestales que con carácter territorial han debido expedirse, en armonía con lo establecido por el Estatuto Orgánico del Presupuesto, o por este último en ausencia de las mismas. Así las cosas, resulta evidente que los fundamentos del ordenamiento presupuestal contenidos en la Carta y en la Ley Orgánica no pueden ser desatendidos por las entidades territoriales, de modo que, frente a los interrogantes por usted planteado vale la pena destacar las siguientes disposiciones constitucionales que ilustran el manejo que se debe seguir con los recursos públicos, a la luz de los principios que rigen el manejo presupuestal: "ARTICULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto". "ARTICULO 346. El Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura. En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo..." 288 Las normas antes transcritas hacen clara referencia al principio de legalidad del gasto, según el cual, toda erogación que se realice debe encontrarse previamente incluida en el respectivo presupuesto, y a su vez, corresponder a una de las denominadas fuentes de gasto que enuncia el artículo 346 de la Constitución Política. Así las cosas, corresponde al Concejo Municipal expedir cada año el presupuesto acorde con el proyecto presentado por el Alcalde, incluyendo en el mismo las apropiaciones que encuentren sustento legal en una de las fuentes referidas, de suerte que la inclusión en el presupuesto del subsidio de permanencia de estudiantes a que hace referencia su comunicación, requeriría de sustento legal en consonancia con el artículo 355 del ordenamiento superior. Hechos los señalamientos anteriores, resulta pertinente reiterar que la absolución de las preguntas contenidas en su comunicación debe realizarse a la luz de las normas constitucionales en materia presupuestal, de las respectivas normas orgánicas de presupuesto del municipio de Bugalagrande, y en el evento de que no hayan sido expedidas, de conformidad con las normas contenidas en el Estatuto orgánico del Presupuesto. En este orden de ideas resulta evidente que el contenido emitido por esta Dirección se enmarca, dentro de los principios generales que rigen en materia presupuestal y acorde con las previsiones contenidas en la Ley Orgánica del Presupuesto, que establece: "ARTÍCULO 23. La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo. Las entidades territoriales podrán adquirir esta clase de compromisos con la autorización previa del Concejo Municipal, Asamblea Departamental y los Concejos Territoriales Indígenas o quien haga sus veces, siempre que estén consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento. 289 Esta disposición se aplicará a las Empresas Industriales y Comerciales del estado y Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas. El Gobierno reglamentará la materia. El Gobierno presentará en el Proyecto de Presupuesto anual, un articulado sobre la asunción de compromisos para vigencias futuras (Ley 179 de 1994, art. 9)... ARTÍCULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para entender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de los compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que impliquen incremento en los costos actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General del Presupuesto Nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones. Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones. (Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art. 49)." (Resaltado) En este orden de ideas es posible afirmar que los compromisos por adquirir, que abarquen más de una vigencia fiscal, y por ende, que requieran de apropiaciones presupuestales que garanticen el cumplimiento de los mismos durante el término previsto para su desarrollo, deben contar con la autorización de vigencias futuras por parte del Concejo Municipal, en los términos del artículo 23 antes transcrito. Lo anterior teniendo en cuenta que es a través de este mecanismo que se garantiza la existencia de apropiación presupuestal futura que permita atender los compromisos adquiridos en una vigencia presupuestal anterior cuya duración exceda la misma, y adicionalmente, que la adquisición de compromisos sin el cumplimiento de dicho requisito trae consigo la responsabilidad personal y pecuniaria a cargo del funcionario que actuó desatendiendo tal disposición. 290 En relación con el caso por usted planteado, en donde la Administración Municipal ha incluido una partida destinada al subsidio de permanencia de estudiantes de nivel secundario en un centro docente de carácter privado, mediante un convenio anual que establece como oportunidad para cancelar la prestación económica el mes de junio de 1998, en el cual finaliza el mismo, pueden presentarse las siguientes posibilidades: La primera implica que al momento de suscripción del convenio en el año 1997, se hubiera certificado disponibilidad presupuestal que garantizara la existencia de apropiación suficiente para atenderlo a cabalidad y por el término en él estipulado, caso en el cual, llegado el 31 de diciembre, fecha en la que finaliza la vigencia fiscal, debió constituirse con cargo al presupuesto de dicha anualidad la respectiva reserva presupuestal, con miras a atender en la vigencia siguiente el compromiso pendiente de pago. En este punto resulta pertinente tener en cuenta lo previsto en el artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, cuyo tenor es el siguiente: "Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que a 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo”. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994. art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8) En virtud de lo consagrado en la anterior disposición, si el convenio se ha suscrito por el término de un año y excede la vigencia fiscal, podrá recurrirse al mecanismo de la reserva presupuestal antes mencionado siempre que en las normas presupuestales del municipio se encuentre consagrada dicha figura, o que en ausencia de las mismas se esté dando aplicación al Estatuto Orgánico de Presupuesto. 291 Lo anterior teniendo en cuenta que ha sido este el mecanismo previsto para extender por una anualidad más la vigencia de las autorizaciones inicialmente concedidas, de forma tal que corresponde al órgano ejecutor del presupuesto adoptar las medidas pertinentes con el propósito de atender los compromisos adquiridos con cargo a los recursos de apropiaciones de la pasada vigencia fiscal, mediante la constitución de la correspondiente cuenta por pagar o reserva presupuestal. Ahora bien, la segunda posibilidad consiste en que al momento de suscribir el convenio solo exista apropiación para atenderlo en esa anualidad, pero no en la siguiente, caso en el cual, de manera previa a la suscripción tendría que haber solicitado al Concejo la autorización para comprometer vigencias futuras, como garantía de que se apropiarían los recursos necesarios para cumplir con las obligaciones emanadas del convenio durante 1998. Existe una tercera posibilidad, que al parecer es la que usted plantea, donde, en la anualidad en la cual se contraerá el compromiso no existe apropiación presupuestal para el efecto, y se pretende atender las obligaciones emanadas del convenio con apropiaciones del presupuesto de la siguiente vigencia. Tal situación se encuentra regulada por el artículo 24 del Decreto 111 de 1996, que a continuación se transcribe, señalando antes, que es aplicable únicamente para los casos que dicha norma indica, dentro de los cuales no se enmarcan los convenios de permanencia de estudiantes que usted presenta. "ARTÍCULO 24. El Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. La secretaría ejecutiva enviará a las comisiones económicas del Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para estos casos. Los contratos de empréstito y las contrapartidas que en estos se estipulen no requerirán de la autorización del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, para la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras. Estos contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito público.” (Ley 225 de 1995 art. 3). Resulta evidente que para la adquisición de compromisos con cargo al presupuesto de una vigencia futura, cuando no se cuenta con apropiación en la vigencia en la cual se suscriben, es indispensable la autorización previa del Concejo municipal, por ser este el ente al cual las normas orgánicas de presupuesto le han asignado tal competencia. 292 A su vez debe tenerse en cuenta que dicha autorización tiene carácter excepcional, de suerte que se encuentra sujeta al desarrollo de las obras que la norma refiere, siempre que en el respectivo nivel territorial se cuente con la facultad constitucional y legal para desarrollarlas, y que adicionalmente, dicha autorización exige que las mismas estén consignadas en el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento, tal como lo dispone el artículo 23 del Estatuto Orgánico ya referido. Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 293 CONCEPTO 406 DE ENERO 28 DE 1998 P276 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Rendimientos financieros obtenidos con recursos del Presupuesto General: destinación y oportunidad para su devolución. Doctor CARLOS EDUARDO BOTERO HOYOS Secretaría de Hacienda Departamental Gobernación de Risaralda Av. Circunvalar No. 3 - 19 Pereira - Risaralda Apreciado Doctor: Me refiero al oficio O-SHD-010 del 6 de enero de 1998, remitido por su despacho y radicado en esta dependencia el 14 de los mismos, relacionado con un concepto dirigido por esta Dirección al Instituto Nacional de Vías, sobre la destinación de rendimientos financieros obtenidos con recursos del Presupuesto General de la Nación, en el cual se lee: Desde que fecha el Departamento de Risaralda debe hacer devolución de los rendimientos? En el caso de que hayan sido adicionados al Presupuesto Departamental para atender gastos correspondientes al mismo proyecto, cual sería el tratamiento? Debe hacerse la devolución de rendimientos de todos los Convenios suscritos por el departamento con Entidades Nacionales, Regionales, Departamentales y Municipales y Fondos de Cofinanciación? Es menester para contestar los interrogantes formulados, tener en cuenta las siguientes disposiciones: El artículo 352 de la Constitución Política establece: Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo y su coordinación con el 294 Plan de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. El artículo 353 ibídem, agrega: Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto. El artículo 101 del Decreto 111 del 11 de enero de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto" prevé: “(...) Pertenecen a la Nación los rendimientos obtenidos por el Sistema de Cuenta Única Nacional, así como los de los órganos públicos o privados con los recursos de la Nación con excepción de los que obtengan los órganos de previsión social”. El artículo 16 del mismo estatuto ordena: “Unidad de Caja: Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación. (...) Parágrafo 2: Los rendimientos financieros de los Establecimientos Públicos provenientes de la inversión de los recursos originados en los aportes de la Nación, deben ser consignados en la Dirección del Tesoro Nacional, en la fecha que indiquen los reglamentos de la presente Ley”. (...) El art. 109 ibídem, dispone: “Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica de Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente”. (...) El artículo 39 de la Ley 413 del 19 de Noviembre de 1997 "Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de Diciembre de 1998" establece: “Los rendimientos financieros originados con recursos del Presupuesto Nacional, incluidos los negocios fiduciarios, deben ser consignados en la Dirección del Tesoro Nacional en el mes siguiente de su recaudo”. 295 Ahora bien, teniendo en cuenta la normatividad señalada, me permito absolver sus inquietudes en el siguiente sentido: Respecto al primer interrogante, de acuerdo a lo establecido en el Estatuto Orgánico del presupuesto y en la Ley 413 de 1997, resulta claro que los rendimientos financieros producidos con los recursos del presupuesto nacional deben ser consignados dentro del mes siguiente de su recaudo en la Dirección del Tesoro Nacional. En ese orden de ideas, sobre la segunda pregunta formulada, le informo que estos rendimientos no pueden incluirse en el presupuesto departamental, pues esto implicaría contrariar las normas mencionadas. En cuanto al tercer cuestionamiento, de acuerdo a las normas antes enunciadas, las entidades territoriales deben expedir sus normas presupuestales con sujeción a las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto adaptándolas a la organización y condiciones de cada una de ellas, o aplicar la Ley Orgánica de Presupuesto en lo que fuere pertinente mientras se expiden las primeras; por tanto, tal y como quedo explicado en la respuesta al primer punto los rendimientos de los convenios suscritos por el Departamento con entidades Nacionales incluidos los Fondos de Confinanciación de este nivel deberán retornar a la nación; respecto de los suscritos por el Departamento con entidades Regionales y Departamentales deberán ser reembolsados al tesoro respectivo. Cordialmente, (Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 296 CONCEPTO 407 DE ENERO 28 DE 1998 P279 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: Enriquecimiento sin causa: a. Características. b. Procedencia frente a entidades estatales. c. Efectos presupuestales en la devolución de ingresos no autorizados. Doctor FRANCISCO ALBERTO CAÑÓN PRIETO Director General INVIMA Avenida El Dorado Carrera 50 Zona 6 Ciudad Apreciado Doctor: Le refiero a su oficio 013121 fechado noviembre 24 de 1997, mediante el cual manifiesta: "De manera atenta, manifiesto a usted que el concepto de fecha 16 de enero del presente año, emitido por su Despacho, ha servido de guía para resolver la mayoría de solicitudes de los usuarios del Instituto y de acuerdo al mismo, las peticiones de devolución de dineros consignados a favor, han sido negadas. Sin embargo, es preciso aclarar si estamos o no facultados para proceder a devolver dineros que por error fueron consignados a favor del Instituto y señalar el trámite respectivo. Por tal razón atentamente solicito, concepto sobre los aspectos mencionados teniendo en cuenta que a la fecha existen los siguientes casos: 1. La firma Época Publicidad solicitó el reembolso de la suma de Ciento Diez y Ocho Mil Novecientos Treinta y Cuatro pesos ($118,934,oo) MCte., por cuanto canceló una publicidad de un producto que no requería de dicho pago, de conformidad con lo ordenado en los artículos 82, 86 y 88 del Decreto 677 de 1995. 2. El señor Leonardo Calderón Gutiérrez, solicitó el reembolso de la suma de Cuarenta y tres Millones Doscientos Diez Mil Pesos (43.210.000.oo) MCte., informando que dicha suma la consignó para tramitar expedientes y obtener 297 Registros Sanitarios de algunos productos, los cuales no se presentaron al INVIMA por problemas en su empresa y después por problemas de salud. Al recurrir la Resolución mediante la cual se negó dicha devolución manifiesta que: ..."el INVIMA está reteniendo en forma indebida unos dineros que fueron pagados pero no causados y que al no haberse hecho uso de ella sólo ha permanecido durante todo este tiempo, en calidad de DEPÓSITO, siendo el depositario el INVIMA. Y que si por A o B motivo "no pudo" o "no quiero" gastar ese dinero, la administración no puede "apropiarse" de él". De la misma manera, el recurrente menciona que podría icurrirse en Peculado por Apropiación, al apropiarse en provecho propio o de un tercero de bienes particulares cuya administración o custodia se le haya conferido por razón de sus funciones y señala expresamente la sanción. En consecuencia, el INVIMA requiere claridad en el sentido de: a) Procede la devolución en casos de: - error del usuario. - cuando no han sido utilizados los servicios del Instituto y se han pagado los costos por los mismos? b) Cuál sería su trámite?, y c) Cuál es la afectación presupuestal a fin de hacer la devolución, en razón a que el Instituto no posee rubro para afectar dicho trámite?" Sea lo primero recordar, que todo ingreso debe estar legalmente autorizado. Partiendo de esa premisa, se puede colegir que si los recursos fueron consignados por error en el Instituto, no pueden entrar a integrar los ingresos del mismo, al carecer de fundamento legal. Sobre este aspecto consideramos debe traerse a colación el principio general de enriquecimiento sin causa, según el cual, nadie puede enriquecerse sin derecho y en perjuicio de otro. "El enriquecimiento injusto se produce toda vez que un patrimonio reciba un aumento a expensas de otro, sin una causa que lo justifique. El enriquecimiento sin causa debe reunir tres elementos conjuntos: a) Un enriquecimiento o aumento de un patrimonio; b) Un empobrecimiento correlativo, y c) Que el enriquecimiento se haya realizado sin causa, es decir sin fundamento jurídico." 298 Así lo manifestó la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 9 de junio de 1971. En ese orden de ideas si los dineros recibidos por ese Instituto, no tienen un fundamento jurídico, y no se enmarcan dentro de los ingresos legalmente autorizados para ese órgano, estos no le pertenecen, por lo que esta Dirección considera que habría lugar a su devolución, operación que no implica afectación presupuestal alguna, por cuanto ella no constituye gasto. Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 299 CONCEPTO 429 DE ENERO 30 DE 1998 P282 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Apropiaciones presupuestales: Aplazamiento. Procedencia. 2. Déficit fiscal: presupuestación. Doctor CARLOS CAMACHO CASTRO Director de Presupuesto Distrital Barranquilla Atlántico Apreciado Doctor: Me refiero a su oficio SHDP-003-01-98 fechado enero 05 de 1998, mediante el cual manifiesta: "- Se pueden aplazar Gastos por Decreto de la Administración Central, Contraloría, Personería y Concejo del Distrito de Barranquilla, muy a pesar que estos fiscalizadores tienen autonomía presupuestal. Dada la situación de crisis financiera que atraviesa actualmente el Distrito. - Dónde debe ir en el presupuesto el Déficit Fiscal, en recursos del Balance o en inversión?. Lo anterior se debe a que en el Presupuesto Distrital aparece en el rubro de inversión de la Secretaría de Hacienda". La Constitución Política, consagra: El Artículo 151 de la Carta, determina que el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata "Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública", cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia "Del Presupuesto". Así mismo, la Constitución Política, ordenó: “Artículo 352.- Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades 300 territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo y su coordinación con el Plan de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar". "Artículo 353.- Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto". En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225 del 20 de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley de Presupuesto, que contempló: "Artículo 24.- Un artículo nuevo que quedará así: "Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta Ley, la Ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico de Presupuesto." De esta manera, se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Ahora bien, el citado Estatuto Orgánico, dispuso: "Artículo 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación, y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto. (Ley 225 de 1995 art. 32) Artículo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica de Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente.(...)". De conformidad con las disposiciones antes transcritas es posible afirmar que las entidades territoriales se encuentran sujetas para el manejo de su presupuesto, a los principios contenidos en el ordenamiento superior, y a las normas presupuestales que con carácter territorial han debido expedirse, en armonía con lo establecido por el Estatuto Orgánico del Presupuesto, o por este último en ausencia de las mismas. El citado Estatuto Orgánico del Presupuesto, previene: Artículo 76.- En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, 301 las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el Artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones”. (Ley 38 de 1989, Art. 63, Ley 179 de 1994, Art. 34) "Artículo 110.- Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la Ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes. (...) En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos, las Contralorías y Personerías Territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica. En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación”. (Ley 38 de 1989, Art. 91, Ley 179 de 1994, Art. 51) Así las cosas, la Administración Central del Distrito Especial de Barranquilla podrá reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones, incluidas las de la Contraloría, Personería y Concejo Municipal, toda vez que estos órganos conforman el presupuesto de dicha entidad territorial, ello siempre y cuando se den los eventos establecidos en la norma, lo cual, no implica vulneración a la autonomía presupuestal de los órganos que conforman el presupuesto, y que consiste según el artículo 110 transcrito, en la capacidad de disponer en forma independiente de los recursos aprobados para la respectiva sección presupuestal, concretándose en las facultades de contratar, comprometer los recursos previamente asignados en el presupuesto, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección. 302 Para una mejor comprensión transcribimos a continuación unos apartes de la sentencia C-192/97 M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero, donde la Corte Constitucional trató el tema de las reducciones y aplazamientos referidos a la autonomía presupuestal, habiendo declarado exequible el artículo 76 del Decreto 111 de 1996. "10- Una vez mostrada la legitimidad general de la facultad concedida al Gobierno por las normas acusadas, entra la Corte a determinar si ella es susceptible de afectar la autonomía presupuestal de determinados órganos estatales y, en particular, de la rama judicial. En este caso se trata claramente de una tensión entre los principios de autonomía presupuestal y unidad del presupuesto. En efecto, según el actor, el Gobierno no puede afectar las sumas apropiadas por el Congreso para la rama judicial pues la Constitución ha establecido la intangibilidad de las mismas ya que ordena que el Consejo Superior de la Judicatura ejecute el presupuesto de "conformidad con la aprobación que haga el Congreso" (CP art. 256 ord 5º). En cambio, el Ministerio Público y la ciudadana interviniente consideran que esta potestad gubernamental es legítima pues deriva del principio de unidad presupuestal (CP art. 154, 346 y 352). (...) 14- Las anteriores consideraciones legitiman globalmente las normas impugnadas. Sin embargo, esta facultad gubernamental no puede ser entendida como un vaciamiento de la autonomía presupuestal de las entidades estatales que gozan de tal prerrogativa y, en particular, de la Rama Judicial y del Congreso, por lo cual es necesario efectuar unas precisiones. En efecto, la reducción o aplazamiento de las apropiaciones que el Gobierno efectúa en relación con las entidades de la administración central tiene en cierta medida un doble título, pues el Presidente no sólo actúa como responsable del manejo fiscal del Estado sino que también interviene como suprema autoridad administrativa (CP art. 189), lo cual le confiere un poder de dirección sobre el gobierno central. En cambio, en relación con las entidades que gozan de autonomía frente a la administración central – como las otras ramas del Poder y los otros órganos autónomos independientes como el Ministerio Público, la Contraloría y la organización electoral (CP. art. 113) - la intervención gubernamental para reducir o aplazar las apropiaciones cuando se presentan las hipótesis previstas por la ley orgánica es legítima, por las razones anteriormente señaladas, pero su alcance debe ser delimitado tomando en consideración la autonomía de esas entidades. La responsabilidad fiscal global del Gobierno no puede entonces traducirse en una anulación de la autonomía orgánica y presupuestal que la Constitución reconoce a las otras ramas del poder y a los otros órganos autónomos, sobre todo en aquellos casos en que la propia Carta no sólo establece esa autonomía fiscal sino que además consagra una necesaria coordinación entre el Gobierno y la entidad respectiva. Así, en el caso de la Rama Judicial, la Constitución claramente señala que el Consejo Superior de la Judicatura elabora y ejecuta el presupuesto de la Rama. Conforme a lo anterior, y en función del principio de unidad de la Constitución, que obliga a interpretar 303 armónicamente los distintos preceptos y principios de la Carta, esta Corporación considera que es imprescindible determinar el alcance de la norma acusada, de tal manera que se tome la decisión que logre la máxima tanto de la responsabilidad fiscal global del Gobierno como de la autonomía fiscal de las otras ramas y de los órganos autónomos. ¿Es posible obtener tal equilibrio? Para responder a ese interrogante, la Corte considera que es necesario recordar el sentido y alcance de los dos principios en tensión. Así, las responsabilidades fiscales globales del Gobierno se concretan en el presente caso en la competencia que tiene el Ejecutivo de reducir, en determinadas coyunturas, el monto global del gasto público, ya sea porque su ejecución puede afectar el equilibrio macroeconómico, o ya sea porque no existen los recursos para que se logre una ejecución sana del presupuesto. Por su parte, el contenido esencial de la autonomía presupuestal de las entidades reside en la posibilidad que éstas tienen de ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas mismas determinen, y en armonía con los cometidos constitucionales y legales de la respectiva entidad. Esta Corporación ya había señalado que "la ejecución del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto" 2 . En ese orden de ideas, aparece claramente que el Gobierno, con el fin de poder cumplir sus responsabilidades fiscales globales, sólo tiene necesidad de establecer reducciones o aplazamientos generales en las distintas entidades autónomas, pero no existe ninguna razón para que el Ejecutivo establezca específicamente cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que consagre trámites particulares que puedan afectar la autonomía administrativa de tales entidades. Esta decisión debe entonces ser tomada por las respectivas entidades autónomas, conforme a la valoración que hagan de sus propias prioridades. Admitir que el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas específicas de las otras ramas del poder y de los otros órganos autónomos del Estado, o pueda tener injerencia en la administración de sus recursos, implica entonces un sacrificio innecesario y desproporcionado de la autonomía de esas entidades estatales, en nombre de la búsqueda de la estabilidad macroeconómica y de la sanidad de las finanzas públicas, por lo cual esa interpretación es inadmisible. Por ello la Corte considera que las normas acusadas son exequibles, pero en el entendido de que el Gobierno debe limitarse a señalar las reducciones globales necesarias en las entidades estatales autónomas, pero no puede entrar a determinar las partidas específicas que deben ser afectadas en las otras ramas del poder, ni en los otros órganos autónomos, ni afectar la gestión propia de esos recursos, ya que tal decisión es propia de la autonomía de gasto de esas entidades. De otro lado, e íntimamente ligado a lo anterior, la Corte considera que en principio el Ejecutivo debe limitarse a establecer reducciones o aplazamientos uniformes e iguales para los diversos órganos y ramas del poder, ya que de esa manera se concilia la autonomía fiscal de esas entidades con las 2 Sentencia C-101/96. MP. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ. Fundamento Jurídico No.6 304 responsabilidades fiscales y macroeconómicas del Ejecutivo, pues se evita que el Gobierno afecte la autonomía de determinada entidad o rama del poder, descargando en ella el peso esencial del ajuste al gasto. Esta Corporación no desconoce que, en determinadas coyunturas, pueden existir prioridades que justifiquen que la reducción del gasto no sea uniforme para todo los órganos y ramas del poder. Sin embargo, debido a que tales decisiones pueden afectar la autonomía fiscal de otros órganos del estado, la cual está ligada a un principio medular de la organización del Estado, como es la separación de poderes (CP art. 113), la Corte considera que en este caso el establecimiento de tratos diversos sólo puede justificarse si las prioridades son claras, de una evidente importancia constitucional, y no existen medios alternativos para alcanzar tales objetivos prioritarios. Finalmente, la Corte no sólo reitera que esta facultad gubernamental debe ser ejercida en forma razonable - tal y como se indicó en el fundamento No. 9 de esta sentencia - sino que, además, en relación con las reducciones globales sobre entidades que gozan de autonomía presupuestal, se requiere una mayor justificación de las decisiones gubernamentales, por cuanto estas son susceptibles de afectar la autonomía presupuestal de estos otros órganos. Por ello no sólo el deber de motivación del Gobierno es en estos eventos mayor sino que, además, el eventual escrutinio judicial sobre la legitimidad de las medidas tomadas por el Gobierno debe ser más intenso y riguroso. En tales casos, la autoridad judicial a quien corresponda analizar la legitimidad de estas intervenciones gubernamentales debe ser particularmente cuidadosa con el fin de proteger la autonomía de estos órganos". Ahora bien en cuanto a su segundo interrogante, el precitado Estatuto Orgánico del Presupuesto, previene: Artículo 46.- Cuando en el ejercicio fiscal anterior a aquel en el cual se prepara el proyecto del presupuesto resultare un déficit fiscal, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público incluirá forzosamente la partida necesaria para saldarlo. La no inclusión de esta partida, será motivo para que la Comisión respectiva devuelva el proyecto”. (...) Como se observa, la norma ordena que debe incluirse la partida necesaria para saldar el déficit fiscal, pero no señala en qué parte del presupuesto de gastos; no obstante, el artículo 45 de la ley 413 de 1997, "Por le cual se Decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1998, señala: "El déficit fiscal se presupuestará como parte del servicio de la deuda y su ejecución será sin situación de fondos." Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 305 CONCEPTO 548 DE FEBRERO 2 DE 1998 P288 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Adquisición de obligaciones sobre apropiaciones Improcedencia. inexistentes: Doctora SANDRA CECILIA BARCENAS E. Coordinadora CAL Instituto de Ciencias Nucleares y Energías Alternativas "En Liquidación" Av. El Dorado - Cra 50 Ciudad Me refiero al oficio CAL-012 del 21 de enero de 1998, remitido por su despacho a esta dependencia y radicado el 22 de los mismos, en el cual manifiesta: "Dentro de las diferentes actividades que desarrolla el Comité de Adaptación Laboral del I.N.E.A. "En Liquidación", se encuentra la de brindar capacitación en las diferentes áreas del conocimiento, que los funcionarios consideren necesaria para su readaptación o reconvención laboral. En ese orden de ideas, el comité presenta a Usted de manera atenta la siguiente inquietud: Si un funcionario, debidamente inscrito al programa, hace una solicitud de capacitación, la cual en su momento fue evaluada y aprobada, pero por no existir disponibilidad presupuestal o por la demora propia de los trámites que se requieren para efectuar los respectivos giros, el funcionario se ve en la obligación de efectuar el pago para no quedar por fuera de la capacitación requerida o no incurrir en costos por matrícula ordinaria; ¿puede el Comité de Adaptación Laboral reembolsar al funcionario dichos dineros, teniendo en cuenta que la solicitud se hizo dentro de los parámetros establecidos por el mencionado comité, o podría considerarse tal evento como un hecho cumplido?" Para resolver su cuestionamiento es necesario, tener en cuenta las siguientes normas jurídicas: Art. 71 del Decreto 111 del 15 de enero de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", consagra: 306 “Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para entender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de los compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. (...) (...) Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones”. (Negrilla y subrayado fuera de texto) El Decreto 568 del 21 de marzo de 1996 "Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación" en el art. 19 dispone: “El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos. Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registro presupuestal. En consecuencia, los órganos deberán llevar un registro de éstos que permita determinar los saldos de apropiación disponible para expedir nuevas disponibilidades”. El art. 20 ibídem, dispone: “El Registro Presupuestal es la operación mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin. En esta operación se debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar.” A su vez el art. 9 de la ley 413 del 19 de Noviembre de 1997 "Por la cual se decreta el presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1998". Establece: 307 “Prohíbese tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gasto cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos. El representante legal y el ordenador del gasto o en quienes estos hayan delegado, responderán disciplinaria, fiscal y penalmente por incumplir lo establecido en esta norma”. El Decreto 2013 del 14 de agosto de 1997 "Por el cual se crea el comité Interinstitucional de Adaptación Laboral del Sector Público" agrega en el art. 8: “Comités de Adaptación Laboral. El Servicio de Adaptación Laboral funcionará a través de los Comités de Adaptación Laboral que se creen en cada entidad involucrada. (...) Parágrafo 2. Los gastos que se generen para el desarrollo de los programas de adaptación laboral estarán a cargo de cada una de las entidades, las cuales los ejecutarán de acuerdo con sus disponibilidades presupuestales”. (Subrayado fuera de texto) Ahora bien, el art. 15 de la ley 413 del 19 de noviembre de 1997 "Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1998" preceptúa: “Los recursos destinados a programas de capacitación y bienestar no pueden tener por objeto crear o incrementar salarios, bonificaciones, sobresueldos, primas, prestaciones sociales, remuneraciones extralegales o estímulos pecuniarios ocasionales que la ley no haya establecido para los servidores públicos, ni servir para otorgar beneficios directos en dinero o en especie. Los programas de capacitación podrán comprender matrículas de los funcionarios, que se girarán directamente a los establecimientos educativos, salvo lo previsto por el art. 114 de la Ley 30 de 1992. Su otorgamiento se hará en virtud de la reglamentación interna del órgano respectivo”. (Negrilla y subrayado fuera de texto). Los programas de Bienestar Social y capacitación, que autoricen las disposiciones legales, incluirán los elementos necesarios para llevarlos a cabo. Tal y como se puede observar, para que el Comité de Adaptación Laboral pueda cumplir con su finalidad y abrir los cursos de capacitación que estime necesarios, es menester teniendo en consideración las normas anteriormente transcritas, que cuente con certificado de disponibilidad presupuestal mientras que se suscriba el compromiso y se realiza el registro presupuestal, si ello no fuere así, es claro que no puede afectarse el presupuesto de gasto por no haberse reunido los requisitos legales, toda vez que ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible. 308 Por otra parte, teniendo en cuenta lo establecido por el art. 19 de la ley 413 de 1997, el valor de los programas de capacitación debe ser pagado directamente a los establecimientos educativos, por consiguiente y de conformidad con esta disposición, dicho precio no puede ser reembolsado al funcionario. Cordial saludo, (Fdo.) MARIO MEJÍA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 309 CONCEPTO 624 DE FEBRERO 5 DE 1998 P292 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Afectación de un rubro presupuestal. Alcances. 2. Cancelación de compromisos con cargo a un rubro presupuestal distinto al de su origen: improcedencia. Capitán de Fragata FLAVIO BARNEY MEDINA Secretario General Ministerio de Defensa Nacional Ciudad Apreciado Capitán: Hago referencia a su comunicación No. 0139 MDFCP-869 del 22 de enero de 1998, en el cual manifiesta: "Con toda atención me permito solicitar al señor Doctor ordene a quien corresponda, se emita un concepto acerca de la viabilidad de cancelar con cargo a Gastos Generales, el diferencial cambiario de compromisos contratados con cargo al concepto de Inversión. Lo anterior teniendo en cuenta que la división de Finanzas en su función de Asesora ante las Unidades Ejecutoras, ha emitido concepto acerca de la imposibilidad de pagar diferencial cambiario, con recursos diferentes al rubro presupuestal con que se afectó inicialmente el compromiso, basado en el artículo 9 Capítulo III "DE LOS GASTOS", Decreto 2767 del 20 de noviembre de 1997 "Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1998, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos". De conformidad con el artículo 36 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el Presupuesto de Gastos esta compuesto de gastos de Funcionamiento, del servicio de la deuda y de los gastos de inversión y cada uno de estos gastos se presenta clasificado en diferentes secciones. Este mismo Estatuto en su artículo 17 señala: "Programación Integral. Todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias 310 técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes. Parágrafo: El programa presupuestal incluye las obras complementarias que garanticen su cabal ejecución" Por su parte, el principio de especialización del mencionado Estatuto dice: “ARTÍCULO 18. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas". (Ley 38 de 1989, art. 14, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 3). De otro lado, la Ley 413 del 19 de noviembre de 1997, Por el cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1998, establece: “ARTÍCULO 8º. Las afectaciones al presupuesto se harán teniendo en cuenta la prestación principal originada en los compromisos que se adquieran y con cargo a este rubro se cubrirán los demás costos inherentes o accesorios. Con cargo a las apropiaciones de cada rubro presupuestal, que sean afectadas con los compromisos iniciales, se atenderán las obligaciones derivadas de estos compromisos, tales como los costos imprevistos, ajustes y revisión de valores e intereses moratorios y gastos de nacionalización”. “ARTÍCULO 36. El Gobierno Nacional en el decreto de liquidación clasificará y definirá los ingresos y gastos. Así mismo, cuando las partidas se incorporen en numerales rentísticos, secciones, programas que no correspondan a su naturaleza, las ubicará en el sitio que corresponda."... En virtud de lo anterior, el Gobierno Nacional definió los gastos de funcionamiento e inversión en el Decreto 2767 del 20 de noviembre de 1997, “Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1998, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos”, así: "A- FUNCIONAMIENTO Son aquellos que tienen por objeto atender las necesidades de los órganos para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la constitución y la ley". C- INVERSIÓN Son aquellas erogaciones susceptibles de causar réditos o de ser de algún modo económicamente productivas, o que tengan cuerpo de bienes de utilización perdurable, llamados también de capital por oposición a los de funcionamiento, 311 que se hayan destinado por lo común a extinguirse con su empleo. Asimismo, aquellos gastos destinados a crear infraestructura social. La característica fundamental de este gasto debe ser que su asignación permita acrecentar la capacidad de producción y productividad en el campo de la estructura física, económica y social. Las inversiones que estén financiadas con recursos del crédito externo, para poder ejecutarse, deberán tener el recurso incorporado en el Presupuesto, tener aprobación de la Dirección de Crédito Público y someterse a los procedimientos de contratación administrativa". Así las cosas, con fundamento en las disposiciones anotadas, esta Dirección considera improcedente cancelar con cargo al presupuesto de funcionamiento (gastos generales), compromisos que se originaron con cargo a gastos de inversión. Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 312 CONCEPTO 679 DE FEBRERO 11 DE 1998 P295 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Ordenación del Gasto: condiciones para su delegación. 2. Secretarios de despacho departamental: condiciones para que puedan ejercer la función de ordenadores del gasto por delegación. Doctor JUAN CARLOS ESPINOSA SANTACRUZ Secretario Financiero Departamental Secretaría Financiera Gobernación del Putumayo Mocoa - Putumayo Me refiero a su comunicación del 22 de enero de 1998, remitida a la Dirección de Apoyo Fiscal de este Ministerio y a su vez enviada por ésta, a esta dependencia el 29 de los mismos, en la cual pregunta: Los secretarios de Despacho del Departamento tienen la autonomía y capacidad para contratar y comprometer el gasto incorporado en el Presupuesto General del Departamento? Para contestar el interrogante planteado transcribimos las normas que regulan la materia de su consulta: El artículo 36 del Decreto 111 de 1996 "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", dispone: “El presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de Funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión. Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: La rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Electoral una (1) por cada Ministerio, Departamento Administrativo y Establecimientos Públicos, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el servicio de la Deuda Pública. En el proyecto del presupuesto de inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión, clasificados según lo determine el Gobierno Nacional. 313 En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir gastos con destino al servicio de la deuda”. Ahora bien, el art. 110 ibídem, establece: “Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes (...) (...) En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos, las Contralorías y Personerías Territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica” (...) Así las cosas, y teniendo en cuenta que el Departamento del Putumayo ya expidió el Estatuto Orgánico del Presupuesto Departamental, le informo que dentro de los límites establecidos por las normas anunciadas anteriormente los Secretarios del Despacho del Departamento tendrán capacidad de contratar, comprometer, y ordenar el gasto, siempre que las secretarias del despacho sean una sección en el Presupuesto Departamental, y ello obviamente con respecto de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección. Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 314 CONCEPTO 680 DE FEBRERO 11 DE 1998 P297 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Compra y venta de vehículos oficiales: requisitos presupuestales. Doctor JESÚS LÁCIDES MOSQUERA ANDRADE Director General Codechocó Cra. 1 No. 22 - 96 Quibdó - Chocó Me refiero a su comunicación del 21 de enero de 1998, radicada en esta dependencia el 29 de los mismos, en la cual solicita autorización para vender unos vehículos de esa entidad y con el producto de la venta comprar un carro nuevo para el uso de la Dirección General. Para resolver su solicitud es menester tener en cuenta las siguientes disposiciones: El artículo 345 de la Carta Política menciona: “En tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. (Negrilla y subrayado fuera de texto) Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. El artículo 18 de la Ley 413 de 1997 del 19 de diciembre de 1997 "Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la Vigencia Fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1998", establece: El Plan de Compras se entenderá aprobado al momento de incluir las apropiaciones en el proyecto de presupuesto correspondiente por parte de la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y se entenderá modificado cuando las apropiaciones que las respaldan 315 sean modificadas. En caso de tratarse de una modificación que no afecte el total de cada rubro presupuestal será realizada por el ordenador del gasto respectivo. Cuando los órganos de que trata el artículo 4º de la presente ley requieran adquirir vehículos deberán obtener autorización previa de la Dirección General del Presupuesto Nacional. Para ello se deberá incluir una justificación en que se detalle el inventario de los vehículos y su programa de reposición. Exceptúase los vehículos de los Presidentes de la Rama del Poder Público y los operativos de la Fuerza Pública (Subrayado y negrillas fuera del texto) Si los vehículos se adquieren con cargo al presupuesto de gastos de inversión, se requerirá el concepto previo del Departamento Nacional de Planeación”. De acuerdo a lo preceptuado por las normas transcritas anteriormente, se puede observar que la Dirección General del Presupuesto Nacional, concede autorización para la compra de vehículos siempre que este valor se encuentre incluido dentro del Presupuesto de Ingresos y de Gastos de la entidad, de suerte que en el caso planteado en su solicitud se requiere la previa incorporación de los recursos producto de la venta de vehículos al presupuesto de ese órgano, mediante una Ley. Respecto de la venta de estos vehículos, me permito informarle que ésta debe realizarse de conformidad con los requisitos y procedimientos establecidos por la Ley 80 de 1993 "Por la cual se expide el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública", no requiriendo autorización de esta dependencia. Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 316 CONCEPTO 818 DE FEBRERO 20 DE 1998 P299 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Cuotas de Auditaje: disminución. Reintegro por inejecución durante una vigencia fiscal. 2. Iniciativa para presentar proyectos que modifiquen o adicionen el presupuesto departamental. 3. La Autonomía Presupuestal. Alcances. Doctor HUMBERTO MESA SALAZAR Secretario General Asamblea Departamental Florencia - Caquetá Me refiero a su comunicación AD/043 A del pasado 19 de enero, radicada en esta Dirección el 26 del mismo mes, en la cual consulta algunos aspectos relacionados con la autonomía presupuestal de las Contralorías, en los siguientes términos: 1. La Constitución Nacional predica en su artículo 272 la autonomía presupuestal y administrativa de las Contralorías. Dicha autonomía o soberanía faculta a esta institución para presentar proyectos de ordenanza que modifiquen y adicionen el presupuesto General del Departamento, sin el aval del señor Gobernador? 2. Las Contralorías pueden recibir ingresos por multas, cursos y seminarios e incorporarlos a su presupuesto existiendo el principio de Unidad de Caja en el Departamento? (...) 4. En el cuerpo de una misma ordenanza se puede establecer una adición al Presupuesto y modificar las asignaciones civiles? 5. Existiendo al 31 de diciembre de 1997 un déficit fiscal en el departamento por un valor superior a diecisiete mil millones de pesos, y en la Contraloría existe un Superávit Fiscal por un valor de ciento veintiocho millones de pesos, dicho superávit de saldos de apropiación no ejecutados pueden ser adicionados al presupuesto de la Contraloría, mediante proyecto de ordenanza, por iniciativa del señor Contralor, o deben ser estos valores reintegrados al Departamento? 6. Considerando que el presupuesto general de ingresos y egresos para el Departamento de Caquetá fue aforado para la vigencia fiscal de 1998 en 317 cuantía de ocho mil setecientos trece millones cuatrocientos mil pesos MCte y al 31 de diciembre de 1997, se contabilizó un déficit en cuantía superior a diecisiete mil millones de pesos, el Departamento está obligado a continuar pagando en 2.5% como cuota de auditaje a la Contraloría Departamental, o si por el contrario, el Gobierno Departamental puede disminuir dicho porcentaje? Sea lo primero manifestarle que mediante oficio 0416 del 29 de enero de 1998, fue remitida por competencia la pregunta número 3 de su comunicación al doctor Jorge Armando Rodríguez, Director de Apoyo Fiscal de este Ministerio. A su vez, la Coordinadora de Doctrina de esa Dirección, mediante oficio de la misma fecha, dio traslado a esta Dirección de una comunicación anterior, suscrita por usted en idéntico sentido, señalando que habían atendido las preguntas 1, 2 y 3 y que la remitían con el fin de que se emitiera una respuesta sobre las demás inquietudes en ella contenidas. Ahora bien, en relación con el tema de su consulta, debe tenerse en cuenta lo que prevé la Constitución Política en materia de iniciativa para presentar proyectos que modifiquen o adicionen el presupuesto. El artículo 346 de la Carta asigna la elaboración del Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones al Gobierno, el cual deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo, fija el término que este tiene para presentarlo al Congreso, establece que para incluir un gasto en el presupuesto se requiere que corresponda a un crédito judicialmente reconocido o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o para atender el servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. Así mismo, el ordinal 4 del artículo 305 Ibídem, consagra, como una de las atribuciones del Gobernador la de "Presentar oportunamente a la Asamblea Departamental los proyectos de ordenanza sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas y presupuesto anual de rentas y gastos". De conformidad con las normas referidas, resulta claro que la iniciativa para presentar el presupuesto, y por ende, sus modificaciones o adiciones, se encuentra radicada de manera exclusiva en cabeza del Gobierno, por ser este el responsable de la política económica y de desarrollo. En este punto, es pertinente tener en cuenta lo expresado por la Corte Constitucional, en sentencia C-592 de 1995, en torno a la facultad del Contralor General de la República para presentar directamente el proyecto de apropiaciones al Congreso, como atribución que emanaría de la naturaleza autónoma del órgano de control, en la cual sostuvo: 318 "La formulación del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones supone la potestad del Gobierno de presentar el proyecto respectivo en la forma que considere debe ser aprobado por el Congreso. En esto radica precisamente la iniciativa presupuestal radicada en cabeza del Ejecutivo, como responsable de la política económica y de desarrollo. No se entendería la exclusividad gubernamental de la iniciativa presupuestal (CP art. 154), de admitirse que hace parte de la autonomía de ciertos órganos del Estado la posibilidad de presentar al Congreso proyectos de presupuestos parciales, bien en forma separada o conjunta con el Presupuesto General de Nación. Autonomía presupuestal y ejecución del presupuesto. La ejecución del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto. La independencia en la disposición de los recursos no significa que no se requiera el trámite presupuestal previsto en la ley orgánica, en cuanto a la certificación de la existencia de recursos y la racionalización de la programación presupuestal. En el mismo orden de ideas, la autonomía en la ejecución presupuestal no supone independencia respecto de las metas macroeconómicas y los planes de financiamiento de la operación estatal. La autonomía se cumple dentro de los límites que imponen intereses superiores como el equilibrio macroeconómico y financiero (art. 341. C.P.), el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (art. 373 C.P.) y la regulación orgánica en materia de programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación (C.P. art. 352). (...) En síntesis: la norma que define el concepto de autonomía presupuestal de los órganos que constituyen una sección del presupuesto no vulnera el núcleo esencial de la autonomía presupuestal del órgano de control de la gestión fiscal Contraloría General de la República -, al establecer que dicho concepto consiste en las facultades de contratar, comprometer los recursos propios previamente asignados en la Ley de Presupuesto General de la Nación y de ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones ordenadas en la respectiva sección." De conformidad con el contenido de la providencia referida, es posible concluir que la autonomía presupuestal referida no se entiende en el sentido de que las secciones presupuestales (como lo es la Contraloría) gocen de soberanía en esta materia; su verdadero sentido se traduce en la facultad que tienen los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, para contratar, comprometer los recursos propios y ordenar el gasto, de acuerdo con los lineamiento consagrados en las normas orgánicas de presupuesto. 319 También se concluye, en virtud del contenido de las normas constitucionales referidas, y del análisis jurisprudencial realizado por la Corte Constitucional, que el Gobierno, en el respectivo nivel territorial, tiene la iniciativa para presentar a consideración de los órganos de elección popular los proyectos que estime deben ser tramitados para modificar o adicionar el presupuesto de los órganos que sean una sección en el mismo. En virtud de las consideraciones expuestas, y atendiendo la pregunta número 1 de su consulta, es posible afirmar que las contralorías no pueden presentar directamente proyectos de ordenanza que modifiquen o adicionen el Presupuesto del Departamento, y así lo ha entendido el legislador al determinar en la Ley 330 de 1996, que contiene disposiciones relativas a las Contralorías Departamentales, lo siguiente: "Artículo 9. Atribuciones. Los Contralores Departamentales, además de lo establecido en el artículo 272 de la Constitución Política, ejercerán las siguientes atribuciones: 15. Elaborar el proyecto de presupuesto de la Contraloría y presentarlo al Gobernador dentro de los términos establecidos por la ley para ser incorporado al proyecto de presupuesto anual de rentas y gastos. Artículo 12. En ejercicio de la autonomía presupuestal, es función de los Contralores Departamentales elaborar el anteproyecto de presupuesto de las Contralorías y presentarlo al Gobernador dentro de los términos establecidos para ello, para ser incorporado al proyecto de presupuesto anual de rentas y gastos del respectivo departamento. Los demás aspectos referentes a la programación, preparación, presentación, modificación, ejecución, traslados y adiciones, ejecución y control de las apropiaciones de las Contralorías Departamentales se regirán por las disposiciones contenidas en las normas orgánicas del presupuesto de cada departamento, las cuales deben dictarse de conformidad con la Ley Orgánica del Presupuesto Nacional. Mientras no se dicten aquellas normas regirán las de carácter nacional". En relación con la segunda pregunta de su comunicación, debe señalarse que, en desarrollo del control fiscal que corresponde ejercer a la Contraloría sobre la gestión fiscal que adelante la administración, los servidores públicos, o particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Departamento, existe la posibilidad de imponerles multas, de conformidad con lo previsto en el capítulo quinto de la ley 42 de 1993. No obstante lo anterior, tal sanción no podrá considerarse como un ingreso de la Contraloría - salvo disposición en contrario - dado que el objeto de la misma es el de sancionar uno de los comportamientos que la norma prevé, como ya se 320 manifestó, frente al manejo de fondos o bienes del Departamento, motivo por el cual es un ingreso de carácter no tributario del mismo, sujeto por consiguiente al principio de unidad de caja. En relación con los recursos que provienen de los cursos y seminarios, cabe señalar que, en virtud del principio de legalidad que orienta las actuaciones de los servidores públicos, esta capacitación sólo podrá llevarse a cabo a título oneroso, si dentro de las normas que orientan la gestión de la Contraloría existe una que así lo autorice. De ser así, se considera que, salvo que la norma que lo autorice así lo establezca, estos recursos no tienen destinación específica, de forma tal que se encontrarían también sujetos al principio de Unidad de Caja. Sobre el punto cuarto de su comunicación, esta Dirección considera que por técnica legislativa, deberían expedirse la adición al presupuesto y la modificación de las asignaciones civiles, en ordenanzas diferentes. Esto, en virtud de lo previsto por el artículo 158 de la Constitución Política, que hace referencia a la denominada Unidad de Materia en los siguientes términos: "Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella". Adicionalmente cabe resaltar que de conformidad con el Estatuto Orgánico del Presupuesto, que regula lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto de las entidades territoriales (artículo 352 C.P), el presupuesto se encuentra compuesto por: el presupuesto de rentas, el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones y las disposiciones generales, sin que sea posible, en ninguna de estas partes, ni crear ni autorizar gasto. Lo anterior, teniendo en cuenta que la inclusión de gastos en el presupuesto debe obedecer a alguna de las fuentes de gasto, a saber: crédito judicialmente reconocido, gasto decretado conforme a una ley anterior, al cumplimiento de los planes y programas de desarrollo, a las leyes que organizan las Ramas del poder público, o el servicio de la deuda. Resulta claro entonces, que a través del presupuesto no se crea ni se decreta gasto, de forma tal que no se considera posible tramitar en una misma ordenanza el presupuesto, y la modificación a las asignaciones civiles, pues como se observó, el presupuesto sirve solo para dar ejecución a los gastos decretados con anterioridad. En relación con la quinta pregunta, en lo atinente a la iniciativa para presentar una adición al presupuesto de la Contraloría, debe atenderse lo antes expuesto, de forma tal, que no es posible que dicho órgano de control presente este tipo de proyectos directamente a consideración de la Asamblea Departamental. 321 Ahora bien, teniendo en cuenta que las cuotas de auditaje que deben girar a las Contralorías los Departamentos y entidades descentralizadas hacen parte del presupuesto de aquella con destino a gastos de funcionamiento, se entiende que los recursos no ejecutados durante la vigencia fiscal deben reintegrarse de manera proporcional al Departamento, a las entidades descentralizadas si existen y en general a los sujetos de control fiscal que cumplieron con la realización de los giros. Finalmente, sobre las cuotas de auditaje debe tenerse en cuenta lo previsto por la ley 330 de 1996, la cual en su artículo 11 consagra: "Límite a las apropiaciones. Las apropiaciones para gastos de las Contralorías Departamentales no podrán exceder de los límites que en el presente artículo se señalan para las respectivas categorías presupuestales, los cuales se establecen con base en el monto total del presupuesto inicial de rentas de los departamentos..." (Resaltado) Así las cosas, y teniendo en cuenta que el 2.5% que ha establecido la norma para los departamentos de cuarta categoría es el techo por encima de cual no podrán establecer las cuotas, nada obsta para que el Departamento fije un porcentaje inferior, dado que, como se expresó, la referencia de la norma no es sobre el tope mínimo sino sobre el máximo. Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 322 CONCEPTO 854 DE FEBRERO 25 DE 1998 P305 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Contribuciones a la ESAP por parte de las Superintendencias: improcedencia. Doctor JESÚS ALFONSO ANGARITA AVILA Secretario General (E) Superintendencia Nacional de Salud Ciudad Apreciado doctor: Hago referencia a su oficio del 30 de enero de 1998, mediante el cual manifiesta: "Con el fin de atender requerimientos del doctor Hernando Roa Suárez, Director Nacional de la Escuela Superior de Administración Pública, en relación con el pago de la contribución a favor de la ESAP, establecida mediante la Ley 21 de 1982, de manera comedida solicito se informe si en el presupuesto de funcionamiento de la Superintendencia Nacional de Salud para la vigencia fiscal de 1998, se apropiaron recursos para tal fin. Resulta importante mencionar que el aporte del medio por ciento (0.5%) sobre el valor de la nómina de salarios lo deben hacer la Nación, los Departamentos, los Distritos y los Municipios, al tenor de la Ley 21 de 1982, lo que implica que la Superintendencia a nuestro entender no estaría en la obligación de efectuar dicha contribución dada la naturaleza jurídica de la institución consagrada en el artículo 233 de la Ley 100 de 1993. Actualmente la Superintendencia está efectuando el aporte del 2% con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje." Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones: La Constitución Política, preceptúa: "Artículo 346. (...) En la ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, a o uno propuesto por el Gobierno para atender 323 debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (...)." La ley 21 de 1982, "Por la cual se modifica el régimen de subsidio familiar y se dictan otras disposiciones", establece: "Artículo 8º. La Nación, los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios deberán además del subsidio familiar y de los aportes para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), efectuar aportes para la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y para las Escuelas Industriales e Institutos Técnicos Departamentales, intendenciales, Comisariales, Distritales y Municipales." (Resaltado Fuera del texto) "Artículo 11º. Los aportes hechos por la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, tendrán la siguiente destinación. (Resaltado fuera del texto). (...) 3. El medio por ciento (1/2%) para la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP)". "Artículo 16. A pesar de lo dispuesto en el artículo anterior, los aportes de la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) (...), se entiende por nómina mensual de salarios la totalidad de los pagos hechos por concepto de los diferentes elementos integrales del salario en los términos de la ley laboral, cualquiera que sea su denominación y además, los verificados por descansos remunerados de ley y convencionales o contractuales." De conformidad con el artículo 233 de la ley 100 de 1993, la Superintendencia Nacional de Salud es un organismo adscrito al Ministerio de Salud con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Ahora bien, la ley 21 de 1982, estableció un aporte a favor de la Escuela Superior de Administración (ESAP) del medio por ciento (1/2) sobre el valor mensual de la nómina de salarios que pague la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, no habiendo incluido a otras personas jurídicas del orden nacional. La actividad administrativa del Estado se ejerce directamente por el mismo Estado o por medio de órganos dotados de competencia, autonomía y personalidad propias, ello es lo que se ha denominado descentralización. Es así como, para que exista un ente descentralizado deben concurrir tres elementos esenciales: 324 a) La personería jurídica de derecho público que lo autorice para cumplir la función específica que le corresponda, con las facultades inherentes para adquirir derechos y contraer obligaciones; b) Patrimonio independiente que le dé autonomía financiera para desarrollar la actividad que se le asigna, constituido total o parcialmente por bienes o fondos públicos, impuestos, tasas o contribuciones especiales o aportes diversos que haga el Estado, y c) Autonomía administrativa que le permita gobernarse a sí mismo, dentro de las facultades que le confieren las normas que lo regulan; así lo han sostenido tratadistas que estudian la materia. Como se observa, la Superintendencia Nacional de Salud cuenta con dichas características, siendo según la ley, una persona jurídica diferente de la nación. Resulta entonces que el nombre dado a la entidad en comento, no es suficiente para identificar su naturaleza jurídica porque esto depende más de los elementos tipificados por la ley para cada uno de los órganos del Estado, en este caso, la Superintendencia, que de la denominación escogida para ellos. Así las cosas, como para la inclusión de una partida en el presupuesto es imperativa la existencia de un título jurídico en los términos del artículo 346 de la Constitución Política, al tener la Superintendencia Nacional de Salud una personería jurídica diferente a la de la Nación, no es procedente el pago de la mencionada transferencia, toda vez que no existe fuente del gasto conforme lo exige la mencionada disposición constitucional. Atento saludo, (Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 325 CONCEPTO 917 DE FEBRERO 27 DE 1998 P308 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales no societarias. A) Excedentes Financieros. Concepto y Liquidación. B) Déficit Fiscal. Doctor GERMAN DARIO VILLADA S. Jefe Presupuesto y Contabilidad Instituto Municipal de Tránsito y Transporte Pereira – Risaralda Apreciado doctor: Me refiero a su oficio 0181 del 27 de enero del año en curso, mediante el cual manifiesta: “En razón a que el Instituto Municipal y Transito de Pereira, arrojó un déficit fiscal en el año de 1997 cuantía conocida al cierre de la vigencia, nos permitimos solicitar muy comedidamente su concepto sobre la inclusión de este valor en el presupuesto de 1998. Lo anterior debido a que la Secretaría de Hacienda Municipal es del criterio que el déficit se incluiría en el presupuesto de 1999 como se interpreta en el artículo 46 del Decreto 111. La Contraloría Municipal conceptúa que debe incluirse en el presupuesto de 1997. Según nuestro análisis al no quedar incluida en 1997 la política correcta a seguir por parte del Instituto sería congelar algunos rubros presupuestales hasta tanto no mejore la situación financiera del Instituto ya que se prevé mejoramiento en los ingresos. Ante la diversidad de opiniones nos permitimos solicitar muy comedidamente su colaboración ya que los términos para modificar nuestro presupuesto ante el Concejo se vencen próximamente”. Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones: La Constitución Política consagra: 326 “Artículo 151. El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara”. “Artículo 352 Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar". En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225 del 20 de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto, que contempló: "Artículo 24. Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta ley, la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico de Presupuesto". De esta manera, se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, que prevé: "Artículo 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación, y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto”. (Ley 225 de 1995 art. 32.) “Artículo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente". “Artículo 16 (...). Parágrafo 1 - Los excedentes financieros de los establecimientos públicos del orden nacional son de propiedad de la Nación. El Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, determinará la cuantía que hará parte de los recursos de capital del presupuesto nacional, fijará la fecha de su consignación en la Dirección del Tesoro Nacional y asignará por lo menos el 20% al 327 establecimiento público que haya generado dicho excedente. Se exceptúan de esta norma los establecimientos públicos que administran contribuciones parafiscales”. (...) “Artículo 85.- El Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Nacional, elaborarán conjuntamente para su presentación al CONPES la distribución de los excedentes financieros de los Establecimientos Públicos del orden Nacional y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas. De los excedentes financieros, distribuidos por el COMPES a la Nación el Gobierno sólo podrá incorporar al presupuesto un monto que no supere el 1% del presupuesto vigente”. (...) “Artículo. 97.- Los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional no societarias, son de propiedad de la Nación. El Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, determinará la cuantía que hará parte de los recursos de capital del presupuesto nacional, fijará la fecha de su consignación en la Dirección del Tesoro Nacional y asignará, por lo menos, el 20% a la empresa que haya generado dicho excedente”. (...) A la luz de las normas anteriores, se observa que el concepto aplicable para los Establecimientos Públicos y las Empresas Industriales Comerciales del Estado no societarias, es el de excedente financiero, y por consiguiente su correlativo es el de déficit financiero. Los excedentes financieros corresponden al monto de recursos que cada año el CONPES determina que entrarán a hacer parte de los Recursos de Capital al Presupuesto Nacional. El excedente corresponde al patrimonio menos el capital social y las reservas legales. En su liquidación se considera además la situación de liquidez de la respectiva entidad, que resulta de comparar los activos corrientes disponibles con los pasivos corrientes exigibles, así como una proyección de caja de la vigencia siguiente, a fin de establecer los efectos que la decisión pueda tener sobre los demás activos de la entidad o sobre sus exigencias de endeudamiento. En todo caso la decisión no puede llevar a la entidad a su liquidación. Para que el CONPES reasigne o distribuya los excedentes financieros de las entidades descentralizadas del orden nacional se analiza en las cuentas del balance general el tratamiento dado a las reservas presupuestales, de tal forma que tanto éstas como las cuentas por pagar hagan parte del análisis de liquidez. 328 Igualmente se deben excluir del análisis los recursos que estando registrados como activos, se encuentran financiando apropiaciones de la siguiente vigencia fiscal. Por otra parte, el artículo 46 ibídem, ordena que, "Cuando en el ejercicio fiscal anterior a aquel en el cual se prepara el proyecto de presupuesto resultare un déficit fiscal, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público incluirá forzosamente la partida necesaria para saldarlo. La no inclusión de esta partida, será motivo para que la Comisión respectiva devuelva el proyecto”. De conformidad con la disposición precedente, si resulta un déficit fiscal del ejercicio fiscal de 1997, la apropiación para saldarlo debe incorporarse en el presupuesto de 1999. Siendo claro que dicho concepto solo se aplica a la Nación y no al sector descentralizado del orden nacional (Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado no Societarias). El superávit, corresponde a los valores provenientes de la liquidación del ejercicio fiscal del año inmediatamente anterior, resultantes de la diferencia que se origina al comparar el recaudo de los ingresos de libre disponibilidad, incluyendo los no presupuestados y las disponibilidades iniciales en efectivo, frente a la suma de los pagos efectuados durante la vigencia con cargo a las apropiaciones vigentes, las reservas presupuestales y las cuentas por pagar constituidas a 31 de diciembre. Este resultado debe ser incorporado al presupuesto como un servicio de deuda en el evento de que los ingresos sean inferiores a los gastos; si por el contrario la ejecución de los ingresos es superior a la de los gastos, ésta diferencia se puede incluir en el presupuesto de los ingresos. En ese orden de ideas, si el Instituto Municipal de Transito de Pereira es un Establecimiento Público de ese orden territorial, se considera que no sería aplicable la disposición objeto de la consulta (art. 46), debiendo esa entidad en todo caso, propender por una financiación equilibrada, y si los gastos son mayores que los ingresos se deben proponer las fuentes de financiación, estimándose viable la medida expuesta por usted, en el sentido de “congelar algunos rubros presupuestales hasta tanto no mejore la situación financiera del Instituto ya que se prevé mejoramiento en los ingresos”. Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 329 CONCEPTO 1169 DE MARZO 12 DE 1998 P312 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: 1. Recursos Parafiscales. A) Origen. B) Elementos. C) Diferencias con las tasas. 2. Aportes a la ESAP. Naturaleza. Doctor LUIS FERNANDO GUARIN VARGAS Subdirector Administrativo Escuela Superior de Administración Pública Ciudad Apreciado doctor: Hago referencia a su oficio del 11 de febrero de l.998, mediante el cual manifiesta: “Para favorecer el que las entidades aportantes de la Ley 21/82 efectivamente programen en sus presupuestos tal contribución, es muy importante incluir, en forma explícita, el nombre ESAP dentro de la definición de los gastos de Proyecto de Presupuesto General de la Nación para l.999. Actualmente, se mencionan entidades como el SENA y los Institutos técnicos pero no se hace alusión expresa a la ESAP. Como usted sabe, doctor Mejia, el Decreto de Liquidación es un mandato en la gestión presupuestal. Al incluirse a la ESAP los aportantes no tendrán dudas sobre la pertenencia del aporte. Si bien ha habido una respuesta positiva de la mayoría de las entidades Nacionales al requerimiento de pago del aporte de la Ley 21/82, a partir del presente año, algunos han objetado el asunto aduciendo que la ESAP no aparece citada en las definiciones del gasto. De otra parte la ESAP desea tener claridad sobre la naturaleza del aporte en comento. Es de observar que tal renta para la ESAP fue clasificada para l.998 así: INGRESOS CORRIENTES NO TRIBUTARIOS APORTES A OTRAS ENTIDADES. Por el contrario, el SENA aparece con Contribución Parafiscal” 330 Al respecto me permito hacerle las siguientes consideraciones: En lo que hace referencia a su primera inquietud, le manifiesto que será tenida en cuenta al elaborar la definición de los gastos en el Decreto de Liquidación para la vigencia fiscal de l.999. De otro lado, es importante que quede clara la naturaleza de las rentas parafiscales, los elementos que la caracterizan. Para ello acudiremos a la sapiencia de la Honorable Corte Constitucional, cual sobre dicho tema en sentencia No. C-490-93 del 28 de octubre de l.993, Magistrado Sustanciador Doctor Alejandro Martínez Caballero, expresó: “ Los recursos parafiscales fueron introducidos en Colombia en el año de l.928 al crearse la contribución cafetera. Dichos recursos han sido ya objeto de tres pronunciamientos unánimes de la Corte Constitucional, a propósito del Fondo Panelero, de las Cajas de Compensación Familiar y del Fondo Nacional del Café, los cuales fueron declarados constitucionales, tal y como se analiza a continuación: En efecto, en una ocasión la Corporación afirmó que estos recursos “surgen en Francia - a mediados del presente siglo - cuando el entonces ministro Robert Schuman calificó como parafiscales algunos de los ingresos públicos que a pesar de ser fruto de la soberanía fiscal del Estado, contaban con ciertas y determinadas características que lo diferenciaban claramente de otro tipo de ingresos. Los recursos parafiscales eran aquellos cobrados a una parte de la población, destinados específicamente a cubrir intereses del grupo gravado, que no engrosaban el monto global del presupuesto nacional. Posteriormente la teoría de la hacienda pública ha desarrollado prolíficamente este concepto y aunque las definiciones no son ciertamente unívocas, existe en todas ellas un denominador común: se trata de una técnica de intervención del Estado en la economía, destinada a extraer ciertos recursos de un sector económico, para ser invertidos en el propio sector, al margen del presupuesto nacional. En suma, una característica esencial de los recursos parafiscales en su especial afectación. La doctrina ha coincidido también en diferenciar claramente a las contribuciones parafiscales de categorías clásicas tales como: los impuestos y las tasas. A diferencia de las tasas, las contribuciones parafiscales son obligatorias y no confieren al ciudadano el derecho a exigir del Estado la prestación de un servicio o la transferencia de un bien. Se diferencian de los impuestos en la medida en la medida en que carecen de la generalidad propia de este tipo de gravámenes, tanto en materia de sujeto pasivo del tributo, cuanto que tienen una especial afectación y no se destinan a las arcas generales del tesoro público. La doctrina suele señalar que las contribuciones parafiscales se encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos, dado que de una parte son fruto de la soberanía fiscal del Estado, son obligatorias, no guardan relación directa ni inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente. Pero, de otro lado, se cobran solo a un gremio 331 o colectividad específica y se destinan a cubrir las necesidades o intereses de dicho gremio o comunidad”.3 Igualmente la Corte Constitucional declaró exequibles los recursos parafiscales destinados a las cajas de compensación familiar.4 Y con anterioridad a ambos fallos, la Corporación había sostenido que los recursos parafiscales “son extraídos en forma obligatoria de un sector económico para ser invertidos en el propio sector con exclusión del resto de la sociedad.5 Como anota Restrepo, “la diferencia entre las tasas y los ingresos parafiscales radica en que las primeras se tratan de una remuneración por servicios públicos administrativos prestados por los organismos estatales, en las segundas los ingresos se establecen en provecho de organismos privados o públicos pero no encargados de la prestación de servicios públicos administrativos propiamente dichos. En Colombia tenemos un buen ejemplo de un ingreso parafiscal en la llamada retención cafetera que deben pagar los particulares (exportadores del café) y con el producido de la cual se nutren los recursos del Fondo Nacional del Café (…).6 Para sistematizar, la Corte observa que los recursos parafiscales tienen tres elementos materiales, a saber: 1) Obligatoriedad: el recurso parafiscal es de observancia obligatoria por quienes se hallen dentro de los supuestos de la norma creadora del mencionado recurso, por tanto el Estado tiene el poder coercitivo para garantizar su cumplimiento. 2) Singularidad: en oposición al impuesto, el recurso parafiscal tiene la característica de afectar un determinado y único grupo social o económico. 3) Destinación Sectorial: los recursos extraídos del sector o sectores económicos o sociales determinados se revierten en beneficio exclusivo del propio sector o sectores”. Ahora bien, de acuerdo con el decreto ley 2083 de l.994, “Por el cual se adecua el Estatuto Básico de la Escuela Superior de Administración Pública” el patrimonio de este órgano esta constituido, entre otros recursos, por los aportes de la ley 21 de l.982. 3 Corte Constitucional. Sentencia No. C-040de febrero 11 de 1993. Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barón, pags. 18-19 4 Corte Constitucional. Sentencia No. C-575 de octubre 28 de 1992.Magistrado ponente: Alejandro Martínez C. 5 Corte Constitucional. Sentencia No. C-449 de julio 9 de 1992. Magistrado ponente: Alejandro Martínez C. 6 Restrepo, Juan Camilo. Hacienda Pública. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 1992 332 A su turno, el artículo 2º. Ibídem dispone que dicho órgano tiene como misión, la investigación, la enseñanza, la extensión y la difusión en los campos del saber de la Administración Pública y del Estado, especialmente atender la capacitación y formación de los servidores públicos y la asesoría a la administración en todos sus órdenes. En efecto, la ley 21 de l.982, dispone: “Artículo 8º. La Nación, los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito Especial de Bogotá, y los municipios deberán además del subsidio familiar y de los aportes para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), efectuar aportes para la Escuela superior de Administración Pública (ESAP) y para las Escuelas Industriales e Institutos Técnicos, Departamentales, Intendenciales, Comisariales, Distritales y Municipales. “Artículo 11º. Los aportes hechos por la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, tendrán la siguiente destinación: (…) 3. El medio por ciento (½%) para la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP)” “Artículo 16º. A pesar de lo dispuesto en el artículo anterior, los aportes de la nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) (…), se entiende por nómina mensual de salarios la totalidad de los pagos hechos por concepto de los diferentes elementos integrantes del salario en los términos de la ley Laboral, cualquiera que sea su denominación y además, los verificados por los descansos remunerados de ley y convencionales o contractuales”. A la luz de la jurisprudencia antes transcrita y de las normas precedentes, tenemos que el aporte del medio por ciento (½%) sobre el valor de la nómina de salarios que paguen la Nación, los departamentos y los municipios no cumple con una de las características señaladas por la Corporación para las contribuciones parafiscales, cual es la destinación sectorial, es decir, que los recursos que aportan los empleadores del nivel nacional territorial no se revierten en beneficio exclusivo de los mismos, ya que dichos recursos se deben destinar para que la ESAP cumpla con los fines previstos en la ley. Atento saludo, (Fdo) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 333 CONCEPTO 1218 DE MARZO 17 DE 1998 P316 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Nombramiento de docentes sin la respectiva apropiación presupuestal. Procedimiento para su pago en la vigencia fiscal siguiente. Doctor CARLOS CAMACHO CASTRO Director de Presupuesto Distrital Secretaría de Hacienda Distrital Calle 34 No. 43-31 (Paseo Bolívar) Barranquilla - Atlántico Apreciado doctor: Me refiero a su comunicación No. SHDP-007-01-98 de enero 14 de 1998, dirigida al Doctor Carlos Eduardo Rodríguez, Jefe de División de Coordinación Administrativa de la Dirección de Apoyo Fiscal de este Ministerio, la cual fue remitida a esta Dirección mediante oficio número 0094 de enero 28 de 1998 y radicada el 29 del mismo mes y año, en dicha comunicación se lee: “Asunto: Interpretación del Artículo 23 del Decreto 111/96. Teniendo en cuenta que en la Alcaldía Distrital de Barranquilla, el Concejo autorizó al ejecutivo a convocar concursos de Plazas Docentes para 1998, el cual se realizó y se hicieron los respectivos decretos de nombramientos terminando de posesionarse el 31 de Diciembre de 1997. Sin embargo la firma de los decretos del Alcalde y la respectiva posesión de los docentes no contaba con la apropiación presupuestal de la vigencia en curso (1997). La apropiación para la financiación de las plazas docentes fue incluida en el Presupuesto de 1998. Tiene esto vicios de nulidad cuando el Alcalde nombró docentes sin haber apropiación presupuestal en la vigencia en curso para su ejecución”. Al respecto me permito manifestarle lo siguiente: La Constitución Política previene: “Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén 334 contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente...”. “Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. De otra parte, el Artículo 151 de la Constitución Política, determina que el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata “Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública”, cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia “Del Presupuesto”. Así mismo, el Articulo 352 de la Carta ordenó: “Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”. En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225 del 20 de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto, que contempló: “Artículo 24°. Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta Ley, la Ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico del Presupuesto”. De esta manera se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, el que consagra, entre otras, las siguientes disposiciones: “Articulo 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación, y ejecución de 335 sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto”. (Ley 225 de 1995 art. 32) “Articulo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente..” (Ley 38 de 1989, art. 94, Ley 179 de 1994, art. 52) “Articulo 23. La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo. Las entidades territoriales podrán adquirir esta clase de compromisos con la autorización previa del Concejo Municipal, Asamblea Departamental y los Consejos Territoriales Indígenas o quien haga sus veces, siempre que estén consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento. Esta disposición se aplicará a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas. El Gobierno reglamentará la materia. El Gobierno presentará en el Proyecto de Presupuesto anual, un articulado sobre la asunción de compromisos para vigencias futuras.” (Ley 179 de 1994, art.9). “Articulo 24. El Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. La secretaría ejecutiva enviará a las comisiones económicas del Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para estos casos. 336 Los contratos de empréstito y las contrapartidas que en estos se estipulen no requerirán de la autorización del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, para la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras. Estos contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito público.” (Ley 225 de 1995 art. 3). “Articulo 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción.” (Ley 38 de 1989, art.10). “Articulo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados... Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones.” (Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art.49). A la luz de las anteriores disposiciones podemos concluir que con dichas normas se busca preservar el principio de la legalidad del gasto, en virtud del cual no se puede hacer ninguna erogación con cargo al tesoro que no se encuentre incorporada en el presupuesto de gastos, esto es, que todos los compromisos que se adquieran en una determinada vigencia fiscal deben contar con la apropiación presupuestal respectiva que garantice la existencia de recursos para su pago. Ahora bien, las normas presupuestales prevén mecanismos con los cuales se pueden atender en debida forma el pago de aquellas obligaciones que se adquieran en una vigencia fiscal y que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicia con el presupuesto de la vigencia fiscal en curso y su objeto se desarrolla durante cada una de las vigencias fiscales subsiguientes. Las entidades territoriales podrán adquirir esta clase de compromisos con la autorización previa de la correspondiente Corporación de elección popular, siempre que estén consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos 337 los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento. De igual manera se ha previsto que en casos excepcionales como lo son las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, se podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. En dichos eventos igualmente se debe contar igualmente con la autorización previa de la correspondiente Corporación de elección popular. De suerte que a esa entidad territorial le serían aplicables las anteriores normas en lo que fuere pertinente tan sólo en el evento de que no hubiere expedido las normas propias en la materia. No obstante lo anterior, de acuerdo con lo establecido en dichas disposiciones para el caso que nos ocupa resulta claro que previa la realización de cualquier nombramiento se debe contar con apropiación disponible y libre de afectación e igualmente cumplir con los demás requisitos establecidos para tales eventos. Así las cosas, si tales obligaciones se adquirieron sin el lleno de los anteriores requisitos estaríamos frente a una violación de las mismas. Finalmente, se debe precisar que dentro de las funciones asignadas por el Decreto 2112 del 29 de diciembre de 1992 a la Dirección General del Presupuesto Nacional no está la de conceptuar sobre el punto consultado por usted, esto es, los vicios de nulidad en relación con los nombramientos efectuados por el señor Alcalde de ese municipio. Atento saludo, (Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 338 CONCEPTO 1241 DE MARZO 18 DE 1998 P321 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: 1. Principio de la Unidad de Caja. A) Concepto. B) Aplicación a las entidades territoriales. C) Excepciones. 2. Recursos de la participación en los ingresos corrientes de la Nación: naturaleza. Son de destinación específica. Doctor HECTOR CADENA CLAVIJO Vicepresidente Adjunto Banca de Gobierno Banco de Colombia Ciudad Apreciado doctor: Hago referencia a su oficio VABG-013 del 22 de enero de 1998, el cual fue remitido por competencia a la Dirección del Tesoro y devuelto por ésta al considerar que es la Dirección General del Presupuesto la que debe conceptuar sobre el punto consultado. Manifiesta usted lo siguiente: “Le solicito en forma especial su concepto sobre la aplicación del principio de la unidad de caja establecido en el artículo 16 del Estatuto Orgánico de Presupuesto a las entidades territoriales en especial a los municipios. Teniendo en cuenta que el artículo 357 de la Constitución Política le da a los municipios propiedad sobre las transferencias de los ingresos corrientes de la nación, estos pueden aplicar en estricto orden dicho principio, es decir con el recaudo de todas sus rentas y recursos de capital atender el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el presupuesto. Es más, el artículo 19 inciso 2º de la ley 60 de 1993 le permite a los departamentos, distritos y municipios manejar las cuentas del situado fiscal con el criterio de la unidad de caja y sometidas a las normas del régimen presupuestal”. Al respecto me permito hacer las siguientes consideraciones: El principio de la Unidad de Caja se encuentra consagrado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación en los siguientes términos: 339 “Artículo 16. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación.” Esta Dirección considera que las rentas de destinación específica constituyen la excepción al principio precedente, conclusión a la que se llega con fundamento en los siguientes pronunciamientos de la Corte Constitucional. Sentencia Nº C-478 del 6 de agosto de 1992, Corte Constitucional, Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz: .“(…) El principio de la Unidad de Caja. En el artículo 12 de la Ley 38 consagra el principio de la unidad de caja, indispensable para un manejo unitario de los fondos públicos. Según dicha norma, los dineros que entran al tesoro público, cualquiera sea su proveniencia, se funden en una caja común, y de ella se podrán destinar a los cometidos que se determinan en el presupuesto. Para el experto doctor Hugo Palacio Mejía, el principio de la unidad de caja se opone a tres normas constitucionales: el artículo 336 inciso cuarto que permite las rentas de destinación específica en la forma de las utilidades obtenidas en los monopolios de suerte y azar, las que serán destinadas a la salud; también iría contra lo dispuesto por el artículo 356 incisos primero y segundo, que establece el situado fiscal; y por último, el principio de la unidad de caja vulneraría el artículo 361 que crea el Fondo Nacional de Regalías, otra renta de destinación específica. Estas tres disposiciones establecen rentas de destinación específica, es decir, son excepciones al principio bajo examen. Este último está positivamente consagrado bajo otra formulación de carácter general en el artículo 359 de la Carta Fundamental, en el que se prohiben las rentas de destinación específica de manera general para lo nacional con las excepciones que ese mismo artículo y la Constitución consagran.” Resaltado fuera del texto. Sentencia C-590 del 30 de noviembre de 1992, Magistrado Ponente Dr. Simón Rodríguez Rodríguez: “Las Rentas de Destinación Especifica, son entonces el tema central de esta controversia jurídica, porque como lo señala el artículo 359 de la Constitución Nacional, “No habrá rentas nacionales de destinación especifica…”, como norma general, aunque la misma disposición señala unas excepciones dentro de las cuales se puede otorgar estas rentas. 340 Conviene, entonces precisar en qué consisten las Rentas de Destinación Específica para saber el momento histórico y la oportunidad legal de los cuales se puede afirmar la existencia de estas rentas especiales. Constitucionalmente, como se sabe, no se acostumbra a hacer esta clase de definiciones, porque ello contraría la técnica constitucional y porque la constitución como instrumento jurídico eminentemente técnico - político y filosófico se encarga de señalar los preceptos esenciales, básicos y fundamentales bajo los cuales debe funcionar el Estado. No hay tampoco definición legal de esta clase de rentas, por lo que habrá la oportunidad de acogerse a los criterios autorizados de las autoridades que manejan los temas fiscales y presupuestales, para tenerlos como punto de referencia en el caso presente. En efecto, el Contralor General de la República al tratar de precisar una definición de Rentas de Destinación Específica dijo: “Las Rentas de Destinación Específica (RDE) propiamente dichas, podrían definirse (...) como aquellos impuestos, tasas, multas y rentas contractuales de índole nacional, de las cuales el Estado no puede disponer libremente, pues las normas legales han predeterminado que sean destinadas a fines específicos; o, como lo hace el informe de la misión BIRD- WIESNER: la práctica de asignar la renta recibida por un impuesto individual a la financiación de una actividad gubernamental definida”. Se les ha denominado rentas atadas, y consisten en la técnica presupuestal de asignar una determinada renta recibida por una carga impositiva para la financiación de una actividad gubernamental previamente establecida en la ley de presupuesto. La Técnica hacendística, en términos generales, las repudia porque tales rentas le restan flexibilidad al presupuesto nacional, ya que desconocen el principio de unidad de caja al detraer del mismo los dineros correspondientes, con la consiguiente merma del mismo para satisfacer las necesidades de carácter general de la comunidad, tomada en su conjunto. (…) “La Constitución consagra, empero, casos especiales de rentas de destinación específica, así: a) Artículo 359. La participación prevista en la Carta a favor de los departamentos, distritos y municipios. Las destinadas a inversión social. 341 Las rentas que con base en leyes anteriores, asigna la Nación a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarias. b) Artículo 336 inciso 4º. Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores estarán destinadas preferencialmente a los servicios de salud y educación. c) Artículo 356, incisos 1º y 2º. Destinación específica de los recursos del situado fiscal para atender servicios de educación y de salud. d) Artículo 361. Destinación específica de los recursos del Fondo Nacional de Regalías a las entidades territoriales a fines de promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de tales entidades. e) Artículo 131. La tributación especial de las notarías, de los ingresos percibidos por los servicios que prestan a favor de la administración de justicia, según la reglamentación de la ley. f) Contribuciones fiscales y parafiscales, en relación con las cuales se faculta a las autoridades para fijar la tarifa que cobren a los contribuyentes para recuperar los costos de los servicios que les prestan o participación en los beneficios que les proporcionen. Suponen la definición que estas rentas son de origen nacional como primera condición, pero que no obstante su origen, el Estado no puede hacer uso de ellas porque hay una horma legal que así establece y determina y las rentas así concebidas deben ser invertidas en un fin previamente establecido." Sentencia Nº C-337/93 del 19 de agosto de 1993, Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa: “(…) Principio de Unidad de Caja Consiste en que la totalidad de los ingresos públicos debe recibirse sin previa destinación en un fondo común desde donde se asignan a la financiación del gasto público. Sin este principio hay una desorientación del gasto público y entonces se hace poco viable destinar el gasto hacia las áreas prioritarias. Se 342 necesita, pues, una libertad para destinar el gasto a los más convenientes, según las circunstancias de tiempo, modo y lugar. Se busca que la actividad presupuestal pueda ejercer con amplitud su función de orientar el gasto público hacia las áreas que estime prioritarias, sin que se encuentre los ingresos preorientados hacia la financiación de determinados gastos.” Sentencia Nº. C-357 del 11 de agosto de 1994, Corte Constitucional Magistrado Ponente Dr. Jorge Arango Mejía: “(…) Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá la situación de fondos a los organismos y entidades para el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación. (…) Es claro que al permitir al gobierno enajenar unos activos para que el producto de la enajenación tenga una destinación específica, se sustraen tales recursos a ese fondo común, y se viola, por lo mismo el principio de la unidad de caja. Resaltado fuera del texto. Principio que está plasmado expresamente en el artículo 359 de la Constitución, que prohibe las rentas nacionales de destinación específica, con las excepciones que la misma norma contempla (…).” Sentencia Nº C-546 del 1 de diciembre de 1994, Corte Constitucional, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero: “(…) Finalmente, el mandato del artículo 345 adquiere sentido a la luz del principio de unidad de caja en materia presupuestal, según el cual todos los dineros que entran al tesoro público, cualquiera sea su proveniencia, se funden en una caja común, y de ella se podrán destinar a los cometidos que se determinan en el presupuesto. En efecto como todos esos ingresos forman un fondo común del cual se financias los gastos, es natural que la Constitución exija que en el mismo documento se consagren los ingresos previstos y los gastos proyectados, puesto que de esa manera no sólo se racionalizan las finanzas estatales sino que se permite mejor control político y democrático de las mismas. En cambio, las contribuciones parafiscales no engrosan esa caja común porque tienen una destinación especifica (…).” De las consideraciones anteriores realizadas por la Corte Constitucional se infiere que las rentas destinadas por la Constitución y la ley a un fin determinado no entran a engrosar ese fondo común desde donde se asignan los recursos a la financiación indiscriminada de cualquier gasto. Sostener lo contrario, significaría en un momento dado, dejar de cumplir la destinación previamente establecida por la legislación, con la consecuente responsabilidad que pudiera surgir por dicho incumplimiento. 343 En este orden de ideas, en concepto de esta Dirección, no es viable hacer Unidad de Caja con la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación cuya destinación fue fijada por la Carta fundamental (artículo 357) y por la ley 60 de 1993, desarrollo de este último. Finalmente, el inciso 2 del artículo 19 de la ley 60 de 1993, hace referencia a los recursos de que trata el artículo 356 de la Constitución Política, habiendo previsto textualmente: “Transferencia de los Recursos del Situado fiscal. Los recursos de situado fiscal serán transferidos directa y efectivamente a los departamentos y distritos, de acuerdo con la distribución dispuesta en la ley anual de presupuesto, o directamente a los municipios, previo el cumplimiento de las condiciones y términos señalados en la presente ley, mediante giros mensuales que efectuará el Ministerio de Hacienda. Para tales efectos, los departamentos, distritos y municipios organizarán en su presupuesto cuentas especiales independientes para salud y los Fondos Educativos Regionales Departamentales o las cuentas que correspondan en los municipios para educación, que se manejarán con unidad de caja, sometidas a las normas del régimen presupuestal y fiscal de la entidad territorial respectiva, bajo la administración del gobernador o el alcalde, quienes podrán delegar en la autoridad jerárquica superior del respectivo sector de salud y educación (…).” El anterior concepto se emite en los términos del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo. Atento saludo, (Fdo) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 344 CONCEPTO 1368 DE MARZO 25 DE 1998 P327 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Principio de la Unidad de Caja: A) Concepto. B) Consagración constitucional. C) Excepciones. 2. Pago de obligaciones de vigencias fiscales anteriores sin apropiación presupuestal. Doctor HECTOR EMIRO QUINTERO JAIME Contralor Municipal Calle 10 No. 11-78 Piso 3º Edificio CAM Ocaña (Norte de Santander) Señor Contralor: Me refiero a su oficio del 3 de febrero de 1998, radicado en esta Dirección el 13 del mismo mes y año, en el cual expone: “(...)1. Mediante decreto No. 374 del 31 de diciembre de 1997, se efectuaron reservas por un valor de $1.726.374.024,98, sobre el presupuesto de dicha vigencia. 2. En dicho decreto de reservas, no fueron incluidas un total de cuentas por un valor de $971.828.527,25, cuentas estas que contaban con la respectiva disponibilidad y reserva presupuestal, expedida por la Secretaría de Hacienda Municipal. 3. Dentro de las cuentas no reservadas, aparecen un total de $738.578.979,oo, correspondientes a convenios con el F.I.S., las cuales no pudieron ser canceladas por falta de liquidez en Tesorería, debido principalmente a que los dineros girados para dicha cofinanciación fueron utilizados en pagos de otra índole. 4. Con los dineros existentes en tesorería, correspondientes al último giro de la participación en los ingresos corrientes de la nación y saldo en bancos a diciembre 31, no alcanza para cubrir lo reservado y lo no reservado. 5. Debido a que los dineros de destinación específica y más concretamente los recursos de cofinanciación del F.I.S., se habían gastado en la anterior administración, se desea saber, si es posible legalmente cancelar con los dineros que corresponden a las cuentas incluidas en el decreto de reservas, lo 345 correspondiente a los recursos de cofinanciación que no se han entregado a las entidades interesadas. 6. Al cancelar lo adeudado por dicho convenios, y debido a la precaria situación financiera por la que atraviesa el municipio, implica el que se dejen de cancelar muchas de las cuentas que fueron incluidas dentro del decreto de reservas. PREGUNTAS 1. Que actuaciones debe adelantar esta Contraloría ante la constitución tan irregular de dichas reservas. 2. Cual sería el procedimiento recomendable a la Administración Municipal actual para efectos de solucionar el problema planteado, toda vez que el Municipio adolece de los recursos necesarios para dar cumplimiento a cabalidad con los compromisos adquiridos”. Previamente a cualquier pronunciamiento nos permitimos manifestarle que la Dirección General del Presupuesto Nacional no es la competente para establecer las actuaciones que debe adelantar esa Contraloría frente al caso planteado. Hecha la anterior aclaración nos permitimos hacer las siguientes consideraciones: El Artículo 151 de la Carta, determina que el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata “Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública”, cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia “Del Presupuesto”. Así mismo, la Constitución Política, ordenó: “Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” “ARTICULO 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto” 346 A su vez el Decreto 111 de 1996 “ Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, en lo atinente a las entidades territoriales ha dispuesto: “ARTICULO 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación, y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto. (Ley 225 de 1995 art. 32). ARTICULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente (...)”. (Ley 38 de 1989, art. 94, Ley 179 de 1994, art. 52). De conformidad con las disposiciones antes transcritas es posible afirmar que las entidades territoriales se encuentran sujetas para el manejo de su presupuesto, a los principios contenidos en el ordenamiento superior, y a las normas presupuestales que con carácter territorial han debido expedirse, en armonía con lo establecido por el Estatuto Orgánico del Presupuesto, o por este último en ausencia de las mismas. Así las cosas, resulta evidente que los fundamentos del ordenamiento presupuestal contenidos en la Carta y en la Ley Orgánica deben ser atendidos por las entidades territoriales. El Estatuto Orgánico del Presupuesto señala: “ARTICULO 16. Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación (...)” Con respecto a la Unidad de Caja con recursos que tienen destinación especifica, la jurisprudencia ha expresado: Sentencia No. C-478 del 6 de agosto de 1992, Corte Constitucional, Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz: “(...) El Principio de la Unidad de Caja. El artículo 12 de la Ley 38 consagra el principio de la unidad de caja, indispensable para un manejo unitario de los fondos públicos. Según dicha norma, los dineros que entran al tesoro público, cualquiera sea su proveniencia, se funden en una caja común, y de ella se podrán destinar a los cometidos que se determinan en el presupuesto. 347 Para el experto doctor Hugo Palacio Mejía, el principio de la unidad de caja se opone a tres normas constitucionales: el artículo 336 inciso cuarto que permite las rentas de destinación específica en la forma de las utilidades obtenidas en los monopolios de suerte y azar, las que serán destinadas a la salud; también iría contra lo dispuesto por el artículo 356 incisos primero y segundo, que establece el situado fiscal; y por último, el principio de la unidad de caja vulneraría el artículo 361 que crea el Fondo Nacional de Regalías, otra renta de destinación específica. Estas tres disposiciones establecen rentas de destinación específica, es decir, son excepciones al principio bajo examen. Este último está positivamente consagrado bajo otra formulación de carácter general en el artículo 359 de la Carta Fundamental, en el que se prohiben las rentas de destinación específica de manera general para lo nacional con las excepciones que ese mismo artículo y la Constitución consagran.” Resaltado fuera del texto. Sentencia C- 590 del 30 de noviembre de 1992, Magistrado Ponente Dr. Simón Rodríguez Rodríguez: “Las Rentas de Destinación Específica, son entonces el tema central de esta controversia jurídica, porque como lo señala el artículo 359 de la Constitución Nacional, “No habrá rentas nacionales de destinación específica...”, como norma general, aunque la misma disposición señala unas excepciones dentro de las cuales se puede otorgar estas rentas. Conviene, entonces precisar en qué consisten las Rentas de Destinación Específica para saber el momento histórico y la oportunidad legal de los cuales se puede afirmar la existencia de estas rentas especiales. Constitucionalmente, como se sabe, no se acostumbra a hacer esta clase de definiciones, porque ello contraría la técnica constitucional y porque la constitución como instrumento jurídico eminentemente técnico - político y filosófico se encarga de señalar los preceptos esenciales, básicos y fundamentales bajo los cuales debe funcionar el Estado. No hay tampoco definición legal de esta clase de rentas, por lo que habrá la oportunidad de acogerse a los criterios autorizados de las autoridades que manejan los temas fiscales y presupuestales, para tenerlos como punto de referencia en el caso presente. En efecto, el Contralor General de la República al tratar de precisar una definición de Rentas de Destinación Específica dijo: 348 “Las Rentas de Destinación Específica (RDE) propiamente dichas, podrían definirse (...) como aquellos impuestos, tasas, multas y rentas contractuales de índole nacional, de las cuales el Estado no puede disponer libremente, pues las normas legales han predeterminado que sean destinadas a fines específicos; o, como lo hace el informe de la misión BIRD-WIESNER: la práctica de asignar la renta recibida por un impuesto individual a la financiación de una actividad gubernamental definida.” Se les ha denominado rentas atadas, y consisten en la técnica presupuestal de asignar una determinada renta recibida por una carga impositiva para la financiación de una actividad gubernamental previamente establecida en la ley de presupuesto. La Técnica hacendística, en términos generales, las repudia porque tales rentas le restan flexibilidad al presupuesto nacional, ya que desconocen el principio de unidad de caja al detraer del mismo los dineros correspondientes, con la consiguiente merma del mismo para satisfacer las necesidades de carácter general de la comunidad, tomada en su conjunto. (...) “La Constitución consagra, empero, casos especiales de rentas de destinación específica, así: Artículo 359. La participación prevista en la Carta a favor de los departamentos, distritos y municipios. Las destinadas a inversión social. Las rentas que con base en leyes anteriores, asigna la Nación a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías. Artículo 336 inciso 4º. Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores estarán destinadas preferencialmente a los servicios de salud y educación. Artículo 356, incisos 1º y 2º. Destinación específica de los recursos del situado fiscal para atender servicios de educación y de salud. Artículo 361. Destinación específica de los recursos del Fondo Nacional de Regalías a las entidades territoriales a fines de promoción de la minería, a la preservación del 349 ambiente y a la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de tales entidades. Artículo 131. La tributación especial de las notarías, de los ingresos percibidos por los servicios que prestan a favor de la administración de justicia, según la reglamentación de la ley. f) Contribuciones fiscales y parafiscales, en relación con las cuales se faculta a las autoridades para fijar la tarifa que cobren a los contribuyentes para recuperar los costos de los servicios que les prestan o participación en los beneficios que les proporcionen. Suponen la definición que estas rentas son de origen nacional como primera condición, pero que no obstante su origen, el Estado no puede hacer uso de ellas porque hay una norma legal que así establece y determina, y las rentas así concebidas deben ser invertidas en un fin previamente establecido.” Sentencia No. C-337/93 del 19 de agosto de 1993, Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa: “(...)) Principio de Unidad de Caja Consiste en que la totalidad de los ingresos públicos debe recibirse sin previa destinación a un fondo común desde donde se asignan a la financiación del gasto público. Sin este principio hay una desorientación del gasto público, y entonces se hace poco viable destinar el gasto hacia las áreas prioritarias. Se necesita, pues, una libertad para destinar el gasto a los más convenientes, según las circunstancias de tiempo, modo y lugar. Se busca que la actividad presupuestal pueda ejercer con amplitud su función de orientar el gasto público hacia las áreas que estime prioritarias, sin que se encuentre los ingresos preorientados hacia la financiación de determinados gastos.” Sentencia No. C-357 del 11 de agosto de 1994, Corte Constitucional Magistrado Ponente Dr. Jorge Arango Mejia: “(...) Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá la situación de fondos a los organismos y entidades para el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación (...) Es claro que al permitir al gobierno enajenar unos activos para que el producto de la enajenación tenga una destinación específica, se sustraen tales recursos a ese fondo común, y se viola, por lo mismo el principio de la unidad de caja. Resaltado fuera del texto 350 Principio que esta plasmado expresamente en el artículo 359 de la Constitución, que prohibe las rentas nacionales de destinación específica, con las excepciones que la misma norma contempla (...)”. Sentencia No. C-546 del 1 de diciembre de 1994, Corte Constitucional, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero: “(...) Finalmente, el mandato del artículo 345 adquiere sentido a la luz del principio de unidad de caja en materia presupuestal, según el cual todos lo dineros que entran al tesoro público. Cualquiera sea una proveniencia, se funden en una caja común, y de ella se podrán destinar a los cometidos que se determinan en el presupuesto. En efecto como todos esos ingresos forman un fondo común del cual se financian los gastos, es natural que la Constitución exija que en el mismo documento se consagren los ingresos previstos y los gastos proyectados, puesto que de esa manera no sólo se racionalizan las finanzas estatales sino que se permite mejor control político y democrático de las mismas. En cambio, las contribuciones parafiscales no engrosan esa caja común porque tienen una destinación específica (...)”. Con lo anterior, podemos concluir que la excepción al Principio de Unidad de Caja la constituye las rentas o recursos con una destinación específica como son los recursos de cofinanciación a que usted se refiere, siendo claro que no habrían podido ser utilizados en fines diferentes a los establecidos. Por otra parte se deben tomar en cuenta las siguientes disposiciones: La Constitución Política preceptúa: “Artículo 346. (...) En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público al servicio de la deuda, o destinarlo a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo (...)”. A su turno, el Decreto 111 de enero 15 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto” establece: “Artículo 38. En el Presupuesto de Gastos sólo se podrá incluir apropiaciones que correspondan: a) A créditos judicialmente reconocidos; b) A gastos decretados conforme a la ley; c) Las destinadas a dar cumplimiento a los Planes y Programas de Desarrollo Económico y Social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339 351 y 341 de la Constitución Política, que fueren aprobadas por el Congreso Nacional; y d) A las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública.” (Ley 38 de 1989, art. 24, Ley 179 de 1994, arts. 16, 55, incisos 1 y 4, art. 71) De otra parte, el principio de Anualidad Presupuestaria tiene origen en el Título XII, Capítulo 3 de la Constitución Política. El mismo ordenamiento constitucional en su artículo 345 establece: "En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los Concejos Distritales o Municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. El Estatuto Orgánico del Presupuesto, contenido en el artículo 1o. del Decreto 111 del 15 de enero de 1996, dispone en su artículo 14, que el año fiscal comienza el primero de enero y termina el treinta y uno de diciembre de cada año, advirtiendo que después de esta última fecha no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra y que los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción. Además, al referirse al Principio de Especialización, dicho Estatuto Orgánico ordena en su artículo 18 que las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas. Igualmente, el artículo 347 constitucional prescribe que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Acorde con las normas citadas, el pluricitado Estatuto Orgánico del Presupuesto, establece: “Artículo 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 352 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre de cada vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que a 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromiso que le dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. (...).” (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994, art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8)”. (Negrilla y subrayado fuera del texto). Los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación tienen esa autorización de disposición de fondos públicos para desarrollar el objeto de la apropiación en la vigencia correspondiente. Sin embargo, se ha previsto que en situaciones excepcionales, en que el cumplimiento de los compromisos ya adquiridos no haya sido posible en ese año, se acuda al mecanismo de las reservas presupuestales o cuentas por pagar según sea el caso, con lo cual se extendería una anualidad el plazo para cumplir con estas obligaciones. De allí que, contra las apropiaciones del presupuesto de una determinada vigencia fiscal sólo sería posible cubrir las obligaciones que se adquieran durante la misma y su pago efectuarse según el procedimiento mencionado. Por otra parte, debe tomarse en cuenta que el inciso 3o. del artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, prohibe a las autoridades contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. Se observa entonces que las normas de carácter Presupuestal han previsto los mecanismos que deben observar los órganos de la administración para cancelar los compromisos durante la vigencia fiscal en la cual se contraen o durante la inmediatamente siguiente. Ahora bien, manifiesta usted en su oficio que en ese municipio se omitió la constitución de cuentas por pagar para cubrir obligaciones que cumplían con todos los requisitos para su pago, entre ellos algunas correspondientes a convenios con el FIS, siendo claro que no pueden cancelarse al haberse pretermitido su constitución como cuentas por pagar. 353 No obstante lo anterior se considera que estas obligaciones como reunieron todos los requisitos legales, deberán cancelarse con cargo al presupuesto de la presente vigencia fiscal como vigencia expirada para lo cual deberán modificarse el presupuesto, estando el municipio obligado a arbitrar los recursos que utilizó para atender otros gastos. En este punto debe recordarse que las modificaciones al presupuesto conforme a la Constitución Política y al Estatuto Orgánico del Presupuesto deben ser aprobados por la corporación de elección popular si éstas alteran el detalle aprobado inicialmente. Todo lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad que les corresponda a los funcionarios de la administración por las actuaciones que causaron el no pago de estas obligaciones en cumplida forma, debiéndose recordar que si quedan saldos y/o rendimientos de los recursos de cofinanciación deben ser reintegrados a la Dirección del Tesoro Nacional, conforme a las disposiciones que regulan esta materia. Atento saludo (Fdo) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 354 CONCEPTO 1409 DE MARZO 27 DE 1998 P337 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Aplicación de las normas sobre austeridad del gasto público. Doctor JULIAN CORRECHA RODRIGUEZ Calle 65 No. 10 – 17 Apto 302 Ciudad Me refiero a su comunicación del pasado 24 de febrero, radicada en esta Dirección el 4 de marzo de 1998, en la cual, invocando el derecho de petición solicita concepto de esta oficina sobre la aplicabilidad del Decreto 026 de 1998 a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economía Mixta dedicadas a actividades financieras. Sobre el particular considero importante manifestar lo siguiente: El artículo primero del Decreto 026 de 1998 determina el ámbito de aplicación de la norma en los siguientes términos: “Las normas que contiene este Decreto se aplicarán a todos los órganos públicos. Para efectos del presente Decreto, se entienden por órganos públicos todos los organismos, entidades, entes públicos, entes autónomos y personas jurídicas que financien sus gastos con recursos del Tesoro Público.” Como se hace evidente en el artículo referido, la intención del Decreto es la de sujetar a los órganos públicos al cumplimiento de las disposiciones que en materia de austeridad del gasto se encuentran en él contenidas, determinando además, quienes están comprendidos dentro de dicho concepto. Así, de manera general ha hecho referencia a los organismos, entidades, entes públicos, entes autónomos y personas jurídicas, de todos los cuales existe certeza de que por su condición son entidades que se encuentran vinculadas a una actividad desarrollada por el Estado, la cual por definición ciertamente se contrapone al concepto de lo privado. Ahora bien, establece el citado artículo primero que dichos órganos deben financiar sus gastos con recursos del Tesoro Público, cuya definición se encuentra contenida en el artículo 128 de la Constitución: 355 “Entiéndese por Tesoro Público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas.” Consecuente con el mandato constitucional, la Corte en sentencia C-133 de abril 1 de 1993, con ponencia del doctor Vladimiro Naranjo Mesa manifestó: “Como se puede apreciar, en la Constitución de 1991 se conserva el precepto antes vigente en su integridad, agregándole la prohibición que tiene toda persona de desempeñar mas de un cargo público, y adecuando su texto a la nueva normatividad, al extenderse la definición de tesoro público, también al patrimonio correspondiente a las entidades descentralizadas” (resaltado) En este punto resulta importante tener en cuenta que el Decreto Ley 3130 de 1968, en su artículo primero, en lo atinente a las entidades descentralizadas ha dispuesto: “DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS. Los institutos y empresas oficiales a que se refiere la Ley 65 de 1967, son, conforme al Decreto extraordinario 1050 de 1968, de tres tipos: establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta. Las expresiones instituciones, entidades o empresas oficiales o semioficiales, empleadas para designar personas jurídicas del orden nacional, equivalen, igualmente, a tres categorías jurídicas, las cuales, se designarán con el nombre genérico de "entidades descentralizadas” (subrayado) En virtud de lo expuesto resulta claro que la norma constitucional mencionada incluyó dentro del concepto de Tesoro Público el patrimonio de las entidades descentralizadas, dentro de las cuales a su vez, se encuentran comprendidas las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta, sin que se haya hecho distinción alguna relacionada con el tipo de actividades que desarrollan. Así las cosas, al no existir excepción en el Decreto 26 de 1998, que permita excluirlas de la aplicación de la norma, es posible afirmar que se trata de una regla general para la cual en nada influye el tipo de actividad comercial o industrial que ejerzan estos organismos vinculados, de suerte tal que les sería aplicable el citado decreto sin ninguna distinción. Finalmente es pertinente hacer claridad sobre algunas afirmaciones contenidas en su comunicación. En primer término, el Decreto 026 de 1998, no es reglamentario de la Ley Orgánica de Presupuesto como se concluye de la lectura del mismo, se trata de una norma que regula algunos aspectos atinentes a la austeridad del gasto público, expedida con fundamento en las facultades que otorga al Presidente el numeral 20 del artículo 189 de la Constitución Política. 356 Por otra parte, tampoco tiene como base el Decreto 26 de 1998 el artículo 34 de la ley 179 de 1994, el cual hace referencia a la facultad del Gobierno para reducir o aplazar apropiaciones, pues esta es una situación totalmente distinta, que responde al advenimiento de unos eventos claramente establecidos, y que en todo caso no son los que motivaron la expedición del decreto referido. Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 357 CONCEPTO 1423 DE MARZO 27 DE 1998 P340 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Agencia Colombiana de Cooperación Internacional. Ejecución de los recursos que recibe por donaciones no reembolsables. Doctor JOSE DAVID MARIN E. Director General Agencia Colombiana de Cooperación Internacional Calle 26 No 13 - 19 Piso 34 Ciudad Apreciado doctor: Me refiero a su oficio No 394 del 13 de febrero de 1998, mediante el cual manifiesta: “1. En la gestión que desarrolla la AGENCIA COLOMBIANA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL y en cumplimiento a su objeto establecido en el artículo (6) de la ley 318 de 1996, “ La agencia Colombiana de Cooperación internacional, tendrá como objeto esencial la coordinación, administración y promoción de la totalidad de cooperación internacional, técnica, financiera, no reembolsable, que reciba y otorgue el país bajo la modalidad de ayuda oficial para el desarrollo destinada a entidades públicas, así como de los recursos que se obtengan como resultado de operaciones de condonación de deuda con naturaleza de contenido social o ambiental”; y el artículo tercero (3) del decreto 2807 de 1997. (...) b- Los recursos recibidos en el literal anterior podrán ser incorporados al presupuesto de la Agencia, en los términos establecidos en el Artículo 33 del decreto 111 de 1996 ?.” Al respecto me permito hacer las consideraciones: 358 La Constitución Política, consagra: “Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los consejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.” Ahora bien, el Decreto 111 de 1996, “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, previene: “Artículo 33 - Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables, hacen parte del presupuesto de rentas del Presupuesto General de la Nación y se incorporarán al mismo como donaciones de capital mediante decreto del Gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor. Su ejecución se realizará de conformidad con lo estipulado en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público informará de estas operaciones a las Comisiones Económicas del Congreso.” ( Ley 179 de 1994, arts 55, inciso 3 y 61, Ley 225 de 1995 Art. 13) Ahora bien, la Corte Constitucional en Sentencia C-357/94 de 1994, M.P. Dr. Jorge Arango Mejía, respecto de las modificaciones al presupuesto, expresó: “Bien sabido es que la modificación del Presupuesto que supone aumento de las apropiaciones, es decir, la apertura de créditos adicionales, sólo puede hacerla el Congreso, a partir de la vigencia de la actual Constitución. Ya no tiene el Ejecutivo la posibilidad de reformar el Presupuesto, en épocas de normalidad. La Corte aceptó la modificación por decreto legislativo, dictado durante los estados de excepción. Pero, se repite, en tiempo de normalidad la reforma del Presupuesto sólo corresponde al Congreso. Han desaparecido, pues, los créditos adicionales por decreto, en tiempo de normalidad”. Así las cosas, es claro que no podrá realizarse erogación alguna que no figure en el presupuesto, por lo tanto para que la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional, pueda ejecutar los recursos que recibe por donaciones no reembolsables, deberá previamente incorporarlos a su presupuesto, para cual, y teniendo en cuenta que dicha incorporación conlleva a una modificación en el 359 mismo, por cuanto se estarían adicionando mayores recursos de los inicialmente aprobados para ese órgano, deberá efectuarse a través de una ley de la República, pues sólo excepcionalmente, durante la conmoción interior, puede el Gobierno modificar el presupuesto. Respecto de su primer interrogante, me permito manifestarle que fue remitido por competencia a la Dirección del Tesoro Nacional. Cordial saludo, MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 360 CONCEPTO 1435 DE MARZO 27 DE 1998 P343 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Reservas presupuestales y cuentas por pagar: Fenecimiento. Doctor ANTONIO JOSE FERNANDEZ DE CASTRO DANGOND Secretario de Hacienda Gobernación Departamental Santa Marta (Magdalena) Señor Secretario: Hago referencia a su oficio SH-042-98 del 11 de marzo de 1998, radicado en esta Dirección el 14 de marzo en curso en el cual se lee: “El decreto número 568 de marzo 21 de 1996, en sus artículos 38 y 39 establece: Artículo 38. Las reservas presupuestales y cuentas por pagar constituidas por los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que no se ejecuten durante el año de su vigencia fenecerán. Artículo 39. Si durante el año de la vigencia de la reserva o cuenta por pagar desaparece el compromiso u obligación que los originó, el Ordenador del Gasto y el Jefe de Presupuesto elaborarán un acta, la cual será enviada al Dirección del tesoro Nacional para los ajustes respectivos. Para la vigencia fiscal de 1996, el Departamento del Magdalena, adicionó su presupuesto con recursos nacionales, destinados a los convenios aprobados, provenientes del Sistema Nacional de Cofinanciación. Al cierre de esa vigencia, se realizaron las reservas presupuestales pertinentes para la de 1997, donde se adquirieron compromisos contractuales con las reservas presupuestales de la vigencia anterior, las cuales no fueron giradas ni pagadas a 31 de diciembre. ¿Cómo son recursos nacionales de 1996 con destinación específica, reservados presupuestalmente para la vigencia de 1997, y no girados durante ésta presupuestalmente, cuál sería la forma legal de imputarlos, para así proceder a su respectivo giro y pago en 1998?. Al respecto le comento: 361 El artículo 151 de la Constitución Política determina que el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata “Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública”, cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia “Del Presupuesto”. El artículo 345 ibídem, ordena que en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Así mismo, no puede haber gastos que no hayan sido decretados por el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales. A su turno, el artículo 346 ibídem asigna la elaboración del Presupuesto de Rentas y la Ley de Apropiaciones al Gobierno, el cual deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo, fija el término que éste tiene para presentarlo al Congreso, establece que para incluir un gasto en el presupuesto se requiere que corresponda a un crédito judicialmente reconocido o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o para atender el servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo Por otra parte, el artículo 347 del ordenamiento constitucional, determina que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Así mismo, el ordenamiento Constitucional establece: “Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” “ARTICULO 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto” A su vez el Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, en lo atinente a las entidades territoriales ha dispuesto: 362 “ARTICULO 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación, y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto.” (Ley 225 de 1995 art. 32) “ARTICULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente (...).” (Ley 38 de 1989, art. 94, Ley 179 de 1994, art. 52) De conformidad con las disposiciones antes transcritas es posible afirmar que las entidades territoriales se encuentran sujetas para el manejo de su presupuesto, a los principios contenidos en el ordenamiento superior, y a las normas presupuestales que con carácter territorial han debido expedirse, en armonía con lo establecido por el Estatuto Orgánico del Presupuesto, o por este último en ausencia de las mismas. Así las cosas, resulta evidente que los fundamentos del ordenamiento presupuestal contenidos en la Carta y en la Ley Orgánica deben ser atendidos por las entidades territoriales. El Estatuto Orgánico del Presupuesto señala: “Artículo 14.- ANUALIDAD. El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción.” (Ley 38 de 1989, Art. 10) “Artículo 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. 363 El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo.” (Ley 38 de 1989, Art. 72, Ley 179 de 1994, Art. 38, Ley 225 de 1995 Art. 8) Por otra parte el Decreto 568 de 21 de marzo de 1996 “Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación”, previene: “Artículo 38 - Las reservas presupuestales y cuentas por pagar constituidas por los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que no se ejecuten durante el año de su vigencia fenecerán”. Igualmente deben tomarse en cuenta las siguientes normas del referido estatuto: “Artículo 16. Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación. (...) Parágrafo 2o. Los rendimientos financieros de los Establecimientos Públicos provenientes de la inversión de los recursos originados en los aportes de la Nación, deben ser consignados en la Dirección del Tesoro Nacional, en la fecha que indiquen los reglamentos de la presente Ley. Exceptuase los obtenidos con los recursos recibidos por los órganos de previsión social, para el pago de prestaciones sociales de carácter económico.” (Ley 38 de 1989, art. 12, Ley 179 de 1994, art. 55 incisos 3,8 y 18, Ley 225 de 1995 art.5)”. “Artículo 31. Los recursos de capital comprenderán: Los recursos del balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos financieros, (...).” (Ley 38 de 1989, art. 21, Ley 179 de 1994, arts. 13 y 67) El inciso 2o. del artículo 101 del pluricitado Estatuto Orgánico del Presupuesto, prevé: “Pertenecen a la Nación los rendimientos obtenidos por el Sistema de Cuenta Única Nacional, así como los de los órganos públicos o privados con los recursos de la Nación con excepción de los que obtengan los órganos de previsión social.” (Ley 179 de 1994, art.47) De otro lado el Decreto 359 de 1995, por el cual se reglamenta la ley 179 de 1994, señala: “Artículo 33. Los recursos de la Nación provenientes de saldos de vigencias anteriores que no se encuentren amparando reservas presupuestales o las cuentas 364 por pagar, deberán reintegrarse a la Dirección del Tesoro Nacional. Igual procedimiento se aplicará cuando por cualquier causa se cancele una reserva constituida con recursos de la Nación, siempre que se haya efectuado la situación de fondos”. Acorde con la disposición anterior, el artículo 39 de la Ley 413 de 1997 “Por el cual se decreta el Presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1998”, prevé: “Los rendimientos financieros originados con recursos del Presupuesto Nacional, incluidos los negocios fiduciarios, deben ser consignados en la Dirección del Tesoro Nacional en el mes siguiente de su recaudo”. El artículo 12 del decreto 630 de 1996, establece: “Los rendimientos de inversiones financieras obtenidos con recursos de la Nación, si se causan pertenecen a ésta y en consecuencia, deberán consignarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes ala fecha de su liquidación, en la Dirección del Tesoro Nacional (...)”. De la normatividad anterior se desprende que las apropiaciones deben ser ejecutadas durante el año fiscal respectivo o a mas tardar dentro del año siguiente si se constituyeron las reservas de apropiación o cuentas por pagar, lo cual de acuerdo con lo manifestado por usted no se realizó habiendo fenecido dichas apropiaciones. De suerte que dichos recursos junto con sus respectivos rendimientos deben ser reintegrados a la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Atento saludo, (Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 365 CONCEPTO 1504 DE MARZO 31 DE 1998 P348 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Entidades Públicas: Aplicación del Principio de Unidad de caja. Doctor FERNANDO A. HOYOS LASCANO Jefe Oficina de Control Interno Disciplinario Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana Calle 53 No 13 – 27 Ciudad Apreciado doctor: Hago referencia a su comunicación No 2465 del 20 de marzo de 1998, en la cual manifiesta:” Nuestra consulta va dirigida a determinar si era viable la cancelación de la cuenta referida con diverso tipo de Recursos del PAC asignado por ese Ministerio y si aquí opera el concepto presupuestal denominado “Unidad de Caja”. Igualmente si en el sector público se aplica el concepto de “Fondeo de Recursos”, para involucrar indiscriminadamente recursos de cualquier tipo.” El Estatuto Orgánico del Presupuesto señala: “ARTICULO 16º. Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación.”... “ARTICULO 73º. La ejecución de los gastos del Presupuesto General de la Nación se hará a través del Programa Anual Mensualizado de Caja - PAC. Este es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta Unica Nacional, para los órganos financiados con recursos de la Nación, y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del orden nacional en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos. En consecuencia, los pagos se harán teniendo en cuenta el PAC y se sujetarán a los montos aprobados en él.”... A su vez el inciso tercero del artículo 13 del decreto 359 de 1995 señala: 366 “Los establecimientos públicos podrán pagar con sus propios ingresos obligaciones financiadas con recursos del Presupuesto Nacional mientras la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público transfiere los recursos respectivos.” En este orden de ideas, los establecimientos públicos (como lo es el INURBE) están facultados para hacer Unidad de Caja con sus propios ingresos y pagar obligaciones financiadas con recursos del Presupuesto Nacional, sin exceder en sus pagos mensuales el monto aprobado en el PAC del respectivo mes. Cordial saludo, (Fdo) MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 367 CONCEPTO 1512 DE MARZO 31 DE 1998 P350 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMAS: 1. Vigencias Futuras: eventos en que proceden. 2. Contratos de Empréstito: garantías. 3. Recursos que comprometen vigencias futuras y recursos provenientes de los contratos de empréstito: diferencias desde el punto de vista presupuestal Doctor RODRIGO ALMEIDA MORA Gerente Unidad Crédito y Cartera Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo - FONADE Calle 26 No. 13-19 piso 20 Ciudad Apreciado doctor: Me refiero a su comunicación número UCC-0707 de enero 29 de 1998, radicada en esta Dirección el 30 del mismo mes y año, mediante la cual consulta lo siguiente: “Con el objeto de atender algunas solicitudes de crédito formuladas por entidades públicas como el INVIAS y el Instituto Nacional de Salud, quienes han ofrecido como única garantía vigencias futuras; agradezco su concepto acerca de la necesidad de su aprobación por parte del CONFIS o como interpretamos el artículo 3 de la Ley 225/95 y 24 del Decreto No. 111/96, para respaldar contratos de empréstito y las contrapartidas no se requiere tal aprobación”. En primer término consideramos pertinente hacer un recuento de las normas presupuestales que regulan lo relacionado con los temas objeto de la consulta así: El artículo 151 de la Constitución Política, determina que el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las cuales menciona las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. 368 Dicho ordenamiento constitucional en su Título XII trata “Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública”, cuyo Capítulo 3 regula lo concerniente a la materia “Del Presupuesto”. Así mismo, la Constitución Política ordenó: “Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. “Artículo 346... En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo...”. “Artículo 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva...”. “Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”. En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancionó la Ley 225 del 20 de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto, que contempló: “Artículo 24°. Autorízase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta Ley, la Ley 38 de 1989 y la ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni contenido, esta compilación será el Estatuto Orgánico de Presupuesto”. De esta manera se expidió el Decreto 111 del 15 de enero de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que 369 conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto” consagra, entre otras, las siguientes disposiciones: “ARTICULO 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción.” (Ley 38 de 1989, art.10) “ARTICULO 18. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas.” (Ley 38 de 1989, art.14, Ley 179 de 1994, art.55, inciso 3) “ARTICULO 23. La Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo. Esta disposición se aplicará a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas. El Gobierno reglamentará la materia. El Gobierno presentará en el Proyecto de Presupuesto anual, un articulado sobre la asunción de compromisos para vigencias futuras.” (Ley 179 de 1994, art.9) “ARTICULO 24. El Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. La secretaría ejecutiva enviará a las comisiones económicas del Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para estos casos. 370 Los contratos de empréstito y las contrapartidas que en estos se estipulen no requerirán de la autorización del Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, para la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras. Estos contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito público.” (Ley 225 de 1995 art. 3) (Subrayado fuera del texto) “ARTICULO 36. El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de Funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión. Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: La Rama Judicial, La Rama Legislativa, La Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de La Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada Ministerio, Departamento Administrativo y Establecimientos Públicos, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el Servicio de la Deuda Pública. En el proyecto de presupuesto de inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno Nacional. En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir gastos con destino al servicio de la deuda.” (Ley 38 de 1989, art.23, Ley 179 de 1994, art.16) “ARTICULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados... Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones.” (Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art.49) 371 “ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo.” (Ley 38 de 1989, art.72, Ley 179 de 1994, art.38, Ley 225 de 1995 art. 8) A su turno, la Ley 331 del 18 de diciembre de 1996 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1997” previene: “Artículo 30o. Cuando un órgano requiera celebrar compromisos que cubran varias vigencias fiscales, deberá obtener la autorización para comprometer vigencias futuras”. “Artículo 31o. Los recursos necesarios para desarrollar las actividades del artículo anterior deberán ser incorporados en los proyectos de presupuesto de la vigencia fiscal correspondiente”. El Decreto 0568 de marzo 21 de 1996 “Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación”, prevé: “ARTICULO 5°. Para efectos del artículo 3 de la Ley 225 de 1995, se entienden por contratos de empréstito las operaciones de crédito público definidas en el parágrafo 2 del artículo 41 de la ley 80 de 1993”. A la luz de las anteriores disposiciones y teniendo en cuenta que tal y como se plantea en la consulta algunos establecimientos públicos del orden nacional pretenden celebrar contratos de empréstito con FONADE y para tales efectos le ofrecen como única garantía las vigencias futuras, me permito manifestarle lo siguiente: 372 Sea lo primero destacar que el presupuesto es anual y las apropiaciones presupuestales incluidas en él son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva (expiran el 31 de diciembre); sin embargo las normas han previsto que en situaciones excepcionales, en que el cumplimiento de los compromisos ya adquiridos no haya sido posible en ese año, por cualquier circunstancia, se acuda al mecanismo de las reservas presupuestales y de las cuentas por pagar, con lo cual se extiende una anualidad el plazo para cumplir con estas obligaciones. En el evento de no ser ejecutadas fenecen y los recursos deben ser reintegrados a la Dirección del Tesoro Nacional. Para aquellos contratos de ejecución sucesiva, esto es, los contratos cuya ejecución se inicia con el presupuesto de una vigencia fiscal, pero su objeto se desarrolla durante las vigencias fiscales subsiguientes o en aquellos casos excepcionales señalados en el artículo 24 antes transcrito el Estatuto Orgánico del Presupuesto y sus desarrollos legales han establecido la figura de las vigencias futuras que es acorde con lo dispuesto en el artículo 71 ibídem antes transcrito. Luego de las anteriores precisiones y de conformidad con el mencionado artículo 24 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y 5o. del Decreto 568 de 1996, respectivamente, los contratos de empréstito no requieren autorización del CONFIS para la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, debiéndose regir tales contratos por las normas que regulan las operaciones de crédito público. Resulta entonces evidente que el ofrecimiento propuesto por parte de órganos que son una sección del Presupuesto General de la Nación de vigencias futuras como garantía de los contratos de empréstito, no es posible, toda vez que en el Estatuto Orgánico del Presupuesto y demás normas que regulan la materia presupuestal no autorizan tal operación, debiéndose reiterar que los contratos de empréstito y sus garantías deben sujetarse en un todo a las normas que regulan tal materia. Finalmente, consideramos oportuno precisar que los contratos de empréstito tienen por objeto proveer de recursos a la Nación o a un órgano bien para atender un fin previamente estipulado o sin éste, pero que en todo caso deben ser incorporados en el Presupuesto General de la Nación. De suerte que los recursos provenientes de dichos contratos son una operación de ingreso presupuestal y no de gasto, no obstante se presupuestarán con cargo al servicio de la deuda su cancelación al prestatario, así como para el pago de los intereses que éstos llegaren a generar. A contrario sensu, las vigencias futuras son una operación de gasto y no de ingreso, de suerte que dichas apropiaciones presupuestales se entienden ejecutadas cuando se desarrolla el objeto de las mismas en cada vigencia fiscal, a título de ejemplo, cuando un órgano celebra un contrato con un 373 tercero con el propósito de que se realice una obra que abarca varias anualidades o cuando se constituyan garantías a las concesiones, etc. De lo antes expuesto tenemos que los recursos que amparan compromisos que afectan presupuestos de vigencias futuras en ningún caso pueden destinarse a atender el servicio de la deuda, operación presupuestal ésta que en últimas se plantea en la consulta, toda vez que se propone garantizar contratos de empréstito con los recursos que amparan obligaciones que comprometen vigencias futuras, cuando para la celebración empréstitos las normas han previsto otro tipo de garantías. Atento saludo, (Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 374 CONCEPTO 1543 DE ABRIL 2 DE 1998 P357 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances Doctora ELSY MARIA RODRIGUEZ USTA Procuradora Departamental Calle 22 No.22-26 Piso 11 Manizales (Caldas) Señora Procuradora: Hago referencia a su oficio No. 997, expediente No. 079-00004/96 del 12 de marzo de 1998, radicado en esta Dirección el 19 de marzo de1998 en el cual se lee: “Anexas al presente me permito remitirle fotocopia de los folios números 89, 90, 157, 158 y 159 que obran en la Investigación Disciplinaria de la referencia, adelantada contra el doctor Gabriel Fernando Cárdenas Osorio en su condición de Alcalde Municipal de Neira, Caldas. Lo anterior con el propósito de que ese despacho se pronuncie sobre la interpretación que el citado funcionario presenta al señor Director del Departamento Administrativo de Planeación”. Al respecto me permito indicarle lo siguiente: De la lectura de los folios enviados por ese despacho se desprende que la materia objeto de su solicitud se refiere a la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación, los cuales tienen su asidero constitucional en el artículo 357 de la Constitución Política y su desarrollo legislativo efectuado mediante la ley 60 de 1993 “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151° y 288° de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356° y 357° de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” la cual en el numeral 2. del artículo 28 establece: 375 “Será de competencia del Departamento Nacional de Planeación participar en los procedimientos de preparación y programación presupuestal de los recursos de que tratan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, en los términos previstos en esta Ley, así como desarrollar las actividades relativas al seguimiento y evaluación de las correspondientes destinaciones, en armonía con lo establecido en los artículos 343 y 344 de la Constitución Política”. Ahora bien, igualmente se aprecia que la persona trata de diferenciar términos tales como Asignar y Ejecutar. En cuanto a la asignación es importante tener en cuenta las siguientes disposiciones de orden constitucional y legal: “Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los consejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. “Artículo 346. El Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura. En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para a atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de apropiaciones”. El Estatuto Orgánico del Presupuesto prevé en las siguientes normas lo siguiente: “ARTICULO 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción”. (Ley 38 de 1989, art.10). “ARTICULO 18. Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente 376 conforme al fin para el cual fueron programadas.” (Ley 38 de 1989, art.14, Ley 179 de 1994, art.55, inciso 3) “ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo.” (Ley 38 de 1989, art.72, Ley 179 de 1994, art.38, Ley 225 de 1995 art. 8) De las normas anteriormente transcritas podemos concluir que asignar es fijar, establecer, destinar y dentro del marco presupuestal destinar o apropiar una partida en el presupuesto (nacional, departamental, municipal), para un gasto autorizado en los términos del inciso 2 del artículo 346 superior Por otra parte ejecutar de acuerdo con la definición que aparece en el Diccionario de la Real Academia Española, vigésima primera edición, 1992, es consumar, cumplir, poner por obra una cosa. Para establecer lo que se entiende por ejecutar desde el punto de vista presupuestal, se deben tomar en cuenta además de los artículos 14, 18 y 89 transcrito las siguientes disposiciones del Estatuto Orgánico del Presupuesto: “ARTICULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. 377 En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que impliquen incremento en los costos actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General del Presupuesto Nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones. Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones.” (Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art.49) “ARTICULO 73. La ejecución de los gastos del Presupuesto General de la Nación se hará a través del Programa Anual Mensualizado de Caja -PAC-. Este es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta Unica Nacional, para los órganos financiados con recursos de la Nación, y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos públicos del orden nacional en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos. En consecuencia, los pagos se harán teniendo en cuenta el PAC y se sujetarán a los montos aprobados en él (...) (Ley 38 de 1989, art. 55, Ley 179 de 1994, art.32, Ley 225 de 1995 arts. 14 y 33) A la luz de las disposiciones anteriores tenemos que las etapas de la ejecución presupuestal son las siguientes: Expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal el cual afecta preliminarmente el presupuesto y garantiza la existencia de apropiación presupuestal suficiente para atender el gasto que se va a efectuar. El Registro Presupuestal operación mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación garantizando que esta no será desviada a ningún otro fin. Constitución de Reservas Presupuestales y Cuentas por Pagar con los compromisos que a 31 de diciembre no se hubieren cumplido en el primer caso; en el segundo caso, con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. Finalmente el Programa Anual Mensualizado de Caja - PAC. 378 Resulta entonces que ejecutar es desarrollar o cumplir con el objeto establecido para la apropiación respectiva, utilizando los instrumentos anteriormente señalados, pudiéndose concluir que una apropiación incluida en el presupuesto se entiende ejecutada, cuando con ella en la respectiva vigencia fiscal o en la inmediatamente siguiente se ha desarrollado el objeto de la apropiación para el cual fue programada. Atento saludo, (Fdo) MARIO MEJÍA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 379 753 CONCEPTO No. 2377 DEL 1 DE JUNIO DE 1998 P383 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances Capitán de Fragata FLAVIO BARNEY MEDINA Jefe División Finanzas Ministerio de Defensa Nacional Ciudad Hago referencia a su comunicación No. 1954 MDFCP-076 del 5 de mayo de 1998 en el cual manifiesta: “Comedidamente me permito solicitar al Doctor Director General del Presupuesto Nacional, su concepto acerca del procedimiento a tener en cuenta con lo relacionado al recaudo de dineros, obtenidos por multas impuestas a las personas naturales y jurídicas que directa e indirectamente desarrollan actividades marítimas y de marina mercante; de igual manera a los recaudos obtenidos por multas impuestas a contratistas. Lo anterior con el fin de subsanar las inquietudes planteadas por la Dirección General Marítima en el oficio No. 1840-DIMAR-OFJUR-810 del 20 de abril de 1998 (anexo), donde se hace referencia a la viabilidad que dichos recursos ingresen a “Fondos Internos” ya que en la actualidad tienen necesidades de carácter presupuestal"” Los recursos que pueden ingresar a los Fondos internos se encuentran establecidos en el decreto 2350 de 1971, así: “ARTICULO 1. Los dineros recaudados por las Pagadurías del Ministerio de Defensa o la Dirección de la Policía por concepto de descuentos por pérdida o daño de elementos distintos a Material de Guerra; por valor de confecciones efectuadas en los Talleres de Intendencia del Ejército, o en talleres similares que funcionen en las otras Fuerzas; por venta de elementos a otras Fuerzas o Instituciones Oficiales y los provenientes de cualquier clase de aprovechamiento a nivel Comando de Fuerzas o Dirección General de la Policía, serán girados por las contadurías Principales de cada Fuerza o de la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso, a los respectivos Fondos Rotatorios, e invertidos de conformidad con el presente decreto y según lo determine el respectivo Comandante de Fuerza o el Director General de la Policía". 380 “ARTICULO 3. Autorízase la constitución de fondos internos en la División de Servicios Generales del Ministerio de Defensa, la Unidad de Servicios del Comando General de las Fuerzas Militares, en los Comandos de unidades Operativas, de Unidad Táctica, de Unidades Especiales, Escuelas de Formación, Bases Navales y Aéreas, Apostaderos y Unidades Destacadas, Intendencia General de Intendencia Regionales en el Ejército; Dirección de Administración de la Armada Nacional y la Dirección de los Servicios de la Fuerza Aérea, Dirección General de la Policía de Logística de la Policía Nacional, Comandos de Departamento y Comandos de Distrito de Policía, Colegios, Escuelas e Institutos Docentes, con los productos resultantes de la explotación de predios militares en actividades agropecuarias, o en el beneficio de minas o canteras; ventas de abonos, donaciones, bonificaciones y con todos aquellos dineros que ingresen a las Unidades o entidades citadas por concepto diferente a las partidas ordinarias del presupuesto nacional...” De conformidad con las disposiciones transcritas, los fondos internos no tienen dentro de sus recursos los correspondientes a multas. Por su parte, el Estatuto Orgánico del Presupuesto establece la composición del Presupuesto General de la Nación así: El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte de Presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. EL Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones Disposiciones generales. Así mismo, el mencionado Estatuto Orgánico del Presupuesto señala en su artículo 27 que los ingresos corrientes se clasifican en tributarios y no tributarios. “Los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las multas”. A su turno, la ley anual de presupuesto (Ley 413 de 1997) determina en su artículo 7 que los ingresos corrientes a los cuales no se haya autorizado su manejo a otro órgano, deberán ser consignados en la Dirección del Tesoro Nacional, por quienes estén encargados de su recaudo. Así las cosas, al tratarse de recursos obtenidos por concepto de multas (ingresos corriente de la Nación) por parte de la autoridad Marítima que para el efecto es la Dirección General Marítima, deberán ser consignados en la Dirección del Tesoro Nacional, tal como la norma lo indica. Cordial saludo, 381 MARIO MEJIA CARDONA Director General del presupuesto Nacional 382 753 CONCEPTO No. 3651 DEL 5 DE AGOSTO DE 1998 P386 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances Señor Capitán de Navío FLAVIO BARNEY MEDINA Jefe División Finanzas Ministerio de Defensa Nacional Ciudad Apreciado Capitán: Hago referencia su oficio No. 2321 del 24 de junio de 1998, recibido en esta Dirección el 26 del mismo mes y año, mediante el cual manifiesta: “Me permito solicitar al Doctor Director General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, su concepto acerca del procedimiento a seguir con los dineros provenientes del remate de vehículos obsoletos, que fueron adquiridos con recursos ordinarios o con dineros de Fondos Internos. Lo anterior en razón a que dichos dineros se vienen ingresando a la cuenta Fondos Especiales (Fondos Internos) “Reposición Equipo”, teniendo en cuenta que según decreto 2350/71 en su artículo 3 cita que todos los ingresos obtenidos con actividades diferentes a las partidas ordinarias asignadas en el Presupuesto Nacional ingresarán a Fondos Internos. De igual forma conocer si la totalidad de los dineros recaudados por dicho concepto pueden o deben ser utilizados en la reposición de equipo automotor y cual sería el procedimiento a seguir. Agradezco al Doctor su valiosa gestión a fin de emitir concepto a la mayor brevedad con el fin de dar comienzo a la ejecución de dichos recursos”. Al respecto me permito manifestarle: La Constitución Nacional determina: 383 “ARTICULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. Por otra parte, el Decreto 111 de 1996. “Por la cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforma el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, establece: “ARTICULO 27. Los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las multas. (Ley 38 de 1989, art. 20, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 10, y arts. 67 y 71).” “ARTICULO 30. Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador. (Ley 225 de 1995 art. 27)”. “ARTICULO 36. El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de Funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión. Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: La Rama Judicial, La Rama Legislativa, La Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada Ministerio, Departamento Administrativo y Establecimientos Públicos, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el Servicio de la Deuda Pública. En el proyecto de presupuesto de inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno Nacional. En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir gastos con destino al servicio de la deuda. (Ley 38 de 1989, art. 23, Ley 179 de 1994, art. 16)” De otro lado, el decreto 2350 de 1971, “Por el cual se autorizan unos fondos internos y se deroga una disposición”, preceptúa: “Artículo 3. Autorizase la constitución de fondos internos en la Dirección de Servicios Generales, la Unidad de Servicios del Comando General de las Fuerzas Militares, en los Comandos de Unidades Operativas, de Unidad táctica de 384 Unidades Especiales, Escuelas de Formación, Bases Navales y Aéreas, Apostaderos y Unidades Destacadas, Intendencia General e Intendencias Regionales en el Ejército; Dirección de Administración de la Armada Nacional y Dirección de los Servicios de la Fuerza Aérea, Dirección General de la Policía, División de Logística de la Policía Nacional, Comandos de Departamento u Comandos de Distrito de la Policía; Colegios, Escuelas e Institutos Docentes con los productos resultantes de la explotación de predios militares en actividades agropecuarias o en el beneficio de minas o canteras; ventas de abonos, donaciones, bonificaciones y con todos aquellos dineros que ingresen a las unidades o entidades citadas por concepto diferente a las partidas del presupuesto nacional. (Resaltando fuera del texto). Parágrafo 1º. La inversión de los Fondos Internos de que trata este artículo, requiere autorización del superior inmediato en cada caso. Parágrafo 2º. Cuando sufriere modificación la actual organización de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional, el Ministerio de Defensa podrá suprimir la facultad de abrir Fondos Internos a determinados comandos, así como también autorizar nuevos organismos para constituir dichos Fondos”. “Artículo 4. Las autoridades citadas en el artículo 3º. Podrán invertir los dineros que recauden en los Fondos Internos en complementar las partidas presupuestales que sean insuficientes (...)” De las disposiciones precedentes se infiere que los órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación (entre éstos el Ministerio de Defensa Nacional), están sujetos en la programación, aprobación, modificación y ejecución de sus presupuestos a los preceptos establecidos en la Constitución Política y el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación. Los artículos 27 y siguientes del decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación señalan los recursos que debe contener el Presupuesto General de la Nación, entre los cuales se incluyen los indicados en su solicitud. Así las cosas, los recursos a que hace referencia el decreto 2350 de 1971 se enmarcan dentro del concepto de Fondos Especiales. La anterior disposición, autoriza la constitución de fondos internos “con los productos resultantes de la explotación de predios militares en actividades agropecuarias o en el beneficio de minas o canteras; ventas de abonos, donaciones, bonificaciones y con todos aquellos dineros que ingresen a las unidades o entidades citadas por el concepto diferente a las partidas del presupuesto nacional”, sin establecer como usted lo expresa en su comunicación que forman parte de dichos fondos los ingresos obtenidos de 385 actividades diferentes a las partidas ordinarias asignadas en el Presupuesto Nacional. En este orden de ideas, los dineros provenientes del remate de vehículos obsoletos que fueron adquiridos con recursos ordinarios deben ser reintegrados a la Dirección del Tesoro Nacional, no sucediendo lo mismo, con los provenientes de fondos internos, atendiendo al principio de que lo accesorio sigue la suerte de lo principal, deben ingresar a la cuenta de fondos internos, los cuales para poder ser ejecutados deben ser incorporados al presupuesto de ese órgano mediante ley. Atento saludo, MARIO MEJIA CARDONA Director General del Presupuesto Nacional 386 753 CONCEPTO No. 6274 DEL 9 DE DICIEMBRE DE 1998 P374 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances Capitán de Navío FLAVIO BARNEY MEDINA Jefe División Finanzas Ministerio de Defensa Nacional Ciudad Señor Capitán de Navío Hago referencia a su oficio No. 3496 MDFCP-869 del 11 de noviembre de 1998, en el cual se lee: “Cordialmente me permito solicitar (...) se emita concepto con carácter urgente sobre la viabilidad de cancelar pasajes y viáticos a personal uniformado que labora en la Dirección de Sanidad y en los diferentes dispensarios con cargo al Fondo Cuenta. Lo anterior, con el propósito de dar respuesta a lo solicitado por el señor Mayor General Jefe de Estado Mayor y Segundo Comandante del Ejército”. Sobre el particular le indico: El Artículo 61 del decreto 1042 de 1978, consagra: “De los Viáticos. Los empleados públicos que deban viajar dentro y fuera del país en comisión tendrán derecho al reconocimiento y pago de viáticos”. El decreto 10 de 1998, fija la escala de viáticos de los empleados públicos a los que se refieren los literales a), b) y c) del artículo 1º. de la ley 4 de 1992, que deban cumplir comisiones de servicio en el interior y exterior del país. El Capítulo VII Definición de los gastos del decreto No. 2767 del 20 de noviembre de 1997 “Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1998, se detallan las apropiaciones y se definen los gastos” se contempla: “VIATICOS Y GASTOS DE VIAJE 387 Por este rubro se le reconoce a los empleados públicos y, según lo contratado a los trabajadores oficiales del respectivo órgano, los gastos de alojamiento, alimentación y transporte, cuando previa resolución, deban desempeñar funciones en lugar diferente a su sede habitual de trabajo.(...)”. (Subrayado nuestro). Es así como los viáticos y gastos de viaje del personal uniformado que labora en la Dirección de Sanidad, en comisión y en los diferentes dispensarios, deben ser cancelados por la Fuerza a la cual estén vinculados, de suerte que no pueden ser cubiertos por el Fondo Cuenta creado por la Ley 352 de 1997. Atento saludo, FRANCISCO ESTUPIÑAN HEREDIA Director General del Presupuesto Nacional 388 P CONCEPTO No. 0087 DEL 18 DE ENERO DE 1999 P398 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances Capitán de Navío FLAVIO BARNEY MEDINA Jefe División Finanzas Ministerio de Defensa Nacional Ciudad Apreciado Capitán: Hago referencia a su oficio del 5 de enero de 1999, mediante el cual consulta si es viable constituir reservas presupuestales con cargo a contratos celebrados por adquisición de servicios y bienes asumidos con el presupuesto de la vigencia de 1998 (suministro de pasajes , mantenimiento, capacitación, combustible, etc), sobre los cuales la prestación del servicio o suministro del bien excede en tiempo la vigencia citada. Al respecto me permito hacer las siguientes observaciones: El Decreto 111 de 1996, “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto” en su artículo 14 ha dispuesto: “ARTICULO 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1º. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción. (Ley 38 de 1989,. Art. 10)”. Así mismo, en su artículo 89 ha previsto: “ARTICULO 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las 389 reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994, art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8)”. Observamos como, de conformidad con las disposiciones aludidas en materia presupuestal opera el denominado principio de la anualidad, según el cual, las apropiaciones presupuestales deben ser ejecutadas en la vigencia fiscal para la cual fueron apropiadas, so pena de su fenecimiento. Lo anterior permite concluir, que la autorización para disponer de los fondos públicos contenida en la ley anual de presupuesto, tiene como propósito el desarrollo del objeto de la apropiación en la correspondiente vigencia fiscal, de manera que los recursos habrán de ejecutarse o comprometerse en el periodo para el cual fueron apropiados. Sin embargo, si a 31 de diciembre no se ha dado cumplimiento a los compromisos legalmente adquiridos en desarrollo de la apropiación, al tenor de la norma antes transcrita, la entidad deberá constituir la correspondiente reserva presupuestal que garantice la efectividad del pago en la siguiente anualidad, con cargo al presupuesto de la vigencia fiscal que finaliza, extendiendose así, por una anualidad más la efectividad de las apropiaciones incluidas en el Presupuesto. Como se observa, es posible constituir reservas presupuestales para amparar compromisos legalmente adquiridos con anterioridad al 31 de diciembre de 1998, cuyo cumplimiento se encuentra pendiente par la vigencia fiscal de 1999. Atento saludo, FRANCISCO ESTUPIÑAN HEREDIA Director General del Presupuesto Nacional 390 391 CONCEPTO 0556 DEL 19 DE FEBRERO DE 1999 P366 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances Brigadier General CARLOS ALBERTO MENDEZ NIETO Subjefe de Estado Mayor del Ejército Ciudad Apreciado Brigadier: Hago referencia a su oficio No. 2592 del 15 de enero de 1999, en el cual manifiesta: “De la manera más atenta me permito solicitarle al señor Doctor su colaboración en el sentido de emitir concepto acerca de la viabilidad presupuestal de las siguientes situaciones: 1. Imputar contratos adicionales cuya subordinación presupuestal corresponda al mismo programa y subprograma pero a diferente proyecto del contrato principal. 2. Apropiar contratos adicionales a programas diferentes del imputado en el contrato principal” Al respecto me permito manifestarle: La Constitución Política dispone: “Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. 392 De otro lado, el artículo 18 del Decreto 111 de 1996, “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, consagra el principio de la especialización en los siguientes términos: “Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas . (Ley 38 de 1989, art. 14, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 3)”. Con respecto al principio de la especialización la Corte Constitucional mediante sentencia No. C-685/96 del 5 de diciembre de 1996, Magistrado Ponente Doctor Alejandro Martínez Caballero, expresó: “Por ello se considera que una obvia consecuencia de la legalidad del gasto es el llamado principio de “especialización” que se encuentra expresamente consagrado en el aparte final del artículo 345 de la Carta, el cual señala que no se podrá “transferir crédito alguno a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. (...). Por consiguiente, esta norma constitucional está prohibiendo que el Gobierno utilice una partida de gasto aprobada por el Congreso para una finalidad distinta de aquella para la cual ésta fue apropiada. Así el artículo 18 del decreto 111de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto especifica los alcances del principio de especialización y establece que “las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas”. Y no podía ser de otra forma pues poca eficiencia tendría el principio de legalidad si una vez aprobado el presupuesto, el Gobierno pudiera variar a su arbitrio los montos de las partidas o la destinación de las mismas”. Atendiendo el principio de la especialización y a lo manifestado por la Corte Constitucional, en la imputación presupuestal de las obligaciones a cargo de los diferentes órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación debe haber una correspondencia ente el objeto del gasto y la apropiación. En el caso del presupuesto de inversión solo se podrán imputar gastos que correspondan al mismo programa, subprograma y proyecto. En este orden de ideas, no es procedente realizar las operaciones propuestas por usted por violarse al mencionado principio de la especialización. Atento saludo, FRANCISCO ESTUPIÑAN HEREDIA Director General del Presupuesto Nacional 393 753CONCECCONCEPTO No. 0905 DEL 15 DE MARZO DE 1999 P417 Gastos imputables a los Fondos Internos. Doctor JOSE NICOLAS SANCHEZ M. Profesional Universitario Contraloría General de la República Ciudad Hago referencia a su oficio AI-GGMD-75 del 4 de febrero de 1999, en el cual manifiesta: -“En desarrollo de la Auditoría Integral que viene efectuando la Contraloría General de la República al Comando General de las Fuerzas Militares, comedidamente me permito solicitar aclarar los siguientes interrogantes. -¿Se pueden incluir en el rubro por Servicios Públicos pagos efectuados por concepto de TV Cable? -¿Se pueden incluir pagos por conceptos de suscripción a TV Cable, renovación y suscripción de periódicos por el rubro de Comunicaciones y Transportes? -¿Se pueden incluir pagos por concepto de: grupos de danzas, adquisición de obsequios, presentación de ballet, presentación musical y artística, adquisición de parques infantiles por el rubro de Apoyo a Operaciones Militares? El Comando General de las Fuerzas Militares tiene una Imprenta que funciona como sección de la División Administrativa y Financiera. Los trabajos que realiza esta imprenta en su mayoría son ordenados por el mismo Comando quién los cancela con dinero del presupuesto que se denominan “Fondos Comunes”. El recurso humano y físico con los que funciona la imprenta es suministrado por el Comando y en su mayoría son adquiridos con recursos del presupuesto. Los ingresos obtenidos por trabajos producidos por la institución son incluidos en fondos internos y ejecutados de acuerdo a la norma establecida para dichos fondos que en su mayoría se destina a “Ceremonial y Protocolo”. ¿Es viable que los dineros asignados por el Presupuesto Nacional se destinen a cancelar compromisos por trabajos que una sección de la misma entidad desarrolla para luego incorporarlos a Fondos internos y facilitar su ejecución?”. 394 Al respecto me permito hacer las siguientes observaciones: La Constitución Política preceptúa: “Artículo 346. (...) En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público al servicio de la deuda, o destinarlo a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo (...).” A su turno, el artículo 18 del Decreto 111 de 1996, “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, prevé: “Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas, (Ley 38 de 1989, art. 14, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 3).” Por otra parte, el artículo 36 de la ley 482 de 1998, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas, recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 1999”, dispone: “El Gobierno Nacional en el decreto de liquidación clasificará y definirá los ingresos y gastos (...)” Acorde con lo anterior, el decreto 2354 de 1998, “Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1999, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos”, expedido con fundamento en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, trae una serie de definiciones de los conceptos de gasto con las cuales se cubren, de manera general todas las erogaciones que los órganos públicos deberán realizar para atender los compromisos en desarrollo de sus actividades propias. El citado decreto en el capítulo VI define los gastos, así: “A. FUNDAMENTO GASTOS GENERALES Son los gastos relacionados con la adquisición de bienes y servicios necesarios para que el órgano cumpla las funciones asignadas por la constitución y la ley; y con el pago de impuestos y multas a que estén sometidas legalmente.(Resaltado fuera del texto) (...)” 395 2.1 ADQUISICION DE BIENES Corresponde a la compra de bienes muebles destinados a apoyar el desarrollo de las funciones del órgano, tales como: (...) CAPACITACIÓN, BIENESTAR SOCIAL Y ESTIMULOS Erogaciones que tengan por objeto atender las necesidades de capacitación, bienestar social y estímulos que autoricen las normas legales vigentes. 2.2 ADQUISICION DE SERVICIOS Comprende la contratación y el pago a personas jurídicas y naturales por la prestación de un servicio que complementa el desarrollo de las funciones del órgano y permiten mantener y proteger los bienes que son de su propiedad o están a su cargo, así como los pagos por concepto de tasas a que están sujetos los órganos, tales como: (...) SERVICIOS PUBLICOS Erogaciones por concepto de servicios de acueducto, alcantarillado, recolección de basuras, energía, teléfonos y demás servicios públicos domiciliarios, telefonía celular. Estas incluyen su instalación y traslado. (...) IMPRESOS Y PUBLICACIONES Por este rubro se pueden ordenar y pagar gastos por edición de formas, escritos publicaciones, revistas y libros, trabajos tipográficos, sellos, suscripciones, adquisición de revistas y libros, pago de avisos y videos de televisión. COMUNICACIONES Y TRANSPORTE Se cubren por este concepto aquellos gastos tales como los de mensajería, correos, correo electrónico, beeper, telégrafos, alquiler de líneas, embalaje y acarreo de los elementos. Incluye el transporte colectivo de los funcionarios del órgano. Estos compromisos serán cancelados por este rubro cualquiera sea el año de su causación. Por este rubro se podrán imputar los gastos de transporte, en el perímetro urbano o intermunicipal cuando el desplazamiento deba realizarse a puertos, aeropuertos, 396 almacenes generales de depósito, depósitos habilitados o zonas francas de los funcionarios de la Unidad Administrativa Especial – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para las funciones de comercialización, representación externa, investigación disciplinaria, operativa, cobranza, fiscalización, devolución y liquidación de los tributos administrados por la entidad. De la misma manera se podrán imputar los gastos de transporte de los funcionarios que adelanten funciones operativas para llegar a bordo de los barcos de arribo en el proceso de recuperación de documentos e inspección de mercancías. (...) OTROS GASTOS GENERALES POR ADQUISICIÓN DE SERVICIOS Corresponden a aquellos gastos generales que no pueden ser clasificados dentro de las definiciones anteriores, autorizados por norma legal vigente, como los gastos funerarios, los servicios médicos, hospitalarios y servicios portuarios y aeroportuarios de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, así como los siguientes: (...) APOYO A OPERACIONES MILITARES Y POLICIALES Son erogaciones destinadas a fortalecer el desarrollo de un operativo o plan militar, policial o de policía judicial específico, que para su eficaz cumplimiento requiere la realización de gastos ocasionales de carácter inaplazable, cuya imprescindibilidad debe ser declarada por el Ministro de Defensa Nacional, el Comandante General de las Fuerzas Militares, el Director de la Policía o Fiscal General de la Nación, según el caso. (...) CAPACITYACIÓN, BIENESTAR SOCIAL Y ESTIMULOS Erogaciones que tengan por objeto atender las necesidades de capacitación, bienestar social y estímulos que autoricen las normas legales vigentes”. De otro lado, el decreto 2260 de 1998, “por el cual se introducen modificaciones al decreto 568 de 1996,”, preceptúa: “Artículo 2. El inciso primero del artículo 18 del decreto 568 de 1996 quedará así: cuando el objeto del gasto no quede identificado con la clasificación establecida en el artículo 16, podrán desagregarse los gastos de funcionamiento y el servicio de la deuda pública a nivel de ordinales y los proyectos de inversión a nivel de subproyectos”. 397 En este orden de ideas, las erogaciones por concepto de T.V. Cable, suscripción y renovación de periódicos se deben atender con cargo a la cuenta de “Gastos Generales”- Objeto del gasto “Adquisición de Servicios”. Ahora bien, las erogaciones autorizadas por las normas legales que regulan la materia que tengan por objeto atender las necesidades de bienestar, tales como: grupos de danzas, presentaciones de ballet Musicales y artísticas con cargo a la cuenta – “Gastos Generales”, Objeto del gasto “Adquisición de Bienes” o Adquisición de Servicios”, según el caso. Por otra parte, si el Ministerio de Defensa desagrega internamente su presupuesto tal como lo prevé el artículo 2 del decreto 2660 de 1998, la erogación por concepto de T.V. Cable se debe atender con cargo al rubro que se haya creado para este concepto del gasto (no por servicios públicos), la suscripción de periódicos, debe imputarse con cargo al rubro de “Impresos y Publicaciones” (no por comunicaciones y transporte), las erogaciones por concepto de bienestar con cargo a “Bienestar” (no con cargo a, “apoyo Operaciones Militares”), lo contrario implicaría una violación al principio de la especialización consagrado en el Estatuto Orgánico de Presupuesto. En lo que hace referencia a la suscripción de T.V. Cable debe revisarse dicho gasto a la luz del artículo 346 de la Constitución Política, esto es, si tal erogación se realiza para el normal cumplimiento de sus funciones. Lo que hace referencia al otorgamiento de obsequios, debe ser revisado a la luz del artículo 7º. del decreto 26 del 8 de enero de 1998, derogado por el artículo 12 del decreto 1737 del 21 de agosto de 1998 y por el artículo 14 del decreto 2209 del 29 de octubre de 1998. Por otra parte, el decreto 2350 de 1971, “Por el cual se autorizan unos fondos internos y se deroga una disposición”, preceptúa: “Artículo 3. Autorízase la constitución de fondos internos en la Dirección de Servicios Generales, la Unidad de Servicios del Comando General de las Fuerzas Militares, en los Comandos de Unidades Operativas, de Unidad Táctica de Unidades Especiales, Escuelas de Formación, Bases Navales y Aéreas, Apostaderos y Unidades Destacadas, Intendencia General e Intendencias Regionales en el Ejército; Dirección de Administración de la Armada Nacional y Dirección de los Servicios de la Fuerza Aérea, Dirección General de la Policía, División de Logística de la Policía Nacional; Comandos de Departamento y Comandos de Distrito de la Policía; Colegios, Escuelas e Institutos Docentes con los productos resultantes de la explotación de predios militares en actividades agropecuarias o en el beneficio de minas o canteras; ventas de abonos, donaciones, bonificaciones y con todos aquellos dineros que ingresen a las unidades o entidades citadas por concepto diferente a las partidas del presupuesto nacional. (Resaltado fuera del texto). 398 Como se observa, la anterior disposición legal autoriza la constitución de Fondos Internos señalando expresamente los recursos que forman parte de los mismos, no siendo entonces procedente, que los dineros que genere la Imprenta de las Fuerzas Militares sean incluidos en fondos internos, los cuales deberán ser consignados en la Dirección del Tesoro Nacional junto con sus rendimientos. Atento saludo, FRANCISCO ESTUPIÑAN HEREDIA Director General del Presupuesto Nacional 399 CONCEPTO No. 0917 DEL 16 DE MARZO DE 1999 P368 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances Capitán FLAVIO BARNEY MEDINA Jefe División Finanzas Ministerio de Defensa Nacional Ciudad Respetado Capitán: Hago referencia a su comunicación 3213 MDFCP–869, en el cual solicita concepto sobre la constitución de reservas presupuestales para fallos condenatorios proferidos en contra de esa entidad. Con el propósito de absolver su consulta, resulta pertinente atender el principio de anualidad del presupuesto que se encuentra consagrado en los artículos 346 y 347 del ordenamiento constitucional, y en el artículo 14º del Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y La Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, cuyo tenor es el siguiente: 400 “Anualidad. El año fiscal comienza el 1º. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción. (Ley 38 de 1989, art. 10).” A su vez, el citado Estatuto en su artículo 89 ha previsto: “Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse. Al cierre del vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo. (Ley 38 de 1989, art. 72, Ley 179 de 1994, art. 38, Ley 225 de 1995 art. 8)”. En virtud de lo dispuesto en las normas aludidas es posible concluir que la autorización de disposición de los fondos públicos tiene como propósito el desarrollo del objeto de la apropiación en la correspondiente vigencia fiscal; de modo que tales recursos deben ser ejecutados en el periodo para el cual fueron apropiados. No obstante lo anterior, a través, de las reservas presupuestales y cuentas por pagar, se previó el camino a seguir en aquellos eventos en los cuales a 31 de diciembre de la respectiva vigencia fiscal estuvieren adquiridos los compromisos conforme a la ley, pero no se hubieren cumplido, caso en el cual debe utilizarse el primer mecanismo enunciado; o cuando las obligaciones correspondieren a anticipos pactados en los contratos o a la entrega de bienes y servicios, donde se debería dar aplicación al segundo mecanismo que hemos referido. En este orden de ideas es claro que habiéndose previsto la manera de extender por una anualidad más la vigencia de las autorizaciones inicialmente concedidas, corresponde al órgano ejecutor del presupuesto adoptar las medidas pertinentes con el propósito de atender los compromisos adquiridos, con cargo a las 401 apropiaciones de la vigencia fiscal inmediatamente anterior, mediante la constitución de la correspondiente reserva presupuestal o cuenta por pagar. Para el caso objeto de su consulta, esta Dirección considera que encontrándose en firme el pronunciamiento judicial que ordena a la entidad el reconocimiento de un crédito, existiría claramente la obligación de pagar lo señalado por el juez, de suerte que de contar con apropiación libre de afectación para el efecto, sería posible, en atención a las definiciones del artículo 89 aludido, constituir una cuenta por pagar y cumplir así con dicha obligación. La anterior afirmación encuentra sustento en el hecho de que las cuentas por pagar, a diferencia de las reservas presupuestales, se constituyen con el propósito de amparar obligaciones exigibles, como son las derivadas de las situaciones referidas en el citado artículo 89, y en el presente caso, las derivadas de las sentencias judiciales, en donde el pago no se encuentra supeditado al cumplimiento de un compromiso pendiente de ejecución, sino a un hecho cierto del cual deriva una obligación igualmente cierta. En lo que atañe al procedimiento a seguir para el pago de sentencias y conciliaciones mediante títulos de deuda pública, le remito copia del concepto No. 10795 de 1997, relacionado con el tema. El anterior concepto se emite en los términos del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo. Cordial saludo, FRANCISCO ESTUPIÑAN HEREDIA Director General del Presupuesto Nacional 402 403 77 P 404 753 CONCEPTO No. P2365 DEL 29 DE MAYO DE 1998 P409 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO. 405 Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica. TEMA: Ejecución Presupuestal: Concepto y Alcances Capitán de Fragata FLAVIO BARNEY MEDINA Jefe División Finanzas Ministerio de Defensa Nacional Ciudad Me refiero a su oficio No. 1292 MDFCP-869, en la cual solicita concepto en relación con la “...viabilidad de adicionar el Presupuesto de Inversión para la construcción de viviendas fiscales en Barranquilla, con base en una consignación a efectuarse en la Dirección del Tesoro Nacional de los recursos obtenidos por la venta de la Casa Comando de la misma ciudad o la posibilidad de adicionar inversión –Fondos Internos”: Sobre el particular es pertinente hacer las siguientes observaciones: El Decreto 111 de 1996, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en torno al principio de Unidad de Caja señala: “ARTICULO 16. Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación (...)” En relación con este principio, la Corte Constitucional en sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992, manifestó: “(...) El Principio de la Unidad de Caja. El artículo 12 de la Ley 38 consagra el principio de la unidad de caja, indispensable para un manejo unitario de los fondos públicos. Según dicha norma, los dineros que entran al tesoro público, cualquiera sea su proveniencia, se funden en una caja común, y de ella se podrán destinar a los cometidos que se determinan en el presupuesto”. La misma Corporación en sentencia No. C-337/93 del 19 de agosto de 1993, expresó: 406 “(...) Principio de Unidad de Caja Consiste en que la totalidad de los ingresos públicos debe recibirse sin previa destinación a un fondo común desde donde se asignan a la financiación del gasto público. Sin este principio hay una desorientación del gasto público, y entonces se hace poco viable destinar el gasto hacia las áreas prioritarias. Se necesita, pues, una libertad para destinar el gasto a los más convenientes, según las circunstancias de tiempo, modo y lugar. Se busca que la actividad presupuestal pueda ejercer con amplitud su función de orientar el gasto público hacia las áreas que estime prioritarias, sin que se encuentren los ingresos preorientados hacia la financiación de determinados gastos.” (Resaltado) Ahora bien, de manera específica en lo que atañe a la destinación específica de los recursos provenientes de la enajenación de activos, en sentencia No. C-357 del 11 de agosto de 1994, la Corte Constitucional estableció: “(...) Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá la situación de fondos a los organismos y entidades para el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación ( ...) Es claro que al permitir al gobierno enajenar unos activos para que el producto de la enajenación tenga una destinación específica, se sustraen tales recursos a ese fondo común, y se viola, por lo mismo el principio de la unidad de caja. Principio que está plasmado expresamente en el artículo 359 de la constitución, que prohibe las rentas nacionales de destinación específica, con las excepciones que la misma norma contempla (...)” (Resaltado) Atendiendo el contenido de las normas referidas, y el análisis jurisprudencial realizado por la Corte Constitucional en torno al sentido del principio de unidad de caja, y de manera específica su aplicación cuando se trata de dar una destinación específica al producto de la enajenación de activos, esta Dirección considera improcedente que los recursos obtenidos por la venta del inmueble mencionado en su comunicación, sean adicionados al presupuesto de esa institución con la destinación por usted sugerida, debiendo ser reintegrados a la Dirección del tesoro Nacional. Cordial saludo, MARIO MEJIA CARDONA 407 Director General del Presupuesto Nacional 408 409 PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA DIRECTIVA PRESIDENCIAL No. 04 P407 APOYO A LA INDUSTRIA NACIONAL 410 En desarrollo de su política de reactivar el papel que el sector productivo desempeña en la economía nacional, el Gobierno ha decidido adoptar algunas medidas en materia de adquisiciones gubernamentales. Al respecto, es preciso hacer las siguientes consideraciones: Las Compras de bienes y servicios que el sector público efectúa, tanto para atender sus necesidades de funcionamiento, como para la ejecución de obras de infraestructura y proyectos de inversión, tienen un gran impacto sobre la industria nacional y pueden contribuir de manera significativa a su desarrollo, por lo cual el tema es de importancia prioritaria para el Gobierno. El éxito de una política agresiva de Comercio Exterior, requiere de un sector industrial fuerte y competitivo, circunstancia que será posible consolidar mediante el apoyo a nuestros industriales para la construcción de un espacio propicio, que les permita maximizar su potencialidad productiva y comercial. Tradicionalmente los gobiernos han utilizado las adquisiciones de bienes y servicios como motor de desarrollo industrial, aprovechando de manera efectiva la posibilidad de utilizar medidas de preferencia para la industria local. La legislación colombiana en la materia, permite la participación amplia de oferentes de productos y servicios de origen extranjero en las adquisiciones públicas, en virtud de lo cual, el productor nacional ha visto reducido su campo de acción en los mercados domésticos. En este orden de ideas y en consideración a que la actual política del Gobierno comporta un decidido apoyo a la producción doméstica y que a través de la implementación de la política “Compre Nacional” se logrará la consolidación de alianzas estratégicas entre empresas nacionales y extranjeras, a continuación se establecen algunas directrices para las entidades en los procesos de contratación: Teniendo en cuenta que los procesos de contratación son mecanismos para el cumplimiento de los fines estatales, en toda adquisición de un bien o en la contratación de un servicio se debe conciliar el apoyo a la industria colombiana, con la necesidad de garantizar las mejores condiciones en calidad y precio para la entidad estatal. En las concesiones y contratos de asociación se establecerán mecanismos que propicien el conocimiento por parte de los adjudicatarios respecto a las posibilidades de adquisición de bienes y servicios colombianos. Además de la obligación contenida en el numeral séptimo del artículo 22 de la ley 80 de 1993, las entidades estatales deberán establecer canales de información a través de los cuales se expongan periódicamente a la industria nacional con la suficiente antelación a su realización, los proyectos de adquisición o de contratación. Se deberá propiciar la desagregación tecnológica en los procesos de contratación, con el fin de facilitar la participación de la industria colombiana al igual que favorecer la subcontratación para la adquisición de bienes o servicios de origen nacional. 411 Es responsabilidad de los funcionarios encargados de las adquisiciones de bienes y la contratación de servicios, crear mecanismos para lograr un adecuado conocimiento de la oferta nacional. En materia de compras estatales nuestro único compromiso internacional se encuentra consignado en el Tratado de Libre Comercio del Grupo de los Tres. Dicho acuerdo tiene una cobertura limitada a las entidades enunciadas allí, las cuales pertenecen exclusivamente al nivel nacional. El compromiso se limita a que cualquier política de preferencia a la producción colombiana debe extenderse a proveedores de bienes y servicios de origen venezolano o mexicano siempre y cuando la contratación supere los montos allí establecidos. Por ende, las entidades nacionales no enumeradas en el G3, las compras de aquellas que aunque se encuentren enunciadas se realicen por debajo de los montos allí mencionados y la totalidad de las adquisiciones de las entidades territoriales, no están cobijadas por compromiso internacional alguno en materia de compras estatales. Para implementar la política descrita, deberán ustedes adoptar todas las medidas necesarias, comenzando por una labor intensa de divulgación y sensibilización entre los funcionarios encargados del manejo de la contratación, incluyendo todas las entidades adscritas o vinculadas a los organismos. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en coordinación con los Ministerios de Desarrollo Económico y de Comercio Exterior, pondrá en marcha un programa coherente de articulación entre la oferta y la demanda de bienes y servicios a nivel gubernamental, que produzca resultados a corto y mediano plazo. Para tal efecto, cada entidad destinataria de esta Directiva, remitirá al Dr. Juan Hernández Celis, a mas tardar el 30 de julio del presente año, lo siguiente: Información sobre la campaña de divulgación de este programa, a nivel interno. Identificación de los productos y servicios que pueden ser suministrados y/o atendidos con oferta nacional, así como de los productores, consultores y profesionales en capacidad de ofrecerlos. Evaluación a 15 de Julio de 1999, sobre el porcentaje actual de participación del producto colombiano en las adquisiciones. Igualmente, a más tardar el 30 de enero y 30 de julio de cada año, un reporte sobre los procesos de compras adelantados, excedan la suma de CIEN MILLONES DE PESOS y la participación que en los mismos se haya dado a proveedores nacionales en el semestre anterior. El Ministerio de Desarrollo Económico efectuará evaluaciones semestrales y elaborará propuestas para mejorar los resultados, con la finalidad de incrementar 412 la participación del producto colombiano en las adquisiciones de los diferentes entes gubernamentales. Así mismo, implementará un programa concreto de desarrollo de proveedores locales, dirigido a capacitar a la industria nacional para atender adecuadamente las necesidades especiales de actividades o proyectos de las entidades públicas. Quiero finalmente destacar que esta campaña se basa en la confianza del Gobierno en el sector productivo colombiano y su capacidad de ofrecer al sector público bienes y servicios de excelente calidad y en condiciones competitivas con proveedores extranjeros a cuanto a precio y oportunidad. Nuestros industriales, constructores, ingenieros, consultores, han obtenido importantes reconocimientos a nivel nacional e internacional y muchos de ellos han hecho importantes inversiones en procesos de certificación ISO 9000 y otros estándares internacionales, lo cual constituye suficiente garantía de seriedad y eficiencia frente a los requerimientos internos y externos. El apoyo decidido a nuestro sector privado, es un compromiso que el gobierno debe y quiere asumir y para ello demanda la colaboración de todos los servidores públicos. 413 753 SENTENCIA No. 10399 DEL 7 DE ABRIL DE 1999 PP410 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA CONTABILIZAR DINEROS EN “DEUDAS POR PAGAR” NO EXONERA DEL DELITO DE PECULADO. El hecho de que el retenedor asuma, contablemente, los descuentos practicados como una deuda por pagar, en manera alguna impide que su conducta pueda llegar a ser tipificada como peculado. Así lo señaló la Corte Suprema de Justicia, quien advirtió que “ese asiento contable lo que constata es, por el contrario que el agente retenedor recibió el impuesto a cargo del contribuyente beneficiario del pago y lo llevó a una cuenta del pasivo que al no cubrir en el plazo legalmente señalado hace inferior su apoderamiento”. La corporación advirtió que el retenedor delegado no tiene ninguna facultad de disponibilidad sobre los dineros recaudados para el Estado, es decir, no puede confundirlos con bienes propios o con otros que esté encargado de manejar; por lo tanto, si los usa, realiza un modo de apropiación que se acomoda a la descripción jurídica del tipo de peculado. Pruebas La Sala Penal explicó que el incumplimiento de los plazos para entregar los dineros recaudados por concepto de retención en la fuente al tesoro nacional, “se convierte en prueba de la incurrencia en la infracción penal...”. La sentencia señala que no es admisible la explicación que dio el procesado, acerca de que las dificultades económicas por las cuales atravesó la compañía, le impidieron a esa empresa entregar a la Administración de Impuestos Nacionales las sumas retenidas en la fuente. “Por el contrario, esa explicación está corroborando una vez más que tales dineros fueron utilizados por la entidad comercial que él presidía, es decir que se dio precisamente el comportamiento que el tipo penal prohibía”, agrega. 414 Por otra parte, la Corte señaló que hay que diferenciar el delito de “no consignación de lo retenido dentro de los plazos establecidos” que señalaba el artículo 665 del Estatuto Tributario, declarando inexequible por la Corte Constitucional, con el delito de peculado, tipificado en el artículo 133 de Código Penal. 753 SENTENCIA No. C-188 DEL 24 DE MARZO DE 1999 CORTE CONSTITUCONAL P411 415 IGUAL TRATO PARA EL ESTADO Y LOS PARTICULARES EN CASO DE MORA. La negligencia administrativa no puede ser fuente de enriquecimiento sin causa para las arcas estatales ni de injustificado perjuicio para los particulares con quienes el estado mantiene pasivos. En caso de mora en el pago de obligaciones, las entidades públicas y los particulares deben recibir igual trato, advirtió la Corte Constitucional al declarar la inconstitucionalidad de algunos apartes del artículo 72 de la Ley 446 de 1998 sobre descongestión de los despachos judiciales y del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. No se justifica “que mientras el Estado cobra a los contribuyentes intereses moratorios cuando ellos no pagan a tiempo los impuestos, y ello a partir del primer día de retardo en el pago, las obligaciones en mora a cargo del Estado deban forzosamente permanecer libres de la obligación de cancelar dichos réditos durante seis meses...”, explicó el alto tribunal. Según la sentencia, conceder plazos más favorables al Estado que a los particulares para pagar sus obligaciones constituye una flagrante violación del derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Carta, y del principio de la equidad. La sentencia Por consiguiente, la Corte Constitucional declaró inexequibles las expresiones “durante los seis (6) meses siguientes al plazo acordado para su pago” y “después de este último” contenidas en el artículo 72 de la ley 446 de 1998, así como las expresiones “durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria” y “después de este término”, contenidas en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. La primera de las normas declarada inconstitucional se refería al evento en que la administración pública y los particulares solucionaban sus controversias mediante acuerdo conciliatorio, y establecía que “las cantidades liquidas reconocidas en el acuerdo devengarán intereses comerciales durante los seis (6) meses siguientes al plazo acordado para su pago y moratorios después de este último”. La segunda norma, contenida en el Código Contencioso Administrativo, señalaba que, en tratándose de condenas contra entidades públicas, “las cantidades liquidas reconocidas en tales sentencias devengarán intereses comerciales durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria y moratorios después de este término”. Forma de pagar la mora 416 El fallo aclara que, de ahora en adelante, las normas sobre pago de intereses por parte del Estado se deben interpretar así: en cuanto al artículo 72de la Ley 446 de 1998, “el momento en el cual principia aplicarse el interés demora depende del plazo con que cuente la entidad pública obligada para efectuar el pago. Así, en el caso de la conciliación, se pagarán intereses comerciales durante el término que ella se haya pactado y, vencido éste, a partir del primer día de retardo, se pagarán intereses de mora”. “En cuanto al artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, a menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago-evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales-, los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de dieciocho (18) meses que el precepto contempla, para que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria”. 417 CONCEPTO No. 3503 del 2 DE SEPTIEMBRE DE 1999 P420 Convenio compensación de deudas con el Municipio de Buenaventura. Señor Teniente Coronel JULIO ROBERTO RIVERA JIMENEZ Jefe División Finanzas (e) Ministerio de Defensa Nacional Ciudad Hago referencia a su oficio No. 2689 del 22 de julio de 1999, en el cual previa algunas consideraciones manifiesta lo siguiente: “a) Los porcentajes sobre las tres embarcaciones, los recibió este Ministerio por cesión que le hiciera la empresa Industrial y Comercial del Estado, en liquidación, denominada SENARC. b) De realizar el contrato de compraventa de los porcentajes de las embarcaciones con el municipio de Buenaventura, se pregunta si el producto de la venta debe ingresar al Tesoro Nacional, dado el origen de las mismas, o se puede comprometer para celebrar inmediatamente el convenio de compensación de deudas por impuesto predial con el citado municipio. c) Según lo informado por la Oficina Jurídica del Comando de la Armada hace varios años no se cancela en Buenaventura el impuesto predial, por el que seguramente el valor del porcentaje de las embarcaciones no alcanza para cubrir la totalidad de la deuda por ese concepto, es decir que no quedaría excedente para recibir del Municipio; en el evento de quedar un saldo a favor a que cuenta debe ingresar. d) Los porcentajes de las embarcaciones, contablemente están a cargo de la Armada Nacional, cuál seria el procedimiento para la salida de los registros contables, en el evento de culminar con el convenio de compensación de deudas”. Al respecto me permito manifestarle: El artículo 345 de la Constitución Política consagra: “El tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o 418 municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. “Artículo 346 inciso 2º. “En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido o un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno, para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo”. En concordancia con tal precepto, la misma Carta determina, en su artículo 122 lo siguiente: “No habrá empleo que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. Artículo omitido. Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben(...)” De allí que la responsabilidad de los servidores públicos tiene origen constitucional, como se lee en su artículo 6 que a la letra dice: “Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. La Corte Constitucional, en sentencia No. 337 del 19 de agosto de 1993, con ponencia del doctor Vladimiro Naranjo Mesa, argumento: “Lo anterior equivale a dar por sentado que mientras los particulares pueden hacer todo aquello que no les está expresamente prohibido por la Constitución y la ley, los funcionarios del Estado tan sólo pueden hacer lo que estrictamente les está permitido por ellas. Y es natural que así suceda, pues quien esta detentando el poder necesita estar legitimado en sus actos, y esto opera por medio de autorización legal”. En el evento, de que el Ministerio de Defensa celebre un contrato de compraventa con los porcentajes de las embarcaciones a que tiene derecho en virtud de la Cesión que le hiciera la empresa Industrial y Comercial del Estado SERNAC, tales recursos, deben de ser consignados en la Dirección del Tesoro Nacional los cuales son objeto del principio de Unidad de Caja. Lo anterior partiendo del principio de que los contratos son ley para las partes y por ende debe dárseles estricto cumplimiento. 419 Es así como, a la luz del artículo 345 de la Constitución Política todos los ingresos y todos los gastos deben estar incluidos en el respectivo presupuesto, de suerte que, con los recursos provenientes de la celebración de la compraventa a que hace referencia su consulta, no sería posible, celebrar un convenio de compensación con el municipio, toda vez que se estaría realizando un gasto por fuera del presupuesto. Finalmente, ese órgano podría estudiar la posibilidad de conformidad con las normas que regulan la materia de celebrar un contrato de dación en pago. Atento saludo, FRANCISCO ESTUPIÑAN HEREDIA Director General del Presupuesto Nacional del Estado 753CONCEC