2 La aplicación de salvaguardas en los sistemas nacionales de distribución

Nota informativa
sobre las salvaguardas
de REDD+
2
La aplicación de salvaguardas en los
sistemas nacionales de distribución
de beneficios de REDD+
Lecciones sobre efectividad, eficiencia y equidad
Maria Brockhaus, Grace Wong, Cecilia Luttrell, Lasse Loft, Thuy Thu Pham, Amy
Duchelle, Samuel Assembe-Mvondo, Monica Di Gregorio
La aplicación de salvaguardas
en las arquitecturas nacionales
de REDD+ sigue siendo un gran
reto en la mayoría de los países
de REDD+, especialmente en
el ámbito de la distribución de
beneficios. Para obtener resultados
efectivos, eficientes y equitativos
de REDD+, se requiere la
implementación efectiva, eficiente
y equitativa de salvaguardas.
LEA ESTA NOTA INFORMATIVA SI USTED...
•• está diseñando políticas y prácticas de salvaguardas,
•• desea aprender sobre la conceptualización de las salvaguardas
de REDD+ en las arquitecturas nacionales de REDD+,
•• está interesado en entender los vínculos entre los mecanismos
de distribución de beneficios (MDB) y las salvaguardas
de REDD+,
•• quiere entender cómo identificar los riesgos más altos para
obtener resultados efectivos, eficientes y equitativos dentro
de los mecanismos de distribución de beneficios de REDD+
y en qué casos es necesario aplicar salvaguardas.
MENSAJES CLAVE
• La implementación de salvaguardas requerirá el
establecimiento de prioridades dentro de las arquitecturas
nacionales de REDD+.
• La distribución de beneficios es un elemento clave de las
arquitecturas nacionales de REDD+, y su implementación
requerirá el cumplimiento de las salvaguardas a fin de
asegurar que se considere la equidad contextual, procesal y
distributiva.
• El aprendizaje de los desafíos que se enfrentan en la medición,
el reporte y la verificación (MRV) del carbono indica que es
necesario un abordaje por etapas para poner en práctica las
salvaguardas.
• Entre los pasos por seguir se debe incluir una evaluación de
riesgos para el establecimiento de prioridades, un examen
de los datos existentes (y accesibles) y una mejora en la
evaluación y la presentación de informes de salvaguardas
mediante el establecimiento de conjuntos de datos robustos
y la inclusión de ciclos de retroalimentación.
EL PROBLEMA
Para la mayoría de los países, sigue siendo poco clara la manera
en que se puede aplicar el Marco de Varsovia sobre los sistemas
de información de salvaguardas (SIS) en las arquitecturas
nacionales de REDD+ (Jagger et al. 2014). Sugerimos una serie
de pasos para la aplicación de las salvaguardas de REDD+ en lo
referente a los mecanismos de distribución de beneficios (MDB).
La distribución de beneficios es el reparto de las ganancias netas directas e indirectas de la
implementación de REDD+. Incluye los beneficios directos (ganancias monetarias o mayor disponibilidad de
bienes y servicios de los ecosistemas forestales), así como los indirectos (por ejemplo: una mejor provisión
de infraestructura de gobernanza) (Luttrell et al. 2013).
Las etapas propuestas están basadas en varios estudios de caso
que el Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR)
y sus socios han realizado en América Latina, África y Asia desde
2009, en el contexto del Estudio Comparativo Global sobre
REDD+ de CIFOR. En los ejemplos presentados, nos centraremos
en salvaguardar las implicaciones en materia de equidad.
Las tres principales dimensiones de la equidad son: 1) equidad contextual: las condiciones que integran el
contexto social y político, que dejan a algunos individuos o grupos en desventaja (un ejemplo típico es la
discriminación por género); 2) equidad procesal: el grado de representación, de participación y de igualdad
de condiciones en los procesos decisorios; 3) equidad distributiva: la distribución de costos y beneficios de
las políticas y acciones entre los actores (McDermott et al. 2012).
PASO 1. IDENTIFICACIÓN DE ZONAS DE ALTO RIESGO EN LOS MDB
CON DETERMINADOS VÍNCULOS CON SALVAGUARDAS ESPECÍFICAS
Los países se enfrentan a una gran complejidad al vincular los
MDB con los SIS. Esto se debe a que las realidades de los países
en términos de MDB son muy diversas, tienen establecidas
diferentes vías institucionales y utilizan distintos instrumentos
de financiamiento de los MDB, a menudo en paralelo. Esta
situación exige la aplicación de salvaguardas de manera
pertinente para el contexto de cada país, y plantea la necesidad
de establecer prioridades.
Algunas lecciones de experiencias anteriores de distribución de
beneficios (Pham et al. 2013) indican varias zonas de alto riesgo
para los MDB que podrían ser de utilidad al fijar prioridades:
• riesgos relativos a los objetivos de MDB, por ejemplo:
•
•
•
•
las justificaciones que se utilizan para identificar a los
beneficiarios,
riesgos relativos a la inseguridad y la falta de claridad de la
tenencia de la tierra,
riesgos relativos a la representación, incluida su captura por
la élite,
riesgos relativos a la gobernanza y al intercambio horizontal
y vertical de información,
riesgos relativos a las prácticas económicas (malversación
de fondos, corrupción, etc.).
Las salvaguardas de REDD+, cuando se aplican de forma
adecuada, deben poder ayudar a atenuar estos riesgos.
Riesgos relativos a los objetivos: discursos sobre “quién debe beneficiarse”
Un ejemplo de los riesgos relacionados con los objetivos de
los MDB en REDD+ son los diferentes discursos acerca de
quién debe beneficiarse. Estos discursos tienen diferentes
implicaciones para el diseño de los MDB e incorporan ganancias
y pérdidas entre diferentes aspectos, tales como efectividad
y eficiencia versus equidad. Efectividad y eficiencia se refiere al
objetivo de reducción de emisiones, mientras que equidad se
refiere a “quién tiene derecho a beneficiarse”. Luttrell et al. (2013)
identificaron seis de estos discursos:
• los beneficios deben dirigirse a los actores con derechos
legales relativos a la reducción de las emisiones de carbono
(justificación de “derechos legales”),
• los beneficios deben destinarse a quienes reducen las
emisiones (justificación de “reducción de emisiones”),
• los beneficios deben ir a los administradores forestales
(justificación de “manejo”),
• debe compensarse a los actores que incurren en gastos
(justificación de “compensación por gastos”),
• los beneficios deben dirigirse a los facilitadores efectivos de
la implementación (justificación de “facilitación”),
• los beneficios deben destinarse a los pobres (justificación de
“en favor de los pobres”).
Escoger uno de estos objetivos como principio de diseño
de los MDB tiene importantes implicaciones para el tipo de
salvaguarda que se requiere, en términos de gobernanza,
derechos, beneficios sociales, etc. A su vez, las salvaguardas
sociales incorporarían argumentos legales para apoyar algunas
de estas justificaciones, como aquella que favorece a los pobres.
Por ejemplo, las salvaguardas ambientales y las que protegen
los derechos de la población indígena podrían apoyar la
justificación del manejo (Luttrell et al. 2013).
Riesgos relativos a la representación: ejemplos de seis países
Salvaguardar la equidad procesal en la implementación de los
MDB se refiere principalmente a los procedimientos decisorios.
La evidencia de estudios recientes indica con claridad que en
la toma de decisiones, y en las discusiones sobre REDD+ y la
distribución de beneficios, predominan los grupos poderosos
(como los organismos gubernamentales y los donantes), con
participación limitada de grupos vulnerables y marginados
(como los usuarios consuetudinarios, los grupos indígenas)
(Babon y Gowae 2013; ChePiu y Menton 2013; Di Gregorio et
al. 2013; Dkamela 2011; Jagger et al. 2012; Indrarto et al. 2012;
Mpoyi et al. 2013; Müller et al. 2014; Paudel et al. 2013). En
Vietnam, Pham et al. (2014) identificaron el papel predominante
que desempeñan los organismos gubernamentales en la
formulación de políticas de REDD+ y el limitado espacio
político que poseen los actores no estatales (por ejemplo: las
organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil) para
ejercer influencia sobre los productos finales de las políticas.
En casos como este, la información necesaria para un SIS
requeriría datos sobre la participación y la representación en
acontecimientos de políticas, así como redes de políticas.
Riesgos relacionados con la falta de claridad sobre la tenencia, los
procedimientos financieros y la captura por la élite: un ejemplo de Camerún
El estudio de caso de Camerún destaca las implicaciones para la
equidad procesal y distributiva en los MDB. Assembe-Mvondo
et al. (2013) observaron dos importantes mecanismos de
distribución de beneficios: 1) un sistema descentralizado de
impuestos forestales; y 2) aranceles sobre la tierra. Sin embargo,
en ambos casos los riesgos se relacionan de forma clara con
la dependencia de las vías institucionales (por ejemplo: reglas
coloniales) en el proceso de establecer la tenencia de la tierra,
el abordaje de arriba hacia abajo para instaurar un sistema de
gobernanza para la distribución de los aranceles forestales, y
una falta de transparencia en el proceso de distribución de
los aranceles (Assembe-Mvondo et al. 2013, 2014). En los SIS
se requiere información sobre el establecimiento de reglas
y la participación, así como sobre la distribución real de los
honorarios, es decir, el seguimiento del dinero.
PASO 2. COMPRENSIÓN DE LOS CRITERIOS Y LOS INDICADORES PARA EVALUAR
LAS SALVAGUARDAS EN LOS MECANISMOS DE DISTRIBUCIÓN DE BENEFICIOS
A fin de garantizar la efectividad, la eficiencia y la equidad (3E)
en el diseño y la implementación de los MDB, se necesitan
criterios e indicadores para evaluar si realmente se logran las
3E. Estos criterios e indicadores pueden, entonces, asociarse a
una o varias salvaguardas de REDD+. Si bien es deseable que
haya más de una salvaguarda vinculada a un criterio de MDB,
para triangular la información para la evaluación, también es
necesario un diseño cuidadoso para tratar la cuestión de las
ganancias y pérdidas entre las salvaguardas. Los SIS deben ser
capaces de abarcar evaluaciones múltiples y, en parte, solapadas
Ejemplo de Salvaguardas de Cancún
2. Mantener una gobernanza
transparente
3. Respetar los conocimientos y
derechos de los pueblos indígenas y
las comunidades locales
4. Lograr una participación efectiva
de los pueblos indígenas y las
comunidades locales en el diseño e
implementación de REDD+
5. Evitar la conversión de los bosques
naturales y garantizar que las
actividades conserven los bosques,
la biodiversidad, los servicios
ecosistémicos, y mejoren otros
beneficios sociales
6. ...
7. ...
Para aplicar las salvaguardas, será fundamental identificar qué
constituye un conjunto de criterios y de indicadores para evaluar
las 3E en los MDB, cómo medir qué y por quién, y qué hay que
hacer para garantizar los flujos de información dentro de los SIS.
Puesta en marcha de salvaguardas mediante evaluación
de MDB y criterios/indicadores
Mecanismos existentes hacen seguimiento a cómo se
programa y gasta el financiamiento
La participación se adhiere a criterios de justicia procesal
El beneficio llega a la parte interesada objetivo y se adecua
a sus principios de justicia
Mecanismo de quejas en marcha
Nivel de participación e inclusión y acceso a información
de la sociedad civil, los pueblos indígenas, investigación,
etc. en: establecimiento de los factores de condicionalidad,
criterios de focalización, decisión sobre cómo invertir los
beneficios
Incentivo alcanza su objetivo: cantidad de reducción de
emisiones (% de reducción anual); grado de reducción de
la pobreza (tasa de pobreza / intensidad de la pobreza,
brecha de la pobreza); cantidad de servicios ecosistémicos
y biodiversidad; inclusión de género, de grupos indígenas
y grupos vulnerables
Sistema de información de salvaguardas (SIS) garantiza
transparencia, coherencia, exhaustividad y eficacia
1. ...
de distintas áreas, como se muestra con criterios e indicadores
ejemplificadores en la figura 1. Para que los SIS puedan hacer
frente a estos problemas, deben establecerse criterios mínimos
(por ejemplo: al menos 2 de 4 indicadores).
Flujo de información
para SIS de MDB
en la arquitectura
nacional:
•• Requiere crearse
sobre sistemas
existentes de
intercambio de
información
•• Requiere ser
recopilado a través
de mecanismos/
actores adecuados
•• Requiere
alimentarse del
sistema de MRV
•• Requiere
traducirse
en acciones
financieras
Figura 1. Mapeo de los criterios e indicadores de los MDB para las Salvaguardas
de Cancún (adaptado de Loft y Wong 2014)
CONCLUSIÓN: APLICACIÓN Y DIFUSIÓN DE INFORMACIÓN
SOBRE LAS SALVAGUARDAS DE LOS MDB
Los estudios de caso mencionados muestran con claridad
los retos que suponen la aplicación de las salvaguardas y la
transparencia de los flujos de información de los futuros SIS. En
la mayoría de los casos, faltarán indicadores y criterios sólidos
para evaluar las implicaciones del diseño de los MDB de las
salvaguardas y se carecerá de métodos rigurosos de toma de
datos. Además, se espera que surjan problemas derivados de la
estandarización de los métodos, incluyendo los altos costos de
la “verificación sobre el terreno” debido a la especificidad de los
contextos locales. Todo esto resultará familiar para la mayoría
de los lectores, pues estas son características de retos que ya
se han observado y discutido extensamente en relación con el
establecimiento de niveles de referencia de emisiones. A partir
de las lecciones del MRV del carbono en REDD+ (Herold et al.
2012), proponemos un enfoque paso a paso para la aplicación
de salvaguardas y la implantación de los SIS:
1. Realizar la evaluación de riesgos para identificar las áreas
prioritarias en el diseño de MDB específicos por países.
2. Desarrollar criterios e indicadores de salvaguardas mediante el
análisis de los datos disponibles:
• Revisión de los discursos sobre REDD+ para identificar
objetivos específicos por país para los MDB de REDD+.
• Revisión de los marcos jurídicos e identificación de vacíos.
• Análisis de las prácticas y lecciones de los MDB existentes.
• Identificación de sistemas de intercambio de información
existentes.
Será fundamental mejorar la evaluación y la presentación de
informes de las salvaguardas mediante la creación de conjuntos
de datos sólidos y la incorporación de ciclos de retroalimentación,
incluyendo la revisión permanente de las áreas de riesgo, ya que
estas pueden cambiar con el tiempo.
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Esta es la segunda en una serie de notas informativas sobre las salvaguardas de REDD+.
Vea la serie completa aquí: CIFOR.org/safeguards
Esta investigación fue realizada por CIFOR como parte del Programa de Investigación de CGIAR sobre
Bosques, Árboles y Agroforestería (CRP-FTA). El objetivo del programa es mejorar el manejo y uso de los
bosques, la agroforestería y los recursos genéticos de los árboles a lo largo del paisaje, desde bosques
hasta plantaciones. CIFOR dirige el programa CRP-FTA en asociación con Bioversity International, CATIE,
CIRAD, el Centro Internacional de Agricultura Tropical y el Centro Mundial de Agroforestería.
Fund